鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村生活垃圾處理

操建華

（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；中國社會科學(xué)院生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100732）

改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，農(nóng)村居民收入和消費結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量隨之不斷增長。與過去相比，農(nóng)村生活垃圾的組成成分日益復(fù)雜化，不易分解的工業(yè)制品廢棄物和有毒有害物質(zhì)日益增多。與城市相比，由于處理能力和基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后，農(nóng)村生活垃圾難以獲得全部、及時和有效的處理，給大氣、土壤和水體帶來污染，并產(chǎn)生一系列其他農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生問題。這些問題的存在威脅到了農(nóng)村居民的身體健康，影響了鄉(xiāng)村面貌。2016年10月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》特別強(qiáng)調(diào)生活環(huán)境因素對人民健康的影響，提出要“加大農(nóng)村人居環(huán)境治理力度，全面加強(qiáng)農(nóng)村垃圾治理”①來源：新華社：中共中央國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm，2016-10-25 19：49。。同時，生活垃圾治理結(jié)構(gòu)存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)之一就是要促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，因此推進(jìn)我國農(nóng)村生活垃圾治理，是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的必然要求。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，明確提出要“建立健全符合農(nóng)村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系。有條件的地區(qū)要推行適合農(nóng)村特點的垃圾就地分類和資源化利用方式”①來源：新華社，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/05/content_5264056.htm，2018-02-05 18：16。。從現(xiàn)實看，相對城市來說，我國農(nóng)村生活垃圾處理體系的建設(shè)總體上是滯后的，很多地區(qū)還處于起步階段，但是發(fā)展變化非?？臁睦碚撗芯靠?，與時俱進(jìn)的研究與總結(jié)也不多。本文研究的目的就是探討總結(jié)當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾及其處理體系的特點、處理模式和發(fā)展趨勢，針對農(nóng)村生活垃圾處理中存在的問題，提出相應(yīng)的對策。

一、農(nóng)村生活垃圾的特點和處理現(xiàn)狀

生活垃圾是指“在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物”［1］，農(nóng)村生活垃圾主要包括農(nóng)村居民日常生活中產(chǎn)生的爐灰、渣土、糞便、廚余、廢舊電器、園藝廢物、商品包裝、棄用的生活用品等。相對城市生活垃圾，它具有低“廚余”、低金屬和高灰土的特點。我國農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生量和構(gòu)成隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和地域的不同呈現(xiàn)出不同特點，垃圾處理各地進(jìn)展差異大，但是都有了不同程度的改善。

（一）農(nóng)村生活垃圾的特點

總體上看，我國現(xiàn)階段農(nóng)村生活垃圾具有量大面廣、分布分散、組成成分復(fù)雜、有害成分上升和地域差異大等特點，農(nóng)村生活垃圾治理面臨的形勢并不輕松。

1.產(chǎn)生總量大且仍將增長

我國目前尚無農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量的全面統(tǒng)計資料，相關(guān)數(shù)據(jù)都是研究者根據(jù)各自的實地調(diào)研或住建部的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)推算出來的，并沒有形成一致和連續(xù)的看法。如國務(wù)院參事室“農(nóng)村垃圾問題研究”課題組（2016）認(rèn)為，農(nóng)村生活垃圾年產(chǎn)生量是1.1億噸［2］，“央視網(wǎng)”報道2016年農(nóng)村生活垃圾年產(chǎn)生量為1.5億噸②來源：央視網(wǎng)，《農(nóng)村垃圾年產(chǎn)生量達(dá)1.5億噸 只有一半被處理》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-06/19/c_129073917.htm，2016年06月19日09:47:07。。盡管如此，王金霞等人認(rèn)為已有研究還是支持“農(nóng)村生活固體垃圾的數(shù)量在不斷增長，人均排放量接近城鎮(zhèn)水平”這一觀點的［3］。黃開興等人2010年的實地調(diào)查還表明，我國農(nóng)村生活固體垃圾人均日排放量約為0.95公斤，增速快于城鎮(zhèn)，且與農(nóng)民年人均純收入存在顯著的倒“U”型曲線關(guān)系［4］。基于實踐判斷，我國大部分農(nóng)村地區(qū)生活垃圾產(chǎn)生量應(yīng)該還處于倒“U”型曲線的上升階段。隨著中西部經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展趕超發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生量可能會迎來一個迅猛增長的新階段，垃圾治理也將面臨嚴(yán)峻的形勢。

2.組成成分復(fù)雜化，有毒有害物質(zhì)增加

隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化的發(fā)展以及人們生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾的種類不斷增加，成分逐漸復(fù)雜化，由傳統(tǒng)的堆肥類垃圾轉(zhuǎn)為以可堆肥類垃圾為主、多種組成成分并存的類型。目前，可堆肥類垃圾占垃圾總量的60%以上［5］。由于農(nóng)村居民生活和消費習(xí)慣日趨城市化，生活垃圾的組成和分布特征也日趨城市化，一次性用品、工業(yè)制品和塑料制成品增加。以前農(nóng)村居民不輕易扔的衣物、耐用消費品也逐漸在垃圾中占有一定比例。曾經(jīng)可當(dāng)飼料喂養(yǎng)畜禽的剩菜飯、果皮菜葉，農(nóng)作物藤蔓、秸稈等，現(xiàn)在都成了垃圾。由于塑料、工業(yè)制品等在農(nóng)村居民生活中越來越被廣泛使用，農(nóng)村垃圾中有毒有害物質(zhì)和不易降解物質(zhì)也越來越多。

