新世紀(jì)以來黨內(nèi)法規(guī)研究的回顧與展望

谷志軍 謝穎慧

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)以來，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)問題展開了系統(tǒng)研究，并取得了豐碩的成果。通過對(duì)2000—2017年間發(fā)表在CSSCI來源期刊上的相關(guān)學(xué)術(shù)論文進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析，可以發(fā)現(xiàn)：新世紀(jì)以來的黨內(nèi)法規(guī)研究，2012年是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，此后相關(guān)學(xué)術(shù)論文發(fā)文量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì);研究人員主要集中于黨校系統(tǒng)和高校的黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)，大多具有憲法學(xué)和法理學(xué)等學(xué)科背景;研究方法主要是定性分析，尤其是圍繞法學(xué)的研究路徑展開;研究?jī)?nèi)容主要聚焦于黨內(nèi)法規(guī)的概念、性質(zhì)和作用以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善等問題。在深化研究過程中，需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)研究不同學(xué)科間的交叉融合，需要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的量化分析，需要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估問題的研究。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國(guó)家法律;依規(guī)治黨;依法治國(guó);文獻(xiàn)計(jì)量

中圖分類號(hào)：D2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2019）01-0050-06

任何一個(gè)組織都離不開規(guī)章制度。從實(shí)踐層面來講，中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來制定了一系列旨在規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，這些黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于管黨治黨發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。從理論層面來講，學(xué)術(shù)研究卻長(zhǎng)期滯后于實(shí)踐探索，直到20世紀(jì)90年代黨內(nèi)法規(guī)研究主題才開始受到學(xué)者們的關(guān)注。進(jìn)入新世紀(jì)以來，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐的指導(dǎo)和推動(dòng)下，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的理論研究逐漸興起，這些研究成果涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)的概念、性質(zhì)和功能，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在的問題與發(fā)展完善，以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系等諸多方面。本研究主要以新世紀(jì)以來發(fā)表在CSSCI來源期刊上的黨內(nèi)法規(guī)主題的學(xué)術(shù)論文為對(duì)象，回顧和描述黨內(nèi)法規(guī)研究的基本狀況，并在此基礎(chǔ)上對(duì)研究?jī)?nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)和歸納，以期把握新世紀(jì)以來黨內(nèi)法規(guī)研究的整體面貌和發(fā)展脈絡(luò)。

一、數(shù)據(jù)來源和研究方法

數(shù)據(jù)來源方面，本文主要以中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫的期刊庫為檢索來源，并將文獻(xiàn)限定在CSSCI來源期刊（含擴(kuò)展版）上發(fā)表的學(xué)術(shù)論文。具體做法是：進(jìn)入中國(guó)知網(wǎng)，選擇“高級(jí)檢索”和“期刊”，以“黨內(nèi)法規(guī)”為“關(guān)鍵詞”或者“篇名”，將時(shí)間跨度限定為2000—2017年，來源類別選擇“CSSCI”，然后進(jìn)行檢索（數(shù)據(jù)以2018年3月1日最后一次檢索為準(zhǔn)）。檢索顯示有相關(guān)文獻(xiàn)329篇，通過查閱文章標(biāo)題、摘要或者正文內(nèi)容來進(jìn)一步篩選文獻(xiàn)，人工剔除與主題不直接相關(guān)的文獻(xiàn)134篇，最終獲取學(xué)術(shù)論文195篇。

研究方法方面，本文主要采用文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法對(duì)最終獲取的195篇文獻(xiàn)進(jìn)行分析。采用文獻(xiàn)計(jì)量法能夠以數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，定量地呈現(xiàn)文獻(xiàn)的分布結(jié)構(gòu)、數(shù)量關(guān)系及變化規(guī)律等外部特征，而采用內(nèi)容分析法可以將媒介上非量化的、有交流價(jià)值的信息轉(zhuǎn)化為半定量的數(shù)據(jù)并以此來分析文獻(xiàn)的某些內(nèi)在特征。本研究主要通過描述性統(tǒng)計(jì)和歸納分析等方式，從發(fā)文時(shí)間和數(shù)量、研究隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)、學(xué)科分布、研究熱點(diǎn)主題等方面，對(duì)樣本文獻(xiàn)進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)分析和客觀評(píng)價(jià)，并加入著名學(xué)者或有代表性的觀點(diǎn)，以便更好地了解新世紀(jì)以來黨內(nèi)法規(guī)研究的基本面貌。

