公益訴訟背景下行政違法行為的檢察監(jiān)督效益研究

六安市金安區(qū)人民檢察院課題組

（六安市金安區(qū)人民檢察院，安徽 六安 237000）

效益是指效果和利益[1]，所以，監(jiān)督效益即監(jiān)督的效果和利益。 研究認(rèn)為，亞當(dāng)·斯密以來經(jīng)濟(jì)學(xué)向法學(xué)滲透，最終導(dǎo)致了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)或經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的形成，這一過程的實(shí)質(zhì)影響在于把效益導(dǎo)入法律，從而使效益與正義等范疇共同成為當(dāng)代法律的基本價(jià)值目標(biāo)[2]。 把效益導(dǎo)入檢察監(jiān)督形成的法律監(jiān)督效益，即指檢察機(jī)關(guān)在關(guān)注法律監(jiān)督成本的前提下，嚴(yán)格執(zhí)行程序法和實(shí)體法，以最大程度地實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督效果[3]。 可見，監(jiān)督效益作為效益的一種具體表現(xiàn)形式，在法律監(jiān)督范疇中，同樣具備極其重要的價(jià)值，理應(yīng)作為行政違法行為檢察監(jiān)督的核心目標(biāo)之一。 在公益訴訟視域下，以監(jiān)督效益為切入點(diǎn)的行政違法行為檢察監(jiān)督，在確保正義價(jià)值實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，必須關(guān)注監(jiān)督的“投入——產(chǎn)出”關(guān)系，力求以最小的監(jiān)督成本投入，實(shí)現(xiàn)最為可觀的監(jiān)督效果和利益。對(duì)此，有必要從監(jiān)督對(duì)象界定、監(jiān)督協(xié)同配合、監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建等方面統(tǒng)籌考察，尋求、構(gòu)建效益化方式路徑，促進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督收益的最大化。

一、對(duì)象界定：從準(zhǔn)確監(jiān)督上提高監(jiān)督效益

行政違法行為作為檢察監(jiān)督的對(duì)象之一， 需要被明晰界定，才能確保監(jiān)督有的放矢。但檢察權(quán)的復(fù)合屬性，致使檢察監(jiān)督范圍一度波動(dòng)，導(dǎo)致監(jiān)督對(duì)象的模糊性。 1954 年通過的《人民檢察院組織法》，深受前蘇聯(lián)檢察制度影響， 賦予了檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)。 1982 年憲法把檢察權(quán)定位為專門法律監(jiān)督權(quán)。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），把檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，明確作為檢察監(jiān)督的對(duì)象。后續(xù)修訂的《行政訴訟法》，把檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為， 致使國(guó)家利益或公共利益損害的， 作為檢察建議和公益訴訟對(duì)象。從不同時(shí)期法律政策的變動(dòng)來看，檢察權(quán)被總體定位為專門法律監(jiān)督權(quán)。但不可否認(rèn)的是，專門法律監(jiān)督權(quán)的立法和司法實(shí)踐， 并非絕對(duì)排斥一般監(jiān)督權(quán)，從現(xiàn)行立法來看，諸如《行政訴訟法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督， 即夾雜了一般監(jiān)督權(quán)。

檢察權(quán)的總體現(xiàn)狀， 決定了行政違法行為檢察監(jiān)督的具體走向。 行政違法行為，狹義上，即為違法行政行為；廣義上，包括行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)和不作為兩種類型。 但行政行為種類繁多、形式多樣，即便法律賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)， 也不意味著所有的行政違法行為都理所當(dāng)然地成為了檢察監(jiān)督的對(duì)象。 對(duì)此，需要予以準(zhǔn)確甄別和界定，避免監(jiān)管錯(cuò)誤而造成檢察監(jiān)督資源浪費(fèi)， 產(chǎn)生不效益結(jié)果。明確檢察監(jiān)督的行政違法行為范圍，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）“在履職中發(fā)現(xiàn)”的內(nèi)涵外延

