農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益保障的問題和對(duì)策

柴 姣，柴苗苗

(1.長(zhǎng)安大學(xué) 地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西 西安 710064；2.陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075)

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是人口大國(guó)，人多地少，耕地后備資源不足，加上我國(guó)長(zhǎng)期以來受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的制約，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平低下，農(nóng)業(yè)集約化水平不高，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。不合理的農(nóng)村土地制度，未成規(guī)模的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，尤其是不完善的土地流轉(zhuǎn)模式，損害著農(nóng)民的土地權(quán)益，桎梏著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)要適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮，必須采取有效的措施，提高土地資源的利用效率。十八大報(bào)告提出，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的發(fā)展方向；中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由此可見，改革農(nóng)村土地制度，合理利用土地資源，建立安全高效的土地流轉(zhuǎn)模式，可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益和利益，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐，為大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強(qiáng)有力的支撐[1]。

一、 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益保障的訴求

(一) 增加農(nóng)民收入，保障社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展

俗話說，農(nóng)業(yè)興，百業(yè)興；農(nóng)民富，國(guó)家富；農(nóng)村穩(wěn)，天下穩(wěn)。要維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，必須保障農(nóng)民的權(quán)益，增加農(nóng)民收入。生產(chǎn)力滯后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)間的矛盾、耕地太少和農(nóng)村勞動(dòng)力過多間的矛盾、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村收入差距持續(xù)拉大間的矛盾極大地影響我國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。而土地流轉(zhuǎn)能夠合理配置土地資源，節(jié)約集約利用農(nóng)村土地，有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，打破傳統(tǒng)的封閉式農(nóng)耕作業(yè)格局，發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，加快城市化發(fā)展的進(jìn)程，保障社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展[2]。

(二)提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加快小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程

習(xí)近平總書記曾提出：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，而且關(guān)鍵是要看貧困地區(qū)，貧困人口是不是都脫貧了，貧困縣是不是都摘帽了?！盵3]通過土地流轉(zhuǎn)盤活農(nóng)村土地，對(duì)現(xiàn)有土地資源進(jìn)行充分合理利用，將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，讓農(nóng)民享有出租土地的收益，使土地得到了充分、合理利用，反哺農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，可以提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，帶動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化，切實(shí)加快全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程[4]。

(三)優(yōu)化配置農(nóng)村生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興實(shí)質(zhì)是農(nóng)村振興，通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織能夠?qū)⑼恋丶衅饋?，?yōu)化土地經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，尤其是糧食生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地資源綜合利用率，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供支持和保障。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益保障存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)業(yè)高效發(fā)展等一系列問題是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)，而土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益得不到保障將成為土地流轉(zhuǎn)的難題、成為大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的絆腳石，進(jìn)而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在諸多損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范，造成農(nóng)民土地權(quán)益受損

農(nóng)村土地主要通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民將承包的土地向?qū)I(yè)大戶、合作農(nóng)場(chǎng)或其他經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模[6]。但是農(nóng)民文化程度相對(duì)較低,對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)缺少了解，收購(gòu)?fù)恋氐霓r(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織對(duì)失地農(nóng)民以超低價(jià)補(bǔ)償，造成農(nóng)民土地權(quán)益嚴(yán)重受損；農(nóng)村的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)過程中，多為口頭協(xié)定，協(xié)定內(nèi)容也不具體，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受損。

(二)承包者擅自改變土地用途,損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

我國(guó)地域遼闊，各區(qū)域的土地資源在空間上有很大差異，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)很難統(tǒng)一、高效地實(shí)現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)的目的是為了使土地節(jié)約集約化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，在流轉(zhuǎn)的過程中，地上作物不僅受自然環(huán)境的影響較大，且受到經(jīng)濟(jì)因素影響，使得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包者獲利空間不斷縮小，農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織會(huì)通過改變農(nóng)村土地用途，將土地用于營(yíng)利性較高的產(chǎn)業(yè)，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地或建設(shè)用地，如占用耕地從事畜牧業(yè)、挖塘養(yǎng)魚、建造樓房、廠房等，私自改變農(nóng)業(yè)用途，同時(shí)，有些地方政府還特別引入公司經(jīng)營(yíng)制度。在地方政府的支持下，有些公司將數(shù)個(gè)村民小組的農(nóng)田和山地整體流轉(zhuǎn)，進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)。而且，這些公司的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議往往租期較長(zhǎng)，有些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議甚至超過30年的土地承包期。并且公司在土地流轉(zhuǎn)中有很大的選擇權(quán)利，他們流轉(zhuǎn)的多是交通便利和基礎(chǔ)設(shè)施較好的土地。這樣的土地流轉(zhuǎn)在長(zhǎng)期不合理的使用過程中，加快了土地的退化，破壞了地力，導(dǎo)致土地硬化，減少了農(nóng)作物產(chǎn)量，對(duì)土地復(fù)耕造成困難，不利于土地的可持續(xù)利用和發(fā)展，因而損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(三) 缺乏完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制，農(nóng)民的市場(chǎng)主體權(quán)益受損