二、檢索結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析

1. 發(fā)文數(shù)量近年來呈爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

考察黨內(nèi)法規(guī)研究論文在不同時(shí)間點(diǎn)的發(fā)表情況，可以看出學(xué)界對(duì)該主題的關(guān)注程度及其發(fā)展趨勢(shì)。從總體發(fā)文量來看，自新世紀(jì)以來黨內(nèi)法規(guī)研究主題一直受到學(xué)者們的關(guān)注，但在一段時(shí)期內(nèi)發(fā)文量不大，直到2012年以后該主題成為研究熱點(diǎn)，學(xué)術(shù)論文發(fā)表數(shù)量呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從2012年的43篇上升至2017年的498篇。從CSSCI來源期刊發(fā)文量來看，其與總體發(fā)文量趨勢(shì)大致相同，在一段時(shí)期內(nèi)一直處于緩慢推進(jìn)狀態(tài)，但從2012年起有了突破性進(jìn)展，從2012年的7篇飆升到2017年的92篇。不管是從總體發(fā)文量還是CSSCI期刊發(fā)文量來看，2012年都是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。隨著2012年黨的十八大的召開，中央明確提出了以制度改革為重點(diǎn)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。為了適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需要，切實(shí)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，中央于2012年部署開展了對(duì)改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，并于2013年頒布實(shí)施了中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃。隨后，又在2017年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了明確要求、作出了統(tǒng)籌部署。習(xí)近平明確指出，要“以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭(zhēng)到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”①。在此背景下，基于理論與實(shí)踐的雙重需要，學(xué)術(shù)界開始聚焦黨內(nèi)法規(guī)研究，相關(guān)研究成果數(shù)量迅速攀升。

2. 研究隊(duì)伍以法學(xué)學(xué)科為主形成學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)

分析研究者隊(duì)伍的分布情況，可以看出黨內(nèi)法規(guī)主題的重點(diǎn)關(guān)注學(xué)科和研究力量。論文的下載量和被引量是衡量作者學(xué)術(shù)水平和科研能力的重要指標(biāo)，反映出作者在該研究領(lǐng)域的影響力和知名度。從論文下載量來看，排在前幾位的學(xué)者是姜明安、王振民、周葉中、付子堂、操申斌、秦前紅、張立偉、肖金明、施新州、李斌雄等;從論文被引量來看，排在前幾位的學(xué)者是姜明安、周葉中、王振民、操申斌、張立偉、肖金明、付子堂、秦前紅等?？梢钥闯?，在黨內(nèi)法規(guī)研究方面，論文下載量與被引量之間表現(xiàn)出高度相關(guān)性，排在前幾位的學(xué)者大多來自法學(xué)學(xué)科的憲法學(xué)、法理學(xué)等相關(guān)專業(yè)，其所在高校法學(xué)學(xué)科的實(shí)力也都處于全國(guó)前列。而從作者所在機(jī)構(gòu)來看，黨校系統(tǒng)和高校系統(tǒng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究的重視程度都比較高，且在京高校占據(jù)了較大比重，其中中共中央黨校占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)（CSSCI來源期刊發(fā)文量18篇，占比9.2%），該校集聚了黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域的眾多專業(yè)人才，這與其學(xué)術(shù)定位有著密切關(guān)系。教育部直屬高校中，發(fā)文量比較靠前的主要是武漢大學(xué)和山東大學(xué)（CSSCI來源期刊發(fā)文量分別為13、10篇，占比分別為6.7%、5.1%）。其中，武漢大學(xué)較早成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心，其研究隊(duì)伍整齊、學(xué)術(shù)產(chǎn)出豐碩，形成了一批具有重要理論和實(shí)踐價(jià)值的標(biāo)志性成果，在國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生了較大學(xué)術(shù)影響。

3. 學(xué)科分布體現(xiàn)出多學(xué)科交叉特點(diǎn)