3.人均產(chǎn)生量和構(gòu)成與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)

從人均產(chǎn)生量上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的農(nóng)村地區(qū)，人均產(chǎn)生的生活垃圾量越多。早在2004年王俊起等人的研究就揭示出這種差異性：北京農(nóng)村生活垃圾人均日排量在1.5kg—3.0kg，而青海省農(nóng)村生活垃圾人均日排量在0.2kg—1.5kg［6］。韓智勇在2017年的實地調(diào)查也表明，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量總體上呈現(xiàn)出東部高于西部的特點。從構(gòu)成上看，與城市垃圾相比，農(nóng)村生活垃圾盡管組成成分上與城市生活垃圾類似，但是在組成比例上卻差異較大。農(nóng)村生活垃圾具有低“廚余”、低金屬和高灰土含量的特點，含水量也高于城市［7］。這種差異性也體現(xiàn)在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)地區(qū)和非農(nóng)業(yè)地區(qū)：農(nóng)業(yè)地區(qū)生活垃圾人均產(chǎn)生量低于非農(nóng)業(yè)地區(qū)，垃圾組成成分較簡單，以“廚余垃圾”為主。非農(nóng)業(yè)地區(qū)盡管也以“廚余垃圾”為主，但是組成成分更為復(fù)雜，塑料包裝等白色垃圾和廢舊工業(yè)制品占據(jù)一定比例［2］。同時，特殊的農(nóng)村地區(qū)垃圾類型也會有所不同，如旅游發(fā)達(dá)地區(qū)，易燃垃圾含量較高。

4.南、北方農(nóng)村生活垃圾人均產(chǎn)生量和構(gòu)成存在地域差異

從地理上看，我國農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量總體上呈現(xiàn)北方高于南方的特點。岳波等人的研究表明，南方農(nóng)村生活垃圾人均日產(chǎn)生量為0.66 kg，低于北方的1.01 kg。同時南、北方農(nóng)村生活垃圾的組成成分差異明顯。我國南方地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾以“廚余垃圾”為主，占總量的43.56%，其次是渣土，占26.56%；而北方以渣土為主，占總量的64.52%，其次是“廚余垃圾”，占25.69%。其他組成成分如金屬、玻璃和布類則基本相同［8］。這可能與地理特征、生活習(xí)慣及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素有關(guān)。

5.空間分布廣而散，隨意堆放現(xiàn)象依然存在

從空間分布上看，我國農(nóng)村村莊內(nèi)部、村莊之間和村鎮(zhèn)之間距離較遠(yuǎn)，與城鎮(zhèn)集中居住產(chǎn)生的生活垃圾相比，農(nóng)村生活垃圾空間上具有分布廣而散的特點，決定了在收集和轉(zhuǎn)運上要更為困難。同時，我國仍然有相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)還沒有形成有效的生活垃圾處理體系，日趨增長的垃圾產(chǎn)生量與落后的垃圾處理能力之間沖突嚴(yán)重，農(nóng)民只能尋求最簡便的方式，將生活垃圾隨意丟棄堆放在路邊，各種類型垃圾混合在一起，污染周圍環(huán)境。

（二）我國農(nóng)村生活垃圾處理的發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)過多年發(fā)展，我國農(nóng)村生活垃圾收集和處理比率顯著提高，基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，治理資金投入不斷增加。但是，無害化處理率不高，處理能力地區(qū)差距明顯。

1.收集率和處理率顯著提高，但無害化率不高，地區(qū)差異明顯

農(nóng)村生活垃圾處理已初見成效。首先，行政村總體的生活垃圾收集率和處理率提高。《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，對生活垃圾進(jìn)行處理的行政村比例從2007年的10%持續(xù)提升到2016年的65%，增加了55個百分點；有生活垃圾收集點的行政村比例從2007年的26.8%持續(xù)提高到2014年的64%，增加了約38個百分點①注：2015年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》不再發(fā)布“生活垃圾收集點的行政村比例”；2017年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》不再發(fā)布“全國行政村生活垃圾處理率”。。其次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級看，生活垃圾處理率更高，但是無害化處理率還較低。以2017年為例，全國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)生活垃圾處理率分別為72.99%和87.19%，但是無害化處理率分別僅為23.62%和51.17%［9-12］。第三，地區(qū)差異顯著。東部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)生活垃圾處理率和無害化處理率遠(yuǎn)高于中西部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。2017年東部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)生活垃圾處理率分別為83.58%和90.16%，中部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分別為67.89%和68.06%，西部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)則分別為64.84%和73.95%。但是從無害化處理率看，東部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾無害化處理率分別為46.52%和56.82%，中部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分別為23.32%和27.2%，西部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)則分別僅為13.2%和23.74%①根據(jù)2017年《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》表3-2-1和表3-2-9中相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。。此外，貧困地區(qū)狀況較差。2016年底，在12.8萬個國家級建檔立卡的貧困村中，有47%的村莊垃圾未得到收集，基本處于亂扔亂丟的狀態(tài)②來源：中國新聞網(wǎng)，全國三分之一村莊生活垃圾未收集，須建立保潔隊伍，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2017-06/15/c_129633515.htm，2017年6月15日。。

