多中心治理視域下西北地區(qū)農村公共資源治理模式研究

鄧美婷，王 進

（延安大學 經濟與管理學院，陜西 延安 716000）

一、引 言

20世紀70年代，西方掀起了新公共管理運動浪潮，旨在打破傳統(tǒng)單中心治理，提高公共事務治理的效率，彌補政府和市場失靈［1］。在此背景下，埃利諾·奧斯特羅姆夫婦以公共池塘資源為例探討政府及市場之外實行自主治理在理論上的可行性，提出多中心治理理論。多中心治理理論結合集權與分權的治理特點，重新定位政府角色，將有限的決策權下放給不同層級的主體，使每個主體為實現集體目標獨立而又相互協(xié)作，有效解決了傳統(tǒng)“自上而下”的單一治理中供給低效等弊端［2］。

對于多中心理論，國內外學者對其有不同定義，但對主要特征達成一致，一是治理主體的多元化，公共事務的復雜性及社會需求多樣性需要多個主體相互協(xié)調共同治理。多中心意味無唯一主體，強調多元主體參與，但又不是無政府狀態(tài)，主體間相互作用具有一定規(guī)則。二是治理權力的多向度化，多中心治理要求將決策權分配給很多獨立的權力決策機構，它們間的溝通、協(xié)調、合作是多向度且自由的［3］。三是治理空間的多維化，既可指地理上的交疊管轄也可指各個決策中心的相互嵌套［4］?？傊嘀行睦碚摰暮诵木褪谴蚱苽鹘y(tǒng)單一治理模式，實現權力主體多元化，為社會公共事務治理提供新視角，為組織間合作提供新路徑，為各個地方創(chuàng)新公共資源治理模式提供新思路。

近年，國內研究者從協(xié)同理論、多中心供給機制、社會治理場等視角，對公共資源從單中心治理向多中心治理轉型這一趨勢進行了持續(xù)性探討。一是建構環(huán)境公共事務的多中心合作治理模式應簡化政府環(huán)境管制、推行地方化及區(qū)域合作、建立政府與企業(yè)的合作伙伴關系［6］。二是農業(yè)節(jié)水灌溉治理多中心治理應是整合政府、農民組織及市場三方面的力量。三是構建自然資源多中心治理體系要強化基層治理主體能力建設并鼓勵基層治理主體開展制度創(chuàng)新和學習［7-8］。四是農村公共資源治理機制創(chuàng)新的路徑選擇為網絡治理機制［9］。五是社區(qū)公共資源治理在于激發(fā)居民的主體性?？梢姡瑖鴥葘τ诠操Y源治理大多注重提出對策和運行機制，未進行“模式化”處理。因此，深入探討我國公共資源治理模式，對提高公共資源治理效率具有重要意義。

二、多中心治理在公共資源治理中的必要性

1.需求多樣

公眾對公共資源需求日益多樣化、差異化，而政府單一供給的模式由于受人、財、物限制，導致農村公共資源供給效率較低。并且，從公共資源的性質上看，它既包含有形的資源，也包含無形的資源；從地域上看，有轄區(qū)內的，有轄區(qū)外的，甚至有農村內部的；農村公共資源的受益主體多元，有些是惠及全村，有些只針對部分農村居民，甚至單個的主體［10］。農村公共資源治理的狀況關系到地方甚至全國農村的發(fā)展，可見，單中心的公共資源治理模式顯然不切實際，公共資源治理主體也應積極吸納多方主體參與其中。

2.政府失靈

由“公地悲劇”引起的“環(huán)境群體事件”頻發(fā)，破壞了市場秩序，降低了公眾安全感，影響了社會穩(wěn)定，進而表明政府在治理公共資源上政府失靈［11］。從治理角度看，公共資源治理問題會涉及公共利益，因此，對其治理離不開政府、市場及社會間的相互協(xié)作。在國外，尤其是發(fā)達國家，政府、企業(yè)和NGO在公共資源治理中長期博弈互動，形成動態(tài)平衡，公共資源治理模式較完善。而在國內，面對公共資源的損壞，政府也做出努力，并在一定程度上改善了問題，但由于治理成本高，其作用具有局限性。政府失靈找市場，市場失靈找政府的問題解決思路不再適應，日益復雜的公共資源治理需要社會各方面的共同努力［12］。