了解黨內(nèi)法規(guī)研究學(xué)科分布情況，能夠把握該主題的熱點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域及其分布特點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)的“文獻(xiàn)分類目錄”，目前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)研究的CSSCI來源期刊發(fā)表論文主要集中于“社會(huì)科學(xué)”門類，且以“中國(guó)共產(chǎn)黨”（181篇）、“法理和法史”（34篇）、“馬克思主義”（4篇）、“憲法”（4篇）、“行政法與地方法制”（4篇）、“政黨及群眾組織”（1篇）、“經(jīng)濟(jì)法”（1篇）等學(xué)科或?qū)I(yè)為主。其中，分類為“中國(guó)共產(chǎn)黨”的最多，其次是“法理和法史”，二者幾乎占了所發(fā)論文的全部。而且，這兩者之間又體現(xiàn)出明顯的交叉特點(diǎn)。在所考察的195篇文獻(xiàn)中，至少有20篇既可歸為“中國(guó)共產(chǎn)黨”又可歸為“法理和法史”。從學(xué)科細(xì)分來看，雖然體現(xiàn)出學(xué)科交叉特點(diǎn)，但是學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究大多還局限于傳統(tǒng)的黨建思路，缺乏對(duì)其他學(xué)科知識(shí)的借鑒。黨內(nèi)法規(guī)研究是馬克思主義黨建學(xué)說的一個(gè)新興交叉課題，涉及法學(xué)、政治學(xué)、組織學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，特別是涉及法理學(xué)的相關(guān)知識(shí)。進(jìn)一步深化黨內(nèi)法規(guī)研究，無疑需要實(shí)現(xiàn)黨建、法律學(xué)科與其他學(xué)科交叉融合、互相促進(jìn)。

4. 研究熱點(diǎn)聚焦于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

研究熱點(diǎn)體現(xiàn)了學(xué)術(shù)界對(duì)某一領(lǐng)域或某些問題高熱度關(guān)注的情況。通過對(duì)關(guān)鍵詞的提取和排序，可以反映所選文獻(xiàn)的主題分布以及研究熱點(diǎn)。具體做法是，提取所收集的195篇文章的所有“標(biāo)題”和“關(guān)鍵詞”組成小語料庫，并將其導(dǎo)入NLPIR提取關(guān)鍵詞詞頻，按權(quán)重排序列出前20位的詞語。（參見表1）詞頻排序第一位的是“黨內(nèi)法規(guī)”概念本身，目前學(xué)術(shù)界對(duì)此概念抱有爭(zhēng)議，究竟概念中的“法”字提法是否適宜，可以說是黨內(nèi)法規(guī)研究的起點(diǎn)和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，出現(xiàn)頻率較高的有“依法治國(guó)”、“依規(guī)治黨”、“備案審查”、“國(guó)家法律”、“黨內(nèi)法制、”“執(zhí)行力”等詞匯，這些關(guān)鍵詞反映出當(dāng)前學(xué)術(shù)界在這一領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，即相關(guān)研究主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力、黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制等問題展開。雖然黨內(nèi)法規(guī)研究產(chǎn)生了相當(dāng)豐富的學(xué)術(shù)成果，但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)此問題的研究尚處于起步階段，仍有很大的上升空間。

三、研究的主要內(nèi)容分析

1. 黨內(nèi)法規(guī)的概念及性質(zhì)

自黨內(nèi)法規(guī)概念提出后，關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”是否屬“法”就成為研究爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。隨著1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》（簡(jiǎn)稱《暫行條例》）和2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布實(shí)施，學(xué)界圍繞是否贊同“黨內(nèi)法規(guī)”概念形成了兩種不同的聲音：

第一，以姜明安等為代表的支持者。這種聲音是學(xué)界的主流，其立論的依據(jù)可以概括為五類，即制度依據(jù)論、法律關(guān)聯(lián)論、廣義法概念論、權(quán)力規(guī)限論、約定俗成論。其中，制度依據(jù)論認(rèn)為，《暫行條例》和《條例》的頒布為“黨內(nèi)法規(guī)”概念提供了制度依據(jù)，既然將“黨內(nèi)法規(guī)”定性為“法規(guī)”，那就已經(jīng)明確了其姓“法”。② 法律關(guān)聯(lián)論認(rèn)為，法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)之間有著密切聯(lián)系，二者相互滲透，黨規(guī)黨法概念的使用不僅不會(huì)損害法律權(quán)威，反而有助于增強(qiáng)法律的權(quán)威。③ 廣義法概念論認(rèn)為，“法”有廣義和狹義的區(qū)分，廣義的“法”包括政黨等政治性組織制定的章程和其他規(guī)范，“黨內(nèi)法規(guī)”屬于廣義法的范疇。④ 權(quán)力規(guī)限論認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨為了更好地行使執(zhí)政權(quán)，自覺借鑒國(guó)家法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和限制方式來管黨治黨，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)管治的法治化。⑤ 約定俗成論認(rèn)為，從馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)“黨的法律”等概念的使用以及“法規(guī)”一詞在中國(guó)的語義演變過程來看，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法具有歷史合理性。⑥

