社區(qū)共同體復(fù)興中政府的效用與角色定位

陳 標(biāo),艾 凌

(嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院,廣東 梅州 514015)

隨著我國城市化進程的加快及舊城改造、城鄉(xiāng)人口流動等原因，居民原有的鄰里關(guān)系及親友關(guān)系被打破。計劃經(jīng)濟體制下單位共同體中基于單位性忠誠的共同體意識逐漸淡漠，僅作為居住場所的社區(qū)已根本無法喚起人們內(nèi)心對社區(qū)的情感和歸屬感。在新建的商品住宅區(qū)中，居民來到一個相互陌生的環(huán)境，家庭背景、社會職業(yè)差異大，相互關(guān)系疏離，社會碎片化。居民被原子化地嵌入到城市之中，主要表現(xiàn)為：一方面?zhèn)€人之間聯(lián)系的弱化。市場經(jīng)濟體制下，居民從市場上就能滿足自己的基本物質(zhì)需求，而不需從鄰里獲得，社區(qū)僅作為居住場所，社區(qū)居民失去了與鄰里交往的動力。另一方面?zhèn)€人公共精神的缺失以及由此而衍生出來的社會道德水平滑坡。經(jīng)濟上的市場主義、行為上的利己主義，導(dǎo)致居民處于一種疏離分散的原子化狀態(tài)，社會內(nèi)部聯(lián)系松散，社會整合能力差，無法達到公共利益自為狀態(tài)。由于公共精神的缺失、人際關(guān)系的疏遠(yuǎn)，人們往往會對他人漠不關(guān)心，出現(xiàn)社會冷漠的狀態(tài)[1]。社會的碎片化和個人原子化嚴(yán)重影響到社區(qū)居民的幸福感和社會的和諧穩(wěn)定。社區(qū)居民從社區(qū)鄰里獲得友誼與關(guān)愛的需求在增加。特別是中國特色社會主義新時代人民對美好生活的需求日益增加，處于社會轉(zhuǎn)型期的城市居民非常留戀、向往那種關(guān)系親密、彼此信任、互相依賴的共同體生活，渴望復(fù)興社區(qū)共同體這個人類的精神家園。社區(qū)共同體的價值不僅僅是居民的精神家園，它還有助于增加居民社會資本，從而加深居民間的信任與合作，為民主政治發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。因此，社會轉(zhuǎn)型期的中國，重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)功能、實現(xiàn)社區(qū)共同體復(fù)興具有重要的現(xiàn)實意義。

一、社區(qū)共同體與社區(qū)共同體復(fù)興

現(xiàn)代意義上的社區(qū)共同體概念是德國社會學(xué)家滕尼斯(Ferdinad Tonnies)于1887 年提出的。滕尼斯用它來表示建立在地緣、血緣等自然情感一致基礎(chǔ)上的，那種關(guān)系親密、守望相助、彼此尊重、富有人情味的生活共同體。其基本形式包括血緣共同體、地緣共同體和宗教共同體。與共同體相對應(yīng)，“社會應(yīng)該被理解為一種機械的聚合和人工制品”[2]。鮑曼所指的共同體概念更具感性認(rèn)識，把共同體比喻為一個溫馨的“家”，人們關(guān)系親密、彼此信任、守望相助、互相依賴，為了共同的利益，能夠采取集體行動，它是一個生活共同體[3]。20世紀(jì)早期美國芝加哥學(xué)派在研究共同體時，賦予其地域性?，F(xiàn)代社區(qū)共同體不僅是社區(qū)居民的生活場域，而且是踐行公共精神的場域。雖然社區(qū)共同體意識隨著極端現(xiàn)代性擴張而消解，但是出于本性，人們內(nèi)心又充滿了對溫情、友誼、關(guān)愛等社會情感的向往與追求。這種向往和追求是社區(qū)共同體意識萌發(fā)，孕育社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感和身份感的人性原動力。因此，20世紀(jì)90年代，隨著西方發(fā)達國家第三條道路的興起，社區(qū)被提升至社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度，開展了社區(qū)復(fù)興運動，以此促進鄰里關(guān)系復(fù)興、激勵社會組織和公民參與到社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，提升社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量。這里的復(fù)興，并不是回歸到傳統(tǒng)意義上的社區(qū)共同體(實際上那也是不可能的)，而是要構(gòu)建出基于共同體精神與現(xiàn)代社會精神相契合的社區(qū)共同體意識。實際上，我們所強調(diào)的社區(qū)共同體的同質(zhì)性是指一種基于共同的利益而形成的共同情感和共同的精神，即共同體意識。社區(qū)共同體的外在結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為發(fā)達的社會組織體系。

