設(shè)區(qū)的市立法的精準化路徑：基于立法選題的思考*

盧護鋒

（廣州大學(xué)公法研究中心，廣東廣州510006）

質(zhì)量是地方立法的生命線。地方立法實踐表明，這條生命線經(jīng)常受到挑戰(zhàn)。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的總結(jié)，“地方立法存在著‘部門主導(dǎo)利益本位’、‘立法抄襲撈取政績’、‘超越權(quán)限各自為戰(zhàn)’、‘罔顧位階沖突四起’、‘技術(shù)低下粗制濫造’、‘民主缺位瘤疾難消’等問題”。①秦前紅、底高揚：《在規(guī)范與現(xiàn)實之間：我國地方立法質(zhì)量評價標準體系的重構(gòu)》，《宏觀質(zhì)量研究》2015年第3期。姑且不去評論上述論斷是否如實反映了我國地方立法質(zhì)量所存在的問題，但一個不能忽略的事實是，隨著我國地方立法主體的擴容，由于立法能力等因素的制約，地方立法質(zhì)量問題將會比以往更加突顯，這也引發(fā)了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。據(jù)筆者從“中國知網(wǎng)”統(tǒng)計的情況來看，2015年我國《立法法》修改以來，以“地方立法質(zhì)量”為關(guān)鍵詞的文章有數(shù)百篇，直接以其為篇名的文章也有六十余篇，由此可以窺探理論界和實務(wù)界對此問題的關(guān)注程度。從諸多著述的具體內(nèi)容來看，較為集中的關(guān)注點主要包括三個方面：一是對地方立法草案質(zhì)量的研究，即試圖通過探尋提高草案質(zhì)量的途徑來提高立法質(zhì)量，如草案應(yīng)當科學(xué)、應(yīng)當體現(xiàn)地方特色；二是對地方立法程序的研究，包括人大主導(dǎo)、第三方參與等；三是對地方立法評估的研究，包括評估體系、立法前評估和立法后評估。

誠然，當前的研究無疑切中了制約或影響地方立法質(zhì)量的某些方面，但在筆者看來，還有一個可能更為重要的細節(jié)卻被忽略了，這就是地方立法的選題。在人們的視域中，計劃→起草→審議→表決→公布既是立法實踐的流程，也是立法學(xué)理論研究的基本范疇，至于與立法程序緊密相關(guān)的其他環(huán)節(jié)，則沒有引起足夠重視。“就立法活動過程這個側(cè)面而言，需要人們對立法準備階段的重要價值有自覺的認識，而不能事實上在立法準備階段便已決定立法的命運，但在立法理論和實踐上對立法準備階段的價值、制度、程序和其他種種方面還知之甚少?！雹谥芡骸蛾P(guān)于中國立法程序的幾個基本問題》，《中國法學(xué)》1995年第2期。這可以說是對上述現(xiàn)狀的一個客觀描述。雖然目前理論界和實務(wù)界對立法規(guī)劃和立法計劃給予了一定程度的關(guān)注，但對于其中選題論證等準備性環(huán)節(jié)仍很少涉及?！坝捎凇读⒎ǚā穼υO(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的立法準備活動及程序沒有詳細規(guī)定，所以，對于設(shè)區(qū)的市立法準備活動及程序缺少一個統(tǒng)一的立法準備制度指引和規(guī)范?！雹坳愜姡骸对O(shè)區(qū)的市立法準備制度存在的問題及對策》，《韶關(guān)學(xué)院學(xué)報·社會科學(xué)》2018年第1期。實際上，立法項目的選題在很大程度上決定了法律草案文本的基本內(nèi)容和整體結(jié)構(gòu)，選題一旦確定，整個文本所要解決的主要問題亦隨之被框定下來，基本框架不科學(xué)，依此制定出來的法規(guī)就不可能是良法。因此，無論是從立法學(xué)理論完整性的體系考量，還是從立法質(zhì)量提高的實踐出發(fā)，立法選題都應(yīng)當是不可或缺的一個主題。在本文中，筆者將采取實證分析的方法，主要以2015年后新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市所制定的法規(guī)文本為分析對象，力圖剖析設(shè)區(qū)的市立法在選題問題上存在的主要問題并尋求解決問題的基本策略，努力為設(shè)區(qū)的市立法的良性發(fā)展提供智力支持，同時，也希望引起同仁們對此問題更為深入的思考。

一、設(shè)區(qū)的市立法選題的實踐觀照

普遍性地授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是2015年我國《立法法》修改的重要內(nèi)容，截止2016年12月31日，全國共有268個設(shè)區(qū)的市獲得了行使地方立法權(quán)的資格，其中絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市在事實上行使了地方立法權(quán)。據(jù)全國人大法工委的統(tǒng)計，從2015年我國《立法法》修改通過時起到2016年底新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大共制定地方性法規(guī)148項，之后，設(shè)區(qū)的市立法呈現(xiàn)出高速增長的趨勢。④截止2017年底，274個被新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市制定地方性法規(guī)共計595件。這意味著2017年設(shè)區(qū)的市新制定的地方性法規(guī)有四百余件。參見閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報告》，《地方立法研究》2018年第3期。由于本文僅限于研究設(shè)區(qū)的市立法的選題問題，因此作者不擬對當下所有的設(shè)區(qū)的市立法作一整體梳理，而是僅僅選取一個時段和某個地域的實踐為例進行分析。具體而言，在時段選取上，筆者主要觀察的是2016年底之前的情況，因為這個時段里絕大部分新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市已經(jīng)實際上行使了立法權(quán)，從它們最初行使立法權(quán)的情況可以大致判斷出立法機關(guān)在選題上的某些傾向。在地域選擇上，筆者選取了廣東省各設(shè)區(qū)的市新獲得立法權(quán)后的立法情況作為分析對象，一是因為廣東屬于經(jīng)濟比較發(fā)達的省份，立法需求相對比較強烈；二是廣東的立法人才儲備相對比較充分，這能夠在一定程度上說明立法的選題如果出現(xiàn)了偏差，也并不是主要因立法機關(guān)客觀能力的局限所導(dǎo)致的。

