構建高等學校校院兩級財務管理模式的思考

張麗花

2015年，國務院發(fā)布統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案，吹響了“雙一流”建設的號角;2017年教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布深化高等教育領域簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務改革意見，要求高校深化改革，完善內(nèi)部治理，賦予二級學院更大的辦學自主權。在“雙一流”建設和“放管服”大背景下，各高校均在積極探索管理機制體制改革的路徑和方法，校院兩級管理體制改革是當前高校內(nèi)部管理體制改革的突破口和著力點，是建立完善中國特色現(xiàn)代大學制度的重要組成部分 ，校院兩級財務管理體制也成為理論研究和實踐探索的重點。

一、高校校院兩級財務管理模式涵義

根據(jù)我國《高等學校財務制度》，高校實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制;規(guī)模較大的高?？梢詫嵭小敖y(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理體制。校院兩級財務管理體制是后一種模式，倡導“校院兩級管理，以學院為主體”的管理理念，旨在激發(fā)學院的辦學活力，是一種結(jié)果導向型財務管理模式。在這種管理模式下，學校將事權和財權下放給學院，學校和學院根據(jù)劃分的職責和權限進行分級管理，學院在學校授權范圍內(nèi)自主支配學校分配的資源;學校對學院的發(fā)展扮演監(jiān)督和考核角色，既保證學院發(fā)展的自主性，又引導學院發(fā)展目標與學校整體戰(zhàn)略目標保持一致性。校院兩級財務管理體制改革的基本思路是：實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的校院分級財務管理體制，以事權與財權相結(jié)合為核心，真正建立起“責權分明，事權、財權清晰，學院成為擁有較大辦學自主權的責任實體”的辦學管理模式。

二、校院兩級財務管理模式的內(nèi)涵分析

（一）高校事權與財權界定

1、公共財政事權和財權涵義

事權和財權概念來源于我國公共財政研究領域，事權是一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，財權是指在法律允許下各級政府負責籌集和支配收入的財政權力;事權體現(xiàn)在財政支出上就是支出責任，即政府履行事權所需的資金供應責任。中央政府為激勵地方政府提供公共品和公共服務，給予地方政府一定的財權和支出責任范圍，允許地方自主決定支出規(guī)模和支出結(jié)構，這種財權配置形式即是財政分權。

2、高校事權和財權涵義

高等學校作為獨立的事業(yè)法人實體，其內(nèi)部的非法人二級單位包括學院、黨政職能部門、后勤保障部門、直附屬單位等。高等學校事權是指學校及學院承擔的人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新以及國際交流與合作等方面的任務和職責，包括課程建設、教材建設、教學活動、學生活動、學生獎助、學科建設、師資隊伍建設、科學研究、科技成果轉(zhuǎn)化、文化建設、國際交流與合作以及行政管理、后勤保障、離退休管理等具體事項。鑒于本文旨在研究財務管理模式，因此事權也可理解為校院兩級財政事權，即在校院兩級任務和職責已明確劃分前提下的校院兩級支出責任。

財權是指學校及學院籌集和支配資金的權力，包括資金的籌集和支配兩個方面，鑒于學院不是獨立的法人實體，本文主要從對資金的支配維度將學院財權界定為學院對資金的支配權和管理權。

（二）高校校院兩級財務管理體制

1、校院兩級財務管理體制研究重點

財權配置是高校財務管理體制的核心，實行校院兩級財務管理模式，關鍵是合理配置學校和學院的財權。因此，校院兩級財務管理體制的研究重點是校院兩級財權配置。

2、校院兩級財務管理體制優(yōu)勢劣勢分析

校院兩級財務管理體制要達到理想的實施效果，必須認真分析其優(yōu)勢劣勢，以揚長避短。相比較而言，“集中管理”模式學校層面宏觀調(diào)控力更強，“分級管理”模式學院層面的管理靈活度更高。

“集中管理”模式有利于站在學?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略高度，把握好學校發(fā)展的總體方向，;但在“集中管理”模式下，資金由學校統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，學院層面可統(tǒng)籌調(diào)配的資金有限，容易造成管理僵化，不利于調(diào)動學院辦學主動性和積極性。