第二，以曾市南等為代表的反對(duì)者。雖然贊同“黨內(nèi)法規(guī)”概念的學(xué)者占絕大多數(shù)，但是依然有少部分學(xué)者認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥。反對(duì)理由主要有三點(diǎn)：一是認(rèn)為政黨組織不擁有立法權(quán)限;二是認(rèn)為黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征;三是認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系。⑦ 對(duì)此，姜明安逐條進(jìn)行了反駁：對(duì)于第一點(diǎn)質(zhì)疑，他認(rèn)為其失誤主要是混淆了“國(guó)家法”與“法”的概念;對(duì)于第二點(diǎn)質(zhì)疑，他認(rèn)為其涉及什么是法規(guī)特征的問題;對(duì)于第三點(diǎn)質(zhì)疑，他認(rèn)為根據(jù)“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則并不能得出“黨內(nèi)法規(guī)”提法就是錯(cuò)誤的結(jié)論。⑧在此基礎(chǔ)上，他認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的基本性質(zhì)屬于社會(huì)法和軟法。可以說，這種觀點(diǎn)主導(dǎo)了近年來“黨內(nèi)法規(guī)”概念的討論，現(xiàn)在關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究主要都是從軟法理論視角展開的。

2. 黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的基本依據(jù)和黨內(nèi)治理法治化的制度載體，國(guó)家法律是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)則，二者既有區(qū)別又相互聯(lián)系，共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。圍繞黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，學(xué)者們主要進(jìn)行了兩個(gè)層面的討論：

第一，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的區(qū)別。秦前紅等人結(jié)合理論規(guī)范，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度，比較全面地歸納了兩者之間的區(qū)別：一是制定主體不同，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體可分為“兩層五類”，即中央的中央組織（包括全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)，以及中央政治局及其常委會(huì)）、中央紀(jì)委、中央各部門、中央軍委及其政治工作機(jī)關(guān)，以及地方的省市區(qū)黨委，而國(guó)家法律則由法定的有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)制定，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院各部委、省級(jí)人民政府等等;二是表現(xiàn)形式和體系構(gòu)成不同，黨內(nèi)法規(guī)體系表現(xiàn)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七種形式，而國(guó)家法律體系則由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件構(gòu)成;三是制定程序不同，黨內(nèi)法規(guī)制定一般需要經(jīng)過起草、審核、審議批準(zhǔn)和報(bào)請(qǐng)公布等程序，而國(guó)家法律則必須經(jīng)過起草、提出、審議、表決和公布等法定程序;四是適用范圍不同，黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍原則上僅限于黨組織和黨員，而國(guó)家法律則適用于所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民;五是規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不同，黨內(nèi)法規(guī)一般并不具備完整的結(jié)構(gòu)形式，尤其缺乏明確的責(zé)任條款，而國(guó)家法律則具備完整的邏輯結(jié)構(gòu)，且責(zé)任條款相當(dāng)明確;六是實(shí)施方式不同，黨內(nèi)法規(guī)主要通過政治教育和宣傳動(dòng)員，依靠黨員對(duì)黨的政治認(rèn)同及其個(gè)人的政治自覺來實(shí)施，而國(guó)家法律則具備國(guó)家強(qiáng)制約束力。⑨

