少數(shù)民族地區(qū)公益社會組織的發(fā)展研究

劉慧敏 朱冬香, 商云龍 包冠東

（1.北京交通大學(xué)，北京 100044；2.北京化工大學(xué)，北京 100029；3.北京理工大學(xué)，北京 100081）

為了準(zhǔn)確掌握少數(shù)民族地區(qū)公益社會組織的問題與發(fā)展情況，本課題組劃分為十個(gè)小組，每小組一人，對少數(shù)民族聚居地進(jìn)行問卷調(diào)查，小組分別對內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南、西藏自治區(qū)、青海、新疆維吾爾自治區(qū)、寧波等少數(shù)民族地區(qū)，進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查問卷和實(shí)際的調(diào)研。在實(shí)踐調(diào)查的過程中，課題小組人員深入由省（自治區(qū)）到市，再到縣，鄉(xiāng)地區(qū)進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，接觸到的部門和社會組織500余個(gè)，在此次調(diào)查中，以公益社會組織為重要的選擇對象，與此同時(shí)，調(diào)查了一些官辦或政府支持的社會組織。

一、少數(shù)民族地區(qū)公益社會組織的現(xiàn)狀

（一）少數(shù)民族地區(qū)公益社會組織數(shù)量較少

少數(shù)民族地區(qū)公益社會組織由于民族習(xí)俗等因素的影響，相比全國的公益社會組織來講，發(fā)展較為緩慢，目前處于發(fā)展的起始階段，公益社會組織發(fā)展的數(shù)量較少，發(fā)展得不夠成熟，需要進(jìn)一步擴(kuò)寬與完善。例如：寧夏回族自治區(qū)的銀川市，截止到2016年3月，據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，在民政部門正式注冊的38個(gè)社會組織中，公益組織僅有8個(gè)。其中，從事基層公益社會組織僅有3 個(gè)。除此之外，青海、新疆、甘肅等少數(shù)民族地區(qū)在民政部門正式注冊的社會公益組織更加少見，積極地發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的公益社會組織迫在眉睫。

（二）以政府扶持為依托，基層公益社會組織的發(fā)展空間有限

從公益社會組織的力量來源來劃分，可以將公益性社會組織團(tuán)體劃分為兩個(gè)方面：一方面是政府等相關(guān)部門扶持的公益性社會組織團(tuán)體，另一方面是民間自發(fā)性的公益社會組織團(tuán)體，兩種力量的來源不同，各自的優(yōu)勢也不盡相同。

少數(shù)民族地區(qū)的公益性社會組織以公益性主體為中心，各個(gè)公益社會組織得到政府部門的扶持或資助，公益社會組織在少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展比較困難。大部分的公益性社會組織是政府機(jī)構(gòu)或相關(guān)人員牽頭建立的，這樣一來，既有政府部門領(lǐng)導(dǎo)幫忙解決在公益道路上所遇到的困難，又有來自于政府部門的相關(guān)資金的支持，外加上基層公益組織的力量，政府、企業(yè)出資、公益社會組織出力，各方人員眾志成城，才能使公益性社會組織的力量進(jìn)行一步壯大。

少數(shù)民族地方，公益性的社會組織屬于政府相關(guān)部門組織的機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，而基層性質(zhì)較強(qiáng)的公益性社會組織的發(fā)展受諸多因素的影響致使發(fā)展空間比較有限。例如：在西北少數(shù)民族地區(qū)一些關(guān)注與幫助偏遠(yuǎn)地區(qū)孤殘兒童的公益性社會組織，扎根在流動少數(shù)民族較多的社區(qū)及村落，為少數(shù)民族地區(qū)的弱勢群體進(jìn)行免費(fèi)的教育培訓(xùn)和知識講座，例如：在蘭州回民聚居的社區(qū)旁邊開設(shè)流動學(xué)校，免費(fèi)為少數(shù)民族地區(qū)的居民進(jìn)行知識傳播。

（三）民族宗教文化的影響

少數(shù)民族地區(qū)的宗教文化豐富多彩，在經(jīng)濟(jì)、政治、科技等各個(gè)行業(yè)中占有比較重要的地位，當(dāng)然，公益社會組織在少數(shù)民族地區(qū)也相當(dāng)受重視。隨著近些年少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該地公益性社會組織力量也逐漸得到發(fā)展與繁榮，宗教文化的影響也越來越大，而這種影響對于社會組織在公益方面的發(fā)展方向既有有利的一面，同時(shí)，也存在消極不利的一面。

一方面，少數(shù)民族文化方面的宗教信仰等問題對公益性社會組織的發(fā)展有著重大影響。經(jīng)小組深入調(diào)查，目前公益類話題在該地區(qū)被關(guān)注的程度不斷提高，樂于助人的品質(zhì)成為許多少數(shù)民族地區(qū)公益形象的代言詞。隨著宗教文化對公益組織的影響，公益理念在少數(shù)民族人員的心中不斷被加深，人們對于公益文化發(fā)展的關(guān)注度也日益趨升。