2.基礎(chǔ)設(shè)施條件有了較大改善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的環(huán)衛(wèi)車輛設(shè)備和垃圾中轉(zhuǎn)站在數(shù)量上有了明顯提高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備從1990年的0.5萬臺和0.16萬臺分別增長到2000年的2.9萬臺和0.68萬臺；并從2007年的約5萬臺和1萬臺繼續(xù)分別增長到2017年的11.46萬臺和2.76萬臺，有了數(shù)倍的增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的垃圾中轉(zhuǎn)站的數(shù)量也在緩慢增長中。鎮(zhèn)、鄉(xiāng)垃圾中轉(zhuǎn)站擁有量分別從2007年左右的2.25萬座和0.46萬座增長到2017年的2.77萬座和1.04萬座［9-11］。可見，農(nóng)村垃圾處理的物質(zhì)條件有了較大改善。

3.治理資金投入力度不斷增加

農(nóng)村垃圾處理資金投入及其在環(huán)衛(wèi)資金中所占比例持續(xù)增加。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村鎮(zhèn)、鄉(xiāng)垃圾處理資金分別從2007年的13.83億元、1.15億元增加到2017年的89.18億元、10.16億元，增長顯著。農(nóng)村垃圾處理資金占環(huán)衛(wèi)資金的比例也有了顯著的提高，分別從35%、31%提高到47.9%、51.5%。行政村垃圾治理資金在2014—2017年間，投入量從63.2億元增長到135.6億元，增量和絕對值都趕超同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理資金投入。另外，村環(huán)衛(wèi)資金的比例也從37%提高到46.1%［9-11］。這充分說明我國目前對農(nóng)村地區(qū)垃圾問題，尤其是農(nóng)村基層垃圾處理問題的重視。

三、農(nóng)村生活垃圾處理的進(jìn)程、主要模式和發(fā)展趨勢

垃圾治理是為了消除垃圾造成的環(huán)境污染。農(nóng)村垃圾污染的形成與長期以來農(nóng)村居民基本不承擔(dān)制造生活垃圾所帶來的環(huán)境污染處理成本有關(guān)。由于制造的垃圾量與應(yīng)該付出的處理費用之間的相關(guān)性弱，農(nóng)村居民通常不會主動約束制造垃圾的行為，生活垃圾常常被隨意丟棄于公共區(qū)域，堆積多了就會形成環(huán)境污染。這是典型的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性。垃圾治理就是要消除這種負(fù)外部性，實現(xiàn)垃圾減量化、無害化和資源化。

（一）農(nóng)村生活垃圾處理歷程

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)首先有了垃圾治理意識。中央政府在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷深化垃圾治理的要求，并不斷完善相關(guān)政策和配套措施。具體地看，可以說經(jīng)歷了起步、“以獎促治”和“專項治理、全面推進(jìn)”三個階段。

1.起步階段

農(nóng)村垃圾處理問題在21世紀(jì)初開展新農(nóng)村建設(shè)和村莊整治時期開始得到關(guān)注。浙江自2003年起就提出要從花錢少、見效快的農(nóng)村垃圾集中處理和村莊環(huán)境清潔衛(wèi)生入手、推進(jìn)村莊整治并進(jìn)行相關(guān)工作部署。2005年修訂版《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次將農(nóng)村生活垃圾納入公共管理范圍。農(nóng)業(yè)部從2005年6月起,通過試點示范，在全國11個省251個村實施了鄉(xiāng)村清潔工程。2007年中央一號文件、黨的十七屆三中全會及其后幾年的中央一號文件都強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)農(nóng)村清潔工程和生活垃圾等的綜合治理及轉(zhuǎn)化利用，對農(nóng)村垃圾治理起到重要的推動作用。

2.“以獎促治”階段

2008年，國務(wù)院召開全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會議，明確要求實施“以獎促治”開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。當(dāng)年，中央財政設(shè)立了中央農(nóng)村環(huán)保專項資金。2009年2月27日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于實行“以獎促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題的實施方案》。同年4月，財政部和環(huán)保部印發(fā)了《中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金管理暫行辦法》，要求開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治的村莊實施“以獎促治”。一些發(fā)達(dá)地區(qū)政府也陸續(xù)推出農(nóng)村地區(qū)垃圾無害化處理工程。

