參與式治理視域下新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村“掃黑除惡”的研究

潘怡丞

（中國人民公安大學(xué) 治安學(xué)院，北京 100038）

一、新鄉(xiāng)賢的概念

“鄉(xiāng)賢”一詞作為現(xiàn)象始于東漢。在我國歷史上，一些因品德高尚、才能出眾、名望甚高而獲得本地民眾尊重的人，被稱為“鄉(xiāng)賢”。唐代《史通雜述》記載：“郡書赤矜其鄉(xiāng)賢，美其邦族”，這是最早記錄“鄉(xiāng)賢”的古籍。作為“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)政治中的一種獨(dú)特現(xiàn)象，“鄉(xiāng)賢”在維系鄉(xiāng)村社會秩序中發(fā)揮了巨大的作用。

2016年，《十三五規(guī)劃綱要（草案）》中提到：“培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、優(yōu)良家風(fēng)、新鄉(xiāng)賢文化”［1］。黨的十八大以來，由于政府轉(zhuǎn)型的需要，我國對基層社會治理進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索，“新鄉(xiāng)賢”逐漸成為學(xué)術(shù)界的熱議話題。

對于“新鄉(xiāng)賢”，有學(xué)者從時代的角度來考察其含義，認(rèn)為：新鄉(xiāng)賢之“新”，是相較于傳統(tǒng)社會的舊鄉(xiāng)賢而言的，因具有新的時代背景、特征、作用而故名之［2］。也有學(xué)者認(rèn)為：“新鄉(xiāng)賢”之所以新，并不僅僅在于其本身所具有的時代特性，更在于其來源的多元化趨勢。更有學(xué)者逐字剖析“新鄉(xiāng)賢”的詞義，認(rèn)為要想正確把握“新鄉(xiāng)賢”的含義，就必須剖析其內(nèi)涵和外延。從內(nèi)涵上看：新鄉(xiāng)賢要能秉承“新時代”的主流價值觀念，這是對“新”字的解讀；新鄉(xiāng)賢要具有獨(dú)特的地域性，這是對“鄉(xiāng)”字的解讀；新鄉(xiāng)賢要具備贏得民眾擁戴的優(yōu)良品德，這是對“賢”字的解讀。從外延上看，新鄉(xiāng)賢包含兩層含義：從中央層面上來看，那類核心價值觀與中央保持高度的一致的基層優(yōu)秀典型人物即為新鄉(xiāng)賢；從地方層面來看，新鄉(xiāng)賢被認(rèn)為是在社會治理和發(fā)展過程中能夠發(fā)揮創(chuàng)新性作用的社會群體。

筆者結(jié)合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，將“新鄉(xiāng)賢”理解為：在黨和政府號召下，能夠憑借個人的才能、修養(yǎng)及威望，積極參與到新時代鄉(xiāng)村治理中來，從而為維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣刃?、鞏固基層政?quán)根基做出貢獻(xiàn)的鄉(xiāng)村賢達(dá)。

二、參與式治理視域下新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村“掃黑除惡”的理論和政策依據(jù)

“治理”是人類對公共事務(wù)的掌控和管理方式的轉(zhuǎn)變，關(guān)注的重點(diǎn)是治理績效［3］。陳振明在《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》一文中就指出，治理就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，即為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門與非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程［4］。

“參與式治理”中的“參與式”源于“參與式民主”思想，這一思想可追溯到“古典民主”理論。古典民主理論著名學(xué)者、法國著名政治學(xué)家盧梭認(rèn)為，“公民的參與不僅使民主制度成為可能，而且更重要的是，通過參與過程可以推動個人負(fù)責(zé)任的社會行動和政治行動”［5］。此外，自由主義理論學(xué)家密爾在提出“微觀民主”這一概念時也特別強(qiáng)調(diào)：“任何參加，即使是參加最小的公共職務(wù)也是有益的”［6］。參與式治理不僅僅是一種思想，它為更好地處理社會公共事務(wù)提出了一種新方案，使民眾能夠積極有序地參與到公共事務(wù)之中，從而彌補(bǔ)體制內(nèi)資源的不足的困境；同時，參與式治理更為民主社會的形成指明了道路，使得政府可以通過培育公民社會的方式實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化?？梢哉f，參與式治理是一種將“治理效果”和“民主參與”兼容的模式，是“績效”和“法治”的完美結(jié)合。