另一方面，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的宗教文化理念對于公益社會組織的發(fā)展也產(chǎn)生一定消極的影響，受傳統(tǒng)宗教文化觀念的制約，少數(shù)民族地區(qū)的居民更加保守，不能更好地接受來自外界的文化，更不能很好地將自身的定位從家庭一員轉(zhuǎn)移到社會的一分子，將外界接觸到的公益性文化知識傳播給身邊有需求的居民。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，信仰伊斯蘭教的丈夫和妻子必須相互尊重對方的感情，丈夫負(fù)責(zé)在外面工作或參加活動，而妻子只能在家里照顧家庭，公共場合妻子一般不會拋頭露面，因此回族自治區(qū)已經(jīng)結(jié)婚的婦女是很少出來工作的。

據(jù)了解，少數(shù)民族地區(qū)的一些公益社會組織受到宗教文化和傳統(tǒng)民族習(xí)俗的影響，因而很多的弱勢群體對于公益社會組織的關(guān)注給予一定的排斥，使得一些基層的公益社會組織在實(shí)際運(yùn)作方面顯得被動。

所以，少數(shù)民族地區(qū)宗教信仰問題以及傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣阻礙了公益社會組織的發(fā)展，對一些想積極參與基層公益社會組織的群體產(chǎn)生了限制。

二、少數(shù)民族地區(qū)公益社會組織目前所面臨的問題

（一）資金匱乏和人員短缺

資金的來源在公益社會組織的生存和發(fā)展過程中處于極其重要的位置。因少數(shù)民族所處的地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，同時(shí)政府對于公益性社會組織的項(xiàng)目來源和審批流程越發(fā)嚴(yán)格，從而促使少數(shù)民族地區(qū)的社會性公益組織很難得到各界的支持與資助，獲得國外基金項(xiàng)目支持的困難也越來越大。在走訪調(diào)查的過程中了解到，一些公益性的社會組織的資金來源存在多種形式，公益性的企業(yè)項(xiàng)目中資金的投入、地方性基金會及其他愛心組織的捐贈以及以個(gè)人名義捐贈為資金的主要來源，政府部門對于該類組織的支持資金數(shù)量并不多，且政府在公共服務(wù)的項(xiàng)目上資金的投入也相對較少。因此，多數(shù)具有公益性的社會組織在資金的儲備以及支出方面面臨著比較短缺的難題。更有甚者，在少數(shù)民族聚集的地區(qū)，因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱及相關(guān)社會保障不完善，諸多的公益性社會組織由于資金方面的匱乏而沒有獨(dú)立的辦公場所，只能通過租用或由業(yè)務(wù)主管單位提供的方式來建立相對獨(dú)立的工作場所。除此之外，在社會公益組織的收入待遇問題上也存在一定的不足之處，公益組織的相關(guān)人員為了更多人的利益保障貢獻(xiàn)著自己的力量。然而，當(dāng)這些工作人員自身的利益都得不到很好的保障時(shí)，又何以更好地為他人服務(wù)。因此，面對這種狀況，組織人員流失也是難以避免的。

（二）組織內(nèi)部治理問題

個(gè)別少數(shù)民族地區(qū)的各項(xiàng)規(guī)章制度不完善。很多組織在部門劃分和職員的具體職能以及職員的成長體系沒有明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在組織發(fā)展的未來規(guī)劃方面，缺少系統(tǒng)性的籌劃和準(zhǔn)備。有的社會公益組織的內(nèi)部分工雖然相對來講比較明確，但是內(nèi)部的流程中分工不明確，時(shí)常出現(xiàn)各類有效資源閑置或浪費(fèi)的現(xiàn)象。少部分的組織內(nèi)部系統(tǒng)章程和發(fā)展目標(biāo)相對較為完善，但是卻缺少較強(qiáng)的執(zhí)行力。在最初發(fā)展階段，大部分地區(qū)組織內(nèi)部的組織管理經(jīng)驗(yàn)相對不足，在項(xiàng)目申報(bào)初期策劃較簡單，同時(shí)，組織內(nèi)部志愿者能力參差不齊，人員流動性大。