3.全面重視和專項治理階段

2014年，住建部起草了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，年底啟動了“農(nóng)村生活垃圾治理專項行動”，提出用5年時間實現(xiàn)全國90%村莊的生活垃圾得到治理的目標(biāo)，并建立逐省驗收制度。各省區(qū)市均制定了相關(guān)方案，多數(shù)省份落實了專項資金。2015年11月，十部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》，明確提出建立村莊保潔制度、推行垃圾源頭分類、全面治理、廢棄物資源化利用、規(guī)范垃圾處理和清理陳舊垃圾等要求。2016年11月浙江省金華市召開農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用現(xiàn)場培訓(xùn)班，宣傳推廣浙江金華等地經(jīng)驗。2017年6月，住建部公布了首批100個農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣，提出示范縣在兩年內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾源頭分類減量覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和80%以上的行政村，并在2020年底前將每年組織公布一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)實施《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。該《行動方案》確定了農(nóng)村人居環(huán)境改善以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，并根據(jù)東、中、西部不同地區(qū)的垃圾處理基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，明確了農(nóng)村生活垃圾分區(qū)域治理目標(biāo)?！缎袆臃桨浮诽岢隽宿r(nóng)村生活垃圾治理的主要任務(wù)是建立健全符合農(nóng)村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系，推進(jìn)垃圾就地分類和資源化利用，著力解決農(nóng)村垃圾亂扔亂放的問題。

為強(qiáng)化農(nóng)村生活垃圾治理，各省市區(qū)近幾年紛紛出臺了由地方人大通過或地方政府發(fā)布的農(nóng)村生活垃圾管理條例或具體辦法，以及農(nóng)村垃圾分類管理辦法，這為依法治理農(nóng)村生活垃圾提供了更具權(quán)威性的法律依據(jù)。

（二）現(xiàn)有農(nóng)村生活垃圾處理的主要模式

我國農(nóng)村垃圾治理體系從無到有，逐步獲得重視，經(jīng)過多年發(fā)展，處理能力明顯改善。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)村生活垃圾處理的起步和所處發(fā)展階段差異大，形成了多樣化的處理模式。以下分別從產(chǎn)業(yè)鏈、建設(shè)運維主體、垃圾收集方式和最終處理方式四個角度，探討這些模式的特點和發(fā)展趨勢。

1.從全產(chǎn)業(yè)鏈看，農(nóng)村生活垃圾處理模式包括城鄉(xiāng)一體化、就地分散減量和分類減量分散處理三種方式

我國農(nóng)村生活垃圾處理模式的選擇與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和自然地理條件密切相關(guān)。從垃圾處理全產(chǎn)業(yè)鏈來看，主要有三種處理模式：一是“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣（市）集中處理”的城鄉(xiāng)一體化運作模式。即：將城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)，包括環(huán)衛(wèi)設(shè)施、技術(shù)和管理模式延伸覆蓋到鎮(zhèn)和村，對農(nóng)村生活垃圾實行統(tǒng)收統(tǒng)運，集中到縣（市）進(jìn)行最終處理。這種模式在起步早的發(fā)達(dá)地區(qū)已廣泛推廣，并在全國逐步推開。二是就近就地分散、減量的處理方式。主要在人口密度小、縣域面積大、經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)的地區(qū)采用。如黑龍江、陜西等地的一些村落，由于基礎(chǔ)設(shè)施和管理滯后，將垃圾轉(zhuǎn)運出農(nóng)村和集中在縣城處理面臨很多困難，于是就地就近簡易處理。三是分類減量分散處理的方式。將垃圾按不同類型分開收集、分別處理。一些發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)正在探索這種方式。在垃圾分類的基礎(chǔ)上，浙江、江西等很多地方正在試圖利用小型設(shè)備專門將廚余垃圾處理成有機(jī)肥，進(jìn)而資源化利用，對堆肥類垃圾的減量處理非常有價值。

2.從建設(shè)和運營主體看，有行政運作和市場運作兩種模式

從建設(shè)和運營主體上看，有兩種方式：一種是政府運行體系。即垃圾處理體系不僅由政府投資建立，還由政府維持運行。與之相對的，是市場運行體系。即由政府以購買服務(wù)的方式，委托第三方專業(yè)的保潔和垃圾清運處理公司運營管理的體系。我國農(nóng)村生活垃圾處理目前以政府運營為主，市場化程度、民營企業(yè)和社會資金參與度低。將部分或全部垃圾處理委托給第三方的PPP模式正在浙江、山東等地推行，在江西等省探索試行。

3.從垃圾收集方式看，主要有混合收集和分類收集兩種方式

混合收集方式是當(dāng)前我國農(nóng)村生活垃圾收集的主要方式。我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)是將垃圾不加區(qū)分地混合收集后直接填埋或焚燒，只有極少村莊在混合收集之后進(jìn)行了二次分揀。垃圾分類收集目前還處于探索和試點示范階段，一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)推廣。垃圾分類主要有一次分類和二次分類兩種方式。一次分類就是從源頭就將垃圾按照不同處理方式分類到位。不同地區(qū)分法有差異，如北京的馬各莊村將垃圾分為“灰土、廚余、可燃、有害、不可再生”五類，浙江的謝家路村將垃圾分為不可回收、可回收和有毒有害三類，還有的只分可回收和不可回收兩類等。二次分類主要是指浙江金華等地實施的“兩次四分”法。即農(nóng)戶進(jìn)行第一次分類，將生活垃圾分成“會爛的”和“不會爛的”兩類，分別投放到戶用垃圾筒，然后村保潔員做二次分類，將“不會爛的”垃圾再分為“好賣的”和“不好賣的”兩類。這種分類方式既通俗易懂又易于操作。

