完善法律顧問制度輔助決策的法治價值

石東洋

（山東省聊城市司法局，山東 聊城 252000）

決策法治化意味著決策從恣意決策到依法、民主決策轉(zhuǎn)變。 推行法律顧問制度，是黨政機關(guān)依法決策、依法辦事的重要依托，是實現(xiàn)決策法治化的重要創(chuàng)舉。 新形勢新實踐決定黨政機關(guān)決策面臨越來越多的考驗，決策的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，需要合法性和合理性來支撐，法律顧問制度的運行可為黨政機關(guān)依法決策提供諸多輔助，促進黨政機關(guān)決策規(guī)范化、法治化。 完善法律顧問制度，是黨政機關(guān)決策法治化的基礎(chǔ)載體之一，當前完善法律顧問制度輔助黨政機關(guān)決策法治化具有正當性、現(xiàn)實性、合理性。

一、完善法律顧問制度可促進黨政機關(guān)決策思維法治化

尊重法治是決策法治化的基礎(chǔ)。 完善法律顧問制度要以黨的十九大有關(guān)法治建設(shè)的最新設(shè)計為指針，深入貫徹“深化依法治國實踐”的理念，不斷強化黨政同責的法治建設(shè)意識，提升法治治理能力，促進黨政機關(guān)決策思維法治化。

（一）深入貫徹“深化依法治國實踐”的理念

新時代背景下，黨的十九大報告指出，“要繼續(xù)實施依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實踐”。[1]深化依法治國的實踐，是多方位多維度的。 “行政決策法治化是國家法治的重要內(nèi)容。 決策法治化要求決策結(jié)果與過程符合法治原則。 ”[2]黨政機關(guān)決策需要貫徹“深化依法治國實踐”的新時代理念和要求，完善法律顧問制度是法治原則的落實， 是深化依法治國實踐建設(shè)法治國家的必然要求，是深化依法治國、完善法治制度供給體系的基礎(chǔ)載體之一， 法律顧問參與作為國家治理深刻革命的依法治國實踐中， 是落實黨的十九大精神的具體體現(xiàn)。 2015 年新修訂的立法法授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后， 法律顧問更加廣泛地參與到立法過程中，為立法草案提供審查論證，踐行依法立法理念等，促進立法更加科學民主，執(zhí)法更加規(guī)范嚴格。法律顧問參與決策促進決策結(jié)果與過程，既符合實質(zhì)正義，亦符合程序正義，保障良法善治的目標得以實現(xiàn)。

（二）提升運用法治方式進行治理的法治思維

完善法律顧問制度推進社會治理法治化是建設(shè)法治社會的迫切需要， 決策追求的目標是實體治理的法治化，推進治理法治化，需要決策者秉持法治思維，決策權(quán)的行使者主要是“關(guān)鍵少數(shù)”，而“關(guān)鍵少數(shù)”中并非都具有良好的法治治理思維，一定程度上需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“拍腦袋”決策思維，提升“關(guān)鍵少數(shù)”的法治思維，才能保障決策工作的順利進行。 現(xiàn)實中提升部分“關(guān)鍵少數(shù)”法治思維和運用法治思維和法制方式的能力，需要外力支持。 為此2016 年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求推行法律顧問制度，希冀通過法律顧問參與決策，促進“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)不斷提升引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式管理事務(wù)。 實踐證明推行完善法律顧問制度，促進“關(guān)鍵少數(shù)”養(yǎng)成善于運用法治方式抓改革、謀發(fā)展、促穩(wěn)定的思維定勢，一定程度上能夠提高黨政機關(guān)依法管理決策能力水平。 法律顧問輔助依法決策， 提升運用法治方式進行治理的法治思維，符合法治建設(shè)規(guī)律。