截至2016年底，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市通過了除地方立法條例之外的其他實體性地方性法規(guī)共148項，⑤將地方立法條例排除出去并不是說地方立法條例的制定不能存在問題，對此后文再作專門闡釋。按照我國《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限領(lǐng)域的劃分，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的有69項，占比46．62%；涉及環(huán)境保護的有53項，占比35．81%；歷史文化保護的有24項，占比16．21%；其他2項，占比1．35%，包括《萊蕪市鋼結(jié)構(gòu)建筑應(yīng)用促進條例》《泰州市公共信用信息條例》?？陀^地說，上述數(shù)據(jù)是無法反映設(shè)區(qū)的市立法選題情況的，因此有必要進一步細化，鑒于此，筆者選取其中立法總量最大的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理為例進行分析。從分析結(jié)果來看，立法機關(guān)主要把立法選題確定在城市的市容環(huán)境管理領(lǐng)域，這方面的立法總共有25項，占了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法的36．23%。實際上，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理是一個涵蓋范圍很大的概念，“包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”。⑥《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報告》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-05/07/content_1939079.htm，2018年12月20日訪問。按照時任全國人大常委會法制工作委員會主任李適時的解釋，城鄉(xiāng)建設(shè)既包括“城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)”，城鄉(xiāng)管理“除了包括對市容、市政等事項的管理，也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對行政管理事項的規(guī)范等”。⑦李適時：《全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結(jié)》，《中國人大》2015年第21期。然而問題是：為什么地方立法機關(guān)在這個領(lǐng)域選擇立法主題的時候出現(xiàn)了扎堆的情況呢？不僅如此，關(guān)于醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)以及城鄉(xiāng)人員、組織服務(wù)管理等方面，則出現(xiàn)了“集體失語”的情況。

為了印證上述結(jié)論，筆者再對廣東省新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市情況予以梳理。截至2018年9月，廣東省新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共制定了44項實體性法規(guī)，其中環(huán)境保護類是第一大類，共有24件，占比54．55%；城鄉(xiāng)建設(shè)管理類13件，占比29．55%；歷史文化保護類7件，占比15．9%。盡管從類型占比來看，廣東省的數(shù)據(jù)與全國情況存在較大差異，但當我們將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理作為分析單元，仍得出了以市容、市政管理為主題或主要內(nèi)容的地方性法規(guī)處于獨大狀態(tài)的結(jié)論。在13件城鄉(xiāng)管理類地方性法規(guī)中，以市容環(huán)境管理為標題的有4件，主要內(nèi)容涉及市容、市政的3件，而且沒有一件是涉及醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)以及城鄉(xiāng)人員、組織服務(wù)管理的。

以上是對設(shè)區(qū)的市實體性立法情況的一個概要性描述，在過去的這幾年里，設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)除了制定實體性地方性法規(guī)外，還制定了以規(guī)范各自立法權(quán)運行為內(nèi)容的規(guī)范性文件，規(guī)范性文件的具體表達形式一般為《XX市制定地方性法規(guī)條例》。據(jù)筆者分析，在全國所有新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市中，制定上述條例的比例是相當高的。以廣東省為例，十七個新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市均制定了《XX市制定地方性法規(guī)條例》。

通過以上分析大致可以得出這樣一個結(jié)論，即設(shè)區(qū)的市立法在選題上同時存在著“過熱”和“過冷”的問題。需要判斷的關(guān)鍵方面是，對于立法選題的過熱和過冷是否具有正當性。之所以必須回答這個問題，是因為如果選題“過熱”，其所表征的是在當下地方治理中，亟需解決的問題原本就具有趨同性，而選題“過冷”則說明在地方立法機關(guān)的視野中，此類問題無需立法或者無需馬上立法來解決，那么選題的熱或者冷，均具有可以自圓其說的邏輯，即在立法資源整體有限的前提下，立法者必須將立法資源向某些問題傾斜而忽略或者舍棄掉其他方面。實質(zhì)上，立法選題的“過冷”或者“過熱”都不是筆者于本文所要關(guān)注的中心問題，而只是意在通過“過熱”或者“過冷”這一存在著的客觀現(xiàn)象來闡明我國當下設(shè)區(qū)的市立法選題本身是否正當。換言之，筆者將會對立法選題“過熱”或者“過冷”的判斷轉(zhuǎn)化為對立法選題科學(xué)性的整體判斷。

二、設(shè)區(qū)的市立法選題的正當性辨析

要回答當前設(shè)區(qū)的市立法選題是不是存在問題，筆者認為仍需回到設(shè)區(qū)的市立法的本身才能找到有效答案。對于設(shè)區(qū)的市應(yīng)否獲得立法權(quán)，人們是有不同看法的，有的學(xué)者鮮明地提出了自己的懷疑，認為除了較大市立法外，其他設(shè)區(qū)的市立法意義不大，因為“一方面表現(xiàn)在地方立法只是中央立法的一味重復(fù)，所謂的地方性法規(guī)只是對中央法律法規(guī)進行改頭換面的簡單翻新，地方立法無法體現(xiàn)出其獨創(chuàng)性與地方性；另一方面可能出現(xiàn)‘在同一省級行政區(qū)域內(nèi)各地區(qū)頒行的地方性法規(guī)就同一項事項發(fā)生沖突或規(guī)定不一致’的情況，地方立法權(quán)的主體擴容反而可能導(dǎo)致地方立法活動偏離科學(xué)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性”。⑧趙立新：《關(guān)于地方立法擴容的一點思考》，《吉林人大》2014年第10期。這種論斷實際上否定了設(shè)區(qū)的市立法的必要性。當然亦有學(xué)者對此作了回應(yīng)，認為“地區(qū)之間政治、經(jīng)濟、文化狀況的不平衡導(dǎo)致地方事務(wù)呈現(xiàn)特殊性與復(fù)雜性，而這種復(fù)雜性越來越向縱深發(fā)展”，⑨崔卓蘭等：《地方立法實證研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第121頁。因而需要地方立法能夠作出妥切的回應(yīng)。有論者進而指出：“通過地方立法權(quán)的下放，將使地方立法機構(gòu)的重要性日益凸顯，符合法治建設(shè)的趨勢所在，有利于地方形成法治思維和法治方式，地方立法質(zhì)量的提高也需要進行大量地方立法實踐方能積累經(jīng)驗，善于進行科學(xué)民主的地方立法并敢于接受社會檢驗，才是提升地方立法質(zhì)量的有效途徑?！雹獠芷健⒘_華權(quán)：《在擴大地方立法主體背景下我國設(shè)區(qū)市立法權(quán)若干問題研究》，《廣西教育學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。在筆者看來，無論從哪個角度的辯護，其旨在說明地方立法權(quán)的存在有正當性基礎(chǔ)，但問題的關(guān)鍵在于制度形成的正當性并不必然轉(zhuǎn)化為制度自身的正當性，如果具有正當性基礎(chǔ)的地方立法最終陷入了質(zhì)疑者所描述的狀態(tài)，那么無論怎樣維護均無法使其獲得足夠的正當性。

