施工污染受害者的權(quán)利保障研究

楊亮

摘 要：隨著建筑業(yè)的蓬勃發(fā)展，建筑污染受害者權(quán)利保障問題日漸引起人們的關(guān)注。如何保障建筑污染受害者的合法權(quán)益，需要另辟路徑?？梢詮慕⒔ㄖ┕し蹓m污染標(biāo)準(zhǔn)和合理操作標(biāo)準(zhǔn)入手，采取公益訴訟的模式，從而彌補(bǔ)原有受害者取證難的不足，達(dá)到有效保護(hù)建筑污染受害者權(quán)益的目的。

關(guān)鍵詞：建筑污染;受害者;權(quán)利保障

一、引言

對(duì)公民的權(quán)利保障正在成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)焦點(diǎn)。人們可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)關(guān)于公民的言論自由、人身自由和人身健康安全等方面的各種討論。與此同時(shí)，建筑市場(chǎng)的欣欣向榮帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工作崗位增加以及居民收入提高的同時(shí)帶來(lái)的施工污染逐漸成為人們關(guān)注公民權(quán)利保障的一個(gè)很大的切入點(diǎn)。由于施工單位在施工過程中不規(guī)范的操作、政府不完善的建筑污染控制指標(biāo)和對(duì)建筑污染不嚴(yán)格的監(jiān)督引發(fā)了一系列有關(guān)建筑施工的污染。施工當(dāng)中不符合標(biāo)準(zhǔn)排放的噪音、粉塵、廢氣、廢水和泥沙等的堆積物對(duì)環(huán)境各質(zhì)量和人民生命健康權(quán)利造成極大的損害。同時(shí)，受害者的維權(quán)難問題又極大地?fù)p害公眾對(duì)和諧美麗社會(huì)的信任。對(duì)此，本文對(duì)現(xiàn)行建筑施工的粉塵污染的監(jiān)管和受害者維權(quán)深入剖析，從法律規(guī)范角度分析政府如何以更合理的建筑施工粉塵污染標(biāo)準(zhǔn)和合理操作標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污染從源頭進(jìn)行改善;公眾如何同過自身力量和民間組織更好地舉證維權(quán);司法如何通過公益訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

二、我國(guó)對(duì)建筑施工粉塵污染的立法的進(jìn)步

目前，這類建筑施工污染由于改革開放之初粗放的發(fā)展方式已對(duì)人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生巨大的危害，極大地破壞公民的合法權(quán)利。毋庸置疑，出于對(duì)公民權(quán)利保障，我國(guó)關(guān)于建筑施工污染的立法確有長(zhǎng)足的進(jìn)步。第一、從橫向來(lái)看，解決施工建筑污染保障公民權(quán)利權(quán)益都在國(guó)家的重要部門法層面成為重要的條款。如憲法的第26條的規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木。”《民法總則》將綠色原則確立為基本原則，規(guī)定民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。《刑法》第338條等法律規(guī)定了環(huán)境污染的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，破壞環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。第二、從縱向來(lái)看，我國(guó)主要是通過法律措施來(lái)控制建筑揚(yáng)塵的排放。我國(guó)自2000年起相繼頒布了一些針對(duì)建筑工程中揚(yáng)塵管理的規(guī)范、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)，如《大氣污染防治法》就針對(duì)建筑施工活動(dòng)中的揚(yáng)塵污染防治做了相關(guān)規(guī)定，其中規(guī)定在城區(qū)內(nèi)從事建筑施工的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)卣囊髮?duì)本企業(yè)造成的揚(yáng)塵污染采取防控措施。此外，2002年國(guó)務(wù)院通過《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理?xiàng)l例》對(duì)常見的粉塵的排放限值（質(zhì)量濃度）和應(yīng)當(dāng)繳納的相關(guān)的費(fèi)用都做了詳細(xì)規(guī)定。2009年7月1日，江蘇省首先對(duì)工地?fù)P塵開始征收排污費(fèi)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每月每平方米征收0.24元。從2012年開始，深圳特區(qū)、南京市、大連市、北京市也向江蘇省學(xué)習(xí)進(jìn)行對(duì)揚(yáng)塵排污費(fèi)的征收。 2017年11月4日第三次修正《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》。

三、建筑施工粉塵污染立法適用的不足之處

雖然從中央到地方，為減少建筑施工粉塵污染對(duì)公民權(quán)利侵害的建筑施工污染的立法有了進(jìn)步。但是，也不能不指出，現(xiàn)有的針對(duì)建筑施工粉塵的立法還遠(yuǎn)不能令人滿意;已有的立法關(guān)于粉塵的危害標(biāo)準(zhǔn)界定、公民的舉證方式、公益訴訟的立法進(jìn)程，尚需進(jìn)一步改善，以提高其合理化的水平。