我國社區(qū)的研究和實踐是在中國社會轉(zhuǎn)型的大背景下進行的，始于20世紀(jì)80年代。2000年民政部把社區(qū)建設(shè)作為我國基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，并在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)建設(shè)運動。社區(qū)共同體復(fù)興并不是對傳統(tǒng)整體本位的，以血緣、地緣為紐帶的滕尼斯意義上的共同體的簡單回歸，與現(xiàn)階段我國城市社區(qū)建設(shè)中所要建設(shè)的社區(qū)，既有重合性又有所不同。它是在地域范圍內(nèi)個人權(quán)利和個人自由的基礎(chǔ)上，重視人們之間的橫向聯(lián)系，重塑社區(qū)歸屬感，培育共同體意識，倡導(dǎo)公共精神，希望通過復(fù)興社區(qū)共同體這一傳統(tǒng)概念來解決當(dāng)前社會的公共生活衰落和社會的原子化與碎片化問題。而社區(qū)共同體復(fù)興問題無疑首先要確定政府的角色定位問題。制度主義認(rèn)為，社區(qū)共同體復(fù)興取決于所處的制度環(huán)境，而政府不僅是最主要制度環(huán)境因素，而且也是社區(qū)共同體復(fù)興最重要的制度供給者。但由于社區(qū)共同體復(fù)興中的政府角色悖論，因此十分有必要分析我國社區(qū)共同復(fù)興的政府角色的激勵與抑制作用，合理確定社區(qū)共同體復(fù)興中政府角色職責(zé)，以有效促進社區(qū)共同體的復(fù)興。

二、社區(qū)共同體復(fù)興中政府角色的激勵因素

諾斯在《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書中提出了“諾斯悖論 ”——“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”[4]，而之所以會產(chǎn)生“諾斯悖論”，是因為國家雖然是制度的主要供給者，但其并非是中立的，它“具有其自己的，與社會中的統(tǒng)治階級或政治體不一致的利益結(jié)構(gòu)和邏輯”[5]，這就導(dǎo)致國家新創(chuàng)制的制度規(guī)則往往不是使社會收益最大化的那些制度規(guī)則?！爸Z斯悖論”不僅存在于一國的經(jīng)濟發(fā)展中，而且也存在于一國的社會發(fā)展中，即國家的存在是社會發(fā)展的關(guān)鍵，然而國家又可能是阻礙社會發(fā)展的人為根源。國家在社區(qū)復(fù)興過程中，既有社區(qū)共同體復(fù)興的激勵因素，又有社區(qū)共同體復(fù)興的抑制因素。