（三）強化法治政府建設(shè)的意識

法治政府建設(shè)，首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進法治政府建設(shè)，應(yīng)當黨政同責，黨政主要負責人是推進法治政府建設(shè)的第一責任人， 黨政機關(guān)及其負責人應(yīng)當強化法治政府建設(shè)的意識。 完善法律顧問制度是推進法治政府建設(shè)的有效舉措， 也是落實黨政機關(guān)推進法治政府建設(shè)第一責任人的重要手段， 為此2016 年12 月中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》， 要求黨政機關(guān)及其負責人依法依規(guī)決策，落實法律顧問制度?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015-2020）》要求法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。 黨政機關(guān)及其負責人應(yīng)當認識到法治政府建設(shè)的重要性， 積極落實顧問制度等法治建設(shè)的各項部署，才能推進依法執(zhí)政和行政，這樣能促進依法決策的常態(tài)化， 鞏固和強化法制意識法治思維。

二、 完善法律顧問制度保障黨政機關(guān)決策程序正當化

依法決策要求決策程序正當、過程公開，決策權(quán)力與公民權(quán)利的互動是決策法治化正當化的重要表征。實踐證明，完善法律顧問制度具有服務(wù)決策正當性的功能。黨的十八屆四中全會提出將公眾參與、專家論證、合法性審查、集體研究作為重大決策的法定程序。 法律顧問參與決策是公眾參與和專家論證的有機結(jié)合。

（一）決策過程民主公開

公眾參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求， 公眾參與可提高公眾對重大決策部署的接受和認可?！肮妳⑴c的各項程序是重大行政決策獲得合法性和正當性的必經(jīng)程序?！盵3]黨政機關(guān)實施憲法法律，作出重大決策，應(yīng)當首先拓展公眾參與途徑，推進決策民主。法律顧問等參與黨政機關(guān)決策， 是公眾參與程序的完善，使公眾參與途徑有效拓展。 在政治意識上，其擴大了公民政治參與， 促進了公民參與民主決策的進程，使依法決策機制更加健全，決策運行機制更加民主。“不斷增強的公民參與通過發(fā)展公民與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督， 來增進政府以及公共管理者的責任性。 而更加有力的公民參與還促進了公民對政府決策的接受性， 這就為政府提供了合法性的基礎(chǔ)”。[4]完善法律顧問制度，公共政策及對公民、法人和社會組織產(chǎn)生重大影響的決策，決策前拓展公眾參與， 公眾愿意接受事前已經(jīng)對其征求意見，且了解具體內(nèi)容的決策文件，具體制度設(shè)計的推行和落實，決策的運行就更加具有公眾基礎(chǔ)，一定意義上保障黨政機關(guān)施政管理的正當性。

（二）決策部署科學專業(yè)

建立健全法律顧問制度， 保障法律顧問參與決策過程，是對專家論證程序的補充完善。 “政策方案的設(shè)計是一項科學性、技術(shù)性很強的工作”。[5]完善法律顧問制度，將政治素質(zhì)高、法律專業(yè)素養(yǎng)強、全日制法律科班出身、 通過國家法律資格考試的專家學者、公職律師、社會律師等納入法律顧問隊伍，組建法律顧問委員會、法律顧問專家?guī)斓确尚滦椭菐?，不斷強化重大決策部署的專家論證功能， 能推進科學決策。完善法律顧問制度，落實并強化專家論證程序，組織專家進行必要性可行性風險評估和論證，推進決策的科學化， 關(guān)鍵在于法律顧問等專家站在專業(yè)的角度和中立的立場， 給出有關(guān)決策的論證評估意見，其為第三方結(jié)論，往往不具有利益背景，更容易傾向于維護公共利益和公共管理秩序， 第三方結(jié)論的說服力能提升公眾對決策的信任， 提升決策的公信力，使決策的部署執(zhí)行步入法治軌道，促進社會法治治理體系的完善和進步。