從鄉(xiāng)村層面來說，中國自古就有許多社會力量參與到治理之中。古代“鄉(xiāng)賢之治”以及宗法族規(guī)的發(fā)展與成熟，對于維護(hù)中國古代鄉(xiāng)村社會秩序起到了重要作用，是降低政府治理成本、提高治理績效的有效例證。近年來，許多學(xué)者指出參與式治理是廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)“善治”的重要途徑。馮廣志認(rèn)為“參與”是推動農(nóng)村發(fā)展的重要方式，并指出：“參與”不僅僅是傳統(tǒng)意義上的參加某一事物或活動，其更深的含義是“賦權(quán)”、“自治”、“民主”等［7］。

黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，提高社會治理社會化水平；要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?？梢钥闯?，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化，不僅需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村法制建設(shè)，還需要確保自治、德治在鄉(xiāng)村發(fā)揮有效的作用。

當(dāng)前，以鄉(xiāng)村黑惡勢力為代表的違法犯罪是擾亂鄉(xiāng)村社會秩序的重要原因。2018年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》（以下簡稱“通知”），為如何就“掃黑除惡”開展綜合治理工作提供了指導(dǎo)理念。通知提出：在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮社會治安綜合治理的優(yōu)勢，綜合運(yùn)用各種手段預(yù)防和解決黑惡勢力違法犯罪突出問題。由此，要想發(fā)掘出黑惡勢力產(chǎn)生的根本原因，就需要發(fā)動社會力量參與其中，這既是參與式治理理念的具體要求，也是實(shí)現(xiàn)綜合治理的必然途徑。只有這樣，才能將鄉(xiāng)村黑惡勢力及其“保護(hù)傘”徹底根除。

三、鄉(xiāng)村黑惡勢力引發(fā)的問題及原因分析

近年來，我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面取得了輝煌的成就。然而過快的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及發(fā)展重心向城市的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村地區(qū)帶來了一系列“后遺癥”。基層政權(quán)的懸浮、農(nóng)村權(quán)力的真空、宗族勢力的復(fù)興、貧富差距的擴(kuò)大為鄉(xiāng)村黑惡勢力的產(chǎn)生埋下了禍根，在擾亂鄉(xiāng)村社會秩序的同時，也使得鄉(xiāng)村警務(wù)工作面臨極大的挑戰(zhàn)。

（一）鄉(xiāng)村黑惡勢力引發(fā)的問題分析

1.擾亂鄉(xiāng)村治安秩序

黑惡勢力在鄉(xiāng)村要么與“村霸”相互勾結(jié)，要么本身就是“村霸”。在黑惡勢力橫行鄉(xiāng)里的同時，鄉(xiāng)村社會的治安秩序遭到了嚴(yán)重的破壞。主要表現(xiàn)為：其一，在傳統(tǒng)“禮治”秩序瓦解，法治秩序尚未完全有效建立的社會大背景下［8］，鄉(xiāng)村自由空間加大使某些“黑化”的村干部無視法律制度、不顧群眾的訴求，這不僅“踐踏”了群眾的尊嚴(yán)，還破壞了政府在群眾中的形象。深惡痛絕的群眾往往通過上訪、游行甚至引發(fā)群體性事件的方式對“黑化”干部進(jìn)行反抗，然而這對鄉(xiāng)村治安秩序無疑會造成極大地破壞。其二，黑惡勢力通過利用暴力方式實(shí)施犯罪，對鄉(xiāng)村社會造成了極大的心理恐懼，嚴(yán)重影響著人民的生活秩序。其三，黑惡勢力還通過威脅、恐嚇、欺詐等方式勒索他人錢財，對他人生命安危不屑一顧，近期備受社會各界詬病的“套路貸”的犯罪機(jī)理就是如此。