從上述設(shè)區(qū)的市立法選題來看，其正當性要求恐怕未必能夠得到滿足，筆者擬以立法自我規(guī)制為例來闡明。在立法自我規(guī)制領(lǐng)域，各地設(shè)區(qū)的市對制定《XX市制定地方性法規(guī)條例》表現(xiàn)出了較為積極的態(tài)度，力圖確保在行使立法權(quán)之前將立法權(quán)裝入制度的“籠子”。在我國立法實踐中，對立法權(quán)進行自我規(guī)制的例證并不少見，在2015年我國《立法法》修訂之前，廣東、浙江、貴陽等省市就有以規(guī)范地方立法權(quán)為內(nèi)容的地方立法條例。在此，就產(chǎn)生了疑問：在存在著規(guī)范地方立法權(quán)為內(nèi)容的省級地方性法規(guī)前提下，再制定類似于《XX市制定地方性法規(guī)條例》是否還有必要？或者說，在已經(jīng)制定了省級地方立法條例的基礎(chǔ)上，設(shè)區(qū)的市是否仍有進一步通過地方性法規(guī)來填充、擴展、細化的空間？對此，筆者認真梳理了廣東省的情況，以《廣東省地方立法條例》為范例并隨機選取了《東莞市制定地方性法規(guī)條例》《佛山市制定地方性法規(guī)條例》作為比對對象。為了討論更為直觀，筆者將這三個法律文件的基本結(jié)構(gòu)編制了表1。

表1 廣東省地方立法條例與東莞、佛山制定地方性法規(guī)條例的基本結(jié)構(gòu)對照

在結(jié)構(gòu)上，上述三個法律文件基本是一致的——盡管東莞市和佛山市的法規(guī)有其他規(guī)定和附則兩個部分，從常識判斷，這兩部分并不是文本的主要內(nèi)容，甚至其有無與否均不影響文本的完整性與有效性，因此，具有可比價值的是其第一章至第六章的內(nèi)容。在進行比較之前，首先必須認識到這三個法律文件在屬性上均是對我國《立法法》關(guān)于地方立法要求、地方立法權(quán)限、地方立法程序和地方立法機制的細化和具體化。其中，《東莞市制定地方性法規(guī)條例》和《佛山市制定地方性法規(guī)條例》則又是對《廣東省地方立法條例》的再細化和具體化。按照我國《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)“應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，因此，在筆者看來，對于設(shè)區(qū)的市立法而言，其對作為上位法的省級地方性法規(guī)進行再細化和具體化必須在下列情形下方屬正當。一是具有本地特色，即在所規(guī)制的領(lǐng)域存在著上位法無法覆蓋卻又必須進行調(diào)整的事項。不能否認，上位法基于統(tǒng)一性要求，可能會“忽略”掉只有在某些地方才會出現(xiàn)的情景或者問題，以增強上位法的涵蓋性。然而上位法的這種忽略將會導(dǎo)致地方在實施相關(guān)上位法時，出現(xiàn)制度供給的“短缺”，作為設(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)以制定地方性法規(guī)的形式來予以彌補自然順理成章。二是作為上位法規(guī)范的地方性法規(guī)的規(guī)定仍然過于寬泛，地方在實施過程中無法得到相對明晰的指引，需要通過本地立法機關(guān)結(jié)合本地實際情況予以進一步的細化。

從表1來看，作為比對對象的兩件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不僅在結(jié)構(gòu)上與省的地方性法規(guī)相一致，而且在涉及的具體內(nèi)容上也是基本相同的。對于這一現(xiàn)象，學(xué)界有論者從立法思維的角度進行過剖析?！暗胤搅⒎媾R的一個基本問題是，如何在立法中處理好上位法規(guī)范與地方立法之間的關(guān)系。在地方立法草案的設(shè)計時，就面臨一個選擇：是針對本地的特殊性作出專門性的規(guī)定，還是以本地特色性規(guī)定為核心，作出一個涉及該法領(lǐng)域的各個方面的、較為整全性的規(guī)定。從地方立法實踐來看，大多數(shù)地方立法選擇了后者。甚至在法規(guī)名稱的選擇上，大多數(shù)實施性立法都選擇了具有整全性的條例而非專門的實施細則?！?湯善鵬、嚴海良：《地方立法不必要重復(fù)的認定與應(yīng)對》，《法制與社會發(fā)展》2014年第4期。將立法的雷同性歸因于整全性的立法思維有一定的合理性，但在筆者看來，上述論者忽略了其中一個前提性問題，即在某些情況下，一旦立法的選題確定了，無論立法者怎么從技術(shù)上去改進，其制定出來的文本大約就會是這個樣子。換句話說，由于選題確定了地方性法規(guī)所要調(diào)整的對象，而調(diào)整對象實際上直接決定著文本的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，因此，實踐中地方性法規(guī)的大量重復(fù)既與整全性立法思維有關(guān)，也與立法選題直接關(guān)聯(lián)。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上位法律規(guī)范在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上的一致性使得其只具有“上傳下達”的意義，并不能真正解決我國《立法法》授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)時所期待解決的那些問題，設(shè)區(qū)的市立法的人為切割在實質(zhì)上動搖了設(shè)區(qū)的市的立法的價值基礎(chǔ)。

