論以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興

楊 華

（武漢大學(xué)社會學(xué)系，湖北武漢 430072）

黨的十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2017年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)、時間表和路線圖。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了階段性謀劃，明確了當(dāng)前階段的目標(biāo)任務(wù)及具體措施。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著于眼黨和國家事業(yè)全局對“三農(nóng)”工作做出的重大決策部署，它順應(yīng)了廣大農(nóng)民群眾對美好生活的向往，是解決新時代社會主要矛盾的重要途徑［1］，是未來促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略和“三農(nóng)”工作的總抓手。

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出來后，政策部門和學(xué)界都對其展開了全方位解讀、闡發(fā)和研究。通觀既有研究，在對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施上主要有兩種思路，分別是較為激進(jìn)的思路和較為穩(wěn)健的思路。激進(jìn)思路是目前研究的主流，認(rèn)為只有進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，加速農(nóng)村人地錢等要素流動，鄉(xiāng)村振興才能落地生根，農(nóng)民收入才能提高，城鄉(xiāng)差距才能縮小。該思路的主要目標(biāo)是讓農(nóng)民在農(nóng)村致富，主要的措施包括三條：其一是推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺是重點，主張要把提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力作為主攻方向，全面振興第二、三產(chǎn)業(yè)，防止農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化［2］。其二是要將人才留在農(nóng)村，注重優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)，提高鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量［3］。認(rèn)為鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是要有人才，因而要培育現(xiàn)代青年農(nóng)場主、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等［4］。其三是在農(nóng)村土地上做文章，通過建立相應(yīng)的用地保障機(jī)制來推動鄉(xiāng)村振興，具體辦法包括農(nóng)村建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村土地三權(quán)分置、土地增減掛鉤指標(biāo)異地交易、盤活閑置宅基地和農(nóng)房等措施［5］。這些措施需要各級政府出臺相應(yīng)的政策和制度，創(chuàng)設(shè)和建立相關(guān)的體制機(jī)制，還需要有大量的資源投入，進(jìn)而資源投放的機(jī)制、精準(zhǔn)度和效率也成了重要研究課題［6］。

穩(wěn)健思路的基本主張是大部分農(nóng)民家庭收入的增長空間在城市，鄉(xiāng)村振興的基本目標(biāo)是保持農(nóng)村的基本秩序，為留在農(nóng)村的農(nóng)民供給基本的適合生活和方便生產(chǎn)的公共物品和公共服務(wù)，實現(xiàn)不同區(qū)域農(nóng)村的有效治理［7］。為此，該思路下的鄉(xiāng)村振興研究主要有以下觀點。一是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要通過各種資金和政策支持讓農(nóng)民繼續(xù)與土地結(jié)合起來，解決農(nóng)民在與土地結(jié)合中面臨的問題和困難，從而保證農(nóng)民獲得遠(yuǎn)高于城市貧民窟的生活水平［8］。二是謹(jǐn)防城市過剩資本和市民下鄉(xiāng)擠占農(nóng)民的獲利空間，保障適度規(guī)模經(jīng)營主體和小農(nóng)戶的利益，健全和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)體系［9］。三是鄉(xiāng)村振興要有國際經(jīng)驗的視野，認(rèn)為歐美日是通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走出了中等收入陷阱之后才轉(zhuǎn)而推動鄉(xiāng)村振興，中國不能因為激進(jìn)的鄉(xiāng)村振興過度消耗國家資源從而無法走出中等收入陷阱［10］。穩(wěn)健思路主張在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地制度、基本經(jīng)營制度、村社集體制度、基層自治制度等不變的前提下，通過提高基層治理能力和加強(qiáng)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)來實現(xiàn)為農(nóng)民保底的鄉(xiāng)村振興。

以上兩種鄉(xiāng)村振興的思路具有根本的區(qū)別。激進(jìn)思路試圖通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在短時期內(nèi)一勞永逸地解決“三農(nóng)”問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下讓農(nóng)民發(fā)家致富，讓農(nóng)村變得跟城市一樣現(xiàn)代化。而穩(wěn)健思路則認(rèn)為不能在農(nóng)村內(nèi)部解決“三農(nóng)”問題，而應(yīng)通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展在城市解決“三農(nóng)”問題，鄉(xiāng)村振興就是要為在城市解決“三農(nóng)”問題騰挪出足夠的時間和空間。

兩種思路也有共同點，那就是都認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略只是在內(nèi)涵上深化了過去的“新農(nóng)村建設(shè)”，是后者量變意義上的“升級版”［11］而已。但是事實上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代、社會主要矛盾發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提出了新要求的背景下提出來的，它在目標(biāo)、內(nèi)容和方略上都與新農(nóng)村建設(shè)有本質(zhì)區(qū)別，它是自成體系的戰(zhàn)略設(shè)計。本文認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)的根本區(qū)別是二者的戰(zhàn)略目標(biāo)不同，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)是以縣域振興帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化，而新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)則是村莊經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和建設(shè)。這樣二者落地的基本單元也就不同，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的基本單元是縣域，而新農(nóng)村建設(shè)的落地單元是村莊。

二、縣域與村莊：鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)的本質(zhì)區(qū)別

鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)是黨和國家在不同歷史時期針對“三農(nóng)”工作提出的戰(zhàn)略規(guī)劃，二者在落地單元和核心內(nèi)容上都有根本差別。從實施“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，是新時代黨和國家戰(zhàn)略思維的新發(fā)展。

（一）從“農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村”的戰(zhàn)略新思維

黨的十九大報告提“鄉(xiāng)村振興”而非“農(nóng)村振興”，內(nèi)含著黨和國家對“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略新思維。從“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”兩個詞匯的內(nèi)涵來看，“農(nóng)村”是一個專門從事自然經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)單位，國家對它在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的功能定位是生產(chǎn)糧食。而“鄉(xiāng)村”則不單純是一個從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)單元，而是集生活與生產(chǎn)、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體［12］。從這個意義上講，鄉(xiāng)村振興不是單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的振興，更不僅僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的振興，而是政治、經(jīng)濟(jì)、文化及治理等各方面的整體振興。

從“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”所對應(yīng)的概念來看，“鄉(xiāng)村”對應(yīng)的是“都市”，而“農(nóng)村”對應(yīng)的則是“城鎮(zhèn)”?！岸际小敝傅氖且苑寝r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主、人口數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模的居民點，它是一地的經(jīng)濟(jì)、政治及文化中心。根據(jù)城市研究專家的概念，“都市”具有以下特征：人口密度高；集聚了不同文化、職業(yè)、語言背景且匿名性強(qiáng)的居民；聚集各類社團(tuán)、企業(yè)和機(jī)構(gòu)；人們活動趨向于專業(yè)化；居民知識和技能水平高于鄉(xiāng)村居民；主要以法律法規(guī)為社會契約；生活多樣化程度高、時間觀念較強(qiáng)、生活節(jié)律快、相互間競爭性強(qiáng)等。對照這些特征，在中國只有地級市以上的城市才能稱得上“都市”，而包括縣城、集鎮(zhèn)、中心村等人口相對聚居地都不具備都市特點，而是更多地帶有明顯的“鄉(xiāng)村”的特性，包括在長期的歷史發(fā)展中形成的共同血緣關(guān)系、互助關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣、文化價值及地方性規(guī)范?！俺擎?zhèn)”是指具有一定規(guī)模工商業(yè)的居民聚居點，包括都市、中小城市和集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)是介于農(nóng)村與城市之間的過渡型居民點。與對農(nóng)村的定義相一致，對城鎮(zhèn)的定義也多基于其在第二、第三產(chǎn)業(yè)上的經(jīng)濟(jì)功能。所謂城鎮(zhèn)化就是指隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)農(nóng)村型社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城鎮(zhèn)型社會轉(zhuǎn)變的過程。農(nóng)民由村莊向縣城、集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的一部分，但是新農(nóng)村建設(shè)不包含城鎮(zhèn)化。