（三）違法問題萌芽的程序遏制

陽光是最好的防腐劑。完善法律顧問制度，重大決策部署方案公開公示， 并邀請法律顧問進行合法性審查，可遏制決策過程中的違法問題萌芽。重大決策專業(yè)性強、涉及面廣，僅僅靠政府法制機構(gòu)很難保證合法性審查質(zhì)量，這是目前普遍存在的問題，因此要完善法律顧問制度， 建立人員組成較為廣泛的法律顧問隊伍，以政府法制機構(gòu)為主體，邀請專家學者廣泛參與，尤其是各黨政機關(guān)應(yīng)當設(shè)立法制機構(gòu)，配備足夠的合法性審查工作人員， 加強合法性審查人才機制建設(shè)， 使充足的法律顧問等合法性審查工作人員參與重大決策合法性審查， 有效發(fā)揮法律顧問的作用，給決策程序扎“緊箍咒”，給違法問題的萌芽帶上“過濾網(wǎng)”，使重大決策守住法律的底線。發(fā)展法律顧問制度，補強重大決策合法性審，是對決策程序的法治化凈化。

三、 完善法律顧問制度助推黨政機關(guān)決策方式的制度化

激活決策主體的法治內(nèi)因， 需要從制度設(shè)計開始。決策的結(jié)果大部分體現(xiàn)為制度設(shè)計，然決策方式同樣需要制度設(shè)計來保障。 完善法律顧問制度設(shè)計具有極強的現(xiàn)實性， 制度設(shè)計的背景應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，促進決策方式規(guī)范化機制化。

（一）決策有章可循

“制度是一種必需遵循的規(guī)則，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、導(dǎo)向性等特征”。[5]268 在復(fù)雜的環(huán)境中作出決策，難免經(jīng)受各種不可控的因素影響，容易產(chǎn)生不理解、不接受等效果，若使決策效果理性客觀，必須做到?jīng)Q策的行使，決策行為和方式在制度約束的框架內(nèi)進行。 完善法律顧問制度，可使使黨政機關(guān)決策進一步有章可循，有提升執(zhí)行性的規(guī)則依賴，這需要進一步規(guī)范和完善法律顧問的選拔機制，明確法律顧問服務(wù)決策的業(yè)務(wù)范圍，法律顧問參與決策過程的方式方法，管理考核法律顧問的具體措施。 重點是完善法律顧問的服務(wù)范圍和法律顧問參與黨政機關(guān)決策的程序、方式和方法，形成制度體系，嚴格規(guī)范操作執(zhí)行，以點帶面，法律顧問參與決策的制度體系完善了， 可正向促進黨政機關(guān)決策制度體系則更加完善。

（二）完善集體討論程序

十八屆四中全會提出要求重大行政決策應(yīng)當必經(jīng)集體討論研究程序。集體討論研究決策，在民主商談中完成決策，可體現(xiàn)民主意志。實踐中法律顧問列席政府全體會議、常務(wù)會議和其他會議，獨立發(fā)表自己的法律意見，不受任何單位和個人干涉。黨政機關(guān)為法律顧問提供寬松的平臺，民主表達法律意見，重點是針對決策中涉及權(quán)益分配的問題，通過商談、論辯的方式達成理性共識，為決策提供理性的、科學的參考依據(jù)，使決策符合絕大多數(shù)公眾的利益。民主表達法律意見可視為對決策權(quán)的程序性控制和規(guī)范，黨政機關(guān)決策必須集思廣益，廣泛聽取意見，集體討論研究。程序公正是決策法治化的要求，法律顧問參與集體討論保障了程序公正， 規(guī)范了決策方式和決策行為。

（三）規(guī)范決策過程

完善法律顧問制度， 通過法律顧問對決策的參與， 從法律風險防范的角度， 對決策提出否定性意見，遏制權(quán)力恣意，符合權(quán)力運行軌跡。 黨政機關(guān)實施憲法法律，依法作出決策，其權(quán)力的行使必須受到制約，不受制約的權(quán)力極易走向腐敗。制約公權(quán)的行使，目的是為了保障法律實施的安定性，完善法律顧問制度促進依法決策， 讓黨政機關(guān)嚴格執(zhí)行法律規(guī)定， 讓行政機關(guān)在正確的行政權(quán)力運行軌跡和邏輯體系內(nèi)運行，抑制決策的恣意，公眾才能夠在法律實施中得到穩(wěn)定的預(yù)期，在法律和決策制度面前，公眾才可以依法自治，選擇對自己有利的后果行動。法律實施的安定性應(yīng)當是黨政機關(guān)依法決策效果的應(yīng)有之義，完善法律顧問制度監(jiān)督制約公權(quán)，規(guī)范決策過程，讓決策在法治軌道上規(guī)范運行，符合決策法治化的目標要求。