4.從最終處理方式看，主要分為填埋、焚燒和資源化利用三種方式

垃圾的最終處理方式主要包括填埋、焚燒和資源化利用。目前我國農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理的主要方式是填埋，其中又以簡易填埋為主。填埋操作簡便，但是占用大量土地，簡易填埋二次污染嚴(yán)重，制約了后續(xù)處理方案選擇。垃圾焚燒后剩余物質(zhì)重量只有之前的20%～30%［2］：換言之焚燒可以使垃圾減量70%～80%，能夠解決土地資源緊張的問題并延長填埋場的使用壽命，在發(fā)達(dá)地區(qū)有較大需求。資源化處理也是目前重要處理方式，除可回收利用的垃圾外，占大頭的堆肥類垃圾的資源化利用成為該類垃圾處理方式的重點。

（三）農(nóng)村生活垃圾處理的發(fā)展趨勢

在農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量趨于增長、土地資源緊缺及環(huán)境保護(hù)日益重要的背景下，農(nóng)村生活垃圾治理呈現(xiàn)出以下趨勢：

一是“城鄉(xiāng)一體化”處理模式將全面推開。很多地區(qū)已經(jīng)做出硬性規(guī)定，要求對農(nóng)村垃圾實行“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣（市）集中處理”的城鄉(xiāng)一體化運作模式。有信息顯示，2016年底，全國行政村處理的生活垃圾中，有43%是集中運送至城鎮(zhèn)處理設(shè)施處理的①來源：中國新聞網(wǎng)，全國三分之一村莊生活垃圾未收集，須建立保潔隊伍，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2017-06/15/c_129633515.htm，2017年6月15日。。近幾年由于推廣該模式的地區(qū)不斷增加，該比例應(yīng)該正在穩(wěn)步提高。

二是垃圾分類和廚余垃圾堆肥化利用的探索和推廣?；旌鲜占c城鄉(xiāng)垃圾無差別處理體系結(jié)合后，對終端處理設(shè)施及場所造成很大壓力。垃圾分類可顯著實現(xiàn)垃圾的減量和資源化利用，因此成為國家鼓勵和探索的方向。江西樂平的試點經(jīng)驗就表明，垃圾分類可以在源頭實現(xiàn)60%以上的減量①資料來自“健康中國”課題組2018年在江西樂平的實地調(diào)研。。浙江農(nóng)村垃圾工作的重點之一就是垃圾分類，尤其是廚余垃圾。寧波以行政村為一個終端處理單元，在垃圾分類基礎(chǔ)上對有機(jī)垃圾因地制宜確定了太陽能成肥和機(jī)械成肥兩類處理模式，效果較好②資料來自“健康中國”課題組2018年在浙江余姚和奉化的實地調(diào)研。。

三是市場化運作模式將被更多的地區(qū)接納。自2013年年底以來，政府與社會資本合作的PPP模式獲得財政部和一些地方政府的大力支持。政府通過購買服務(wù)，將農(nóng)村垃圾從清掃、收集到終端處理，都交給第三方環(huán)保公司運作，促進(jìn)了城鄉(xiāng)垃圾處理規(guī)范化、一體化和專業(yè)化，成為有條件地區(qū)推廣的模式。

四是垃圾填埋和焚燒的技術(shù)將不斷革新并運用到實踐中。目前，各地垃圾填埋和焚燒技術(shù)正在升級改造中。地方上有很多簡易垃圾填埋場和燜燒爐，由于這些場所的垃圾堆放區(qū)地面沒有硬化，會造成垃圾滲透液污染，而燜燒爐燃燒不充分的煙塵會造成空氣污染，所以革除改造這些簡易處理方式勢在必行。江西余干縣就對本縣燜燒爐和簡易填埋場開展了整治和拆除③資料來自“健康中國”課題組2018年在江西余干縣的實地調(diào)查。。同時，現(xiàn)有的技術(shù)也在不斷升級中，浙江寧波多地就對現(xiàn)有的焚燒發(fā)電廠進(jìn)行了技術(shù)升級和改造。

五是垃圾焚燒將取代垃圾填埋成為主要處理方式。 垃圾填埋存在占地多、滲濾液難處理、惡臭較難控制等缺點，由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理等方面的限制，填埋場存在不同程度的二次污染。相對來說，焚燒是利用高溫氧化作用處理生活垃圾，可燃廢物焚燒后會轉(zhuǎn)變?yōu)槎趸己退龋贌笫Ｏ碌臍堅鼉H占垃圾原體積的10%～20%［2］，大大消減了固體廢物量和填埋占地，還可以消滅各種病原體，焚燒產(chǎn)生的熱量也可用于發(fā)電和供暖，是最符合生活垃圾處理“減量化、資源化、無害化”原則的方式。在越來越成熟可靠的技術(shù)保障和規(guī)范管理制度下，越來越多的省份正在大力推廣以垃圾焚燒取代垃圾填埋。浙江全域推廣垃圾焚燒，提出在2020年垃圾處理原則上不允許填埋，江西一些地區(qū)甚至期待通過焚燒處理已被填埋的垃圾④資料來自“健康中國”課題組2018年在浙江寧波、蒼南和江西景德鎮(zhèn)、上饒多地的實地調(diào)查。。