（一）對(duì)粉塵危害界定標(biāo)準(zhǔn)的不足

我國(guó)現(xiàn)階段的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確的導(dǎo)向性，對(duì)于建筑揚(yáng)塵的防控重點(diǎn)并沒有明確指出，這導(dǎo)致建筑企業(yè)在防控?fù)P塵時(shí)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。另外由于建筑揚(yáng)塵種類不同，故不同的建筑揚(yáng)塵對(duì)人體造成的傷害也不同，但是是在建筑行業(yè)我國(guó)目前并沒有針對(duì)不同類型的建筑污染問題提出有效的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。因此就收效來(lái)看，當(dāng)前這些法規(guī)并不能有效地控制施工單位揚(yáng)塵的排放，企業(yè)是否按照要求對(duì)對(duì)揚(yáng)塵污染進(jìn)行防控主要還是依靠企業(yè)自身是否有揚(yáng)塵污染意識(shí)。比如說2017年第三次修訂的《職業(yè)病防治法》26條第四款規(guī)定其中的“國(guó)家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和要求”在各個(gè)地區(qū)會(huì)出現(xiàn)建筑施工污染標(biāo)準(zhǔn)不一甚至缺乏重點(diǎn)懲治對(duì)象，同時(shí)欠缺針對(duì)不同性質(zhì)粉塵的不同檢測(cè)監(jiān)測(cè)控制標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公民舉證難

就職工因建筑施工粉塵污染患病的舉證來(lái)說，身患職業(yè)病的勞動(dòng)者申請(qǐng)補(bǔ)償時(shí)，首先要過“驗(yàn)明正身”一關(guān)，即與用人單位確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。在《職業(yè)病防治法》修改后，“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的傳統(tǒng)做法改為“舉證責(zé)任倒置”，即由用人單位出具鑒定所需材料，否則可以根據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)進(jìn)行診斷。但是，跟據(jù)第49條第二款：“當(dāng)事人在仲裁過程中對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。勞動(dòng)者無(wú)法提供由用人單位掌握管理的與仲裁主張有關(guān)的證據(jù)的，仲裁庭應(yīng)當(dāng)要求用人單位在指定期限內(nèi)提供;用人單位在指定期限內(nèi)不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果?！笨此朴萌藛挝惶峁┳C據(jù)，但前提是當(dāng)事人首先提供證據(jù)，只有在當(dāng)事人提供不出才由用人單位提供?！白C據(jù)”比較繁雜。其次，更值得人們關(guān)注的是職業(yè)病危害因素與病人臨床表現(xiàn)之間的必然聯(lián)系一旦被用人單位以各種理由駁回，受害人就不能成功舉證。最后，如果用人單位承擔(dān)不利后果小于其所因不規(guī)范操作而獲得的利益，施工污染受害者想要維權(quán)在舉證環(huán)節(jié)很可能就不得不放棄。就建筑施工污染其他非職工的受害者來(lái)講，沒有勞動(dòng)合同的關(guān)系制約，舉證維權(quán)難度更大。為了證明施工粉塵對(duì)自己的侵害，許多受害者不得不自掏腰包進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢測(cè)甚至不得不在追究施工污染責(zé)任前先進(jìn)行嚴(yán)酷的手術(shù)治療。在這之后經(jīng)過繁瑣的程序之后才有機(jī)會(huì)舉證。同時(shí)，無(wú)論對(duì)于職工還是非職工受害者都存在因施工粉塵患病潛伏期長(zhǎng)，（如塵肺病的潛伏期比較長(zhǎng)，一般在5至20年），等到并發(fā)時(shí)意識(shí)不到病從何起，無(wú)法舉證的情況。

（三）公益訴訟不足

1.公眾自身問題

第一，公眾的參與意識(shí)淡薄。許多公眾將施工建筑污染的處理認(rèn)為是國(guó)家政府的事，自己并不需要參與。第二，公眾參與不積極。

2.外界問題

第一，我國(guó)建筑施工污染的信息公開面對(duì)公眾的互動(dòng)性較差。第二，公眾獲得建筑施工污染處理參與的途徑較少。第三，民間的監(jiān)督建筑施工污染的組織較少并且對(duì)施工單位威懾力不夠。第四，媒體對(duì)于建筑施工污染的曝光度低。第五，公眾的公益訴訟的過程復(fù)雜。