(一)政府主導(dǎo)社區(qū)共同體復(fù)興的外在制度變遷

學(xué)界普遍認(rèn)為制度是社會中個人所遵循的一套行為準(zhǔn)則[6]，其作用是抑制人類交往中可能出現(xiàn)的機會主義行為，減少社會生活中的不確定性。從制度的起源上來劃分，制度可以分為內(nèi)在制度和外在制度。內(nèi)在制度是指人們在交往過程中在群體內(nèi)隨著經(jīng)驗的增長而逐漸演化出來的一系列規(guī)則。當(dāng)人們的某些經(jīng)驗逐漸產(chǎn)生，并被足夠多的人采納，它就會被自發(fā)的執(zhí)行和模仿，從而變成一種傳統(tǒng)和習(xí)慣而長期地保持下去。不利于人們發(fā)展的規(guī)則則會被終止和替代。外在制度是由外在的政治權(quán)力機構(gòu)設(shè)計出來的并靠政治行動自上而下強加于社會并付諸實施的一系列規(guī)則。法律、條例、行政命令等具有強制性的規(guī)則都屬于外在制度。社區(qū)共同體復(fù)興本身是社區(qū)內(nèi)外在制度建立的過程。一方面，在一定意義上，社區(qū)共同體的復(fù)興過程是由傳統(tǒng)單位共同體向社區(qū)共同體的制度變遷過程，也是社區(qū)共同體內(nèi)在制度建立的過程，它是人們在長期的交往過程中，逐漸形成的共同的利益、認(rèn)同與習(xí)慣。另一方面，實踐中，我國社區(qū)共同體復(fù)興的過程是社區(qū)共同體的外在制度建立的過程。徐勇教授把這一過程稱為“政府規(guī)劃型變遷”過程[7]。

在我國由傳統(tǒng)單位體制向現(xiàn)代社區(qū)共同體的轉(zhuǎn)變過程中，政府在明確社區(qū)共同體復(fù)興目標(biāo)的前提下，有意識地在外在制度變遷方面發(fā)揮著重要作用：一是與其他創(chuàng)新主體相比，政府更有創(chuàng)新的動力。新制度經(jīng)濟學(xué)把制度創(chuàng)新的主體分為三類：個人、團體和政府。政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮著核心作用。政府可以有效地避免制度創(chuàng)新中的搭便車行為，防止制度創(chuàng)新不足的問題。二是政府有效促進制度變遷。制度變遷的路徑可以大致分為兩種：誘致性變遷和強制性變遷。前者是指組織為了因應(yīng)環(huán)境變化實現(xiàn)自身利益自行對現(xiàn)行制度規(guī)則的變革；后者是組織外部力量通過法律或命令的方式強制組織規(guī)則的變革。政府無疑是組織規(guī)則強制性變遷的最重要的主體，政府雖然不是誘致性變遷的主體，但“在自發(fā)的制度安排，尤其是正式的制度安排變遷中，往往也需要用政府的行動來促進變遷過程”[8]。三是減少信息成本和交易成本。與內(nèi)在制度相比，由政府制定的外在制度一般具有清晰性、規(guī)范性、強制性和嚴(yán)密的邏輯性。明確清晰的制度可以減少未來行為的不確定性。在新舊制度的變遷過程中，往往會增加交易成本和信息成本，而此時政府提供的“目標(biāo)清晰、連貫和有限的集體行動可以提供一些使新規(guī)則得以定型的固定基點”[9]。

政府是社區(qū)共同體復(fù)興的外在制度變革者及供給者。目前我國社區(qū)共同體的復(fù)興過程也是從傳統(tǒng)單位體制結(jié)構(gòu)向社區(qū)體制結(jié)構(gòu)變遷的過程，基層治理面臨著舊制度的瓦解和新制度的確立。一方面政府是革除舊制度的主體，舊體制下政府所固有的權(quán)力必須依靠政府的權(quán)力來消除。另一方面，一個保護性政府可以在促進社區(qū)共同體復(fù)興的內(nèi)在制度產(chǎn)生上發(fā)揮重要作用，政府如果恰當(dāng)?shù)芈男泻闷洹氨Ｗo性政府的職能”[10]，通過外在制度正確引導(dǎo)個人激勵，就能促進社區(qū)共同體內(nèi)在制度的產(chǎn)生。