（三）發(fā)展后備能力儲備不足

后續(xù)的組織儲備力量是衡量一個(gè)組織是否能夠長遠(yuǎn)發(fā)展的重要指標(biāo)。在明確的組織發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展章程的框架之下，通過挖掘組織后續(xù)儲備力量，通過深化組織內(nèi)部的體制改革，發(fā)揮好儲備力量在組織內(nèi)部的“板凳深度”，更好地突出發(fā)揮儲備力量的后續(xù)作用。總之，少數(shù)民族地區(qū)受經(jīng)濟(jì)及發(fā)展水平的制約，大部分公益性社會組織在實(shí)際的運(yùn)行過程中對于所需要的專業(yè)知識和專業(yè)能力儲備不完善，絕大多數(shù)公益性社會組織缺乏明確的組織宗旨和有效的宏觀戰(zhàn)略定位，組織內(nèi)部決策管理層綜合能力和管理水平普遍不高，社會組織在工作流程中對有效信息的獲取和篩選程度較低，在信息的獲取方式中渠道單一。社會組織的內(nèi)部員工的整體素養(yǎng)須在實(shí)際的活動中加強(qiáng)鍛煉，從而為組織的自我宣傳奠定基礎(chǔ)。

（四）法規(guī)不完善，監(jiān)管不到位

在公益性社會組織的條例法規(guī)不夠完善的情況下，社會公益性組織在少數(shù)民族地區(qū)得不到及時(shí)快捷的注冊備案，我國政府對國外在華的社會組織的注冊備案要求普遍較高，從而導(dǎo)致了境外相關(guān)的公益性社會組織在我國得不到有效而合法的身份，造成了上級主管部門無法進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督監(jiān)管，制約了社會對公益性社會組織進(jìn)行有效的外部監(jiān)督和管理。

三、少數(shù)民族地區(qū)公益社會組織的發(fā)展建議

針對當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)社會公益組織存在的問題和現(xiàn)狀，特提出七個(gè)方面的建議。

第一，政府的治理理念要明確，并且在全國、地方性社區(qū)組織中，公益社會組織要擔(dān)當(dāng)一定的橋梁紐帶作用。由“管理”到“治理”模式的轉(zhuǎn)變，對于未來社會的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步具有一定的指導(dǎo)作用?！爸卫怼蹦Ｊ较陆柚袌黾吧鐣α縼斫鉀Q社會問題及服務(wù)問題。實(shí)際調(diào)查研究表明，少數(shù)民族公益社會組織在日常生活和工作中發(fā)揮著積極的作用，因此，在促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣ㄔO(shè)、教育、扶貧、環(huán)境保護(hù)、婦女、兒童和災(zāi)后重建等領(lǐng)域，特別是在扶貧領(lǐng)域,政府應(yīng)該明確合作扶貧的概念，采取實(shí)際幫扶的有效措施，通過參與式扶貧的模式，整合自上而下的扶貧社會組織與參與扶貧的社會力量，使公益社會組織真正成為政府的好幫手和群眾的好伙伴。

第二，政府應(yīng)該增加財(cái)政支持，擴(kuò)大開展社會公益組織的資金比例。內(nèi)容可以多樣化，教育、衛(wèi)生、文化、退休、社區(qū)服務(wù)、兒童保健和法律援助等方面都需有所涉及。政府需要完善規(guī)章制度，制定法律程序，并放權(quán)給公益社會組織。同時(shí)，政府在某些方面起著不可替代的主導(dǎo)作用，尤其是財(cái)政資金方面的支持作用以及內(nèi)部與社會的監(jiān)督檢查作用。近些年國家提出放寬社會公益組織資金來源，只要他們不涉及社會保障組織以外的事情，政府應(yīng)該積極支持民族地區(qū)的人道主義項(xiàng)目。

第三，加強(qiáng)宣傳力度與加強(qiáng)社會監(jiān)督雙管齊下。西北少數(shù)民族地區(qū)的居民習(xí)慣有事情找政府，對公益社會組織并沒有太多了解，甚至不知道該組織的性質(zhì)與功能。因此，政府在加強(qiáng)公益組織建設(shè)的同時(shí)也要加大宣傳的力度，增強(qiáng)公益社會組織在少數(shù)民族地區(qū)的影響力，使基層領(lǐng)袖和人民意識到該地公益社會組織的存在，以及公益社會組織的功能和意義。監(jiān)督機(jī)構(gòu)是任何組織都必不可少的，政府在開展社會公益組織的同時(shí)必須加強(qiáng)組織監(jiān)督工作，內(nèi)部的政府監(jiān)管以及外部的社會監(jiān)督都是必不可少的。社會公益組織的操作規(guī)程應(yīng)公開和透明，基金組織的活動和人事變動應(yīng)該在“陽光”下進(jìn)行，受到公眾監(jiān)督

第四，改變雙重體制，化繁為簡。過去的雙重管理體制政策使得程序繁瑣，導(dǎo)致一些地方的公益社會組織模糊最初形成的公益理念。因此，改變雙重管理體制，以進(jìn)一步擴(kuò)大基層公益社會組織的開展。希望這些措施可以起到對公益社會組織發(fā)展的推動作用，采取一系列措施確保當(dāng)?shù)厣鐣M織良好發(fā)展，為該組織的發(fā)展?fàn)I造優(yōu)良法制環(huán)境，使得社會組織參與公益事業(yè)在民族地區(qū)可以盡快獲得合法地位。