2.破壞鄉(xiāng)村民主秩序

鄉(xiāng)村黑惡勢力的猖獗極易造成一個“人治”的社會。黑惡勢力對于“民主”的踐踏，不僅影響黨和政府政策的貫徹落實(shí)，還影響到鄉(xiāng)村集體事業(yè)、公益事業(yè)的開展，這種無視法治、破壞民主的行為勢必威脅到基層社會的政權(quán)穩(wěn)定。通常，在村“兩委”換屆期間，黑惡勢力以誹謗、威脅、恐嚇的形式，或者直接對地方黨政干部加以威逼利誘，以此破壞基層民主選舉、擾亂鄉(xiāng)村選舉秩序；此外，鄉(xiāng)村黑惡勢力在通過上述手段向基層政權(quán)和組織滲透過程中，還破壞了基層黨群關(guān)系，激化了干群矛盾，進(jìn)而隔閡了政府與人民之間的聯(lián)系。

3.滋生基層腐敗現(xiàn)象

黑惡勢力除擾亂鄉(xiāng)村社會秩序外，還與基層腐敗的滋生密不可分。這種“密切關(guān)系”通常表現(xiàn)為：鄉(xiāng)村中的一些黑惡勢力看到當(dāng)前農(nóng)村復(fù)興的“商機(jī)”，通過賄選成為村干部，以此來牟取非法利益；或者通過拉攏基層干部為其充當(dāng)保護(hù)傘，將基層干部腐蝕掉。政治學(xué)者塞繆爾·亨廷頓曾指出：“腐敗分子為實(shí)現(xiàn)其私利而違反公共規(guī)范的行為，其基本形式往往通過政治權(quán)力與財富的交換，即權(quán)錢交易”［9］。而鄉(xiāng)村中的腐敗分子則會通過“權(quán)力尋租”，在分配利益時獲取非法收入。

4.破壞鄉(xiāng)村調(diào)解機(jī)制

對于基層的矛盾糾紛應(yīng)如何調(diào)解，費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中明確指出：“調(diào)解其實(shí)就是一種教育的過程，是對鄉(xiāng)村社會中發(fā)生糾紛的雙方進(jìn)行一定程度的教化以使他們達(dá)成和解，從而使鄉(xiāng)村社會重新恢復(fù)到原有的秩序”［10］。然而，黑惡勢力的盛行破壞了鄉(xiāng)村的調(diào)解機(jī)制，使得鄉(xiāng)村社會原本較為成熟的矛盾化解機(jī)制不再有效。黑勢力與封建宗族勢力相互勾結(jié)，通過借助封建落后的宗法族規(guī)蒙混百姓，從而助推了尋仇報復(fù)的愚昧落后之風(fēng)，沖擊了原有的調(diào)解機(jī)制，還弱化了鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威。

（二）造成上述問題的原因分析

社會學(xué)界認(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型是導(dǎo)致行為失范的誘因之一。在法治秩序尚未形成之前，社會轉(zhuǎn)型削弱了傳統(tǒng)社會規(guī)范的控制作用，瓦解了傳統(tǒng)的禮治秩序，社會穩(wěn)定也因此面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。要想探究鄉(xiāng)村黑惡勢力形成的原因，就離不開在社會轉(zhuǎn)型的大背景。具體而言，包括以下幾個方面。

1.“分利秩序”引發(fā)的后遺癥

所謂“分利秩序”，是建立在對自上而下資源的分享上［11］。隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，國家改變了過去“汲取性”的鄉(xiāng)村治理模式。在取消農(nóng)業(yè)稅的同時，政府還加大了對鄉(xiāng)村的財政投入力度，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”等政策在這一背景下正式出臺?！绊?xiàng)目下鄉(xiāng)”等雖然為現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，但仍不能徹底彌補(bǔ)因社會發(fā)展重心轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的基層政府和群眾關(guān)系日益松散的局面［12］。“鄉(xiāng)政村治”也并沒有因此發(fā)揮出應(yīng)有的作用，反而因?yàn)檗r(nóng)村自由空間加大，宗族組織隨之復(fù)興，治村惡人進(jìn)而出現(xiàn)。治村惡人通過假借農(nóng)民的名義爭取國家資源，并將爭取來的資源收入私囊。因此，由“分利秩序”所衍生出的對不正當(dāng)利益的爭搶，是促成鄉(xiāng)村黑惡勢力產(chǎn)生的重要原因之一。