從立法自我規(guī)制的角度來分析設(shè)區(qū)的市立法選題的邏輯及其結(jié)論同樣適合于其他領(lǐng)域。筆者再以市容與城市環(huán)境管理立法為例加以說明。在我國法律規(guī)范體系中，關(guān)涉市容與城市環(huán)境管理領(lǐng)域的并不少，直接相關(guān)的至少有三個層級的法律文件，包括國務(wù)院制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（屬于行政法規(guī)層次）各個省、自治區(qū)、直轄市人大或者人民政府制定的《XX省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》（屬于省級地方性法規(guī)或者規(guī)章層次）各設(shè)區(qū)的市人大制定的《XX市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》（屬于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)層次）。從外觀和形式上來看，作為設(shè)區(qū)的市人大制定的城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理條例無論是表達的側(cè)重點還是其所要解決的主要問題，均很難看出其特殊性，因此，對于其是否有立法的必要性，只能從文本的具體內(nèi)容去尋找。首先，從市容與環(huán)境衛(wèi)生管理制度的結(jié)構(gòu)來分析，按照一般的邏輯思路，其應(yīng)當包含總則、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理和法律責(zé)任四個部分，由于在罰則問題上要盡可能與上位法之間保持協(xié)調(diào)和一致，故筆者僅以總則、市容管理和環(huán)境衛(wèi)生管理作為比對分析的內(nèi)容。從各設(shè)區(qū)的市的市容與環(huán)境立法來看，基本內(nèi)容都是包含了這四個部分的——即便是有的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)未做章的劃分，但內(nèi)容上也是按照這個結(jié)構(gòu)來確定的。其中，總則部分包括基本原則、管理體制與社會參與。筆者在梳理各設(shè)區(qū)的市法規(guī)時發(fā)現(xiàn)，除了浙江省湖州市等個別城市外，都重復(fù)表述了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》所確立的原則，在管理體制和社會參與問題上亦沿用了該條例的規(guī)定，不同的是各地均將信息化管理作了肯定，當然各地之間的規(guī)定基本都是雷同的。這說明，各地在立法時本文總則部分是沒有任何創(chuàng)新和體現(xiàn)地方特色的。在行為規(guī)則部分，各地試圖在做創(chuàng)新的努力，例如將《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十三條至第二十八條中的“責(zé)任區(qū)”制度條款作了抽象，單獨編撰為“市容和環(huán)境衛(wèi)生實行責(zé)任區(qū)管理制度”并輔之以相應(yīng)的條款。當然各地立法實踐的這一變動有一定的積極意義，因為它使市容與環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理制度作為該領(lǐng)域的一種基本制度并清晰化，但在創(chuàng)新上的貢獻仍顯不足，具有僅僅作復(fù)制、改編上位法的技術(shù)操作嫌疑。在筆者通讀的數(shù)十份市容與環(huán)境衛(wèi)生管理的地方性法規(guī)中，幾乎都呈現(xiàn)出似曾相識的特點。

以上分析表明，在當前設(shè)區(qū)的市立法選題的科學(xué)性是值得推敲的，可以說這種選題的扎堆并不是基于當下地方治理中的“問題導(dǎo)向”，而是考慮了其他不應(yīng)當考慮的因素，即選題的“過熱”并非是實踐需求的熱。同理，也就可以間接回答，設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)對某些真正需要立法來解決的問題的“無意識”也可能是有意識的結(jié)果。因此，分析其選題背后的原因也許是尋求完善選題制度不可或缺的思維過程。

三、設(shè)區(qū)的市立法選題現(xiàn)象的成因

在分析原因的思維過程中，人們往往傾向于從觀念和制度或者從主觀和客觀兩個層面來思考，筆者亦以此為線索。

（一）設(shè)區(qū)的市立法選題現(xiàn)象的主觀因素

從主觀角度來說，筆者認為政績觀、法規(guī)文本形成的難易程度以及立法風(fēng)險衡量是可能影響立法者對主題進行選擇的因素。

1．政績因素

作為新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，在立法上必須有所作為是該市立法機關(guān)首要考慮的因素，但事實卻是極易把立法上的作為轉(zhuǎn)化為一種數(shù)字游戲。正如有的學(xué)者所指出的那樣：“為了立法而立法，地方立法演變成了一場不同地區(qū)之間的立法競賽……對立法項目數(shù)量的關(guān)注遠遠超過了對解決本地區(qū)實際問題的追求?！?涂永珍：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的運行現(xiàn)狀、制度困境與完善路徑》，《學(xué)習(xí)論壇》2018年第8期。相對于行政活動而言，立法是一個匯集民意、形成共識的過程，“但就實踐來看，具體到立法過程中的許多工作卻不得不依靠行政管理的途徑或思路來完成，民主更多地在提案權(quán)、征求意見和法案表決等環(huán)節(jié)上體現(xiàn)。由于公眾參與乏力，人大代表法案表決流于形式，也就是說民主活動對立法者的激勵和約束并不強，所以激勵立法者行事的更多是和行政部門類似的自上而下的科層制管理”。?趙靜波：《地方立法特色的缺失及其規(guī)制——以地方立法“抄襲”為視角》，《地方立法研究》2017年第6期。立法活動的科層化最直觀的表現(xiàn)形式是立法的實踐操作者將立法規(guī)劃和立法計劃中所設(shè)定的立法項目完成程度，視為本級人大常委會考核其工作成績的重要依據(jù)，同時人大常委會亦將其作為主要業(yè)績向同級人民代表大會和上級人大常委會匯報工作時予以匯報。然而伴隨著的問題是，一旦立法的任務(wù)和指標剛性化，如何“順利通過法案”就成了整個立法活動的中心，至于立法原本應(yīng)當具有民主性以及蘊含于其中的公共利益需求則在很大程度上被遮蔽了。其具體表現(xiàn)為立法機關(guān)通過程序的大幅度壓縮，如簡化項目立項前的調(diào)研與論證、壓縮起草中的聽證、表決前評估等，使得“效率”的意義反而在立法這個本應(yīng)遵循民主的場域得到充分張揚。這實質(zhì)上是效率壓縮了民主的空間，有本末倒置之嫌。