因此，“鄉(xiāng)村”是以縣域為范疇的綜合性的全域概念，而農(nóng)村則是以村莊為范疇的單一經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的局域概念?！班l(xiāng)村振興”就是特指都市之外的地域經(jīng)濟(jì)社會的振興，包括縣城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村及之外的整個鄉(xiāng)村社會的全方位振興，它以縣域為基本單元?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”則主要是指城鎮(zhèn)之外以村莊為基本單元的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)，而不包括縣城和集鎮(zhèn)的建設(shè)。質(zhì)言之，鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是縣域振興，而新農(nóng)村建設(shè)則主要是村莊建設(shè)。

（二）鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容比較

既然在基本單元上有差別，那么鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)在內(nèi)容上也就會有較大差別。黨的十九大報告提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求，而黨的十六屆五中全會則提出過“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)總體要求。從字面上看鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設(shè)都是用五句話、二十字來概括各自的總要求，二者主要的項目內(nèi)容也沒有變化，“鄉(xiāng)風(fēng)文明”甚至一字不差，似乎只是在建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和程度上有差別，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了更高的要求。但是當(dāng)從基本單元的視野來看鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)時，就容易發(fā)現(xiàn)二者不僅僅是量上的差別，更本質(zhì)的是戰(zhàn)略上的差別。

1.“產(chǎn)業(yè)興旺”與“生產(chǎn)發(fā)展”

“產(chǎn)業(yè)興旺”與“生產(chǎn)發(fā)展”,前者以縣域為基礎(chǔ)，后者以村莊為基礎(chǔ)。發(fā)展生產(chǎn)實現(xiàn)農(nóng)民增收一直是黨和國家關(guān)心的問題。在2005年左右正值農(nóng)業(yè)稅改革階段，受農(nóng)業(yè)稅費的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性尚不高，農(nóng)業(yè)面臨供給不足的矛盾，于是“新農(nóng)村建設(shè)”提出發(fā)展生產(chǎn)的目標(biāo)。在集體土地所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的情況下，發(fā)展生產(chǎn)是農(nóng)民個體家庭的事情，個體家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上進(jìn)行自我決策、自我管理和自我承擔(dān)風(fēng)險。村莊集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會化服務(wù)，但不直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以“生產(chǎn)發(fā)展”的基本單元是村莊，目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，基本措施是取消農(nóng)業(yè)稅費、發(fā)放種植補(bǔ)貼、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系、推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營、提高機(jī)械化和科技化水平等。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到了較大提高，農(nóng)民務(wù)農(nóng)的收入增加，同時通過向城市和沿海地區(qū)大量轉(zhuǎn)移勞動力獲得工資性收入，農(nóng)民家庭總體收入大幅度提高。但是也存在一些問題，比如農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力仍然不足，廣大中西部農(nóng)村“三留守”現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，要實現(xiàn)更多農(nóng)民的就近就業(yè)就要推動“產(chǎn)業(yè)興旺”，不僅要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)化，還要大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。但是問題就來了，如果還按照過去以村莊為基本單元的思路，那么在村莊狹小范圍內(nèi)既無法構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，更無法推動農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸，實現(xiàn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時，在工商業(yè)發(fā)展上，現(xiàn)在已沒有條件再像二十世紀(jì)八九十年代那樣出現(xiàn)“村村點火戶戶冒煙”的局面，也不可能做到每個村都發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體、現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)等，這樣做只能是重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競爭，會造成資源浪費，農(nóng)民也不可能從中獲利。那么，鑒于城鄉(xiāng)居民的消費需求和能力的有限性，要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的目標(biāo)，必須超越村莊視域，以縣域為單位對一、二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展，切忌一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個村莊盲目地搞一窩蜂、大躍進(jìn)。比如，要以縣為單位進(jìn)行招商引資，建立工業(yè)園區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動縣域內(nèi)的工業(yè)發(fā)展；在縣域內(nèi)有區(qū)位優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢的個別地方推動鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)和招商引資建田園綜合體，這些以城鎮(zhèn)中產(chǎn)者為主體的觀光消費，建設(shè)多了就會出現(xiàn)供給過剩的問題；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系也要視縣域的農(nóng)業(yè)特色適度推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。

總之，“生產(chǎn)發(fā)展”的目標(biāo)可以在“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”體制下于村莊內(nèi)達(dá)成，而要促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的全面振興，則需以縣域為基本單元和視域。

2.“生態(tài)宜居”與“村容整潔”

“生態(tài)宜居”與“村容整潔”，前者以縣域為基本空間，后者強(qiáng)調(diào)村莊空間改造?！按迦菡麧崱笔菓?yīng)對當(dāng)時村莊缺乏規(guī)劃、人居環(huán)境臟亂差的局面提出來的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，該目標(biāo)在較高層次上是對村莊重新規(guī)劃設(shè)計和新村建設(shè)，中間層次是進(jìn)行環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，較低的層次則是“有錢蓋房，沒錢刷墻”。經(jīng)過十幾年的“村容整潔”行動，尤其是近年基層組織進(jìn)行的村莊環(huán)境整治、廁所革命、城管進(jìn)村等行動，使村莊人居環(huán)境有了根本性的改變，實現(xiàn)了村莊空間的再造［13］。如果說“村容整潔”的治理單元是村莊、治理對象是村莊環(huán)境的話，那么“生態(tài)宜居”則完全超出了村莊及其環(huán)境的范疇?！吧鷳B(tài)”是一個系統(tǒng)概念，一個村莊及其環(huán)境不構(gòu)成生態(tài)，只有在一個地域范圍內(nèi)才能構(gòu)建起自然和人文相契合的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)宜居的治理目標(biāo)就不是一村一戶老百姓的問題，而是滿足一定區(qū)域內(nèi)人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的總體需求，那么對它的治理也就不僅僅是村莊內(nèi)的綠化美化、垃圾污水處理以及村內(nèi)道路硬化亮化，而是要在區(qū)域內(nèi)對生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)村社進(jìn)行整體規(guī)劃和總體治理，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互聯(lián)系的生態(tài)體制機(jī)制。生態(tài)宜居也是一個整體系統(tǒng)概念，一個地方是否生態(tài)宜居，不是看具體的村莊是否生態(tài)宜居，而是看具體村莊所嵌入的地域生態(tài)系統(tǒng)是否宜居。比如有的村莊生態(tài)宜居，但卻影響地域的整個生態(tài)環(huán)境，那么這樣的村莊就需要搬遷；還有的村莊有很好的生態(tài)環(huán)境條件，但是因人口大量減少而變得不宜居，村莊也需要整體搬遷并進(jìn)行土地整治后還林還草；還有的村莊因人地關(guān)系緊張，村莊范圍內(nèi)的自然環(huán)境可能并不太好，但是只要地域內(nèi)整體生態(tài)條件好，那么村莊也仍然是生態(tài)宜居的。生態(tài)宜居也不是“村容整潔”的高標(biāo)準(zhǔn)化，它甚至不需要在村容村貌上做過多的投入，不需要所有村莊環(huán)境都達(dá)到觀光旅游、3A景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，而只要在保持環(huán)境整潔、基本公共設(shè)施完備和基本公共服務(wù)到位的基礎(chǔ)上，保證地域范圍內(nèi)整體的環(huán)境是生態(tài)和宜居的，那么村莊就是生態(tài)宜居的。還有諸如強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)、控制農(nóng)業(yè)面源污染、擴(kuò)大退耕還林還草等都不是在村域范圍能夠做到的。因此，生態(tài)宜居的治理空間至少是縣域范圍。