四、對(duì)我國(guó)建筑施工粉塵污染立法治理的建議

（一）針對(duì)粉塵危害界定標(biāo)準(zhǔn)問題

首先，針對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的建筑施工污染衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)做好嚴(yán)格規(guī)定確保各地方執(zhí)行力。其次，針對(duì)不同性質(zhì)的建筑施工粉塵污染從多方面進(jìn)行具體的標(biāo)準(zhǔn)界定。第一，建議國(guó)家對(duì)建筑揚(yáng)塵濃度的測(cè)量方法做出一些規(guī)定。主要的揚(yáng)塵測(cè)量方法有濾膜質(zhì)量測(cè)塵法、超聲波衰減法、光散射法、壓電振動(dòng)法、降塵法和紅外線吸收法等。其中超聲波衰減法、降塵法測(cè)量對(duì)結(jié)果的影響較大。第二，筆者認(rèn)為對(duì)于揚(yáng)塵測(cè)量的工具進(jìn)行規(guī)定。如在工作溫度0攝氏度的環(huán)境下避免使用P-5L2C型便攜式微電腦粉塵儀進(jìn)行呼吸性粉塵的測(cè)量。第三，對(duì)于施工現(xiàn)場(chǎng)的工具使用也做出相應(yīng)的規(guī)定。如嚴(yán)禁使用鼓風(fēng)機(jī)式除塵設(shè)備，推廣使用吸入式除塵設(shè)備或吹吸一體化除塵設(shè)備。第四，在施工過程中對(duì)日常管理以及臨時(shí)設(shè)施嚴(yán)格管控。

（二）針對(duì)舉證難問題

第一，完善公眾參與有關(guān)建筑施工污染的立法。明確公眾參與的范圍，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。第二，在確定某一建設(shè)項(xiàng)目后，應(yīng)盡早向公眾公布信息，及時(shí)聽取公眾意見獲得第一手資料，并在編制的過程中根據(jù)公眾的意見及時(shí)作出修正和補(bǔ)充。擴(kuò)大建筑施工污染信息的公開度和與公眾的互動(dòng)性，關(guān)注群眾的反對(duì)意見。第三，公正合理的程序是實(shí)體權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障，對(duì)公眾參與的聽證會(huì)、論證會(huì)應(yīng)進(jìn)行程序化管理。對(duì)于其他形式的民間組織也要進(jìn)行程序化管理。第四，增加公眾反饋意見途徑的多樣化。例如，政府可以打造一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)溝通平臺(tái)實(shí)時(shí)接收公眾的意見;進(jìn)行手機(jī)短信隨機(jī)調(diào)查;在施工建筑附近公布投訴電話等多種方式。讓公眾的反對(duì)之聲更方便地發(fā)出來(lái)。第五，鼓勵(lì)多種民間組織對(duì)建筑施工進(jìn)行監(jiān)督。例如賦予建筑施工附近居民有組成對(duì)施工進(jìn)行監(jiān)督的民間組織的權(quán)利。

（三）針對(duì)公益訴訟問題

第一，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體。我們?cè)谛抻営嘘P(guān)建筑施工污染的法律法規(guī)時(shí)，將公民、法人、“非正式”的民間組織、能行使環(huán)境監(jiān)督管理職能的部門納入環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍，對(duì)切實(shí)保障環(huán)境民事公益訴訟順利進(jìn)行有很大的推動(dòng)作用。第二，建立環(huán)境公益訴訟保障制度。要通過程序的設(shè)置使原告在訴訟是有所保障。如環(huán)境訴訟法律援助、訴訟費(fèi)用援助等等，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。第三，建立合理的舉證責(zé)任分配機(jī)制。舉證責(zé)任分配涉及到價(jià)值比較，由于公益訴訟的原告涉及公共利益，更應(yīng)進(jìn)行充分的法律保障。因此可以借鑒美國(guó)和日本在處理公害糾紛中采用的加重加害人的舉證責(zé)任的做法，其同樣適用舉證責(zé)任倒置。同時(shí)可在為維護(hù)環(huán)境公益提起的公益訴訟中應(yīng)借鑒民事環(huán)境侵權(quán)中采取的舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，對(duì)環(huán)境公益訴訟中的行政訴訟實(shí)行一般舉證和特殊舉證相結(jié)合的分配原則。第四，防治環(huán)境公益行政訴訟權(quán)的濫用。在美國(guó)環(huán)境訴訟的條款中，一方面賦予原告寬緩的起訴資格，另一方面對(duì)原告提起的訴訟也規(guī)定了一些限制條件。我國(guó)也可以借用，以期達(dá)到充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法中的作用，防治公民訴訟權(quán)的濫用。

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