四、農(nóng)村生活垃圾處理中存在的主要問題和政策建議

農(nóng)村生活垃圾處理體系建設(shè)起步晚，發(fā)展快。在發(fā)展過程中，法律法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施和整個收運處理體系建設(shè)、環(huán)境意識、資金投入等方面仍然存在諸多亟待解決的問題。垃圾分類總體上也只是剛剛起步。這些問題都需要引起重視并得到解決。

（一）農(nóng)村生活垃圾處理中存在的主要問題

農(nóng)村生活垃圾處理目前還沒有專門的立法，存在重視程度不高、垃圾處理體系覆蓋率低、監(jiān)管機(jī)制弱、建設(shè)和運營資金保障不足、收運和處理設(shè)施落后、垃圾分類普及推廣難和正確投放率低等問題。

1.相關(guān)法律法規(guī)不完善

農(nóng)村生活垃圾處理的法律不完善，首先表現(xiàn)在沒有農(nóng)村生活垃圾污染防治的專項立法?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村生活垃圾污染防治的法律依據(jù)主要來自《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）和《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》），以零散的方式存在。如《環(huán)境保護(hù)法》第四十九條規(guī)定“縣級人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作”，第五十條規(guī)定 “各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村……其他廢棄物處理……”,再如《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第十七條規(guī)定“禁止任何單位或者個人向……等法律、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒、堆放固體廢物”。第三十八條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處置”。從中可以看出目前缺少以農(nóng)村垃圾處理為主體的法律。以農(nóng)村垃圾為主體的規(guī)定僅在《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中第四十九條出現(xiàn)，即“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”。該條文是原則性的，沒有明確規(guī)定具體的防治措施。其次是各地出臺地方性垃圾管理辦法的法規(guī)進(jìn)展不一，權(quán)威性不同，詳略差別大。比如有的管理辦法是由地方人大通過的，有的則是由當(dāng)?shù)卣l(fā)布的。有的地區(qū)不僅出臺了農(nóng)村生活垃圾管理辦法，還出臺了農(nóng)村生活垃圾分類管理辦法（如浙江），而有些地區(qū)則連管理辦法都沒有。有的地方管理辦法詳細(xì)規(guī)定了實施細(xì)則，有的則僅是方向性規(guī)定。

2.垃圾處理體系建設(shè)滯后，重視程度待提高

農(nóng)村生活垃圾處理體系建設(shè)滯后，未能實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)全覆蓋。幾乎所有地區(qū)垃圾處理所需的配套設(shè)施、人員隊伍、資金保障和行政監(jiān)管體系建設(shè)都存在不同程度的滯后，與工作需求不匹配，不能滿足任務(wù)需求。這與我國農(nóng)村環(huán)境問題長期以來沒有獲得足夠重視有關(guān)。相當(dāng)部分的農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理沒有納入環(huán)衛(wèi)收運體系，環(huán)保先天重視不足。農(nóng)村垃圾處理從規(guī)劃、建設(shè)、運營到管理監(jiān)督都較弱。面對復(fù)雜的農(nóng)村垃圾問題，一些地方領(lǐng)導(dǎo)還存在畏難情緒。農(nóng)民對垃圾危害性認(rèn)識不足，環(huán)保衛(wèi)生意識也不強(qiáng)，垃圾分類意識更弱，履行垃圾處理義務(wù)的積極性較低。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施落后

基礎(chǔ)設(shè)施落后首先表現(xiàn)在收運設(shè)施存在設(shè)置數(shù)量少、服務(wù)半徑小和放置位置不合理等問題。首先，大部分地區(qū)收集垃圾使用的露天垃圾池或垃圾桶缺乏必要的密封和清潔措施。其次，轉(zhuǎn)運工具也存在數(shù)量不足和設(shè)施不配套問題。除個別地區(qū)配備了垃圾壓縮車外，大部分農(nóng)村以其他交通工具運送垃圾，存在轉(zhuǎn)運效率低、運輸費用高和轉(zhuǎn)運中的跑冒滴漏現(xiàn)象。一些距離生活垃圾處理地點遠(yuǎn)、運輸費用高、財力又較弱的農(nóng)村就會選擇就近處理，存在較大的環(huán)境風(fēng)險。再次，一些既有填埋場和垃圾堆放場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套設(shè)備如壓實機(jī)械數(shù)量少、防滲處理不到位，存在對水土的二次污染風(fēng)險和填埋氣體遷移聚集風(fēng)險。還有些地區(qū)農(nóng)村生活垃圾處理方式簡單，垃圾處理基本采取集中填埋，沒有進(jìn)行無害化及防滲處理。