實施“分級管理”模式的優(yōu)勢在于學院更了解本學院發(fā)展需求，因此資金配置更具有針對性，但該模式下學校在下放財權的同時，在一定程度上也失去了管理抓手，學院發(fā)展目標有可能局限于本學院的利益而未考慮學校整體利益，在學院發(fā)展目標偏離了學校發(fā)展目標時，可能導致學校整體利益受損。

完全的“集中管理”或“分級管理”都無法處理好學校和學院之間的財政關系，學校作為一個辦學整體，需要綜合考慮“集中管理”和“分級管理”兩種管理模式的優(yōu)勢劣勢，因此，本文認為合理的校院兩級財務管理模式應該是“集中管理”和“分級管理”兩種模式的結(jié)合，即適度的集權和分權。

（三）財務治理

高校財務治理是高校治理的重要組成部分，是指通過財務決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權在高校內(nèi)部的合理配置，來協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各利益相關者在財務管理體制中的地位及其影響的一系列制度安排，以實現(xiàn)高校財務決策的科學化和辦學效益的最大化。

在校院兩級財務管理模式下，高校實施的是校院雙層級財務治理結(jié)構，學校和學院之間存在委托代理關系，學校是委托人，學院是代理人。因此，高校構建校院兩級財務管理模式，必須科學合理配置學校和學院的權力和責任并建立有效的激勵和約束機制以防范委托代理失范風險。

在校院兩級財務管理模式下，高校必須科學合理設置內(nèi)部治理結(jié)構、清晰界定學校和學院的權力和責任并建立有效的激勵約束機制，以保證學校和學院協(xié)調(diào)一致的實現(xiàn)學校整體的發(fā)展目標。

（四）全面預算管理

全面預算管理是指單位以戰(zhàn)略目標為導向，通過對未來一定期間的活動進行統(tǒng)一規(guī)劃，科學、合理配置資源，并對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，進而推動實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標的管理活動。全面預算的過程實際上也是單位規(guī)劃事業(yè)發(fā)展和合理配置資源的過程，包括事先規(guī)劃、事中控制和事后考評。實施全面預算管理的起點是戰(zhàn)略目標，首先需要確定單位的戰(zhàn)略目標，然后依次將戰(zhàn)略目標分解為單位整體的年度目標、再將整體年度目標進一步分解為內(nèi)部責任單位的績效目標，以便于按績效目標配置資源和實施績效評價。

校院兩級預算作為校院兩級財權配置的載體，預算的編制過程即是財權配置的過程。在校院兩級財務管理模式下，預算管理應統(tǒng)籌處理好學?？傮w與學院個體的關系、長遠目標與短期目標的關系、校院兩級事業(yè)發(fā)展與財力保障的關系。該模式有機銜接學校層級和學院層級的發(fā)展目標、規(guī)劃、預算，并配套建立學院財務狀況分析機制和預算績效評價機制，確保以學校戰(zhàn)略目標為導向，合理配置辦學資源，促進學校和學院可持續(xù)發(fā)展。

具體到校院兩級年度支出預算的內(nèi)容，從高校事業(yè)發(fā)展的業(yè)務領域看，可將支出預算劃分為教育教學預算、人事人才預算、固定資產(chǎn)投資預算、科研項目預算以及黨政職能管理預算、后勤保障預算、離退休人員預算等。從預算支出的保障原則上看，可將支出預算劃分為運行支出預算和發(fā)展支出預算，運行支出是維持學校運行必須的支出，是學校預算必須保障的剛性支出;發(fā)展支出預算是學校要實現(xiàn)發(fā)展所需的基本建設支出和發(fā)展增量支出，由學校和學院綜合財力因素靈活安排，理論上來說，當預算資金充足時可以多安排，預算資金緊張時可以少安排或者不安排，取決于國家財政和地方財政支持力度以及學校自身籌集資金的能力。

總之，本文認為合理的高校校院兩級財務管理模式是指：實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的校院兩級財務管理體制，以事權和財權相結(jié)合為原則，適當向?qū)W院下放財權，并運用全面預算管理等管理會計思維理念和工具方法，設計有效的制度機制，把下放財權與加強目標管理、加強考核監(jiān)督有機結(jié)合起來，同時創(chuàng)新服務方式，加強對學院的財務服務工作，做到“放管服”結(jié)合，以激發(fā)學院的辦學積極性和主動性，切實提高辦學效益。

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