2.落實(shí)“掃黑除惡”的法律、規(guī)章不健全

法律、規(guī)章的不健全是造成執(zhí)法辦案難、黑勢力猖獗的重要原因。首先，我國的法律在掃黑除惡應(yīng)如何開展、責(zé)任主體應(yīng)如何落實(shí)以及犯罪定性等方面的規(guī)定尚有空缺；現(xiàn)有的一些規(guī)章、辦法也缺乏切實(shí)的可操作性。例如，《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》要求辦案質(zhì)量和辦案效率雙管齊下。但在具體實(shí)踐中，對于那些并不直接采取暴力等黑惡性質(zhì)手段的“干部化”或“企業(yè)家化”的黑惡勢力，應(yīng)如何在保障辦案質(zhì)量的同時兼顧辦案效率，法律、規(guī)章尚無規(guī)定。此外，黑惡勢力還擅于利用法律漏洞為不法行為脫罪?，F(xiàn)實(shí)中，那些成為鄉(xiāng)村干部的黑惡勢力知道如何利用法律的漏洞實(shí)現(xiàn)自己非法的目標(biāo)。他們通過借助“制度創(chuàng)新”的幌子，為自己的非法行為進(jìn)行開罪，因而增加了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的難度。剖析深層原因，主要是我國在轉(zhuǎn)型過程中，“層層加碼”的政治壓力使得基層政府的“權(quán)責(zé)利”并不對稱，基層政府不得不進(jìn)行一系列的制度創(chuàng)新。此后，制度創(chuàng)新逐漸成為黑惡勢力逃避法律的借口。

3.“大社會”參與公共事務(wù)的路徑不暢

20世紀(jì)80年代，我國就提出“小政府、大社會”的構(gòu)想，這標(biāo)志著“全能政府”的指導(dǎo)理念已經(jīng)不再符合現(xiàn)代政府的要求。然而，由于缺乏法律的保障和政策的支持，“全能政府”的治理模式尚未完全轉(zhuǎn)變，社會力量能夠參與的公共事務(wù)非常有限。有限的參與雖然一定程度上能夠防止體制外資源尋租權(quán)力，但在鄉(xiāng)土氣息濃厚的農(nóng)村地區(qū)，將能夠真正代表群眾利益的社會資源排除在外，無異于為黑惡勢力創(chuàng)造了更多的生存機(jī)會。

4.道德危機(jī)與信仰扭曲

傳統(tǒng)中國有著優(yōu)秀的道德底蘊(yùn)，在以宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的歷史演變中，鄉(xiāng)村地區(qū)逐漸形成一套成熟的“德治”體系。然而在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，社會發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移也使得鄉(xiāng)村的人才大量流失，農(nóng)村地區(qū)特有的“德治”體系也因此不再奏效。以儒家思想價值為核心的道德體系發(fā)生了解體，“封建三舊”（舊思想、舊文化、舊習(xí)俗）以及各種歪理邪說開始盛行。道德的危機(jī)與信仰的扭曲導(dǎo)致部分農(nóng)民的價值評判標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)偏差，也使得各種擾民滋事、橫行鄉(xiāng)里、弱肉強(qiáng)食的流氓文化漸受推崇。