2．法規(guī)文本形成難易的判斷

實踐中，地方立法機關(guān)都制定了年度立法計劃，甚至還有每一件法規(guī)從草案到表決的具體日程安排，因此，在立法工作的實際承擔(dān)者看來，如何在既定的時限內(nèi)完成立法工作是他們必須考慮的問題。如果在預(yù)定的期限內(nèi)，立法工作的實際承擔(dān)部門和個人未能完成任務(wù)，有可能遭到批評甚至問責(zé)。與立法的時限相關(guān)，立法的難易程度是一個需要斟酌的變量——如果選題太難，立法推進的進程自然就慢，因此，傾向于選擇一些難度偏小、相對容易完成的立法項目也就是自然而然的。

為了以較低成本解決好立法風(fēng)險、降低法規(guī)文本的難度，跟風(fēng)立法實際上是一種較為穩(wěn)妥的選擇。從立法風(fēng)險的角度來說，某個行政管理領(lǐng)域的立法，只要有了相關(guān)省市先行立法的實踐且這種立法并未受到較大程度的質(zhì)疑，那么其他設(shè)區(qū)的市再以此為題進行立法并在一定程度上沿襲之前的立法是不太容易受到關(guān)注的，也不太可能引起相應(yīng)質(zhì)疑與風(fēng)險。相反，一旦設(shè)區(qū)的市的立法者想在某個領(lǐng)域所有創(chuàng)新，無論是涉及的具體選題還是最終形成的規(guī)范文本，無疑會受到社會各界更為普遍的關(guān)注，而這種關(guān)注之后的最終結(jié)果無疑是雙刃劍——既可能好評如潮，也可能被批評得一無是處。面對這樣的風(fēng)險，不同的人有不同的選擇：如果設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)很想有作為，可能會去努力“搏”一把，如果希望平穩(wěn)退休，無疑會采用風(fēng)險相對較小的辦法。事實上，設(shè)區(qū)的市人大常委會立法工作的諸多實際負責(zé)人是從黨政機關(guān)“退隱”而來的，求穩(wěn)恐怕是大多數(shù)人的心理選擇。從立法文本形成的難易來說，跟風(fēng)立法的好處也是顯而易見的。在地方立法自我規(guī)制的地方性法規(guī)中，關(guān)于起草環(huán)節(jié)的規(guī)定都是十分簡單的，包括起草的主體、委托第三方起草和重要法規(guī)的特定程序如聽證會、論證會等。?根據(jù)筆者對各地制定地方性法規(guī)條例的梳理，關(guān)于起草問題的規(guī)定一般表述為如下幾個方面。有關(guān)部門和單位應(yīng)當根據(jù)年度立法計劃的安排，按照起草工作要求，做好有關(guān)地方性法規(guī)草案的起草工作。其他有關(guān)機關(guān)、組織、公民可以向有權(quán)提出地方性法規(guī)案的機關(guān)或者人員提出地方性法規(guī)草案的建議稿。有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會有關(guān)的工作機構(gòu)應(yīng)當提前參與有關(guān)方面的地方性法規(guī)草案起草工作。綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要地方性法規(guī)草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)的工作機構(gòu)組織起草。專業(yè)性較強的地方性法規(guī)草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草。然而，實際上，法規(guī)草案的形成過程非常復(fù)雜，從問題選擇到實踐調(diào)研的摸底、從章節(jié)結(jié)構(gòu)設(shè)計到具體條文的安排、從宏觀體系到語言修辭的表達，均需要經(jīng)歷若干環(huán)節(jié)和投入大量的人力物力。為了減輕起草工作中的壓力，借鑒其他省市立法實踐肯定是一個行之有效的辦法，但如果制定的地方性法規(guī)是屬于創(chuàng)新性的，能從其他省市立法中汲取的資源是非常有限的，這也就意味著法規(guī)起草中的諸多工作量基本上就得由立法機關(guān)自身來完成（即便可以實施委托，但責(zé)任仍由立法機關(guān)承擔(dān)）。相反，如果立項題目是其他省市已有成型經(jīng)驗的，在一定程度上說，立法者的主要工作就是一個復(fù)制、修改、補充、完善的過程，相對而言就容易多了。

3．立法風(fēng)險的估量

從某種意義上說，立法是為了解決風(fēng)險、規(guī)制風(fēng)險而存在的，但不能否認的是，立法活動同其他國家活動一樣，亦會帶來風(fēng)險，或者說立法本身就是風(fēng)險的來源之一。對于立法與風(fēng)險關(guān)系的這種認識是近代以來思想家們的貢獻。例如，薩托利指出：“今天的絕大多數(shù)政治科學(xué)家都相信，法律能成就的事情很少，或者無論如何也是大大少于預(yù)期的可能?！?［美］薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第328頁。周漢華教授也認為，事實上，根據(jù)美國最近的一些權(quán)威研究，只有很少的立法對健康、安全和環(huán)境問題產(chǎn)生了積極作用。?參見周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第54頁。按照有的論者的闡釋，立法的風(fēng)險有不同的表現(xiàn)形式，如立法對市場的錯誤介入、立法對激勵或者懲戒的不恰當使用以及立法與社會需求關(guān)系的錯位等。?參見溫婷婷：《立法中的風(fēng)險評估》，北方工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年，第8-10頁。筆者認為，上述論者的表述在一般意義上是合適的，對于地方立法而言，還存在著另外一種風(fēng)險，即試點的地方立法得不到認可從而被上位法推翻的風(fēng)險。對于地方立法機關(guān)來說，這種風(fēng)險更為直接也更為致命，因為一旦地方選擇某個管理領(lǐng)域作為試點而成為全國首創(chuàng)，如果之后出臺的上位法不認可甚至推翻了該地方法試點的某些內(nèi)容，創(chuàng)新就可能變成了一個笑話，這對于地方立法機關(guān)而言是承受不起的。