3.“治理有效”與“管理民主”

“治理有效”與“管理民主”，前者以縣域為治理單元，后者指涉村級民主。“管理民主”是在農(nóng)村基層管理亂象叢生、微腐敗橫行、干群矛盾惡化的背景下提出來的村級治理目標(biāo)，它希望通過強(qiáng)化村民的民主權(quán)利來規(guī)范村級權(quán)力的運行。伴隨著村財鎮(zhèn)管、村級民主規(guī)范運行、“八項規(guī)定”、紀(jì)委督查、從嚴(yán)治黨等制度進(jìn)村，村級管理亂象基本上得到了有效扭轉(zhuǎn)。但是隨著農(nóng)村青壯年外流、農(nóng)民分化加劇、農(nóng)民法制觀念提高、農(nóng)民價值觀念多元化、農(nóng)民對公共服務(wù)提出更高要求、農(nóng)村老年人養(yǎng)老惡化、矛盾溢出村莊、外來人口和資本進(jìn)入農(nóng)村、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜化等現(xiàn)象和問題的出現(xiàn)，“管理民主”已難以應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村多元復(fù)雜的治理問題，“治理有效”的需求也就應(yīng)運而生。鄉(xiāng)村社會治理有效問題之所以需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決，與以下幾個方面有關(guān)系，一是治理問題超出了村莊范圍。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的許多矛盾、糾紛及爭端都已經(jīng)超出了村莊乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍，需要由縣級權(quán)威主體出面協(xié)調(diào)解決。比如交通事故、醫(yī)療糾紛、特殊群體信訪等問題，都不是鄉(xiāng)村兩級能夠處理和解決的。二是治理資源需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。中西部地區(qū)的行政村多數(shù)為無集體經(jīng)濟(jì)的村莊，嚴(yán)重缺乏治理資源，國家的轉(zhuǎn)移支付只能維持村級基本運轉(zhuǎn)，而無法進(jìn)行有效治理。那么，鄉(xiāng)村治理所需要的權(quán)威性資源、物質(zhì)性資源、組織人力資源等都需要由縣級政府統(tǒng)一配置。鄉(xiāng)村治理有了資源才能撬動群眾的力量和積極性，才能通過低成本實現(xiàn)有效治理。三是多元化治理的主體只有在縣域范圍才能找得到。鄉(xiāng)村治理的主體包括黨委政府、村級自治組織、村民、市場以及各類社會組織，依照治理事務(wù)性質(zhì)的不同而將它們交由不同的治理主體進(jìn)行治理，才能發(fā)揮不同治理主體的特色優(yōu)勢和專業(yè)技能。但是諸如市場、社會組織等治理主體只存在于縣域范圍，因此它們的資源只能在縣域范圍進(jìn)行配置。四是治理的制度、規(guī)范和體制機(jī)制需要在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一創(chuàng)設(shè)?？h級黨委政府是權(quán)威性的制度創(chuàng)設(shè)主體，可以依據(jù)縣域的實際情況將基層治理經(jīng)驗規(guī)范化和制度化。

4.“生活富?！迸c“生活寬?！?/p>

“生活富裕”與“生活寬?！?，前者是指現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工商業(yè)基礎(chǔ)上的生活狀態(tài)，后者則是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的生活狀況。在新農(nóng)村建設(shè)提出之際，農(nóng)業(yè)稅費剛?cè)∠痪?，農(nóng)村勞動力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移也才興起，農(nóng)民就業(yè)不充分狀況沒有改觀，農(nóng)民基本醫(yī)療和社會保障制度還處于起步階段，農(nóng)村義務(wù)教育尚未全面免費，農(nóng)民家庭的收入還處于較低水平，但諸如基本生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、人情、建房、婚姻等方面的開支卻大幅度增加，以至于農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)狀況還比較緊張。因此，“生活寬?！本褪轻槍υ摋l件下提出的農(nóng)民家庭目標(biāo)。近十年以來尤其是黨的十八大以后，伴隨著農(nóng)村青壯年勞動力在城市充分就業(yè)、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營成風(fēng)氣、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加、農(nóng)村社會政策不斷完善，農(nóng)民家庭收入水平有了較大提高，基本上實現(xiàn)了生活寬裕的目標(biāo)。生活寬裕目標(biāo)的達(dá)成有賴于兩重力量的結(jié)合，一重是農(nóng)民家庭勞動力的充分調(diào)動和合理配置，二重是國家社會政策的不斷完善。但是農(nóng)民家庭若要從“生活寬?！边~向“生活富?！?，則還需要縣域這一重力量的加入，主要與以下幾個方面相關(guān)。一是發(fā)展縣域工商業(yè)，提高農(nóng)村勞動力的就業(yè)程度。目前大量青壯年勞動力到沿海地區(qū)務(wù)工，務(wù)工成本高，還形成了“留守”問題。如果縣域工商業(yè)得到發(fā)展，不僅青壯年男性可以就近務(wù)工，年輕女性也可以在本地充分就業(yè)，甚至中老年人在務(wù)農(nóng)之余還可以有大量打零工的機(jī)會。這可以使一個家庭獲得更多的工資性收入。二是大力發(fā)展縣域內(nèi)的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力的文化和業(yè)務(wù)素質(zhì)。文化業(yè)務(wù)素質(zhì)越高，在勞動力市場就越有競爭力，其所獲得的成長晉升平臺就越高，自然工資收入也就越高。三是完善縣域內(nèi)的醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)體系，提高農(nóng)民的身體健康素質(zhì)。身體素質(zhì)越高，越能承受高強(qiáng)度的智力和體力勞動，勞動時間也越長，所獲得的工資收入也越高。四是完善縣域內(nèi)包括教育、醫(yī)療、社保、低保、大病救助等在內(nèi)的社會政策，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障水平，降低農(nóng)民家庭的貨幣化支出?？傊?，在農(nóng)民家庭依賴于“半工半耕”的收入模式下，農(nóng)民“生活富裕”目標(biāo)單靠農(nóng)民家庭和社會政策難以達(dá)成，需要在縣域?qū)用孢M(jìn)行政策和制度創(chuàng)新以促進(jìn)勞動力充分就業(yè)和減少農(nóng)民開支。

5.“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“鄉(xiāng)村振興”