四、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村掃黑除惡的可行性

費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中提到了“鄉(xiāng)土社會”這個概念。費(fèi)孝通認(rèn)為鄉(xiāng)士社會的特點(diǎn)是——“以官僚體系為主的體制內(nèi)力量對基層進(jìn)行治理過程中，從未離開過鄉(xiāng)土社會中的體制外力量的參與”［13］。這種觀點(diǎn)為開展“掃黑除惡”提供了新的思路，即以公安機(jī)關(guān)為代表的體制內(nèi)資源有限的現(xiàn)實(shí)背景下，發(fā)動社會力量參與其中，是將“被動打擊”轉(zhuǎn)為“主動出擊”的關(guān)鍵。

（一）有利于發(fā)揮“公民社會”的作用

著名政治學(xué)家蓋伊·彼得斯曾指出：“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間”［14］。新鄉(xiāng)賢不是村干部，但必須是村民中那些威望較高、公正熱心、敢于直言的人。這些人能夠贏得村民的尊重，有利于發(fā)揮自下而上“公民社會”的作用。一般而言，新鄉(xiāng)賢主要包括以下幾類：一是老黨員、老干部、老教師以及退伍軍人。這些人不僅對國家政策較為熟悉、對村中事務(wù)頗為熱心，且與上級政府關(guān)系密切。憑借這些優(yōu)勢，他們敢于對村務(wù)發(fā)表看法，是建立在基層政府與廣大村民之間的紐帶和潤滑劑；二是品行端正的技術(shù)工人、個體戶、民營企業(yè)家等。這些人有一技之長，而且在外見過大世面。他們憑借自己的能力，在村民中有較高的影響力。如果國家能夠正確引導(dǎo)，他們也將成為“掃黑除惡”的一把利劍。

（二）更好地監(jiān)督村干部

鄉(xiāng)村黑惡勢力盛行的一大表現(xiàn)是“村霸”的出現(xiàn)。在以血緣、地緣為紐帶并普遍帶有宗族色彩的農(nóng)村地區(qū)，黑惡勢力有的通過恐嚇、賄選等手段幫助其“代言人”競選村“兩委”人員，為牟取非法利益找到看似合法的通道；有的通過腐蝕拉攏兩委人員的方式與兩委人員打成一片，在利益分配時獲取不應(yīng)所得的份額；還有的通過競選村“兩委”干部的方式成為實(shí)際上的鄉(xiāng)村干部，在利益分配時掌握分配權(quán)，從而為非法獲利取得“合法”的外衣。“村霸”型村干部通?！捌圮浥掠病?，而那些熱衷于村務(wù)、敢于直言、代表群眾利益的鄉(xiāng)村賢達(dá)恰好是對抗“村霸”的致命法寶。如果國家能夠?qū)⑵鋭訂T起來，不僅可以“人盡其才”，也會對打擊鄉(xiāng)村黑惡勢力及其背后的保護(hù)傘起到更大的作用。

（三）彌補(bǔ)警務(wù)資源的不足

如果掃黑除惡僅僅依靠警務(wù)資源，其工作將會面臨不充分、不靈活的局面，基層治安治理工作也會變得比較被動。正如有學(xué)者提到：“雖然治安本質(zhì)上是國家對社會的統(tǒng)治、治理和控制［15］，然而這并不意味著治安控制為國家所壟斷”［16］。《社會治安防范體系若干基本問題研究》一文中也指出：治安治理社會化本質(zhì)上是治安主體的社會化，要求發(fā)揮社會組織、市場和公眾個體在治安秩序維護(hù)中的作用［17］。在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)中國，國家行政資源缺位的情況下鄉(xiāng)村治安秩序之所以還能保持穩(wěn)定，主要得益于鄉(xiāng)村治理模式的社會化。以鄉(xiāng)賢為代表的社會力量擔(dān)負(fù)起了治理鄉(xiāng)村的主要責(zé)任，彌補(bǔ)了政府力量的不足。當(dāng)前，我國正處于向“有限政府”轉(zhuǎn)型的實(shí)踐中，如果僅依靠警務(wù)資源去掃除鄉(xiāng)村黑惡勢力，勢必導(dǎo)致社會治安治理功能的弱化。如若將新鄉(xiāng)賢納入到鄉(xiāng)村掃黑除惡的工作體系中，既有效的彌補(bǔ)了警務(wù)資源的不足，又能為維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序、落實(shí)基層民主起到積極的作用。