第二，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)系。在把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律區(qū)別的同時(shí)，學(xué)者們更多地討論了兩者之間如何銜接和協(xié)調(diào)的問題。付子堂等人把黨內(nèi)法規(guī)置于法理學(xué)的研究視野中，將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的聯(lián)系概括為：價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的層級(jí)性、制度建設(shè)的銜接性、體系共存的相容性、具體規(guī)范的無矛盾性、價(jià)值追求的同向性、行為指引的連貫性等方面。⑩ 基于這樣的認(rèn)識(shí)，研究者重點(diǎn)就建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了探討，具體路徑包括遵守黨內(nèi)法規(guī)“不得與國(guó)家法律相抵觸”的原則、區(qū)分黨內(nèi)立法和國(guó)家立法的權(quán)限、建立黨內(nèi)立法機(jī)關(guān)與國(guó)家立法部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律體系、完善黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議制度、建立和完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度、建立黨內(nèi)違章審查制度、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的雙向建構(gòu)等。{11} 在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者還對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的具體銜接和協(xié)調(diào)措施，如備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制等進(jìn)行了專門分析。{12}

3. 黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行，是黨內(nèi)法規(guī)研究繞不開的理論話題?！稌盒袟l例》和《條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的程序問題作出了規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，研究者重點(diǎn)圍繞黨內(nèi)法規(guī)制定相關(guān)問題以及黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力問題進(jìn)行了探討。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制定，首先一個(gè)重要問題就是黨內(nèi)立法權(quán)限的劃分和立法體制的完善。王振民認(rèn)為，黨內(nèi)立法與國(guó)家立法不同，必須集中統(tǒng)一，中央必須掌握規(guī)則制定權(quán)，原則上黨中央有權(quán)制定、發(fā)布所有黨內(nèi)法規(guī)，統(tǒng)一在全國(guó)各級(jí)黨組織實(shí)施。{13} 肖金明認(rèn)為，應(yīng)完善由黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)及政治局會(huì)議和相應(yīng)組織、部門以及省級(jí)地方黨的組織等構(gòu)成的黨內(nèi)決策和立法體系，尤其應(yīng)當(dāng)重視黨的全國(guó)代表大會(huì)和省級(jí)地方代表大會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限問題，為完善黨內(nèi)法規(guī)體系、提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提供組織保障。{14} 然而，黨內(nèi)法規(guī)制定又是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作的同時(shí)，也需要開展黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。為此，有學(xué)者認(rèn)為，清理是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的三項(xiàng)基本任務(wù)之一。{15} 王建芹還專門就黨內(nèi)法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行了探討，她從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)存在的問題入手，提出應(yīng)建立一個(gè)以政治性審查為前提、以合法性審查為著力點(diǎn)、以合理性審查為重要補(bǔ)充的科學(xué)完善、運(yùn)行有效、開放多元的黨內(nèi)法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)。{16}

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，高效的執(zhí)行是關(guān)鍵和保證。而正如習(xí)近平所指出：“誠(chéng)然，我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行?！眥17}為此，學(xué)者們圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力問題進(jìn)行了探討。操申斌等人認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的原因在于：黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制弱化;黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)“倒置”;黨員主體地位“虛置”;法律工具主義觀念影響;執(zhí)行主體能力不足、監(jiān)督不到位等。{18} 從立法的視角看，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的根源在于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)相對(duì)缺乏一個(gè)總體規(guī)劃，前瞻性不強(qiáng);部分黨內(nèi)法規(guī)制定得比較粗疏，立法質(zhì)量不高;黨內(nèi)法規(guī)體系不完全配套，程序性法規(guī)偏少;黨內(nèi)立法沖突較為明顯，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。{19} 對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該用創(chuàng)新思維和法治理念加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)，具體措施包括健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的執(zhí)行能力、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督、優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)境、涵育黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行文化等。{20}

4. 黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)與完善

如何建立完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是黨內(nèi)法規(guī)研究的最終落腳點(diǎn)，也是理論與實(shí)踐關(guān)注的核心問題，黨的十八屆四中全會(huì)更是將黨內(nèi)法規(guī)明確納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)和完善，學(xué)界主要從黨內(nèi)法規(guī)制度所包含的內(nèi)容出發(fā)，對(duì)其制度體系建設(shè)提出了建議。