（二）設(shè)區(qū)的市立法選題現(xiàn)象的制度因素

立法選題的扎堆除了上述主觀因素外，也存在著制度建設(shè)本身的原因。在制度層面，立法選題環(huán)節(jié)的制度建設(shè)是極為薄弱的。在我國《立法法》中，對設(shè)區(qū)的市立法準備制度的規(guī)定是包裹在“第二章——法律”之中的，并沒有相對獨立的專門的法律規(guī)范。該法第五十二條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。立法規(guī)劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)負責(zé)編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計劃，并按照全國人民代表大會常務(wù)委員會的要求，督促立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實?！睆倪@個規(guī)定來看，我國《立法法》是以抓住立法規(guī)劃和立法計劃的方式來規(guī)范立法選題工作的，如果進一步審視至少發(fā)現(xiàn)存在以下主要問題。一是選題來源主體范圍過窄。一般認為，主席團、常務(wù)委員會、各專門委員會、代表10人以上聯(lián)名以及人民政府、人民法院、人民檢察院等均有提出立法選題和議案的權(quán)力，但據(jù)實務(wù)部門工作者的描述，由政府來主導(dǎo)地方立法選題的傾向是非常明顯的，約80%以上的議案由人民政府提出，其余的大多由主任會議提出，由專門委員會、人民法院、人民檢察院提出的極少。?胡雪清：《簡論提出地方性法規(guī)議案的主體》，《法學(xué)雜志》1999年第11期；尹林、許迎華：《法律體系形成后地方立法選題的思考》，《人大研究》2012年第3期。這種情況在當前并未得到實質(zhì)性改變。例如，根據(jù)對廣東省2003年至2012年立法計劃項目供給渠道統(tǒng)計分析，政府部門提出立法選題和議案的比重仍然在80%以上。?參見姚小林：《地方立法項目供給效果分析— —基于廣東省人大年度立法計劃完成率的考察》，載《中國法經(jīng)濟學(xué)論壇論文集》（第十屆，2012年），第652頁。二是選題依據(jù)和標準缺乏。既然選題是立法規(guī)劃、立法計劃中特別重要的環(huán)節(jié)，那么就應(yīng)當有相應(yīng)的標準和依據(jù)來對它予以規(guī)范，但實際上當前的選題制度是沒有實體性標準的，比如當?shù)亓⒎ㄟx題的確定應(yīng)當考慮的因素有哪些、哪些屬于必須考慮的因素、哪些又是酌定因素等均無實體性標準。三是程序機制缺位。在法學(xué)視域中，結(jié)果是程序的自然延伸，離開了科學(xué)的程序，也就不可能有科學(xué)的立法。在地方立法選題階段，無論是我國《立法法》還是省市制定的地方性法規(guī)，均無涉及立法選題的任何程序內(nèi)容。比如，在眾多的備選選題中，是否應(yīng)當有論證機制、是否需要競爭、社會公眾如何參與進來等，尚無任何指引。

四、設(shè)區(qū)的市立法選題的完善路徑

在完善立法選題的問題上，筆者認為有三個方面的著眼點，即觀念的轉(zhuǎn)變、制度的構(gòu)建和技術(shù)的跟進。

（一）立法選題的觀念轉(zhuǎn)變

關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法選題的觀念轉(zhuǎn)變有兩個方面的涵義：一方面是對待立法、評估立法本身的態(tài)度，另一方面是對立法預(yù)測、立法選題以及立法準備過程的立場。從第一個方面說，不僅是國家的立法機關(guān)，還包括社會大眾，要深刻認識到立法功能的有限性，不要試圖將任何問題通過立法方式來解決。在英國曾經(jīng)流傳著這樣一句話：“議會除了不能使一個女人變成男人和使一個男人變成女人之外，能夠做一切事情?！边@實際上奉行是立法萬能主義的思維，在這種思維指導(dǎo)下，立法泛化現(xiàn)象越來越明顯，并帶來了諸多消極后果。哈耶克在批判立法時也曾指出：“如果這種方法是精心設(shè)計的產(chǎn)物，那我們完全可以說，它是當之無愧地應(yīng)歸入人類最偉大的發(fā)明之列。但是，它如同社會生活賴以為你基礎(chǔ)的語言、貨幣或其他大多數(shù)習(xí)俗及慣例一樣，幾乎不可能是任何人心智的發(fā)明所致。”?［英］哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第184頁。轉(zhuǎn)變對待立法的態(tài)度，具體說來就是時刻謹記慎用立法權(quán)的理念，即立法只是特定條件下的一種行為選擇，作為地方的立法機關(guān)不能為了立法而立法，對立法質(zhì)量的追求應(yīng)當優(yōu)先于對立法數(shù)量的考量。從第二個方面來說，要自覺意識到立法預(yù)測、立法選題以及整個立法的準備過程都是立法活動的重要組成部分，它跟立法的其他環(huán)節(jié)一樣具有同等意義?！傲⒎ɑ顒颖仨毟鶕?jù)立法的現(xiàn)狀及其未來狀況和發(fā)展趨勢來進行，這樣才能選擇最佳的完善立法的方案。因此，必須把立法預(yù)測看成是立法活動的一個重要組成部分?！?吳大英、任允：《比較立法學(xué)》，法律出版社1985年版，第255頁。無疑，立法規(guī)劃和立法計劃是建立在立法預(yù)測的基礎(chǔ)上的，立法選題作為立法規(guī)劃和立法計劃實體內(nèi)容的主要載體，直接與立法者對未來預(yù)測的理解相關(guān)聯(lián)。