五、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村掃黑除惡的基本路徑

參與式治理理論將社會力量視為政府與公眾溝通的橋梁。社會力量通過承擔(dān)部分的治理責(zé)任，將政府從“治理乏力”中解救出來，對“有限政府”的形成起到促進(jìn)作用。然而以新鄉(xiāng)賢為代表的社會力量在承擔(dān)治理責(zé)任的過程中，倘若遇到政策無保障、職責(zé)不明確或政府不支持的問題，其發(fā)揮的作用就會大打折扣，甚至還可能因思想松動而釀成事故。因此，為保障新鄉(xiāng)賢更好地參與到鄉(xiāng)村掃黑除惡工作中，現(xiàn)提出以下對策。

（一）保障的落實(shí)——完善相關(guān)法律法規(guī)

要想調(diào)動新鄉(xiāng)賢的積極性，必須讓其真正參與到基層治理的過程中，并在此過程中受到尊重，實(shí)現(xiàn)社會價值。而法律法規(guī)正是幫助新鄉(xiāng)賢參與社會治理的重要保障。因此，要想提升新鄉(xiāng)賢的積極性，就必須加強(qiáng)和完善國家有關(guān)新鄉(xiāng)賢的立法工作。具體來說，一是國家應(yīng)從政策方面作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，允許新鄉(xiāng)賢在民政部門登記備案后可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展活動，并依法加大對新鄉(xiāng)賢的管理力度。二是國家可以在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定適用性較強(qiáng)的《新鄉(xiāng)賢參與掃黑除惡的職責(zé)范圍和組織管理規(guī)定》，明確規(guī)定新鄉(xiāng)賢參與掃黑除惡的具體范圍，以及具體的組織流程。三是《勞動法》應(yīng)對新鄉(xiāng)賢的獎勵方式做出說明，從而更好激發(fā)新鄉(xiāng)賢工作的積極性。例如給予獎金、頒發(fā)精神文明獎項(xiàng)等，使新鄉(xiāng)賢能夠積極、主動的協(xié)助政府進(jìn)行掃黑除惡。

（二）措施的兼容——協(xié)調(diào)禮治、德治與法治

從事物的屬性來看，法律的適用范圍總是有限的，再健全的法律也難以觸及社會的每個角落。因此，要想將參與式治理落實(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)，就要協(xié)調(diào)好禮治、德治與法治的關(guān)系。因?yàn)閺泥l(xiāng)村來看，我國社會主要特征為鄉(xiāng)土性，這種特性通常表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會是兼容禮俗性和法理性的。況且，隨著事件的變化，法律也不是一成不變的，在法律變化的過程中，鄉(xiāng)村的公眾往往不能及時知曉。所以，只有保障法治與傳統(tǒng)社會中的禮俗、道德相融合，才能將沒有生命的法律條文在鄉(xiāng)村掃黑除惡中發(fā)揮實(shí)際作用。

（三）工作的支持——黨政發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)范的作用

1.黨和政府要積極的發(fā)揮引導(dǎo)作用

在參與式治理視域下，黨和政府有責(zé)任對新鄉(xiāng)賢起到引導(dǎo)作用，以使其發(fā)揮正向功能。首先，黨和政府要提升新鄉(xiāng)賢參與民主監(jiān)督的歷史使命感和榮譽(yù)感，以便新鄉(xiāng)賢可以凝心聚力的參與到掃黑除惡工作中去；其次，黨和政府還要增強(qiáng)新鄉(xiāng)賢的法律意識，如通過培訓(xùn)、座談會等形式進(jìn)行法律宣傳和政策宣講，確保新鄉(xiāng)賢能夠及時掌握政策和法律的動向，從而形成一支專業(yè)素質(zhì)過硬的社會隊(duì)伍；最后，黨和政府還應(yīng)定期開展考核工作，確保新鄉(xiāng)賢的純潔性和責(zé)任感。