《決定》和《行政訴訟法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為的限定條件之一為“在履職中發(fā)現(xiàn)”。 新修訂的《人民檢察院組織法》第20 條，詳細(xì)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，作了七項(xiàng)具體列舉和一項(xiàng)兜底概括。履行職責(zé)，按照《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（簡(jiǎn)稱《指南》）規(guī)定：“包括履行批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責(zé)。實(shí)踐中，對(duì)于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)、 行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺(tái)等發(fā)現(xiàn)案件線索的，視為‘在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)’。 ”可見，所謂“在履職中發(fā)現(xiàn)”， 本質(zhì)上貫穿于檢察機(jī)關(guān)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋到檢察工作觸及的方方面面。 在這一意義上來說，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，是以檢察工作和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)為標(biāo)的的。 值得注意的是，《決定》和《行政訴訟法》中的“在履職中發(fā)現(xiàn)”存在不同的外延。前者對(duì)檢察監(jiān)督?jīng)]有作出具體的限制， 其對(duì)象應(yīng)為所有的行政機(jī)關(guān)的行政違法行為； 后者對(duì)檢察監(jiān)督作出了范圍限制，即“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。這決定了， 以公益訴訟為路徑的行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍，是特定領(lǐng)域的行政違法行為。

（二）“特定領(lǐng)域”的范圍解讀

《行政訴訟法》規(guī)定的上述四類領(lǐng)域的行政違法行為，是檢察監(jiān)督的對(duì)象，這一“特定領(lǐng)域”的限定，是立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟職能的有限授權(quán)。筆者認(rèn)為，之所以如此限制：其一，四類領(lǐng)域與公共利益密切相關(guān)。這四類領(lǐng)域，前兩者涉及到人民群眾的切身利益；后兩者事關(guān)國(guó)家利益，往往牽涉重大國(guó)有資產(chǎn)。 其二，檢察監(jiān)督力量不足以全面監(jiān)督。 多年來，民行檢察工作處于邊緣化位置，一度不被社會(huì)知悉，人才緊缺、力量不足，如不加限制地賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，易于造成權(quán)力閑置，喪失意義。 其三，制度創(chuàng)設(shè)還需要更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。公益訴訟，從2015 年試點(diǎn)，到2017 年的立法確立，至今不過三四年時(shí)間，雖然從試點(diǎn)情況來看，取得了顯著成效，但不可否認(rèn)的是，制度的創(chuàng)設(shè)和完善還需要更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。 立法對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍設(shè)定，還留有拓展空間，一個(gè)“等”字為法律的解釋和行政違法行為檢察監(jiān)督范圍留下余地。相信， 隨著行政檢察監(jiān)督能力提升和這些特定領(lǐng)域行政違法行為檢察監(jiān)督成效的顯現(xiàn)， 未來會(huì)有更多行政違法行為領(lǐng)域納入檢察監(jiān)督范圍， 成為行政公益訴訟對(duì)象。

（三）抽象行政行為檢察監(jiān)督的可否性判斷

以對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)， 可把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為。 因?yàn)樗念愵I(lǐng)域本身即關(guān)涉社會(huì)利益和國(guó)家利益，具有顯著的公益特征，即便是一個(gè)具體的行政行為，也會(huì)觸及到公共利益。所以， 具體行政行為作為行政違法行為監(jiān)督對(duì)象的確定性，毋庸置疑。 需要關(guān)注的是，抽象行政行為能否成為行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象？有觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政訴訟法》第25 條規(guī)范的“違法行使職權(quán)”情形，當(dāng)然包括違法抽象行政行為[4]。 筆者對(duì)此持肯定態(tài)度，雖然從司法實(shí)務(wù)來看，檢察機(jī)關(guān)通常監(jiān)督的對(duì)象系具體行政違法行為，但《行政訴訟法》第53 條規(guī)定，有關(guān)主體在提起行政訴訟時(shí)，可以請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查， 這是對(duì)違法抽象行政行為可訴性的明確規(guī)定?？梢姡`法抽象行政行為也當(dāng)然屬于行政違法行為范疇，是行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象。只是，這類規(guī)范性文件受到兩點(diǎn)限制，一是僅限于國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，且不含規(guī)章；二是在訴訟時(shí)可以請(qǐng)求法院進(jìn)行附帶審查。