(二)社區(qū)共同體復(fù)興中政府合法性激勵

合法性是指人們對某種規(guī)則的接受和認(rèn)可程度。在這一性質(zhì)上，薩奇曼(Suchman)將合法性定義為“在社會建構(gòu)的規(guī)范、價值、信仰和定義體系之類，關(guān)于一個實體的行動是合意的、正當(dāng)?shù)幕蛘哌m當(dāng)?shù)囊话慊母杏X或設(shè)想”[11]。社區(qū)社會組織要獲得合法性必須與法律、風(fēng)俗、價值觀、信仰一致。高丙中在用合法性這一概念分析中國的社會團體時，認(rèn)為“社會現(xiàn)象由于得到了承認(rèn)，才見證它具有合法性?！盵12]。合法性的基礎(chǔ)分為政府合法性和社會合法性，前者指來自政府的認(rèn)可，包括法律合法性、政治合法性和行政合法性，后者指來自社會的認(rèn)可，其基本等同于社會(文化)合法性。對于社區(qū)社會組織而言，高合法性意味著更高的參與度。

政府合法性意味著社區(qū)社會組織得到了政府的認(rèn)可和支持，政府合法性是社區(qū)社會組織獲得社會合法性的重要影響因素。這里既包含了法律合法性，也包括了政治合法性(與國家政策的一致性)，但對于社區(qū)社會組織而言，最重要的還是行政合法性(政府的認(rèn)可或支持)。社會轉(zhuǎn)型期的中國，處在社區(qū)共同體復(fù)興中的社區(qū)社會組織大多圍繞居民的日常生活，政治性較弱，一般來說法律合法性和政治合法性沒有多大的問題。但行政合法性對于不同的社區(qū)社會組織而言由于與政府關(guān)系親疏不同則差別很大。獲得政府支持的社區(qū)社會組織，或者以政府的名義開展活動，社會對其認(rèn)可度會較高。在社區(qū)共同體復(fù)興實踐中，政府可以加大對社區(qū)社會組織的認(rèn)可和支持程度，賦予社區(qū)社會組織合法性，從而提高社區(qū)社會組織在民眾中的信任度。

(三)社區(qū)共同體復(fù)興中政府資源性激勵

社區(qū)產(chǎn)品的公共性導(dǎo)致社區(qū)居民參與集體行動動力不足，公共物品供給不足。面對這一困境，政府提供資源性激勵以補償集體行動的成本將有利于促進個人參與社區(qū)集體行動以及參加社區(qū)社會組織，進而推動社區(qū)共同體復(fù)興。

政府通過強制性稅收獲得物質(zhì)資源，并將其部分用于公共物品的供給。當(dāng)前，地方政府采取各種措施彌補社區(qū)集體行動成本：一是通過財政向各居委會提供社區(qū)活動費用和黨建費用，其中部分被社區(qū)用來支持社區(qū)社會組織的發(fā)展；二是通過建立社區(qū)活動中心，為社區(qū)社會組織提供活動場地；三是對社會組織或?qū)栀Y發(fā)展社會組織的企業(yè)給予減免稅費支持；四是通過向社區(qū)社會組織購買服務(wù)為其提供資金支持。通過社區(qū)社會組織，彼此孤立的、原子化的居民之間產(chǎn)生了橫向聯(lián)系，居民通過參與社會組織的活動，培養(yǎng)團結(jié)、信任和合作的習(xí)慣，學(xué)習(xí)參與治理社區(qū)公共事務(wù)的技能，提高對社區(qū)共同體的認(rèn)同感，進而形成一個以社區(qū)社會組織為外在結(jié)構(gòu)，以參與、信任、合作等公共精神為內(nèi)在要素的共同體。

三、社區(qū)共同體復(fù)興中政府角色的抑制因素

政府對社區(qū)共同體的復(fù)興具有積極的促進作用，然而正如“諾斯悖論”所揭示的那樣，如果政府過多直接干預(yù)社區(qū)公共事務(wù)，甚至替代社會組織或企業(yè)提供社區(qū)公共產(chǎn)品，政府就會成為社區(qū)共同體復(fù)興的障礙，也就是說在社區(qū)共同體復(fù)興中存在政府失靈。