農(nóng)民的市場(chǎng)主體權(quán)益受損主要是指農(nóng)民作為市場(chǎng)主體在參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等過程中，與其他市場(chǎng)主體的地位不平等，從而造成市場(chǎng)主體地位缺失的現(xiàn)象[7]。農(nóng)村相對(duì)城市信息閉塞，土地流轉(zhuǎn)的信息不暢通，流轉(zhuǎn)多集中于村集體內(nèi)部，土地流轉(zhuǎn)主要是依靠政府助力和農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民因相關(guān)信息的獲取困難，尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象難度加大。對(duì)于具有規(guī)模效益的種植大戶來說，還需要政府通過招商引資等方式，并與村集體商議來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，缺乏中介服務(wù)組織和信息化平臺(tái)，流轉(zhuǎn)起來費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)成本。雖然地方政府的支持在土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮了重要的作用，但是地方政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)也會(huì)給土地流轉(zhuǎn)帶來負(fù)面的影響。經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)以后往往要進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)，而農(nóng)業(yè)開發(fā)往往投入多且見效慢，因此許多公司都需要政府項(xiàng)目的支持。政府通過招商引資引入這些經(jīng)濟(jì)組織，影響了流轉(zhuǎn)的速度和實(shí)效，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，間接損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

(四) 農(nóng)村土地缺乏有效的保障機(jī)制，農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益受損

土地是農(nóng)民的根，是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是促使土地流轉(zhuǎn)的重要因素[8]。對(duì)于轉(zhuǎn)出方來說，二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，迫使一部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，落戶困難。雖然國(guó)家開放了戶籍政策，對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民采取了一些保障措施，但是，保障機(jī)制的不完善，致使生活在城市中的農(nóng)民不能和城市居民享受同等的待遇。從保障范圍來看，農(nóng)村居民的社會(huì)保障并未覆蓋農(nóng)村全部地區(qū)和人群，能夠覆蓋到的地區(qū)和人群享受的保障也很有限。就糧食補(bǔ)貼來說，中國(guó)目前的糧食供求僅能維持總量上的平衡，上海、浙江等多個(gè)省份需要依靠其他省份供給，一旦發(fā)生災(zāi)害糧食供給就有困難。雖然每年中央都會(huì)撥款以緩解糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府的財(cái)政困難，但根據(jù)本人調(diào)研得出，全國(guó)每年給產(chǎn)糧縣8千萬元補(bǔ)貼到縣只剩1千萬元。這截留的7千萬元不是被有關(guān)部門挪用，就是進(jìn)了某些人的腰包，這嚴(yán)重影響了農(nóng)民對(duì)政府的信任，影響了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性。在這種不平等的保障服務(wù)體系下，農(nóng)村居民的社會(huì)保障權(quán)益嚴(yán)重缺失。若轉(zhuǎn)出的土地受自然災(zāi)害和市場(chǎng)條件影響,承包者得不到收益,加之沒有健全的保障機(jī)制,承包者一旦違約,轉(zhuǎn)出方就得不到土地租金。一部分農(nóng)民在城市的生活得不到保障，又被迫返鄉(xiāng)繼續(xù)務(wù)農(nóng)。土地一旦流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民便無法保障最基本的生活需要。

三、 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益缺失的成因

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)方式單一、流轉(zhuǎn)期限不明確、流轉(zhuǎn)規(guī)模受限等問題的出現(xiàn)，是由于農(nóng)民思想觀念陳舊、法律意識(shí)淡薄、政府越權(quán)、操作不當(dāng)?shù)仍蛟斐傻?。為了使土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民權(quán)益得到保障等方面有效地發(fā)揮作用，必須健全土地流轉(zhuǎn)制度，賦予農(nóng)民更加充分而自由的權(quán)利，穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(一) 政府方面

1. 法律制度的缺陷

政府鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，對(duì)規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)給予補(bǔ)貼，相關(guān)法律法規(guī)卻不完善，如《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《合同法》《農(nóng)村土地承包法》等都規(guī)定土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合法利益得不到法律保護(hù)，限制了土地流轉(zhuǎn)[9]。中央“一號(hào)文件”明確提出土地承包關(guān)系可以長(zhǎng)久不變，卻沒有對(duì)土地流轉(zhuǎn)期限做出規(guī)定，這就可能導(dǎo)致承包商為獲取超額利潤(rùn)，無限期地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可能會(huì)影響國(guó)家今后相關(guān)政策的調(diào)整和實(shí)施。