綜上可見，雖然《決定》對(duì)行政違法行為的監(jiān)督領(lǐng)域沒有作出限制，但在具體立法中，作為檢察監(jiān)督的重要方式行政公益訴訟，所能夠提起訴訟的對(duì)象，則被確定為四類領(lǐng)域的行政違法行為。 這些行政違法行為， 既包括具體行政行為， 也包括抽象行政行為， 即由國(guó)務(wù)院部門和地方政府及其部門制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件。

二、協(xié)同配合：從恰當(dāng)銜接上提高監(jiān)督效益

對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，主體多元、方式多樣，在不同階段有不同的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督主體， 甚至多種監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督主體并存， 檢察監(jiān)督只是眾多監(jiān)督中的一種。監(jiān)督效益的呈現(xiàn)，要求各種監(jiān)督機(jī)制之間，能夠有條不紊、銜接恰當(dāng)，既要避免多頭監(jiān)督造成的無序監(jiān)督和資源浪費(fèi)， 也要防止監(jiān)督缺位形成監(jiān)督盲區(qū)。 以檢察監(jiān)督為視角，監(jiān)督效益的提升，需要在行政違法行為整體監(jiān)督體系中，能夠適時(shí)介入，有效銜接其他監(jiān)督機(jī)制，做好監(jiān)督補(bǔ)位。

對(duì)行政違法行為的監(jiān)督， 主要有人大、 行政層級(jí)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、媒體輿論、社會(huì)公眾、審判和檢察監(jiān)督等監(jiān)督形式。這些監(jiān)督形式，單獨(dú)或交叉形成的行政層級(jí)監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督，與檢察監(jiān)督之間存在著密切聯(lián)系。 檢察監(jiān)督的高質(zhì)量發(fā)揮，需要適時(shí)介入行政違法行為，與其他監(jiān)督主體協(xié)同配合，進(jìn)行恰當(dāng)補(bǔ)充監(jiān)督。 具體如下：

（一）在行政層級(jí)監(jiān)督方面

行政層級(jí)監(jiān)督是上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府、本級(jí)人民政府對(duì)其所屬工作部門、上級(jí)行政部門對(duì)下級(jí)行政部門的監(jiān)督[5]。這種監(jiān)督是基于行政隸屬關(guān)系形成的內(nèi)部監(jiān)督， 其監(jiān)督方式和內(nèi)容主要表現(xiàn)為下級(jí)向上級(jí)報(bào)告工作；上級(jí)對(duì)下級(jí)檢查、審批；下級(jí)向上級(jí)作工作備案； 上級(jí)改變和撤銷下級(jí)作出的有關(guān)規(guī)范性文件和決定、命令等；上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行責(zé)令檢查、通報(bào)批評(píng)等懲戒。 這些監(jiān)督方式，具有全面性、專業(yè)性、靈活性，對(duì)行政違法行為能夠起到基礎(chǔ)性的制約作用。 但行政層級(jí)監(jiān)督也存在顯著的不足之處，行政層級(jí)監(jiān)督是自我監(jiān)督形式的內(nèi)部監(jiān)督，存在監(jiān)督不及時(shí)、不深入、不透明、彈性大等問題，致使一些行政違法行為得不到及時(shí)有效糾正。