第一，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的目的是實(shí)現(xiàn)法規(guī)內(nèi)部各構(gòu)成部分之間、法規(guī)與法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間相互協(xié)調(diào)。從這個(gè)意義上講，黨內(nèi)法規(guī)體系是法規(guī)“點(diǎn)”、“線”、“面”的有機(jī)統(tǒng)一。{21} 基于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成就和經(jīng)驗(yàn)，周葉中等人認(rèn)為，加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)該從以下方面著手：運(yùn)用憲法思維推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，形成黨內(nèi)法治的觀念，克服黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的紀(jì)律主義和工具主義;正確認(rèn)識(shí)和處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，充分運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)保障國(guó)家法律的實(shí)施;建立科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系，完善以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系;黨內(nèi)法規(guī)的制定過程應(yīng)向基層黨組織和普通黨員開放，以提高黨內(nèi)法規(guī)的民主性;增加黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，避免法規(guī)制度沖突;保證黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)，提高法規(guī)制度的執(zhí)行力;提高黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化和系統(tǒng)化水平，以及與國(guó)家法律的協(xié)同化水平等。{22} 綜合來看，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅是一項(xiàng)偉大而艱巨的使命，更是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為此王建芹認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)需要從橫向和縱向兩個(gè)層面進(jìn)行，其中縱向構(gòu)建要以效力位階為標(biāo)準(zhǔn)，橫向構(gòu)建要以規(guī)范內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)。{23}

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度配套機(jī)制建設(shè)。在探討黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的同時(shí)，有研究者也關(guān)注到相關(guān)配套制度的建設(shè)問題。操申斌就認(rèn)為，提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)化水平需要構(gòu)建和完善五大機(jī)制，即建立健全黨內(nèi)立法規(guī)劃工作機(jī)制、建立完善黨內(nèi)法規(guī)制度歸口統(tǒng)一管理和聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制、改革完善黨內(nèi)立法審議表決機(jī)制、扎實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度備案審查與糾錯(cuò)機(jī)制、實(shí)施完善黨內(nèi)法規(guī)制度立法后評(píng)估機(jī)制。{24} 在黨內(nèi)法規(guī)制度配套機(jī)制中，研究者重點(diǎn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了探討。韓強(qiáng)認(rèn)為，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)同的有效機(jī)制，要進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、明確關(guān)系處理的基本原則、建立立法的協(xié)調(diào)機(jī)制、構(gòu)建執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。{25} 具體而言，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)發(fā)展，需要確立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)發(fā)展的政治契合理念，建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)部融通機(jī)制，通過黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化建立兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的外部協(xié)同機(jī)制。{26}

四、研究評(píng)述及展望

通過對(duì)2000—2017年間發(fā)表在CSSCI來源期刊上的195篇學(xué)術(shù)論文進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析，可以呈現(xiàn)新世紀(jì)以來黨內(nèi)法規(guī)研究的基本狀況和發(fā)展脈絡(luò)，并由此得出以下結(jié)論和發(fā)現(xiàn)：

第一，研究隊(duì)伍方面，主要集中于法學(xué)界的憲法學(xué)和法理學(xué)等學(xué)科，不論從論文的下載量還是被引量來看，排在前幾位的主要都是這些學(xué)科的專家學(xué)者。可以說，法學(xué)界已經(jīng)圍繞黨內(nèi)法規(guī)問題形成了一支專門的研究隊(duì)伍，研究人員主要集中于黨校系統(tǒng)和高校的黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)。其中，比較有代表性的是武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心，該中心不管是從研究隊(duì)伍構(gòu)成還是學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出看，都走在全國(guó)前列，是黨內(nèi)法規(guī)研究的重鎮(zhèn)。黨校系統(tǒng)的研究者則主要是黨史黨建方面的專家學(xué)者，其中又以中共中央黨校最為集中。隨著黨內(nèi)法規(guī)研究的不斷深入，馬克思主義理論、政治學(xué)等專業(yè)的研究力量也開始加入到研究隊(duì)伍中來，只不過目前尚未形成像憲法學(xué)、法理學(xué)這樣的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)，研究力量有待進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究大多還局限于單一的學(xué)科研究思路，缺乏對(duì)其他學(xué)科知識(shí)的借鑒。在深化研究過程中，需要加強(qiáng)不同學(xué)科間的交叉融合，共同促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)研究走向深入。