4.建設(shè)和運營資金保障不足，來源單一

除各種試點和創(chuàng)建活動點外，各級政府對農(nóng)村垃圾處理的投入很少，基層開展相關(guān)工作主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付。由于財政支持力度和村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)承受能力有限，垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運營經(jīng)費缺口較大。欠發(fā)達(dá)的村莊由于本級財政收入少、集體經(jīng)濟(jì)弱，垃圾處理費用更難以在本級及以下籌集。農(nóng)民不愿或不能承擔(dān)垃圾收運處置費。由于后期的運營也需要大量資金保障，在財力薄弱農(nóng)村地區(qū)由行政命令硬壓下建設(shè)的集中處理設(shè)施，往往建得起卻用不起。發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)由政府包辦一切也有資金壓力。

5.垃圾分類缺乏強(qiáng)制性，管理弱，村民分類意識差

從法律角度看，垃圾分類沒有立法，不具有強(qiáng)制性?；鶎庸ぷ饕允痉?、勸導(dǎo)為主，缺乏硬約束。從政府角度看，基層政府任務(wù)重、壓力大，配套管理滯后，生活垃圾分類工作基礎(chǔ)不扎實，如認(rèn)識不統(tǒng)一、配套資金不足、管理不規(guī)范，基層工作機(jī)制不健全等。這是很多農(nóng)村地區(qū)堆肥類垃圾機(jī)械化處理終端不能正常運行的重要原因之一。以機(jī)械成肥運營體系的資金籌措為例，由于機(jī)械成肥需要配備專門的清運、分揀人員，而且設(shè)備能耗比較高，在政府投入不足的情況下，不夠富裕的集體經(jīng)濟(jì)積累較難承擔(dān)每年生活垃圾處理運行費用，導(dǎo)致設(shè)備買得起用不起。從村民角度看，分類意識尚待提高，正確投放率低。在宣傳發(fā)動過程中，村民的不理解給工作帶來阻力。部分村民認(rèn)為在農(nóng)村開展垃圾分類不切實際，發(fā)達(dá)的城區(qū)都沒有做到，農(nóng)村更難做到；也有人認(rèn)為垃圾分類太麻煩，分類意識被動，在反復(fù)勸導(dǎo)下才勉強(qiáng)為之，正確投放率較低。

（二）農(nóng)村生活垃圾處理的政策建議

為促進(jìn)農(nóng)村垃圾處理的減量化、無害化和資源化，針對現(xiàn)有問題，有必要完善和細(xì)化農(nóng)村生活垃圾管理辦法，加大農(nóng)村垃圾處理的資金保障力度，積極探索政府保底的多元投入機(jī)制，建立多元化、綜合性的農(nóng)村生活垃圾處置方式，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾源頭分類和終端處理技術(shù)研發(fā)。

1.完善法律，因地制宜與相互借鑒相結(jié)合細(xì)化地方管理辦法

在農(nóng)村生活垃圾處理專項法律缺失的情況下，要抓緊研究出臺相關(guān)專項單行可行的法律。同時，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有法律中關(guān)于固體廢棄物的處理規(guī)定，進(jìn)一步完善農(nóng)村生活垃圾處理的國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，出臺農(nóng)村生活垃圾的具體管理辦法或政策文件，進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任，明確防治要求。由于東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，農(nóng)村垃圾處理體系建立起步有早晚，體系的完備性和先進(jìn)性差異大，在制定相關(guān)法規(guī)時要充分考慮到這種差異性。同時，農(nóng)村生活垃圾管理的落后地區(qū)應(yīng)該借鑒成熟地區(qū)的法律法規(guī)，因地制宜制定并細(xì)化本地農(nóng)村生活垃圾管理的具體辦法。

2.加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，推進(jìn)體系建設(shè)，建立多樣化的農(nóng)村生活垃圾處理模式

垃圾處理體系建設(shè)遵循減量化、資源化和無害化三個原則，在明確政府、企業(yè)和公民各自責(zé)任的前提下，建立和落實生活垃圾源頭減量、資源綜合利用和無害化處理體系建設(shè)。一要加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和更新改造力度。利用和完善各種現(xiàn)有設(shè)施，改建和興建垃圾中轉(zhuǎn)站，建立覆蓋村鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村保潔和垃圾回收基礎(chǔ)設(shè)施體系。二要健全農(nóng)村垃圾處理的環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)和各項管理制度。完備的機(jī)構(gòu)和人員隊伍是順利處理垃圾的必要條件，要解決農(nóng)村生活垃圾管理缺位和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，首先要建立起垃圾管理機(jī)構(gòu)和人員隊伍，實現(xiàn)配備上的城鄉(xiāng)對接。在此基礎(chǔ)上，健全各項管理制度和垃圾處理技術(shù)規(guī)范。三要因地制宜采用不同的垃圾處理模式，確定適合當(dāng)?shù)氐墓ぷ髦攸c。垃圾處理的城鄉(xiāng)一體化、垃圾分類和資源化利用應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)實際情況逐步有序推進(jìn)。應(yīng)該允許人少、面積廣、地形復(fù)雜且財力不足的地區(qū)，在條件不具備時暫時采取就地就近處理模式。允許這些地區(qū)從村莊保潔開始，逐步建立適合當(dāng)?shù)氐睦幚砟Ｊ?。四要探索適合當(dāng)?shù)氐氖袌龌\行體系。政府運維和PPP委托第三方運維是兩種方式，應(yīng)該給當(dāng)?shù)剡x擇的余地。在有條件的地區(qū)探索專業(yè)環(huán)保企業(yè)介入垃圾處理全過程是有價值的，但是不宜一刀切地要求必須推行。