(一)社區(qū)共同體復(fù)興中政府非中立性激勵

在社區(qū)共同體的復(fù)興中，雖然政府為社區(qū)共同體復(fù)興提供合法性激勵和資源性激勵，但政府激勵又是非中立的，有自己的價值和目標(biāo)取向。政府有較大的自由裁量權(quán)，根據(jù)自己擁有的資源狀況決定是否對社會組織實施激勵，激勵何種社會組織，采取何種激勵策略，激勵到何種程度。新制度經(jīng)濟學(xué)對國家的界定結(jié)合了階級統(tǒng)治理論和契約理論，認(rèn)為國家同時兼具兩個基本目標(biāo)：一是制定社會基本準(zhǔn)則，維持統(tǒng)治秩序；二是降低交易費用，使社會的產(chǎn)出最大化。然而這兩個目標(biāo)并不總是一致的，有時還存在激烈沖突，正是這種矛盾使國家一方面是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，另一方面又是不能實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟增長的根源。

這種非中立性的激勵給社區(qū)社會組織發(fā)展帶來了顯著的差異，給社會組織的發(fā)展及社區(qū)共同體復(fù)興帶來負(fù)面影響：一是不利于形成社區(qū)共同體復(fù)興的公平、公正的競爭環(huán)境。政府的非中立性激勵使不同的社會組織在競爭中所處的地位發(fā)生了明顯變化，這就使社會組織無法在同一水平線上競爭，客觀上約束了部分未受激勵或激勵程度較低的社會組織的發(fā)展。二是壓縮了民間社會組織的生存空間。受到政府財物支持的社會組織，其自主性必然受到負(fù)面影響。政府扶持的社區(qū)社會組織滿足了社會的需求， 消除了“自治的”民間組織存在的必要性[13]。三是政府的非中立性激勵擾亂了社會組織對未來的預(yù)期，也滋生了尋租空間。政府的資源性激勵在一定程度上造成了社區(qū)社會組織對政府的依賴，缺乏自主發(fā)展的動力，束縛了社區(qū)社會組織的發(fā)展。

(二)社區(qū)共同體復(fù)興中政府的擠出效應(yīng)

經(jīng)濟學(xué)中擠出效應(yīng)是指增加政府投資會擠占私人投資，從而導(dǎo)致增加政府投資所引起的國民收入的增加可能會因為私人投資的減少而被抵消。在社區(qū)共同體復(fù)興過程中，如果政府直接提供公共服務(wù)或者直接干預(yù)社區(qū)公共事務(wù)，就會影響社會組織及其他主體對社區(qū)共同體的投入，從而使政府的激勵效果由于其他主體對社區(qū)共同體投入的減少而抵消。

政府的擠出效應(yīng)主要表現(xiàn)為三個方面：一是限制公民社會的活力。狹義政府是指壟斷行使公共權(quán)力的暴力性官僚行政組織，其特點是權(quán)威性、強制性、層級性。政府是一種官僚制組織，有著嚴(yán)格層級節(jié)制的權(quán)力體系。因此，政府在過多干預(yù)社會公共事務(wù)時，與社會組織和個人不是平等的權(quán)力關(guān)系，而是一種命令與服從的關(guān)系，這會嚴(yán)重束縛社會組織和個人的自由，影響到社會組織和個人參與社會公共事務(wù)的積極性，往往會造成政府在社區(qū)共同體復(fù)興中唱獨角戲的現(xiàn)象。二是擠壓社會組織的生存空間。政府對社區(qū)公共事務(wù)干預(yù)過深，以至于直接向社區(qū)提供社區(qū)公共產(chǎn)品，由于政府提供的公共產(chǎn)品是免費的，結(jié)果導(dǎo)致社區(qū)居民過度消費政府提供的公共產(chǎn)品，造成擁塞。而社會組織由于成本限制往往有償向社區(qū)提供一些社區(qū)公共產(chǎn)品，但由于收費而往往造成消費不足，限制了社會組織的發(fā)展。三是效率相對低下。政府提供公共產(chǎn)品的成本補償不是來源于服務(wù)收費而是來自政府財政，因而政府在提供公共產(chǎn)品時缺乏成本意識，只管把政府預(yù)算花出去，而不管提供的公共產(chǎn)品符合不符合社區(qū)居民需要，或需要多少，可能造成某種公共產(chǎn)品過度供給，而另外的公共產(chǎn)品供給不足，因而造成政府財政資源的巨大浪費。因此，在社區(qū)共同體復(fù)興過程中，如果政府對社區(qū)公共事務(wù)干預(yù)過多、投資過多，其對社區(qū)共同體復(fù)興的促進效果就會因為其他主體積極性降低而抵消。