第二，研究方法方面，主要采用定性研究方法，尤其是圍繞法學(xué)的研究徑路展開，定量研究相對(duì)比較缺乏。毋庸諱言，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，包含了黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則等類型，從“法”的視角進(jìn)行研究是必不可少的。另外從學(xué)術(shù)研究層面講，方法要服從于研究的問題，黨內(nèi)法規(guī)研究對(duì)象的明確性客觀上限制了研究方法的選擇和運(yùn)用，這也可以解釋為何當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)研究主要集中于從政黨發(fā)展史和法規(guī)法條角度進(jìn)行定性闡釋。只不過，過于側(cè)重黨內(nèi)法規(guī)的抽象闡釋和宏觀分析，而缺少對(duì)具體準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的經(jīng)驗(yàn)探討，研究成果難以轉(zhuǎn)化為實(shí)際操作辦法。在深化研究過程中，需要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的量化分析，如運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法對(duì)目前已有的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，制定黨內(nèi)法規(guī)制度的評(píng)估指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行分類評(píng)估，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供參考。

第三，研究?jī)?nèi)容方面，主要聚焦于黨內(nèi)法規(guī)的概念、性質(zhì)和作用以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善等問題。尤其是探討黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，以及二者之間銜接和協(xié)調(diào)的文章占較大比重，而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和評(píng)估等問題關(guān)注較少。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，實(shí)際上包含了制定、備案、清理、評(píng)估等多方面的內(nèi)容，其中評(píng)估可以說是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的前提條件，因此有必要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況、實(shí)施效果等開展評(píng)估。雖然目前已經(jīng)有部分學(xué)者開始關(guān)注到這個(gè)問題，部分省市還制定了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法，但是尚缺乏一套明確的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系、操作性方法等。在深化研究過程中，需要基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理和制定，強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估問題的研究，通過實(shí)效性和可操作性評(píng)估，了解法規(guī)運(yùn)行情況是否達(dá)到了立法預(yù)期以及法規(guī)具體內(nèi)容是否具有可操作性。

注釋：

① 習(xí)近平在全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議上的講話，參見《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月26日。

② 姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期;操申斌：《“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第3期。

③ 劉長(zhǎng)秋：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的幾個(gè)重要理論問題》，《理論學(xué)刊》2016年第5期。

④{13} 王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

⑤ 武小川：《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。

⑥ 武小川：《“黨內(nèi)法規(guī)”的約定俗成論——兼論“法規(guī)”的語義演變》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第8期。

⑦ 曾市南：《“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥》，《中國(guó)青年報(bào)》2004年1月2日。

⑧ 姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。

⑨ 秦前紅、蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年第10期。

⑩ 付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第6期;秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第5期;王勇：《正確把握國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系》，《理論視野》2017年第4期。

{11} 操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)路徑探討》，《探索》2010年第2期;張立偉：《法治視野下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的協(xié)調(diào)》《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第3期;羅許生：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接機(jī)制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。

{12} 秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第5期;馬立新：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第12期。

{14} 肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第5期。

{15}{20} 楊云成、張希賢：《構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的三項(xiàng)任務(wù)》，《理論探索》2015年第1期。

{16} 王建芹：《黨內(nèi)法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化構(gòu)建》，《理論學(xué)刊》2017年第4期。

{17} 習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話，參見《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月9日。

{18} 操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的若干限制因素分析》，《科學(xué)社會(huì)主義》2011年第2期;邵從清：《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第12期;沈孝鵬：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力：多重誘因與治理之策》，《求實(shí)》2017年第8期。

{19} 操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的立法探源》，《理論探討》2011年第2期。

{21} 袁海晗：《提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力》，《紅旗文稿》2017年第18期;邵從清：《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第12期。

{22} 周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期;周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第5期;蒯正明、任秀娟：《新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的路徑探析》，《探索》2015年第1期;韓強(qiáng)：《論提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平》，《求實(shí)》2017年第7期。

{23} 王建芹：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期。

{24} 操申斌：《論黨內(nèi)法規(guī)機(jī)制的構(gòu)建與完善》，《探索》2012年第2期。

{25} 韓強(qiáng)：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同問題研究》，《理論學(xué)刊》2015年第12期。

{26} 季冬曉、孫希江：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)發(fā)展的法學(xué)邏輯與實(shí)現(xiàn)途徑》，《科學(xué)社會(huì)主義》2017年第6期。