對(duì)于行政層級(jí)監(jiān)督未能有效糾正的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)囿于“在履職中發(fā)現(xiàn)”的條件限制，不能任意地加以監(jiān)督。但這些行政違法行為范圍，有些與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍不可避免地存在交叉， 開展監(jiān)督是當(dāng)然的履職需要。需要考慮的是，檢察機(jī)關(guān)如何介入， 才能確保既能防范檢察監(jiān)督對(duì)此類行政違法行為的監(jiān)督閑置，又能提高監(jiān)督效益和成效。 對(duì)此，應(yīng)堅(jiān)持協(xié)同和補(bǔ)充監(jiān)督原則、不代行行政權(quán)原則、依法監(jiān)督原則[6]。具體來說：第一，行政違法行為處于行政層級(jí)的調(diào)查監(jiān)督程序中， 應(yīng)以行政層級(jí)監(jiān)督及相關(guān)的監(jiān)督方式進(jìn)行先行監(jiān)督， 檢察監(jiān)督不應(yīng)重復(fù)介入；只有在上述監(jiān)督不奏效或監(jiān)督缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)才借助職能履行，積極介入監(jiān)督。 第二，檢察監(jiān)督更多地是運(yùn)用程序性手段，通過檢察建議，以行政公益訴訟為程序后果， 促使行政違法行為得到糾正和履行，并不直接代替行政機(jī)關(guān)作出行政行為。第三，對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的條件、方式、范圍、程序進(jìn)行監(jiān)督，而不能恣意地過度干預(yù)和越權(quán)監(jiān)督，造成監(jiān)督行為本身違法，增加監(jiān)督糾錯(cuò)成本，降低監(jiān)督效益。

（二）在行政訴訟監(jiān)督方面

對(duì)行政違法行為的訴訟監(jiān)督， 主要包括針對(duì)行政行為的行政訴訟和針對(duì)公共利益保護(hù)的行政公益訴訟。行政訴訟是個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為行政主體以及法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。 雖然從行政層級(jí)監(jiān)督的角度來說， 行政復(fù)議也是行政層級(jí)監(jiān)督的一種方式，但因啟動(dòng)于行政相對(duì)人的申請(qǐng)，并以行政訴訟為救濟(jì)方式。所以，行政復(fù)議和行政訴訟之間存在程序關(guān)聯(lián)，尤其作為復(fù)議前置的行政訴訟，以行政復(fù)議為行政訴訟的必要條件。因此，筆者認(rèn)為行政復(fù)議不純粹為行政層級(jí)監(jiān)督方式， 同時(shí)還是行政訴訟監(jiān)督方式，又因?yàn)樾姓鄬?duì)人是行政復(fù)議的啟動(dòng)主體，所以，行政復(fù)議更加具有行政訴訟的監(jiān)督屬性。

行政訴訟是行政相對(duì)人針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行的訴訟， 是行政違法行為的重要監(jiān)督方式。但行政相對(duì)人啟動(dòng)的行政訴訟，并非天然出于監(jiān)督和公益保護(hù)之目的， 對(duì)于行政違法行為的監(jiān)督， 乃至對(duì)抽象行政行為提請(qǐng)附帶審查起到的公益保護(hù)效果， 都只是行政相對(duì)人進(jìn)行自我權(quán)利主張和權(quán)益保護(hù)的附屬品。不可否認(rèn)的是，這類訴訟行為在客觀上對(duì)行政違法行為起到了監(jiān)督作用。所以，出于行政訴權(quán)行使和監(jiān)督效益考慮， 在行政訴訟監(jiān)督方式運(yùn)行、監(jiān)督行政違法行為時(shí)，檢察監(jiān)督也應(yīng)予以讓步，退在“幕后”做好補(bǔ)充監(jiān)督準(zhǔn)備。檢察機(jī)關(guān)要依職權(quán)主動(dòng)掌握行政訴訟案件進(jìn)展和行政違法行為線索，開展調(diào)查研究，為常見類型的行政違法監(jiān)督和行政公益訴訟，做好基礎(chǔ)性工作。在行政相對(duì)人因不服生效行政裁判而向檢察院申訴時(shí)， 依法啟動(dòng)行政違法行為檢察監(jiān)督和行政公益訴訟。雖然，在行政訴訟中，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督應(yīng)退居“幕后”，但作為支持起訴、社會(huì)治理方面的檢察建議等檢察職能，依然可以活躍于“臺(tái)前”，與行政訴訟監(jiān)督共同對(duì)行政違法行為起到監(jiān)督制約和治理作用。