3.資源有限

社會對公共資源的需求逐漸變得復雜與多樣，并且呈上升趨勢，而人力、財力、物力等資源的有限性決定了并不是所有的公共資源都能由政府單一提供與管理，這就形成資源有限性與社會對公共資源需求增長之間的矛盾。公共資源的提供與管理的渠道需要拓寬，需制定各種政策激勵社會公眾參與到公共資源的管理中，從而形成公共資源多中心治理的局面。

二、西北地區(qū)公共資源治理現狀及問題

（一）西北地區(qū)公共資源治理現狀

為使調研結果具有代表性，本文選取西北地區(qū)S省Y市具有代表性鎮(zhèn)、村為研究對象。主要采用訪談法及文獻資料的調研法，對公共資源管理部門的人員以及當地居民進行了實地訪談。其調研結果如下。

1.治理主體

根據調查得知，在53個公共基礎配套設施中，有50個項目由市政府政策主導提供，各鎮(zhèn)、村相關分管部門相互配合執(zhí)行，政府提供率94.3%。5個重大環(huán)境治理項目，全由政府提供，提供率100%。道路、橋梁等5類公共產品，整體實施過程由政府統(tǒng)一安排，無企業(yè)參與。對于城市公共資源治理主體，由省級政府派遣相關部門進行指導公共資源項目的建設與維護；對于鄉(xiāng)村公共資源治理主體，由鎮(zhèn)政府相關人員進村入戶，對村兩委會成員、黨員代表及村民代表進行指導。

2.治理內容

上述規(guī)定反映出非全日制用工形式的突出特點是靈活性，因相應的勞動者可以隨時工作、隨時休息，所以，此類用工不適用年休假的相關規(guī)定。因此，按照法律規(guī)定，洪小芳無法享受跟其他員工一樣的待遇，公司以此為由拒絕其要求不違反法律規(guī)定。

公共資源治理內容主要包含了以下4個方面：一是公共設施配套。例如YD鎮(zhèn)根據醫(yī)療、教育和文化等，從2011年至今，共實施53個項目，已建成47個項目，建設中的有6個，建成率88.7%。二是環(huán)境資源治理，為防治水污染，在轄區(qū)范圍內共建立5個污水處理站。三是鎮(zhèn)域道路建設。如ZY鎮(zhèn)，中間隔離帶修建8.3公里，建設完成金德路1.5公里等，尤其是改造永安路西段4.5公里及建設西部公交環(huán)線13.2公里，解決了西部居民的出行不便。四是生命工程防護，為使西外環(huán)、永安路的生命防護工程順利建成，譚莊改廁210戶，東河南改廁190戶。

（二）西北地區(qū)公共資源治理存在的問題

1.治理主體單一

公共資源提供的主體主要是政府。雖存在其他供給方式，比如城市民間組織或農村中農民自主提供，但數量和資金投資規(guī)模均遠遠無法與政府相比。其次，西北地區(qū)普遍存在著公共設施配套不健全，公共服務不足等問題，對于這些問題的解決仍未跳出政府這一主體。最后，筆者在訪談過程中了解到多數地方政府人員特別是鄉(xiāng)村政府人員對于第三方組織的認識仍停留在維持治安、文體娛樂和保護環(huán)境等層面，并未認識到第三方組織在公共資源治理中的重要作用。

2.治理方式落后

地方政府主要利用行政手段進行項目設施的籌資與建設，而市場、社會和經濟等手段尚未使用，也缺少制度實施的環(huán)境及相關的配套政策。正因如此，出現了部分公共產品和設施不能正常使用，部分自然資源被過度使用等問題。針對這些問題，政府也做出努力，但由于其職能的局限性，公共資源問題仍然存在。

3.監(jiān)督機制弱化

政府提供公共設施但缺乏相應維護機制，部分社會成員不遵守社會規(guī)則，破壞公共設施，例如，村鎮(zhèn)公共健身器材被盜或被損。在治理環(huán)境方面，政府修建污水處理站，保護水資源，但仍有居民亂投垃圾、傾倒污水的現象。這些問題的形成歸咎其原因就是治理過程監(jiān)督機制弱化?？傮w而言，上述問題是公共資源單一治理導致的，要解決目前的問題，就需進行制定新多中心治理規(guī)則，進行相關制度創(chuàng)新。