第五，完善志愿者法規(guī)，加強(qiáng)志愿者合法權(quán)益保護(hù)措施制。社會組織活動在很大程度上依賴于志愿者的參與和實(shí)施，大部分的工益組織的工作主要是志愿者眾志成城，團(tuán)結(jié)合作的結(jié)果。經(jīng)調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)公益社會組織沒有積極地參與志愿者活動中，或志愿者參與公益活動中的數(shù)量和規(guī)模小而分散，公益社會組織與志愿者之間協(xié)作不夠完善。此外，在少數(shù)民族地區(qū)的社會組織中，沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)人員去管理志愿者的服務(wù)，因而該區(qū)志愿者服務(wù)管理體系不夠健全，缺乏最基本的保障管理。在設(shè)計(jì)志愿者人身財(cái)產(chǎn)安全方面，法律法規(guī)體系以及相應(yīng)的預(yù)防措施不到位，種種原因?qū)е略摰氐纳鐣M織形象受到嚴(yán)重影響，也在一定程度上阻礙了社會組織的正常運(yùn)行。

第六，加強(qiáng)內(nèi)部治理，強(qiáng)化能力建設(shè)。例如，公益社會組織應(yīng)該有一個(gè)明確的組織章程，人事管理系統(tǒng)，明確組織發(fā)展目標(biāo)和后續(xù)相關(guān)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，志愿者管理憲章及相關(guān)金融體系。目前，組織內(nèi)部治理尚需完善，針對當(dāng)下公益社會組織的相關(guān)問題制定出切實(shí)可行的方案策略是亟待解決的問題。

第七，貫徹執(zhí)行國家對少數(shù)民族的社會工作。加強(qiáng)對少數(shù)民族地區(qū)人力資源的培訓(xùn)，提高社會組織在少數(shù)民族群眾中的地位和影響力。在提升該地多元文化共同發(fā)展的同時(shí)開展相關(guān)社會工作的指導(dǎo)論壇。社會工作者在思想方面應(yīng)加強(qiáng)對少數(shù)民族工作、宗教信仰的尊重，在充分了解該地區(qū)生活條件、宗教背景，文化習(xí)俗的條件下開展相關(guān)工作。當(dāng)面對不同民族的文化沖突時(shí)，要站在客觀立場，以多元化視角和思維去看待問題，站在少數(shù)民族立場思考避免不必要的沖突。進(jìn)而促進(jìn)少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會條件的影響力，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，國家發(fā)展。

四、結(jié)語

公益性社會組織的發(fā)展在少數(shù)民族地區(qū)是發(fā)展與問題相互共存的態(tài)勢。城市與農(nóng)村之間的民族群眾社會公共保障水平存在巨大的差距?；竟卜?wù)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)較落后，不平衡、不協(xié)調(diào)的問題仍然存在。在少數(shù)民族地區(qū)，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)、教育和文化發(fā)展落后的影響，公共福利的建設(shè)成本和基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足，場館和設(shè)施的數(shù)量偏少，大中型公共設(shè)施缺乏、建筑面積和站點(diǎn)區(qū)域失衡，小城市發(fā)展建設(shè)的速度相對緩慢，系統(tǒng)的組織和服務(wù)顯然是不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的城市，群眾服務(wù)設(shè)施的有效供給是相對稀缺的，公共文化服務(wù)發(fā)展的總體水平較低。

在一個(gè)國家的不同地區(qū)，由于不同的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展環(huán)境的影響，在公益組織建設(shè)方面，公益文化服務(wù)方面，公益設(shè)施完善等方面與理想的條件相比存在一定的差異。為了使少數(shù)民族社區(qū)享有平等的公共服務(wù)，公益社會組織機(jī)構(gòu)應(yīng)理性分析和評估自然條件、地理環(huán)境、人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，根據(jù)不同地區(qū)社會發(fā)展的重點(diǎn)，然后增加公共服務(wù)的輸入，解決“供應(yīng)短缺”和“需求增加”的矛盾，以保護(hù)群眾享受基本服務(wù)作為起點(diǎn)，降低群眾在享有公益服務(wù)過程中的不和諧因素，滿足不同區(qū)域，不同民族，不同行業(yè)的多元化公益服務(wù)體系，并努力平衡基本公共文化服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政府的承諾。因此，建設(shè)少數(shù)民族地區(qū)的公共福利資源，構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)公益服務(wù)科學(xué)發(fā)展，成為了提高民族整體健康的一個(gè)關(guān)鍵。