2.規(guī)范監(jiān)督、舉報制度

在提高新鄉(xiāng)賢專業(yè)素質(zhì)的同時，黨和政府還應(yīng)建立完善的監(jiān)督、舉報制度。第一，黨和政府要完善村民自治格局，確保普通民眾的合法權(quán)益。通過明確新鄉(xiāng)賢監(jiān)督選舉的責(zé)任義務(wù)、簡化村委班子罷免流程等方式，使新鄉(xiāng)賢在掃除“村霸”過程中不再有所顧忌；第二，應(yīng)以新鄉(xiāng)賢為紐帶，建立網(wǎng)格化的鄉(xiāng)村舉報平臺，為基層民眾舉報鄉(xiāng)村黑惡勢力及其背后的保護(hù)傘提供一條有效的途徑。

3.確保新鄉(xiāng)賢與公安機(jī)關(guān)的有效協(xié)作

參與式治理理論表明，國家力量與社會力量之間并不是非此即彼的關(guān)系，不能在不了解掃黑除惡實(shí)際需要的情況下盲目擴(kuò)大以新鄉(xiāng)賢的作用；更不能淡化體制內(nèi)資源，讓國家力量在鄉(xiāng)村社會徹底退出。在新鄉(xiāng)賢參與掃黑的過程中，黨和政府應(yīng)依法明確其與公安機(jī)關(guān)等體制內(nèi)資源的職責(zé)界限，并在此基礎(chǔ)上增進(jìn)默契程度，進(jìn)而為兩者的有效協(xié)作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，黨和政府應(yīng)指明新鄉(xiāng)賢在參與掃黑除惡中主要從事預(yù)防、監(jiān)督、舉報以及事后教育等工作，并明確新鄉(xiāng)賢不能代替公檢法部門擅自行使公權(quán)力，以防出現(xiàn)“權(quán)力尋租”或因工作流程不暢而貽誤戰(zhàn)機(jī)。

（四）自身的修煉——提升個人素質(zhì)和能力

1.不斷增強(qiáng)個人素質(zhì)，時刻提高思想覺悟

孔子曰：其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。當(dāng)前，“新鄉(xiāng)賢”也被視為一種榮譽(yù)稱號。被稱為“新鄉(xiāng)賢”的人必須有較高的素質(zhì)和覺悟，否則將會被公眾拋棄。因此，新鄉(xiāng)賢必須不斷提高自身素質(zhì)，并用正確的價值觀武裝自己的頭腦。只有這樣，才能緊跟時代的步伐。首先，新鄉(xiāng)賢應(yīng)努力學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，知曉國家的政策，為掃黑除惡工作打下扎實(shí)的理論基礎(chǔ)；其次，新鄉(xiāng)賢要與公眾保持密切的關(guān)系，了解公眾的訴求，做好政府與公眾之間的紐帶；最后，新鄉(xiāng)賢還要以身作則，杜絕沾染不正之風(fēng)，防止自身的蛻變。

2.隨時掌握鄉(xiāng)村動態(tài)，及時化解社會矛盾

在鄉(xiāng)村社會，矛盾與糾紛的存在為黑惡勢力的形成提供了溫床。及時化解矛盾與糾紛，營造和諧的社會環(huán)境，是防止鄉(xiāng)村黑惡毒瘤出現(xiàn)的前提?？紤]到鄉(xiāng)土社會的矛盾與糾紛往往出現(xiàn)在熟人之間，如果直接使用政府力量來解決，將會使鄉(xiāng)村“差序格局”的秩序遭到破壞。這不僅不利于矛盾的化解，反而還會引發(fā)混亂，為黑惡勢力的出現(xiàn)提供了機(jī)遇。因此，新鄉(xiāng)賢要隨時掌握鄉(xiāng)村動態(tài)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)矛盾時，應(yīng)及時化解。這不僅能夠有效預(yù)防違法犯罪的發(fā)生，還將孕育黑惡勢力的溫床“拆除”，對維護(hù)鄉(xiāng)村治安秩序具有重要意義。