（三）在國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督方面

國(guó)家監(jiān)察體制改革， 使行政行為的監(jiān)督格局發(fā)生了重大變化。 《國(guó)家監(jiān)察法》的出臺(tái)，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止，行政監(jiān)察與職務(wù)犯罪偵查正式由監(jiān)察委統(tǒng)一實(shí)施。 雖然《國(guó)家監(jiān)察法》力圖全覆蓋式監(jiān)督公職人員、治理腐敗，但對(duì)“人”的監(jiān)督，往往會(huì)與“事”牽涉在一起。行政公益訴訟試點(diǎn)實(shí)證研究表明，危害公益的違法行政行為，往往與行政人員違法交織糾纏甚至受其主導(dǎo)； 行政機(jī)關(guān)侵害公共利益以及拒不配合甚至阻撓行政公益訴訟等行政違法行為，往往是由于行政人員失職、瀆職及濫用職權(quán)等違紀(jì)違法行為所致[7]。 同時(shí)，不管是檢察監(jiān)督還是監(jiān)察監(jiān)督， 兩者都是加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要制度構(gòu)建，雖然職責(zé)功能不同、側(cè)重點(diǎn)不一樣， 但價(jià)值目標(biāo)具有高度一致性： 加強(qiáng)法律監(jiān)督，促進(jìn)依法行政，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益。

所以，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)行政違法行為和行政人員的監(jiān)督， 提高監(jiān)督效益的方式是堅(jiān)持協(xié)同監(jiān)督原則， 強(qiáng)化信息共享和制度銜接， 形成監(jiān)督合力，讓“事”的違法和“人”的違法，都能夠得到最大限度的監(jiān)督和糾正。從這一點(diǎn)來說，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，與監(jiān)察監(jiān)督可以并行不悖。協(xié)同監(jiān)督的總體思路為：案件線索雙向移送、信息共享、同步辦案[8]。 具體來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉“事”之“人”的違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查處理過程中， 發(fā)現(xiàn)超出監(jiān)督范圍的行政違法行為，依法移送給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟程序； 檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件辦理中，發(fā)現(xiàn)存在的人員違法違紀(jì)犯罪線索，應(yīng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理；兩部門在案件辦理中，可以共享案件信息和證據(jù)材料，以提高監(jiān)督效益。

三、機(jī)制構(gòu)建：從優(yōu)質(zhì)路徑上提高監(jiān)督效益

對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督， 需要考慮如何應(yīng)用好現(xiàn)有的檢察監(jiān)督職能，進(jìn)行體系化構(gòu)建、配置，以更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益。 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督的方式主要有檢察建議、糾正違法通知書、支持起訴和行政公益訴訟四種監(jiān)督方式。 這些監(jiān)督方式中，糾正違法通知書形式，在最新修訂的《人民檢察院組織法》中，未能夠得到確認(rèn)，目前沒有確切的法律依據(jù)。故監(jiān)督行政違法行為的具體方式，應(yīng)以檢察建議、行政公益訴訟為主，輔之以支持起訴。

從司法實(shí)踐來看， 以行政公益訴訟為路徑的行政違法行為檢察監(jiān)督，是以檢察建議為前置程序。絕大部分行政違法行為案件，是通過檢察建議糾正的，只有相對(duì)較少的案件， 因行政機(jī)關(guān)不依法履職或怠于履職，而由檢察機(jī)關(guān)提起了行政公益訴訟，如環(huán)境資源保護(hù)中， 通過訴前程序的檢察建議促進(jìn)行政機(jī)關(guān)整改比例高達(dá)97%[9]。 這一結(jié)果是符合行政公益訴訟價(jià)值目標(biāo)的， 張軍檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上明確提出“通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的是司法最佳狀態(tài)”。因?yàn)椴捎迷V訟形式對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的比例越低，則司法資源投入的越少，監(jiān)督效益俞為凸顯。這一監(jiān)督路徑，是由軟性監(jiān)督的檢察建議和剛性監(jiān)督的行政公益訴訟組合而成的， 是對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督方式的體系化配置。 但除了在具體的監(jiān)督方式上尋求監(jiān)督效益外，我們同樣可以在類案監(jiān)督、監(jiān)督管轄以及智能監(jiān)督方面， 構(gòu)建更為優(yōu)化和效益的行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制。