“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的提法雖然沒有變，但在鄉(xiāng)村振興背景下它是指整個縣域內(nèi)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化所蘊含的道德風(fēng)尚、民俗規(guī)范、精神價值、思想觀念等，是與社會主義核心價值觀、現(xiàn)代人文精神、文明素養(yǎng)、科學(xué)知識等相結(jié)合的產(chǎn)物。就文化社會風(fēng)氣而言，村莊不是孤島，它受到地域范圍內(nèi)文化社會氛圍的影響和滲透。地域范圍的風(fēng)氣不好，村莊的風(fēng)氣就不可能是凈土。而縣域是地域“小傳統(tǒng)”與國家“大傳統(tǒng)”的結(jié)合點，它除了具有行政管理上的統(tǒng)一性之外，還在社會文化和人文風(fēng)俗上具有共同體性質(zhì)。鄉(xiāng)村振興要推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，其切入點應(yīng)該是縣域。在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的一些具體事務(wù)上，縣域也是基本的治理單元。諸如在治理農(nóng)村人情酒席泛濫、規(guī)范鄉(xiāng)村人情風(fēng)俗中，由于農(nóng)村的人情圈都在縣域范圍內(nèi)，如果只在一個村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)給予新的規(guī)范，就很可能造成人情行為的混亂而難以持續(xù)，而若在縣域范圍內(nèi)對趕人情和辦酒席進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，則容易形成新的風(fēng)俗習(xí)慣。再如農(nóng)村養(yǎng)老問題，在市場經(jīng)濟(jì)條件下村莊傳統(tǒng)倫理已難以規(guī)范農(nóng)民的養(yǎng)老行為，村莊輿論在村民相互“不得罪”的邏輯下不再發(fā)揮作用，只有在縣域范圍內(nèi)構(gòu)建起養(yǎng)老、孝老、敬老的政策支持體系，出臺權(quán)威性的支持有關(guān)養(yǎng)老的村規(guī)民約的政策措施，才能營造良好養(yǎng)老社會環(huán)境和輿論氛圍。

三、以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興：特有內(nèi)含的優(yōu)勢

雖然中央并沒有明確提出要以縣域為基本單元實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但是從鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容可以看出鄉(xiāng)村振興的實質(zhì)是縣域振興，就是要通過縣域發(fā)展帶動縣域內(nèi)農(nóng)民城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。以縣域為基本單元來考察和實施鄉(xiāng)村振興，有以村莊為視域所不具備的優(yōu)勢。

（一）實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步發(fā)展

如果把鄉(xiāng)村振興視為新農(nóng)村建設(shè)的“升級版”或是村莊振興，就會把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對立起來。城鎮(zhèn)是人口、資源和就業(yè)機(jī)會的集聚地，城鎮(zhèn)化是世界工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也必然要走城鎮(zhèn)化這條道路。從農(nóng)民的角度來看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)民家庭發(fā)展的新目標(biāo)和新階段。農(nóng)民在實現(xiàn)溫飽和寬裕的生活之后，家庭的下一個發(fā)展目標(biāo)就是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這已成為農(nóng)民在村莊展開社會競爭的最重要的“標(biāo)的物”，包括農(nóng)村小孩要進(jìn)城上學(xué)、青年農(nóng)民結(jié)婚要在城鎮(zhèn)買房和青壯年勞動力要進(jìn)城務(wù)工。2000年以來，我國年均城鎮(zhèn)化率超過1%，到2017年我國平均城鎮(zhèn)化率為57.35%。但是即便保持現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化增長速度，到2035年我國仍然有差不多4.5億沒有城鎮(zhèn)化的農(nóng)民留在農(nóng)村［14］，那么國家政策就要考慮這個龐大的農(nóng)民群體的生產(chǎn)、生活和出路問題，包括讓他們共享現(xiàn)代化的成果。在一定意義上，鄉(xiāng)村振興也是應(yīng)對這一基本國情提出來的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略問題。這樣，一方面農(nóng)民要城鎮(zhèn)化，國家也需要通過城鎮(zhèn)化來帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，另一方面又要投入資源進(jìn)行鄉(xiāng)村振興，這似乎構(gòu)成了一對矛盾。

如果以村莊為基本單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，那么二者就必然是一對矛盾。因為按照這個思路鄉(xiāng)村振興就是村莊建設(shè)，一方面是要通過大量的國家資源的投入，將村莊建設(shè)得像城市一樣美麗和現(xiàn)代化；另一方面要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施將青壯年勞動力留在村莊以提升村莊人氣，而不是將更多的勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。這些措施會與農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的期待相背離，其結(jié)果可能是村莊建設(shè)得很好而農(nóng)民卻進(jìn)城了，導(dǎo)致消耗大量資源的基礎(chǔ)設(shè)施使用率低，乃至造成純粹資源的浪費，也使真正需要建設(shè)的村鎮(zhèn)沒有得到很好的建設(shè)。而以縣域為基本單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，則可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與村莊建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。一是對村莊進(jìn)行分類管理，其中大量人口流失的村莊則對在村人口進(jìn)行異地搬遷、建設(shè)中心村集中居住，對還有大量人口居住的村莊給予基本公共建設(shè)和公共服務(wù)；二是通過工商業(yè)發(fā)展和教育機(jī)構(gòu)集中等措施推動集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和縣城發(fā)展，以此帶動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。這樣一來，國家投入資源的瞄準(zhǔn)率就相對較高，讓本該消失的村莊消失，把節(jié)省下來的資源投入到需要建設(shè)的中心村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化上來，既可以實現(xiàn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，又可以保證尚未實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民能夠在村莊享受與城鎮(zhèn)相對均等的公共服務(wù)。

以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興既不是要否定城鎮(zhèn)化、將農(nóng)民生拉硬拽地留在農(nóng)村，也不是要讓每個村莊都得到城鎮(zhèn)一樣的振興；而是在推動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，為尚需要留在村莊里生活的農(nóng)民構(gòu)建較好的社會秩序、生活條件和發(fā)展環(huán)境，從而為他們漸次實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)。

（二）協(xié)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)與全面振興的關(guān)系

根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的目標(biāo)設(shè)計，“到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，各地區(qū)各部門鄉(xiāng)村振興的思路舉措得以確立，全面建成小康社會的目標(biāo)如期實現(xiàn)。到2022年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全”。鄉(xiāng)村振興的遠(yuǎn)景規(guī)劃是，“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到根本性改善，農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高，相對貧困進(jìn)一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善；鄉(xiāng)風(fēng)文明達(dá)到新高度，鄉(xiāng)村治理體系更加完善；鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)。到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)”［15］。根據(jù)該規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興分為三步走，第一步從2018年到2022年是制度設(shè)計和完善階段，第二步從2023年到2035年是初步實踐和決勝階段，第三步從2036年到2050年是鄉(xiāng)村全面振興階段。第一步和第二步所做的工作屬于基礎(chǔ)建設(shè)，包括制度基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)；第三步則是在前一階段的基礎(chǔ)上實現(xiàn)全面振興?；A(chǔ)建設(shè)和全面振興需要在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)展開。

假設(shè)鄉(xiāng)村振興是以村莊為基本單元的話，那么就必然要在每個村莊實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，也就必須在基礎(chǔ)建設(shè)階段對每個村莊進(jìn)行普惠式的制度建設(shè)和資源投入，然后在全面振興階段使每個村都實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，一方面，在工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化背景下村莊走向衰敗是必然的趨勢，大量的村莊既沒有基礎(chǔ)也沒有必要進(jìn)行振興。另一方面，無論是基礎(chǔ)建設(shè)還是全面振興，只要在村莊中無差別地全面鋪開就必然會耗費國家大量的人力、物力、財力等資源，不但達(dá)不到振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)，而且會拖累國家其他領(lǐng)域的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展，甚至還可能使國家邁不過中等收入陷阱。