(三)社區(qū)共同體復(fù)興中政府有限理性與激勵效果弱化

政府的知識局限性和有限理性導(dǎo)致政府對社區(qū)共同體復(fù)興的激勵效果弱化。政府對客觀事物的認(rèn)識也是一個從感性到理性的過程，對客觀規(guī)律的認(rèn)識也不是畢其功于一役，并且客觀事物本身處在不斷發(fā)展變化狀態(tài)，政府很難達到對事物的精準(zhǔn)認(rèn)識。對于政府而言，社區(qū)共同體及社區(qū)社會組織是新生事物，政府缺乏對其管理和激勵的經(jīng)驗，同時政府獲取上述相關(guān)知識時也面臨信息搜尋上的成本和不確定性，因而即使政府有心想要促進社區(qū)共同體的復(fù)興，它仍然有可能由于知識的局限性和有限理性而無法建立一個有效的制度安排以提供與社區(qū)社會組織預(yù)期相同的制度激勵誘因，從而導(dǎo)致實際的激勵效果比預(yù)期的激勵效果要差。根據(jù)組織生命周期理論，社區(qū)社會組織在不同的發(fā)展階段面臨的問題不同以及由此而產(chǎn)生的需求也會不同。因而相同的激勵策略和程度作用于處在不同發(fā)展階段的社會組織，其產(chǎn)生的激勵效果是不同的。政府同樣的激勵措施會隨著組織的成長而效果逐漸減弱的情況。

四、結(jié)論

處在社會轉(zhuǎn)型期的社區(qū)共同體復(fù)興離不開政府支持，但政府也不是萬能的，存在政府失靈。政府要合理確定自己職能，找準(zhǔn)自己的角色定位，促進社區(qū)共同體的復(fù)興。正如元治理理論所強調(diào)的，在社區(qū)共同體的復(fù)興過程中，政府要擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色和發(fā)揮重要作用。政府要擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色是強調(diào)政府的責(zé)任而非權(quán)力，從這種意義上說，政府不是一個凌駕于市場、社會之上的控制者，更像是“同輩中的長者”[14]。托克·麥克格魯也認(rèn)為：“一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用?！盵15]因此，政府在社區(qū)共同體復(fù)興過程中，要擔(dān)當(dāng)以下角色：(1)規(guī)則的變遷者。社會轉(zhuǎn)型期的社區(qū)共同體的復(fù)興，必須除掉套在社區(qū)共同體頭上影響復(fù)興的各種制度枷鎖，建立符合現(xiàn)代社區(qū)治理的外在新規(guī)則。(2)資源的提供者。社區(qū)共同體的復(fù)興需要政府提供各種資源，政府有責(zé)任提供各種資源，促進社區(qū)共同體復(fù)興與發(fā)展。(3)各方利益的協(xié)調(diào)者。社區(qū)共同體的復(fù)興過程中，牽涉到政府、市場、社會和公民個人等多方主體，各方主體目標(biāo)利益不一致，既有合作，又有沖突。合作的交易成本很高，甚至不能達成合作。需要政府居中調(diào)節(jié)、化解矛盾、促進多方主體合作。(4)過程的監(jiān)督者。各方主體在促進社區(qū)共同體的復(fù)興過程中，是否遵守規(guī)則，是否存在機會主義行為，需要政府去監(jiān)督并依法給予懲處。這是社區(qū)共同體復(fù)興的另一個重要條件。