（二）立法選題的制度構(gòu)建

除了觀念上的轉(zhuǎn)變，制度的構(gòu)建亦是至關(guān)重要的。在筆者看來，制度構(gòu)建應(yīng)當主要圍繞以下內(nèi)容展開。

一是立項選題的編制管理體制。盡管從黨的十八大以來，我國立法領(lǐng)域一直在強調(diào)人大對立法工作的主導(dǎo)作用，但由于“政府法制工作部門對部門立法建議項目更了解，所獲得材料也更全面”，?張三鑫、汪全勝：《地方立法的立項論證探討》，《重慶社會科學(xué)》2017年第10期。造成人大在立法信息上的被動，呈現(xiàn)出人大對立法的主導(dǎo)在立法選題階段仍被虛置的現(xiàn)象。目前，我國各地進行了若干制度上的探索。例如廣西壯族自治區(qū)人大通過修訂地方立法條例的方式，提前介入各設(shè)區(qū)的市立法規(guī)劃和立法計劃的編制，以影響立法選題為切入點來避免立法項目上因盲目跟風(fēng)而忽略地方特色和地域?qū)嶋H需求。然而，這種制度安排是在省級行政區(qū)域范圍上來考慮的，它的選擇能否真正代表某個設(shè)區(qū)的市的實際需要和地方特色，也是存有疑慮的，因此加強設(shè)區(qū)的市人大常委會在這方面的提前介入就顯得具有特別重要的意義。

二是立項源的擴大。立項源表征的是設(shè)區(qū)的市人大常委會備選立法項目的多少。雖然我國《立法法》及各地的地方立法條例在制度層面肯定了可以提出立法建議的主體的多元化，但實際上由于附設(shè)了各種條件，如一般至少要包含立法選題的名稱、制定地方性法規(guī)的必要性、該法規(guī)所要解決的基本問題及其所確立的主要制度，并同時附上有關(guān)情況的說明等，更有甚者要求提交調(diào)查論證資料、法規(guī)草案文本以及立法過程中的參閱材料，這一連串的要求使得實際上除了職能部門外其他主體很難提出立法選題。因此，適度降低門檻、拓寬立項源是下一步制度完善應(yīng)當注意的問題，同時，設(shè)區(qū)的市人大常委會可輔之以物質(zhì)激勵的辦法，每年定向從高校、科研院所或者社會組織征集立法選題。

三是擬立項項目之間評估與競爭機制。立法選題的確立是建立在一定的事實基礎(chǔ)上的，即某些客觀事實的存在使得該立法的選題既是可欲的，又是可能的。然而哪些事實可以作為立法事實而被采信，并非不證自明，而是需要經(jīng)過一個科學(xué)的論證和有效的競爭過程。特別是當前“立法者追溯媒體議程的現(xiàn)象十分普遍，對于立法事實可采性的論證就顯得格外重要，因為媒體最先或最多強調(diào)的事，未必是真正重要和有意義的事”。?王怡：《立法過程的事實論證》，《政治與法律》2018年第7期。就立法選題的論證和評估而言，雖然也有論者從合法性和實效性的角度作了探討，但筆者認為特別需要關(guān)注的乃是必要性和可行性問題，因為作為一個擬立項的立法選題，所表達的只是立法的意向，能否從其中判斷出合法性問題是值得懷疑的，而且從立法實踐來看，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)違反上位法的情形極為罕見。至于實效性問題的論證，盡管也應(yīng)當考慮，但它更是一個立法后評估的問題，在選題剛剛確立、法規(guī)草案尚未形成之前評估其實效性也未必能有一個恰當?shù)慕Y(jié)論，而對必要性與可行性的判斷則不然。在對一個立法選題初步研究之后，其是否必要是可以做出大致判斷的，比如重復(fù)立法的排除，即如果上位法尤其是省的地方性法規(guī)和其他省市立法已經(jīng)有了較為完備的規(guī)定，則不提倡立項。又如非本地特色的排除，即本地行政主管部門一貫以來都是按照中央和省的部署、要求實施管理，在實踐中壓根就沒有形成所謂具有提煉、升華價值的獨特經(jīng)驗和做法，則不提倡立項。再比如現(xiàn)有制度具有自足性的排除，即目前的其他制度包括政府規(guī)章、規(guī)范性文件在調(diào)整、規(guī)范此類管理事項上充足的，無需再制定地方性法規(guī)，也不提倡立項。

可行性論證考量的則是擬立項選題的時機、與其他法律規(guī)范之間的銜接性以及該區(qū)域?qū)嵤┓ㄒ?guī)將導(dǎo)致的成本。立法活動如同其他社會活動一樣，時機的成熟與否十分重要，從可度量的角度來判斷，它是社會問題的立法訴求、立法契機與立法漏洞三者主客觀方面的綜合反映。具體到設(shè)區(qū)的市立法而言，立法時機闡明的是，擬立項選題所針對的是本地社會治理中比較突出的問題，這些問題的存在已經(jīng)對人們的政治經(jīng)濟文化生活帶來了明顯的消極影響，且已引發(fā)了人們較為普遍的關(guān)注，而現(xiàn)有的制度供給體系卻又存在明顯不足，亟需立法提供新的依據(jù)和指引來解決問題。與其他法律規(guī)范之間的銜接性所表征的是從一個系統(tǒng)的角度來理解和涉及制度，它要求在制定地方性法規(guī)之前，要充分考慮其與現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)與合作，一方面以避免因制度建設(shè)的過度重疊而造成依據(jù)打架的消極影響，另一方面以實現(xiàn)制度整合后的積極功能。如果一項新的法規(guī)的實施帶來的主要是負面的效應(yīng)，那么它的立項就是錯誤的。實施法規(guī)的成本是在立項前需要評估的另一個問題，盡管成本的表述和具體形式是多樣化的，但執(zhí)法成本和守法成本卻是任何一個法規(guī)立項均不能回避的。因為一項新的法規(guī)的實施，需要投入若干的執(zhí)法力量，也需要得到人們較為普遍的遵守，如果無法有足夠的執(zhí)法力量投入，或者投入的執(zhí)法力量是現(xiàn)有的編制體制以及財力不能承受的，或者說因為守法成本過高而會出現(xiàn)普遍違反此法規(guī)的情形，那么此選題的立項同樣不可取。