以縣域為基本單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，可以在有所為有所不為乃至量力而為的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。比如，以縣域為基礎(chǔ)對鄉(xiāng)村振興進(jìn)行總體規(guī)劃和布局，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不能一窩蜂地都搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村旅游，更不需要在每個村莊都搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣就不會在基礎(chǔ)建設(shè)階段造成低水平的重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競爭。再如，在對村莊進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，分步驟、分階段、分項目地開展基礎(chǔ)建設(shè)，有的村莊讓其逐漸消失，有的村莊保持基本建設(shè)水平，而諸如中心村鎮(zhèn)則可以進(jìn)行全面建設(shè)。這樣在基礎(chǔ)建設(shè)階段就可以避免全線出擊，使國家資源的投入就既有節(jié)制又有效果。待到2035年后基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，國家走出中等收入陷阱，國力得到極大發(fā)展，城市中產(chǎn)階級進(jìn)一步壯大，這個時候國家就有足夠的能力在基礎(chǔ)建設(shè)的基礎(chǔ)上推進(jìn)縣域范圍的全面振興。到2050年，包括保留下來的部分村莊、中心村、集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和縣城就都可以實現(xiàn)和都市一樣的全面現(xiàn)代化。

（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

所謂城鄉(xiāng)融合是指城鄉(xiāng)人員要素、空間要素、經(jīng)濟(jì)要素和自然要素的優(yōu)化組合和雙向流動［16］。城鄉(xiāng)融合是對城鄉(xiāng)關(guān)系新發(fā)展的概括，是對以往城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等發(fā)展理念的修正與發(fā)展，其目的是要達(dá)成城鄉(xiāng)兩種空間、業(yè)態(tài)、資源系統(tǒng)相互滲透、密切聯(lián)系和功能互補(bǔ)的新格局［17］。城鄉(xiāng)要素的互動是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵，那么哪一層級的城市與農(nóng)村的互動才能夠使城鄉(xiāng)要素的互動最充分？都市的資源和生態(tài)系統(tǒng)較為完備和獨立，它無須與鄉(xiāng)村進(jìn)行深度互動亦能自我運轉(zhuǎn)和循環(huán)。只有在縣域范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)才既有資源和生態(tài)的獨立性，又有與農(nóng)村互動和交換資源的需求，也就是說在縣域才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題上，許多學(xué)者認(rèn)為最根本的是要深化城鄉(xiāng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，打破戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市的人才、資本流下鄉(xiāng)，同時推動農(nóng)村的勞動力、土地進(jìn)城，加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的深度互動和資源交流。但是從縣域來看，戶籍制度并不是影響農(nóng)民城鎮(zhèn)化的障礙，經(jīng)濟(jì)條件即能否在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)、購房定居才是農(nóng)民是否真正城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。城市資本和人才盲目下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，不僅擠占了在村農(nóng)民原本狹小的利潤空間，而且由于經(jīng)營成本高而難以獲得利潤，只能向國家索取高額補(bǔ)貼［18］。若政策放寬允許農(nóng)民的耕地和宅基地自由買賣，城市閑置資本下鄉(xiāng)大量占有這些資源，很可能使失去土地的農(nóng)民工在進(jìn)城失敗或是遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)失業(yè)后沒有了退路，從而成為城市流民。因此，所謂在人力資源、土地、資本之間進(jìn)行雙向自由流動很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，反而可能造成城市對農(nóng)村的新剝奪和新剪刀差。從調(diào)查來看，在縣域能夠?qū)崿F(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是進(jìn)城農(nóng)民與在村農(nóng)民之間的互動。由于村莊與縣域城鎮(zhèn)的通勤距離較短，進(jìn)城農(nóng)民與在村農(nóng)民互動的機(jī)會成本較小，雙方基于原有的親屬關(guān)系和熟人社會關(guān)系而有較密集且良性的互動。主要包括兩個層面。其一是代際互動。在縣域內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，子代可以在周末和節(jié)假日、父母生日或父母生病的時候返回農(nóng)村看望和照顧父輩，父輩也可以經(jīng)常性地進(jìn)城看望子女和照顧孫輩。這樣就不會造成“三留守”問題，尤其是高齡老年人可以得到子代的及時照顧而不會出現(xiàn)精神空虛等問題。其二是進(jìn)城農(nóng)民與在村的農(nóng)民之間的互動，體現(xiàn)為雙方的人情往來和社會關(guān)系不中斷，進(jìn)城農(nóng)民可以輕易返回農(nóng)村參加在村農(nóng)民酒席，在村農(nóng)民也可以到城鎮(zhèn)吃酒席。

二是城鎮(zhèn)資源與農(nóng)村資源之間的互動。這里的資源包括社會關(guān)系資源、物質(zhì)資源和文化資源等。在物質(zhì)資源方面，如進(jìn)城的子代與在村的父代在物質(zhì)上可以進(jìn)行較好的互動，子代在城里務(wù)工的資源可以輸入給父代養(yǎng)老，父代在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的收入可以輸入城市以減輕子代的生活壓力。在沿海農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老年人每天清晨乘坐公交車進(jìn)城給子女送菜米雞鴨及其他土產(chǎn)品。再如進(jìn)城農(nóng)民可以在物質(zhì)上給在村的農(nóng)民提供幫助，包括借貸和資助。再如在消費上也可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動，城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)消遣、觀光和消費土特產(chǎn)［19］，農(nóng)民則可以進(jìn)城逛街購物。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，周末年輕農(nóng)民帶小孩驅(qū)車到城鎮(zhèn)游樂場游玩，已成為農(nóng)村新興的消費活動。再如城鎮(zhèn)資源還可以介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中技術(shù)和產(chǎn)后加工環(huán)節(jié)，提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的科技含量和產(chǎn)業(yè)化水平。在社會關(guān)系上，進(jìn)城農(nóng)民的社會關(guān)系較廣、質(zhì)量較高，可以為在村農(nóng)民提供相關(guān)社會關(guān)系服務(wù)［20］。在權(quán)威資源上，進(jìn)城的農(nóng)民由于其在經(jīng)濟(jì)能力、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面的優(yōu)勢而在村莊里有一定的權(quán)威，他們便可以成為有利于村莊治理的“新鄉(xiāng)賢”。

三是農(nóng)民進(jìn)城與返鄉(xiāng)之間的互動。包括兩個層面的內(nèi)涵：其一是農(nóng)民可以居住在城鎮(zhèn)而耕種在農(nóng)村?？h域范圍交通網(wǎng)絡(luò)越來越發(fā)達(dá)，公共和私人交通工具愈發(fā)便捷，農(nóng)民可以農(nóng)閑時在城鎮(zhèn)居住和打零工，農(nóng)忙則回農(nóng)村務(wù)農(nóng)?；蛘甙滋斐俗换蜃择{車回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，晚上再回城鎮(zhèn)居住。我們調(diào)查到一些農(nóng)村中老年人，白天將孫輩送進(jìn)城鎮(zhèn)的學(xué)校后騎摩托車回農(nóng)村干農(nóng)活，傍晚再回城鎮(zhèn)接孫輩放學(xué)，能夠做到照看孫輩和務(wù)工兩不誤。其二是進(jìn)城后失敗的農(nóng)民還能夠返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。在縣域的城鎮(zhèn)購買了房子，但是如果沒有找到合適的工作，又無法到沿海地區(qū)或較大城市務(wù)工，那么這樣的農(nóng)民還可以返回農(nóng)村耕種土地。返鄉(xiāng)成為進(jìn)城失敗農(nóng)民的退路，其前提是在農(nóng)村還有承包地和宅基地。從縣域城鎮(zhèn)返回農(nóng)村的機(jī)會成本和心理成本較小，但是若是進(jìn)入大都市后再返鄉(xiāng)則要承受較大的機(jī)會成本和心理成本，因此農(nóng)民很難再回得去。在這個意義上，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間定位也應(yīng)該是縣域。