四、 完善法律顧問制度確保黨政機關(guān)決策內(nèi)容的合法化

決策草案等決策內(nèi)容合法是決策法治化的基石。 完善法律顧問制度， 通過法律顧問參與決策過程，可保障決策權(quán)運行符合法定職責必須為、法無授權(quán)不可為、法無禁止即自由的法治精神，決策內(nèi)容于法有據(jù)。

（一）決策主體權(quán)限合法

法無授權(quán)不可為， 地方立法為重大決策部署之一， 其決策應(yīng)當堅持法律保留原則， 沒有法律的授權(quán)，就沒有相應(yīng)的決策權(quán)限，就不可對相關(guān)事項作出決策和制度設(shè)計，創(chuàng)制性的決策不能超越法律權(quán)限。作出決策不能突破法定權(quán)限，法律顧問參與決策，可對決策權(quán)的行使，嚴把法律政策關(guān)，對照憲法法律對相關(guān)決策權(quán)限的行使，進行審核把關(guān)，確保相關(guān)主體具有行使相關(guān)決策權(quán)限的主體資格和合法權(quán)限。 保障黨政機關(guān)就深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定等重大事項作出決策時， 符合憲法法律的基本要求，體現(xiàn)法治思維和法治方式的運用。 比如，在深化改革時，做到重大改革必須于法有據(jù)，沒有取得全國人大常委會的法律授權(quán)， 不得突破現(xiàn)行有效的法律進行改革。

（二）決策內(nèi)容于法有據(jù)

完善法律顧問制度，規(guī)范法律顧問的決策參與，讓法律顧問對決策過程表達法律意見或者對決策草案提出審核意見，可確保決策內(nèi)容與法律不沖突，法制統(tǒng)一。法定職責必須為，決策主體必須全面履行法律要求履行的職能， 比如有的決策承辦單位在起草決策草案時，以各種不正當?shù)睦碛?，縮減相關(guān)主體的法定職責。有的決策承辦單位，無法律依據(jù)增設(shè)相關(guān)行政管理相對人的義務(wù)， 有甚者將法定職責轉(zhuǎn)嫁為行政管理相對人的義務(wù)，將嚴重侵犯公民、法人和社會組織的合法權(quán)益， 法律顧問參與決策可有效避免以上違背法治原則的問題產(chǎn)生， 使決策內(nèi)容與法律法規(guī)和中央大政方針保持一致， 保障深化改革和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境的各項政策落地，政令暢通，促進依法治理。

（三）決策方案符合實際

法律顧問參與決策，針對違法問題依法糾錯，對公共政策是否符合法律做出合法性判斷。 法無禁止即自由，法律為禁止的公民行為，只要合乎情理，符合社會公眾的價值選擇和倫理觀念， 決策方案和制度設(shè)計就不應(yīng)干預(yù)，“決策要想獲得成功的執(zhí)行，就需要獲得公眾的接受”，[4]36決策方案要堅持問題導(dǎo)向，使決策符合實際，理性客觀合理，合理性也是決策的重要要求， 決策內(nèi)容合理是決策事項獲得最大范圍公眾支持的重要保障。 法律顧問參與決策提供合法性審查意見，使實施性的決策方案，合法合理，能有效解決群眾反映強烈的民生問題， 轉(zhuǎn)型期突出的社會問題，使決策符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，符合法治原則和法治運行規(guī)律， 不斷促進決策現(xiàn)代化法治化。

完善法律顧問制度解決實踐難題， 是法治制度供給體系的自我完善， 也是法治思維和法治方式運用的具體載體， 能夠給決策法治化提供更好的制度遵循。