至于評估與競爭機制的具體展開，筆者認為可以采用多樣化的形式，比如可以委托第三方來對各種備選選題做具體評估，也可以通過座談會、論證會等形式，吸納利益關(guān)聯(lián)主體參與，使各方面的意見、理據(jù)能夠得到充分展現(xiàn)，在各抒己見、相互爭論的基礎(chǔ)上擇優(yōu)選擇。在選擇第三方評估時，有這樣一種現(xiàn)象需要避免——一旦委托給了第三方以后，相關(guān)的立法機關(guān)便成了名副其實的“甩手掌柜”，不參與評估的任何過程，這實際上是與人大主導(dǎo)立法的要求相背離的。

（三）立法選題的技術(shù)跟進

前述從觀念和制度兩個層面闡明了設(shè)區(qū)的市立法精準選題的思路，從操作層面來說，其中的技術(shù)性問題也同樣值得重視。因為立法選題不僅蘊含著法理，而且還涉及不少“數(shù)理”，如果不從技術(shù)層面進行厘定的話，相關(guān)制度的實際效果是會打折扣的。這些技術(shù)性問題或者說最終在確定選題時需要考慮的技術(shù)因素包括選題與國家和地區(qū)大局工作的緊密度、選題與立法容量的契合度、選題與法規(guī)文本的成熟度、選題與立法規(guī)劃和立法計劃的銜接度等。

第一，在選題與國家和地區(qū)大局工作的緊密度方面，地方立法服務(wù)于國家和地方大局是天經(jīng)地義的。栗戰(zhàn)書在第二十四次全國地方立法工作座談會上強調(diào)：“要自覺把地方立法工作放在黨和國家事業(yè)發(fā)展大局中來謀劃、來推動，充分發(fā)揮地方性法規(guī)實施性、補充性、探索性功能，繼續(xù)探索創(chuàng)新、開拓進取，推動新時代地方立法工作與時俱進、完善發(fā)展?！?栗戰(zhàn)書：《推動地方立法工作與時代同步伐與改革同頻率與實踐同發(fā)展》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2018-09/17/content_2061261.htm，2018年9月20日訪問。因此，對于設(shè)區(qū)的市立法選題而言，在工作開展之初就應(yīng)當考慮選題與國家和所在地區(qū)黨和政府工作大局的關(guān)系，力爭做到兩者的合拍。

第二，在選題與立法容量的契合度方面，立法容量所指向的是法規(guī)所能涵蓋的調(diào)整對象和適用范圍，調(diào)整的對象和適用的范圍寬即意味著立法容量大，在一般意義上說，設(shè)區(qū)的市是我國立法體系中最基礎(chǔ)、最微觀的立法單位，其所制定的法規(guī)應(yīng)當以微觀為好，切口不宜太大。這只是一個相對的表述，具體立法過程中，怎樣的選題能夠與立法容量相契合仍是一個技術(shù)性問題。例如，某地要立法保護歷史名城，但選題到底是以整個城市為名還是保護城市最具特色的古城墻抑或古城，就需要有一個選題與立法容量的衡量，類似的情況在文化遺址、文化遺產(chǎn)、紅色紀念地等的保護中普遍存在。

第三，在選題與法規(guī)文本的成熟度方面，選題只是立法行為的第一步，無論怎么去評判它，最終要轉(zhuǎn)化為有效的法規(guī)文本才能產(chǎn)生實際的調(diào)整社會關(guān)系或者治理社會的效果，所以，在選擇選題時，如果它的文本已經(jīng)相對成熟，那么對于選擇該選題無疑提供了重要砝碼。一個法規(guī)文本是否達到了相對成熟的程度，可從以下方面來分析：首先，所要解決問題是明晰的，且針對問題已形成了相應(yīng)的制度措施，這些制度和措施既與本地實踐經(jīng)驗直接相關(guān)，又不違背上位法所設(shè)定的處罰、許可、強制所限定的種類、幅度和范圍；其次，要有相應(yīng)的數(shù)據(jù)或者調(diào)研依據(jù)，即文本所賴以為基礎(chǔ)的立法事實是完整的、可信的；再次，文本結(jié)構(gòu)合理，即基本原則、行為規(guī)則與法律責(zé)任之間形成了較為順暢的邏輯關(guān)系，管理體制與職能配合符合實際需求；最后，文本的內(nèi)容中有較為明顯的體現(xiàn)本地特色的條款。

第四，在選題與立法規(guī)劃和立法計劃的銜接度方面，立法規(guī)劃和立法計劃的提出是為了克服立法的跟風(fēng)，確保立法活動的嚴肅性和科學(xué)性。通過對立法規(guī)劃和立法工作計劃的解讀，可以清晰地看到立法機關(guān)的立法工作思路。所以，盡管立法規(guī)劃和立法計劃不是立法本身，但具有指導(dǎo)和約束性效力。要求選題與立法規(guī)劃和立法計劃的銜接，目的在于防止“只顧一年不顧一屆”，既要避免“出現(xiàn)吃飽過剩引起的立法大躍進，也要杜絕等米下鍋的現(xiàn)象”。?張欽：《制定立法計劃應(yīng)當考慮的主要因素》，《人大研究》2018年第6期。

五、結(jié) 語

精準立法、體現(xiàn)本地特色是設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的正當性基礎(chǔ)，立法活動是一個系統(tǒng)工程，既涉及宏觀的體制與機制，又體現(xiàn)為微觀的各個環(huán)節(jié)與細節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)的不適當均可能影響整部法規(guī)的實際效能，其中選題無疑是啟動這項工作最初始的階段。如何保證立法選題能夠契合精準立法的要求，筆者采取了一種反思性的思路，即以我國當前地方立法實踐為分析的切入點，認為這種現(xiàn)狀是有違我國《立法法》預(yù)設(shè)目標的，從而分析其中的原因并試圖提出筆者的問題解決思路。也許在同行們看來，筆者于本文的思考尚有諸多值得商榷，甚至存在沒有切中問題要害的地方，但若能引發(fā)更多的立法學(xué)人來關(guān)注立法的選題問題便是本文的作用所在。