三、西北地區(qū)公共資源治理新模式及保障機制

（一）西北地區(qū)公共資源治理“4+1”模式

西北地區(qū)存在的問題，表明公共資源治理需跳出傳統(tǒng)思維定式，從理論和模式上進行創(chuàng)新，整合多方力量，形成相互促進、相互監(jiān)督的格局，因此，提出公共資源多中心治理“4+1”模式（見圖1）?！?+1”模式是將政府、企業(yè)、居民、非營利組織這4類主體聯結起來的一種治理模式，也是對政府和市場作用的補充的制度形態(tài)。它們共同指向公共資源，具有平等治理公共資源的資格。在多中心治理“4+1”模式下，政府是該模式的重心，對其他三個主體承擔著組織、協(xié)調和引導職責，應當主動在公共資源治理中尋求居民、企業(yè)、NGO的支持，建立多主體的政策制定及執(zhí)行框架，形成共同分擔的責任機制，明確各自的權利和義務［13］。因此，4大主體之間是協(xié)同合作的關系。

圖1 西北地區(qū)“4+1”模式治理模式

第一，政府政策主導。對于公共資源治理，歸根究底是對黨的治理政策的執(zhí)行問題。在整個政策執(zhí)行過程中，政府政策主導的內涵是要求方案與執(zhí)行協(xié)調一致，進而形成政策與行動的連續(xù)性。為了更好地發(fā)揮政府主體地位作用，加強政策的執(zhí)行力：首先，當地政府必須在民主的基礎上制定具體政策及政策實施細節(jié)；其次，要求各級部門及相關機構將公共資源破壞問題交由市場和社會解決，由此形成多中心的決策中心；最后，政府公共資源管理部門要集中力量進行整體控制和綜合決策，保證公共資源治理到位，真正起到“掌舵”作用，從而動員社會以及民間力量來為提高公共資源治理效率“劃槳”［14］。

第二，企業(yè)資源提供。對于公共資源而言，要打破政府單一供給，引入競爭機制，搭建民營企業(yè)提供公共資源的平臺。一是民企參與籌資建設。區(qū)分公共資源的不同種類，針對不同類型，鼓勵當地或外地民營企業(yè)參與投資建設，也可通過政策支持，補貼優(yōu)惠等方式，為企業(yè)參與項目籌資建設創(chuàng)造良好的條件，最終形成多元籌資和平等協(xié)作的局面。二是民企參與資源維護。政府可采用“委托-代理”的方式，將一些資源項目的建設和維護交給民企，發(fā)揮其靈活高效的優(yōu)勢［15］。

第三，居民合作參與。在面對公共資源治理問題時，個人也能擁有提供信息和建議的權利，以促使公共利益與居民的效益最大化。首先，培訓群眾參與意識，強調個人義務與責任。其次，創(chuàng)建信息溝通和反饋渠道。例如，居民可通過網絡、電話和信件等方式進行最廣泛地參與，進而加強地方政府與居民的互動［16］。最后，相關地方政府也應注重信息反饋，讓民眾第一時間知道是否采納其意見，采納其意見的理由是什么和采納后的效果怎樣等，提高進一步居民參與公共資源治理的積極性。

第四，NGO過程監(jiān)督。公共資源治理方式改革的過程雖是發(fā)揮各個參與主體在公共資源治理中作用，但是也需著手營造NGO監(jiān)督環(huán)境。一是注重地方NGO的監(jiān)督、問責和罷免等職能，完善公共資源治理問題問責和責任追究制［16］。二是培育新型社會組織，增強監(jiān)督的組織化程度，發(fā)揮組織在公共資源治理中的主體監(jiān)督作用。三是提高治理過程透明度，這需發(fā)揮NGO傳播與監(jiān)督職能，對治理過程進行適時監(jiān)督和信息披露［17］。