（四）契合農(nóng)民漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化特性

農(nóng)民的城鎮(zhèn)化需要有家庭收入的支撐。當(dāng)前農(nóng)民家庭收入來源于兩個方面，一是年輕人外出務(wù)工的收入，二是中老年人在家務(wù)農(nóng)的收入。一對年輕夫婦外出務(wù)工的貨幣化收入占家庭收入的七八成，一對中老年夫婦在家務(wù)農(nóng)獲得的主要是非貨幣化的收入。兩筆收入加在一起可以達(dá)到農(nóng)村的中等收入水平，可以使一個家庭在農(nóng)村過上較為體面的生活。但是這個收入水平對農(nóng)民的城鎮(zhèn)化有雙重限制，一重是限制了農(nóng)民只能在縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化，超出了這個范圍就很難實現(xiàn)城鎮(zhèn)化；二重是農(nóng)民家庭成員不可能同時實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。所以，農(nóng)民的城鎮(zhèn)化策略是漸進(jìn)城鎮(zhèn)化［21］和半城鎮(zhèn)化［22］，就是在不同階段實現(xiàn)不同家庭要素和家庭成員的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民通過代際合力首先在縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)購買房子，年輕人還得外出務(wù)工，中老年人在家務(wù)農(nóng)，此時實現(xiàn)的是居所的城鎮(zhèn)化。等到孫輩上學(xué)的時候，中老年人到城鎮(zhèn)照顧孫輩上學(xué)，年輕夫婦外出務(wù)工，實現(xiàn)孫輩及其教育的城鎮(zhèn)化。待到年輕人有一定積蓄、技術(shù)和能力在本地就業(yè)后，年輕人返回本地城鎮(zhèn)居住就業(yè)，中老年人返回農(nóng)村務(wù)工，并向子代輸入務(wù)農(nóng)獲得的資源以減輕子代城鎮(zhèn)生活的負(fù)擔(dān)。這樣實際上是子代孫輩城鎮(zhèn)化與中老年人留守化的“半城鎮(zhèn)化”。到中老年人無法務(wù)農(nóng)之后，他們便將土地流轉(zhuǎn)出去，跟隨子代進(jìn)城生活，從而實現(xiàn)農(nóng)民家庭的完全城鎮(zhèn)化。還有的情況是，等到孫輩成人徹底城鎮(zhèn)化，子代年老返回農(nóng)村種地，維持著年輕人進(jìn)城和中老年人在農(nóng)村耕作養(yǎng)老的半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。

以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興高度契合農(nóng)民家庭漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特性和需求。首先在縣域內(nèi)大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多本地就業(yè)空間，推動年輕農(nóng)民本地就業(yè)和就地城鎮(zhèn)化。其次，通過大力發(fā)展縣域中小城鎮(zhèn)建設(shè)，加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)，為城鎮(zhèn)化的農(nóng)民提供舒適便捷的生活和工作環(huán)境。再次是大力發(fā)展縣域范圍的城鄉(xiāng)公共交通網(wǎng)絡(luò)和公共交通工具，以便于進(jìn)城農(nóng)民與在村農(nóng)民的互動。最后是為農(nóng)村提供基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，為在村的農(nóng)民尤其是中老年人提供生產(chǎn)生活便利，降低他們的勞動強(qiáng)度，同時也為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供能夠返回農(nóng)村生活保障基本的生產(chǎn)資料。

四、以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興：亟待解決的問題

就2018至2035年鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段而言，鄉(xiāng)村振興以縣域為基本單元要解決的主要問題是城鎮(zhèn)化和村莊基本秩序，主要包含下面幾個方面：

（一）城鎮(zhèn)化、空心化與留守化的問題

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢，它必然伴隨著村莊的空心化和農(nóng)村的衰敗。但是由于農(nóng)村人口眾多，城鎮(zhèn)化不可能一蹴而就，青壯年外出務(wù)工之后就會出現(xiàn)農(nóng)村“留守”現(xiàn)象。在“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的收入模式下，留守農(nóng)村的主要是中老年人和兒童。所以，鄉(xiāng)村振興最迫切要解決的是三個相互關(guān)聯(lián)的問題：

一是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題。在家庭收入結(jié)構(gòu)的約束下農(nóng)民的城鎮(zhèn)化帶有顯著的漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點，最先城鎮(zhèn)化的家庭要素是住房，最先城鎮(zhèn)化的家庭成員是小孩和年輕人。小孩的城鎮(zhèn)化主要是教育的城鎮(zhèn)化，年輕人的城鎮(zhèn)化則主要是就業(yè)和社會保障的城鎮(zhèn)化。因此，鄉(xiāng)村振興應(yīng)該為農(nóng)民解決在城鎮(zhèn)化中的住房問題、教育問題和就業(yè)問題及社會保障問題。

二是村莊的空心化問題。許多農(nóng)村地區(qū)在人口外出務(wù)工和城鎮(zhèn)化的影響下，留在農(nóng)村的農(nóng)民尤其是有生氣的青壯年農(nóng)民越來越少。有的數(shù)百人的村莊常住人口只有數(shù)十人，且多以老人小孩為主。對于這樣的村莊不是通過政策強(qiáng)行將外流的人口留住，也不是給予保留或修復(fù)，更不是巨資投入復(fù)古成古村落供觀光，而是通過搬遷現(xiàn)有人口至集中居住區(qū)，再對村莊進(jìn)行復(fù)墾或還林。

三是老年人及兒童的留守化問題。農(nóng)村留守現(xiàn)象也是現(xiàn)代化的產(chǎn)物。留守老人中有勞動能力、能夠自理的老年人不是問題，問題是那些高齡、獨居、生病的老年人，他們的照料和精神慰藉會成為問題。因為隔代撫養(yǎng)，留守兒童的成長和教育都可能出現(xiàn)問題，尤其是在手機(jī)游戲興起之后，留守的中小學(xué)生很容易沉溺于游戲而荒廢學(xué)業(yè)。解決農(nóng)村留守問題關(guān)鍵還是要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多的本地就業(yè)機(jī)會，再就是要建立健全支持留守老人和兒童的政策和制度體系，比如通過村級組織建立老年人協(xié)會、互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。

（二）農(nóng)業(yè)利潤空間狹窄與留住農(nóng)民的問題

人才振興是鄉(xiāng)村振興的重要支撐，既要振興推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的專門性人才，也要振興農(nóng)村本土人才。在務(wù)工的工資性收入高于務(wù)工的收入前提下，大量有能力、有技術(shù)、有思想、有管理的青壯年農(nóng)民都流出了農(nóng)村。那么在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展之際，怎樣留住農(nóng)村人才就成了研究課題。有大部分學(xué)者意見是要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合來留住農(nóng)民［23］。