（一）開展類案監(jiān)督，提高監(jiān)督深度和力度

行政行為具有顯著的類型化特征， 在同一個(gè)時(shí)間段， 往往會(huì)針對(duì)一類違法行為作出多個(gè)具體行政行為，如在開展環(huán)保方面的專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)中，對(duì)多家企業(yè)的排污行為進(jìn)行的多個(gè)行政處罰， 屬于同批同類行政行為。 對(duì)諸如此類的符合行政公益訴訟辦理?xiàng)l件行政行為， 檢察機(jī)關(guān)如要啟動(dòng)公益訴訟訴前程序， 是針對(duì)每一起具體行政行為發(fā)一個(gè)檢察建議， 還是要就該同批同類行政違法行為發(fā)一份類案監(jiān)督檢察建議？個(gè)案監(jiān)督和類案監(jiān)督的不同選擇，極大地影響著行政違法行為檢察監(jiān)督的監(jiān)督效益。

這個(gè)問題，最高人民檢察院第八檢察廳于2019年1 月30 日，作了《關(guān)于對(duì)同一行政機(jī)關(guān)的同批同類違法行為如何履行訴前程序的答復(fù)》，即“原則上制發(fā)一份類案檢察建議……原則上作為一案起訴”。據(jù)此，開展行為違法行為檢察監(jiān)督，要堅(jiān)持類案監(jiān)督為主、個(gè)案監(jiān)督為輔的原則。 但在司法實(shí)踐中，采取個(gè)案監(jiān)督的現(xiàn)象大量存在： 以單個(gè)行政違法行為作為監(jiān)督對(duì)象，繼而針對(duì)同批同類行政違法行為，發(fā)多個(gè)乃至上百個(gè)檢察建議。 對(duì)此，一方面，要修訂業(yè)務(wù)考核規(guī)范，如加入類案監(jiān)督比重的考評(píng)參數(shù)，打破以辦案數(shù)量為指標(biāo)的單一考核機(jī)制，形成“辦理一案，監(jiān)督一片”的考評(píng)導(dǎo)向，指引檢察監(jiān)督注重社會(huì)問題解決；另一方面，要對(duì)行政違法行為類案充分調(diào)查核實(shí)，客觀分析、論證行政違法行為產(chǎn)生的原因和多發(fā)易發(fā)的體制機(jī)制漏洞，強(qiáng)化法律文書說理，提出切實(shí)可行的檢察建議。

（二）優(yōu)化辦案管轄，避免監(jiān)督重復(fù)和分散

行政公益訴訟的管轄，決定了訴前程序的管轄，決定了關(guān)涉公益訴訟的行政違法行為的管轄。 現(xiàn)行公益訴訟管轄機(jī)制由普通管轄、 級(jí)別管轄、 指定管轄、 提級(jí)管轄等四種管轄方式和管轄權(quán)協(xié)商制度構(gòu)成。 雖體系完備、機(jī)動(dòng)靈活，但仍存管轄重復(fù)和分散問題，造成司法資源浪費(fèi)，著重表現(xiàn)在行政不作為引起的行政公益訴訟案件管轄上。 行政不作為的檢察監(jiān)督管轄具有一定的特殊性：一方面，行政不作為不是具體行政行為， 對(duì)其主體的判斷不能夠通過具體行政行為予以界定。另一方面，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政不作為具有責(zé)任包容性。 基于行政層級(jí)監(jiān)督， 上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的履職行為具有監(jiān)督職責(zé)，如果監(jiān)督不到位，則屬于行政不作為的一種形式。下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政不作為，雖與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政不作為具有相對(duì)獨(dú)立性， 但對(duì)外可以被上級(jí)行政機(jī)關(guān)包容吸收。