2.“4+1”治理模式的保障原則

“4+1”治理模式的這4大主體相互發(fā)展，不能再單純遵循“權力單中心”的科層原則，各級政府是多中心治理結構的重心。因“失靈”的存在，致使政府部門、企業(yè)、組織和個人都不可能及時全面地反映公共資源治理的狀況。這需要主體間共同協(xié)作加以彌補，更好滿足公共資源多層次、全方位的治理［18］。因此，采取此模式要求4大主體各司其職，又需遵循“協(xié)同合作”的原則［3］。

（二）公共資源“4+1”治理模式的保障機制

1.組織管理：縱橫向互動與協(xié)調合作

治理模式運行與其相關組織的結構形態(tài)密切相關。實現公共資源的治理績效要加強組織間縱橫向管理。第一，構建上下層級主體間有效的互動平臺，縱向上實現“上下互動”。省級政府可以劃定政策的指導性框架，規(guī)定政策的基本原則和目標，賦予各級政府等基層治理主體相應的財權、事權進行政策試驗。在局部性試驗取得一定成效后，再由上級政府對地方創(chuàng)新進行修改完善和因地制宜地推廣［19］。第二，構建同一層級主體間的良性互動平臺，橫向上實現“左右合作”。進行政策試驗的同時，相互間溝通交流，總結經驗。

2.人力資源：新人才培養(yǎng)與激勵措施

推動公共資源多中心“4+1”治理模式的運行，需要整合人力資源，培育新型治理人才。一是分層規(guī)劃人才的培育。主要指從不同層級的地方政府選拔優(yōu)秀人員進行系統(tǒng)性學習，例如，邀請相關專家進行理論教育和實踐經驗的分享。二是精英隊伍的建設。對參與學習治理模式的人員進行二次選拔，進行“精英化”培訓，同時鼓勵居民參與到多中心治理的學習中。

3.經濟保障：多渠道融資與合理分配

資金來源單一，資金不足是制約公共資源治理轉型的突出問題之一。實現治理方式轉型，一是拓展資金渠道。尋求企業(yè)、NGO和居民對該模式的資金支持，建立生態(tài)公益基金和社會募捐制度。二是建立合理分配制度，針對不同的類型的公共資源按照當地實際情況要通過比例進行分配資金，同時，公開資金來源和使用明細，保證資金使用的公開化和透明化。

4.技術創(chuàng)新：大數據統(tǒng)計與宣教措施

公共資源治理方式轉型最深刻的動因是技術的進步，傳統(tǒng)的治理方式與現代化的治理方式的差別在于治理主體是否會利用科學技術處理公共資源治理的相關數據［19］?，F代化社會具有信息化、數據化的特點，多中心治理的主體面對公共資源治理日益復雜，急需摒棄傳統(tǒng)思維。首先，建立“大數據”信息系統(tǒng)。整合和改造行政服務、巡查、信息共享服務等功能，促進公共服務能力建設。其次，實行動態(tài)管理。對公共資源實行監(jiān)控、信訪舉報處理、居民參與、統(tǒng)計報表等。同時，要利用傳媒技術，加大宣傳力度，營造全社會關注的良好氛圍，調動全社會積極性。

四、結論與討論

結合西北地區(qū)的現狀，筆者整合了各治理主體優(yōu)勢，提出政府政策主導、企業(yè)資源提供、居民合作參與、NGO過程監(jiān)督的對策，并在此基礎上，以“協(xié)同合作”為原則，形成符合西北地區(qū)公共資源治理的“4+1”模式，創(chuàng)新了西北地區(qū)公共資源治理方式。因此，本文的意義在于提供了西北地區(qū)情境下公共資源多中心治理方式變革思路，有利于引導西北地區(qū)公共資源治理向多中心發(fā)展，實現治理創(chuàng)新。然而，在西北地區(qū)的情景下，政府部門是否愿意將自治權授予當地民營企業(yè)、NGO和個人形成智力主體多元，以及如何授權才會增加群體的信任互惠，是下一步要研究的方向。筆者將對公共資源多中心治理轉型成功的地區(qū)進行實地調查，對其改革過程進行動態(tài)分析，為西北地區(qū)公共資源治理模式創(chuàng)新提供現實變革經驗。