農(nóng)業(yè)之所以是弱勢產(chǎn)業(yè)，在于農(nóng)業(yè)的利潤空間較為狹窄，城市資本與技術(shù)不愿意進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。從農(nóng)村調(diào)研來看，凡是進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營的城市資本，無論是種植大田作物還是經(jīng)濟(jì)作物，基本上無一盈利的案例。其中原因在于農(nóng)業(yè)微薄的利潤難以支付高額的人力成本。另外，由于我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人口基數(shù)大，即便通過推動農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸，促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，也無法容納大量的農(nóng)村勞動力就業(yè)。更何況我國農(nóng)業(yè)地區(qū)廣闊，不可能所有地區(qū)、所有村莊都能夠?qū)崿F(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合。因而通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化留住的農(nóng)民也不會太多。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，凡是能盈利的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是一對壯年夫婦加一臺拖拉機(jī)，經(jīng)營數(shù)十畝到上百畝面積的家庭農(nóng)場主。因為適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場依然屬于家庭經(jīng)營，不計勞動力成本，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)作物的精耕細(xì)作，使畝均產(chǎn)量大幅提高，從而能夠獲取適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營的利潤。那么，在我國人均一畝三分地、戶均不過十畝的情況下，如何培育經(jīng)營適當(dāng)規(guī)模土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體［24］是關(guān)鍵所在。根據(jù)農(nóng)村的調(diào)查，大量青壯年勞動力流出村莊后，一部分農(nóng)村土地由中老年人在耕作，另一部分土地通過流轉(zhuǎn)并集中到了少數(shù)種田大戶手上。這些種田大戶一般是農(nóng)村中的壯年，既有承受高勞動強(qiáng)度的身體素質(zhì)，又有種田的技術(shù)，還能夠接受和運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技。他們種植三四十畝到上百畝不等的土地。這樣一個種田大戶可以收入數(shù)萬元到數(shù)十萬元不等的收入。由于他們是本村人，在村時間長，對村莊事務(wù)最為熟悉，與其他村民關(guān)系友好，又熱情照顧和幫助留守老年人和兒童。同時他們耕種土地較多，也較為關(guān)心國家農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此他們往往被推選為村組干部或村民代表，成為村治主體。有學(xué)者將這些耕種中等規(guī)模土地、主要社會關(guān)系和利益關(guān)系在農(nóng)村里的農(nóng)民稱作“中堅農(nóng)民”［25］。

鄉(xiāng)村振興不是要留住更多的農(nóng)民，讓農(nóng)村看起來因為人多而有生氣，而是要通過諸如職業(yè)技能培訓(xùn)、幫助聯(lián)系工廠等政策措施，推動更多的青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工，這樣才能將土地上的微薄利潤留在農(nóng)村，使適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民有利可圖，他們就會留下來耕作土地，成為活躍和治理村莊的主體。也不是無端地引進(jìn)城市資本下鄉(xiāng)種地，與農(nóng)民爭奪本來就微薄的農(nóng)業(yè)利潤，這樣必然會驅(qū)逐還留在農(nóng)村種地的青壯年農(nóng)民，使得農(nóng)村真正失去中堅農(nóng)民。

（三）鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的問題

組織振興是鄉(xiāng)村振興的保障?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興要解決的一個重要問題是鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制問題。從調(diào)查來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制存在以下主要問題。

一是村級黨組織建設(shè)薄弱的問題。黨的十八大以來，從嚴(yán)治黨取得實效，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)常規(guī)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督得到了前所未有的加強(qiáng)。但是村級黨組織自身建設(shè)能力、對黨員的領(lǐng)導(dǎo)力以及群眾工作水平卻依然較為薄弱。村級黨組織建設(shè)在農(nóng)村遭遇了的挑戰(zhàn)，包括農(nóng)民流動、農(nóng)民職業(yè)分化及逐漸正式化的村級黨組織做群眾工作的動力和意愿弱化［26］。

二是村民自治組織科層化的問題。隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的力度加大，大量的資源通過條線部門下到農(nóng)村，給農(nóng)村增加了大量的專業(yè)事務(wù)，徒增了村干部的工作量。伴隨著條線工作的增多，原本分工不明確的村干部逐漸有了相對清晰化的專業(yè)分工。村干部除了要完成條線的業(yè)務(wù)工作外，還要花費大量的時間應(yīng)付條線對業(yè)務(wù)工作的檢查。應(yīng)付檢查的方式是做材料，以及帶領(lǐng)條線干部下村入戶。條線工作擠占了村干部的很大部分時間，使得他們對條線工作應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)付，就難以顧及鄉(xiāng)村振興的事務(wù)。

三是鄉(xiāng)村治理形式化的問題。村級治理是中國社會治理的一線，理應(yīng)以解決村民的具體問題為主。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級治理中卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的形式主義，主要有以下表現(xiàn)：其一是片面地理解基層治理現(xiàn)代化，簡單地將程序化視為現(xiàn)代化，要求拿誤工補(bǔ)貼的村干部實行坐班制和加班制，而村里本來事情就不多，導(dǎo)致村干部的人力資源大量浪費。其二是實行辦事留痕的規(guī)定，使得社區(qū)內(nèi)本來處理起來很簡單的事情，卻要花費大量的時間用于寫材料歸檔和錄入電腦。其三是基層干部難以真正沉到農(nóng)村了解真實情況、做真正的群眾工作。其四是黨建工作和精準(zhǔn)扶貧工作形式化嚴(yán)重。這些既耗費了鄉(xiāng)村干部大量的時間和精力，也浪費了大量的物質(zhì)財富，使得村級工作難以回應(yīng)群眾的真正需求。

四是鄉(xiāng)村治理精細(xì)化的問題。在過去很長一段時間，村級治理都較為粗放和簡約，無論是矛盾的解決，還是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，都停留在大面上過得去就行的層面。村級治理主要是靠中心工作來推動，每年或每個階段的中心工作并不多。隨著精細(xì)化理念的推廣，精細(xì)化治理也在一些農(nóng)村地區(qū)快速推進(jìn)。精細(xì)化治理表現(xiàn)為，治理從簡約走向復(fù)雜化；公共服務(wù)供給個性化和提檔升級化，道路建設(shè)和環(huán)境改造都實行高標(biāo)準(zhǔn)化；農(nóng)民私事公共化，大量以前是由農(nóng)民自己能解決的事情都納入進(jìn)公共事務(wù)。但是，農(nóng)村的許多事務(wù)是難以清晰化的，因此要在農(nóng)村實現(xiàn)精細(xì)化治理就得投入大量的人力、物力和技術(shù)資源。村級治理的精細(xì)化大幅度地增加了治理成本和鄉(xiāng)村干部的工作量。

（四）農(nóng)民增收與集體經(jīng)濟(jì)薄弱的問題

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)興旺是根本。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是否興旺關(guān)涉到農(nóng)民增收與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)問題。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)化水平下，農(nóng)民增收面臨瓶頸。目前農(nóng)民增收的主要渠道是外出務(wù)工，外出務(wù)工的工資收入水平有賴于家庭青壯年勞動力在市場上充分競爭。但是對于中西部地區(qū)的農(nóng)民來說，他們需要照顧家庭和維系農(nóng)村人情往來，因而他們的青壯年勞動力有一個可能無法外出務(wù)工，比如年輕婦女要在家照顧小孩讀書、照看不能自理的老年人等。因此，受限于勞動力市場化程度和土地細(xì)碎化，中西部地區(qū)農(nóng)民家庭的工資性收入增長有限。