3.加強(qiáng)資金保障體系建設(shè)，探索政府保底的多元投入機(jī)制

農(nóng)村垃圾處理是一項公益事業(yè)兼民生工程，政府保底是責(zé)任。但是，農(nóng)民作為受益主體，也應(yīng)適當(dāng)承擔(dān)清潔費用。2014年中央一號文件指出，要在“有條件的地方建立住戶付費、村集體補(bǔ)貼、財政補(bǔ)助相結(jié)合的管護(hù)經(jīng)費保障制度”。農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)費用主要由政府出資解決，但是運行費用則應(yīng)該由政府和村集體、村民共同承擔(dān)。各級政府可以根據(jù)實際情況，探索以政府為主體的多元化資金投入機(jī)制。支持地方積極探索引入市場機(jī)制，逐步將農(nóng)村生活垃圾治理項目推向市場，通過市場化運作籌措資金。通過財政、稅收和金融政策吸引社會力量和企業(yè)參與垃圾分類處理和綜合利用。如可對參與企業(yè)（如從事垃圾填埋、沼氣發(fā)電項目）所得進(jìn)行稅收抵扣、優(yōu)惠和減免。

4.總結(jié)經(jīng)驗，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾源頭分類和回收利用

農(nóng)村生活垃圾源頭分類可顯著實現(xiàn)垃圾減量化和資源化利用，可以在有條件的地區(qū)，推行垃圾源頭強(qiáng)制分類。在當(dāng)前情況下，第一，要加強(qiáng)宣傳教育，通過典型經(jīng)驗的宣傳推廣和代表性地區(qū)的示范、各種媒介的宣傳和社會專業(yè)化組織的參與，推動農(nóng)村生活垃圾分類工作。第二，源頭分類要科學(xué)，在明確每類垃圾處置去向的基礎(chǔ)上制定分類方法。比如，廚余垃圾在堆肥化處理和焚燒處理之間的選擇，可堆肥化處理的品質(zhì)高的廚余垃圾可分出來，不可處理的就不必分出而直接焚燒。同時有毒有害垃圾和建筑垃圾的分類收集也要重視。第三，根據(jù)各地垃圾治理基礎(chǔ)，設(shè)置合理的垃圾分類目標(biāo)和要求，合理規(guī)劃農(nóng)村生活垃圾分類處理方案，合理規(guī)劃布點?？茖W(xué)規(guī)劃終端位置，針對村莊實際，優(yōu)選機(jī)器成肥處理為主的適用技術(shù)模式，鼓勵多村聯(lián)建，并細(xì)化轄區(qū)內(nèi)終端設(shè)施的布點、規(guī)模、輻射區(qū)域，合理配備保潔員(分揀員)數(shù)量。第四，逐步量化每戶垃圾量，探索建立垃圾排放付費制度。第五，建立垃圾分類個人誠信制度，促進(jìn)自覺實行垃圾分類。第六，支持可回收垃圾資源化利用項目落地的研究和立項，建立資源化利用制度；通過垃圾處理技術(shù)的改進(jìn)提高無害化處置能力。同時相關(guān)制度、資金應(yīng)該配套，確保各環(huán)節(jié)有足夠的資金投入。

5.加大垃圾處理終端技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)垃圾減量、無害和資源化利用

垃圾的清潔焚燒是未來垃圾處理的主要發(fā)展方向，但是在選址建設(shè)中經(jīng)常遇到“鄰避困境”，公眾對周邊建設(shè)這樣一個項目充滿擔(dān)憂和疑慮，主要原因是擔(dān)心垃圾焚燒會產(chǎn)生二噁英污染。在推廣垃圾焚燒發(fā)電項目時，除加強(qiáng)宣傳外，應(yīng)加強(qiáng)針對有大量農(nóng)村生活垃圾混入的焚燒相關(guān)技術(shù)和廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，研究和引入適用于農(nóng)村地區(qū)生活垃圾特點的無污染、高質(zhì)量的清潔焚燒技術(shù)。垃圾填埋要保證嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范操作，重點研發(fā)推廣技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)可行的垃圾滲濾液收集和處理技術(shù)。在有條件的地區(qū)，可以考慮研發(fā)能收集垃圾填埋場廢氣的適宜技術(shù)，用于發(fā)電或利用其熱值。對于廚余垃圾，應(yīng)該鼓勵相關(guān)堆肥化處理專用設(shè)備的研發(fā)和推廣運用，以保證在農(nóng)村地區(qū)最大限度實現(xiàn)生活垃圾就地資源化利用。