這一狀況在理論和實(shí)務(wù)上引發(fā)出一個(gè)問題：對(duì)此類行政違法行為的監(jiān)督， 各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)分別監(jiān)督還是由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一監(jiān)督？ 在管轄上的不同處置， 會(huì)影響到司法資源的有效配置和檢察監(jiān)督效益的呈現(xiàn)。 對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取提級(jí)管轄的方式， 由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督，以提高監(jiān)督效益。 第一，行政公益訴訟的四種管轄形式， 在管轄權(quán)協(xié)商制度的融合下，為此類不作為的行政違法行為的提級(jí)管轄，提供了充足依據(jù)和積極便利。第二，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)作為行政違法行為檢察監(jiān)督或行政公益訴訟對(duì)象， 有利于擴(kuò)大監(jiān)督范圍，促進(jìn)類案監(jiān)督和檢察一體化運(yùn)行，提高監(jiān)督影響力和權(quán)威性， 避免重復(fù)監(jiān)督和分散監(jiān)督，降低司法成本。 第三，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在開展行政違法行為檢察監(jiān)督或提起行政公益訴訟中， 可以同時(shí)建議或訴求上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法履職，通過一個(gè)行政違法行為檢察監(jiān)督，起到集中監(jiān)督作用。 當(dāng)然，采取提級(jí)管轄，也不可一味地往上提級(jí)，而應(yīng)借助檢察一體的管理便利，進(jìn)行案件信息線索共享，分析研判行政不作為的范圍限度，確定行政不作為的層級(jí)節(jié)點(diǎn)，由適合檢察院提級(jí)管轄、統(tǒng)一監(jiān)督、訴訟。

（三）應(yīng)用科技手段，提升監(jiān)督智能和效率

隨著互聯(lián)網(wǎng)、 大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，應(yīng)用科技手段開展檢察監(jiān)督，是提高監(jiān)督效益不可或缺的路徑選擇。 近年來最高檢相繼發(fā)布了《“十三五” 時(shí)期科技強(qiáng)檢綱要》《檢察大數(shù)據(jù)行動(dòng)指南（2017-2020 年）》《檢察人工智能創(chuàng)新指南 （2017-2020 年）》等系列規(guī)范，把科技應(yīng)用提升到“科技強(qiáng)檢”的戰(zhàn)略地位。

筆者認(rèn)為，至少可通過以下幾種方式，強(qiáng)化科技手段在行政違法行為檢察監(jiān)督中的應(yīng)用： 一是搭建行政執(zhí)法信息平臺(tái)。借助“兩法銜接”制度機(jī)制、平臺(tái)基礎(chǔ)和監(jiān)管思維，搭建集匯聚、收集、監(jiān)管和使用于一體的行政執(zhí)法信息平臺(tái)， 對(duì)行政公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的行政部門執(zhí)法信息進(jìn)行全覆蓋。 建立信息鏈接的溝通機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制， 避免行政執(zhí)法信息的選擇性供給和行政機(jī)關(guān)的短暫性協(xié)作。 二是開通行政違法行為檢察監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)。 網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)、移動(dòng)終端的飛速發(fā)展， 提高了民眾治理社會(huì)的參與度和監(jiān)督能力。借助社會(huì)力量，利用監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)的方式在交通管理、環(huán)境治理等方面，已有諸多成功實(shí)踐。開通行政違法行為檢察監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)， 具備充分的技術(shù)條件和實(shí)踐基礎(chǔ)。以平臺(tái)為媒介，鼓勵(lì)民眾參與行政違法行為的監(jiān)督， 能夠?yàn)闄z察監(jiān)督提供更多具有價(jià)值的線索， 繼而提高行政違法行為檢察監(jiān)督能力和監(jiān)督效益。 三是使用人工智能輔助辦案。 當(dāng)下，“法律+人工智能”的發(fā)展，在語言處理、語音識(shí)別、圖像識(shí)別、數(shù)據(jù)整合、文本分析、機(jī)器學(xué)習(xí)等領(lǐng)域已經(jīng)促成了現(xiàn)行法律行業(yè)的功能轉(zhuǎn)型[10]。 借助人工智能，以行政執(zhí)法信息平臺(tái)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，銜接法規(guī)平臺(tái)、案例平臺(tái)、文書平臺(tái)等，建立行政違法行為檢察監(jiān)督及行政公益訴訟方面的人工智能輔助辦案系統(tǒng)， 為案件辦理提供行政違法行為的智能化搜集、 分析研判以及文書生成等方面的辦案輔助，提高監(jiān)督效益。