集體經(jīng)濟(jì)是村民自治和鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村集體在有公共資源的情況下，通過村民自治的方式?jīng)Q定公共資源的投向，為村民提供公共服務(wù)。而沒有公共資源則沒有公共事務(wù)和公共服務(wù)，也就無法實行村民自治，使得許多治理問題得不到解決、群眾普遍需求得不到滿足。在中國農(nóng)村，除了少部分行政村有較為雄厚的公共資源外，大部分行政村都屬于經(jīng)濟(jì)薄弱村。這些村莊要辦公共事務(wù)，就只能等待上級政府的轉(zhuǎn)移支付和項目支出。但是這兩筆經(jīng)費都是?？顚Ｓ?，不需要村民參與，因此也不構(gòu)成村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。有的行政村還有機(jī)動地，而機(jī)動地的調(diào)整需要村民的參與，因此尚能夠激活村民自治?？偟膩碚f，大部分行政村因為集體經(jīng)濟(jì)薄弱，除了村兩委選舉之外，無法實現(xiàn)村民的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

要突破農(nóng)民增收的瓶頸就要增加本地就業(yè)機(jī)會，提高農(nóng)民家庭勞動力的市場化程度，降低農(nóng)民務(wù)工的成本，使農(nóng)民家庭獲得更多的工資性收入。村集體在無法通過興辦鄉(xiāng)村工業(yè)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的情況下，增加村集體收入就只有通過上級政府的轉(zhuǎn)移支付，給予村集體一部分能夠自主支配的資源。這就需要縣級政府有足夠的稅收和財政能力。無論是農(nóng)民增收，還是向村集體轉(zhuǎn)移資源，都有賴于縣域產(chǎn)業(yè)的興旺。

五、以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興：切實可行的做法及視野

鄉(xiāng)村振興以縣域為基本單元，這既是由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容所決定，也符合黨的十九大確定的2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和2050年建成現(xiàn)代化強(qiáng)國的兩步走戰(zhàn)略。從2018年到2035年是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段，該階段國家的根本任務(wù)是實現(xiàn)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和跨越中等收入陷阱，因此鄉(xiāng)村振興的近期目標(biāo)就不是通過密集的資源投入、暴風(fēng)驟雨似地推動“全面振興”，而是推動縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)化建設(shè)和維持村莊基本經(jīng)濟(jì)社會秩序及有效治理。從2035年到2050年這段時間，在我國成功跨越中等收入陷阱、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提高的基礎(chǔ)上，國家就有足夠的資源對尚存的村莊和城鎮(zhèn)進(jìn)行同等質(zhì)量的一體化建設(shè)，從而推動縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的全面振興。因此，鄉(xiāng)村振興以縣域為基本單元，既能兼顧城鎮(zhèn)化與農(nóng)村保底建設(shè)的關(guān)系，又能協(xié)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)與全面振興的關(guān)系，還契合了農(nóng)民家庭漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點，能夠在人與資源上實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

在鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段，切實可行的做法包括：

一是以縣域為單元進(jìn)行基礎(chǔ)規(guī)劃，包括國土、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、旅游等，實現(xiàn)多規(guī)合一，以統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展空間。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》指出，要“強(qiáng)化縣域空間規(guī)劃和各類專項規(guī)劃引導(dǎo)約束作用，科學(xué)安排縣域鄉(xiāng)村布局、資源利用、設(shè)施配置和村莊整治，推動村莊規(guī)劃管理全覆蓋”。尤其是要對村莊進(jìn)行分類管理，鄉(xiāng)村振興不是村莊振興，不能對所有村莊都推動振興。

二是在縣域內(nèi)著力推動以縣城和中心鎮(zhèn)為中心輻射集鎮(zhèn)和中心村的“城鎮(zhèn)圈”建設(shè)，要建立城鎮(zhèn)圈的工商、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、教育等產(chǎn)業(yè)體系和統(tǒng)一的就業(yè)市場，按城鎮(zhèn)圈統(tǒng)籌個人消費和公共服務(wù)空間布局，打造縣域內(nèi)高效通勤的交通系統(tǒng)。

三是完善和強(qiáng)化鄉(xiāng)村組織體系建設(shè)，打造一支真正有群眾工作經(jīng)驗、能夠扎根鄉(xiāng)土的鄉(xiāng)村振興隊伍，為留在農(nóng)村的農(nóng)民解決基本的生產(chǎn)生活秩序問題，為實現(xiàn)農(nóng)村的有效治理提供組織保障。

四是著力打造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系和社會化服務(wù)體系，前者包括戶外村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境整治、廁所改造、農(nóng)田機(jī)耕道水利建設(shè)、解決土地細(xì)碎化問題等，后者包括農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)服務(wù)、文化建設(shè)等。

五是推動青壯年勞動力外出務(wù)工并做好他們的后勤保障工作。推動青壯年農(nóng)民外出務(wù)工以獲得更多的外出務(wù)工收入，既能使他們更好更快地城鎮(zhèn)化，又給留在農(nóng)村的農(nóng)民留下更多的獲利空間。做好外出務(wù)工農(nóng)民的后勤保障工作，就是要解決或緩解農(nóng)村“留守”問題，讓務(wù)工農(nóng)民能夠安心地外出務(wù)工。

六是要保障農(nóng)民進(jìn)城和返鄉(xiāng)的權(quán)利。進(jìn)一步打破阻礙農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的藩籬，為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的權(quán)利保障。同時也給他們留足進(jìn)城失敗后退回農(nóng)村耕作的空間，也就是不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，保障農(nóng)民對耕地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)及對宅基地的使用權(quán)。

總而言之，在鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段，對縣域內(nèi)城鎮(zhèn)的建設(shè)是積極穩(wěn)健的，為能夠城鎮(zhèn)化的農(nóng)民創(chuàng)造城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)的空間。而對村莊的建設(shè)則是保底性質(zhì)的，主要是為暫時不能城鎮(zhèn)化或進(jìn)城失敗的占農(nóng)村多數(shù)的農(nóng)民供給基本的生活生產(chǎn)秩序，并讓他們有條件繼續(xù)努力城鎮(zhèn)化。［27］

綜上所述，我們在討論鄉(xiāng)村振興時，要有空間的視野，把鄉(xiāng)村振興的基本單元定位于縣域而不是村莊，不能把一些典型村莊的建設(shè)視為鄉(xiāng)村振興，也不能把修葺舊村落作為推動鄉(xiāng)村振興的方式。鄉(xiāng)村振興是縣域?qū)用娴恼w的振興，不是村莊的局部的振興。鄉(xiāng)村振興也要有時間的視野，不能把近期目標(biāo)與中長期目標(biāo)混同，跳過鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段直接進(jìn)入全面振興階段，搞急功近利和大躍進(jìn)式的鄉(xiāng)村振興。同時，鄉(xiāng)村振興還要有辯證的視野，不能把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對立起來，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興就是農(nóng)村的振興、村莊的振興，于是就要把更多的農(nóng)民留在農(nóng)村；也不能把鄉(xiāng)村振興與村莊保底建設(shè)對立起來，認(rèn)為村莊保底建設(shè)就不是振興，就剝奪了農(nóng)民共享改革開放的成果。事實上，在鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段，城鎮(zhèn)化與村莊保底建設(shè)都是鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容，是為縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的全面振興做的基礎(chǔ)工作。只有縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高了，農(nóng)村居民減少了，村莊減少了，才能真正實現(xiàn)縣域范圍的全面振興。