2. 政府職能缺失，作用發(fā)揮不夠

政府職責(zé)履行不到位是造成農(nóng)民土地權(quán)益受損的一個(gè)重要原因，政府長(zhǎng)期推行“挖農(nóng)補(bǔ)工”的工業(yè)化戰(zhàn)略形成的非農(nóng)偏向意識(shí)沒有從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地權(quán)益問題。雖然我國(guó)連續(xù)十幾年出臺(tái)的中央“一號(hào)文件”都強(qiáng)調(diào)要指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展，但在實(shí)際實(shí)施中，如政策推動(dòng)、立法保障及監(jiān)督管理等方面作用發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

(二) 社會(huì)方面

1. 信息平臺(tái)不健全

我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，尚未形成公開、健全的信息平臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)信息的不公開，致使對(duì)土地有需求的企業(yè)或個(gè)人在獲取土地信息時(shí)，渠道受限，可能導(dǎo)致一些急需流轉(zhuǎn)的土地不能正常流轉(zhuǎn)出去，制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.相關(guān)服務(wù)跟不上，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全

大部分農(nóng)村地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)方面的監(jiān)管服務(wù)跟不上，缺少政策宣傳、糾紛處理等機(jī)制，對(duì)于轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民來說，基本的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障體系還不夠健全，農(nóng)民缺乏最低的生活保障。而且，農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害的影響較大，對(duì)于農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)模式下的農(nóng)戶或者經(jīng)營(yíng)者來說，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制若不能及時(shí)引入，一旦發(fā)生災(zāi)害將面臨巨大的損失。

(三) 自身方面

1. 農(nóng)民的科學(xué)文化水平不高

農(nóng)民的科學(xué)文化水平低，受教育程度較低。由于農(nóng)村辦學(xué)條件、辦學(xué)設(shè)施、辦學(xué)質(zhì)量等都與城市差距甚遠(yuǎn)，優(yōu)越的教育資源大多集中于城市，農(nóng)民接受到職業(yè)技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)很少。大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工都是以賺錢為目的，很少去學(xué)習(xí)職業(yè)技能知識(shí)，造成農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律缺乏了解，對(duì)供求關(guān)系、價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更是了解甚少，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益自然得不到有效保障。

2. 農(nóng)民人口多，人地矛盾突出

我國(guó)農(nóng)民人口多，人地矛盾突出，能夠分?jǐn)偟絺€(gè)人的利益相對(duì)較少，從而引發(fā)農(nóng)民的不滿。雖然國(guó)家在不斷出臺(tái)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的相應(yīng)措施和政策制度，但實(shí)施起來需要時(shí)間和財(cái)力、物力，因而，農(nóng)土地權(quán)益受損現(xiàn)象在短時(shí)間內(nèi)仍然存在。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益保障措施

我國(guó)農(nóng)民人口多，但擁有的權(quán)益相對(duì)較少，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障存在漏洞。而土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展大局，因此，必須從有利于農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入出發(fā)，解決農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)象。要在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，逐步推進(jìn)土地使用權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施[10]。

(一) 改革農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，完善社會(huì)保障制度

要切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益不受損，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，中央和地方政府要緊密配合，根據(jù)各地的實(shí)際情況，健全適宜各地區(qū)的社會(huì)保障機(jī)制，充分考慮和尊重農(nóng)民意愿和農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，改革戶籍管理制度，取消對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)歧視和限制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)等方面建立多方位、全覆蓋的社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民真正參與到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中來，鞏固農(nóng)民的主體地位，擴(kuò)大信息流通的渠道，讓農(nóng)民有知情權(quán)，真正參與到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，為農(nóng)民的最低生活保障提供基礎(chǔ)，為土地流轉(zhuǎn)提供配套性的政策支持[11]。

(二) 強(qiáng)化政府職能，落實(shí)政府責(zé)任

政府作為公共權(quán)力組織和公共利益的代表，要切實(shí)履行好自己的職責(zé)，在制定政策措施方面，要統(tǒng)籌考慮，兼顧農(nóng)民利益。在實(shí)際工作中，加強(qiáng)立法監(jiān)督體系建設(shè)，利用自身的組織優(yōu)勢(shì)全面有序推進(jìn)各項(xiàng)制度的建設(shè)工作。只有從農(nóng)民的利益出發(fā)，把責(zé)任落到實(shí)處，才能有效維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

(三)完善法律制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式和行為

依法治國(guó)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，完善的法律制度能夠保障土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)步有序地推進(jìn)。首先，規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)的合同是很必要的，在確定流轉(zhuǎn)關(guān)系后，按規(guī)定簽約合同，報(bào)上級(jí)管理部門備案，使土地流轉(zhuǎn)由現(xiàn)在的簡(jiǎn)單口頭協(xié)議轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘǖ臈l例約定；規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，要在合理、合法、合規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。其次，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的政策文件，積極向農(nóng)民宣傳和普及相關(guān)法律法規(guī)，提高農(nóng)民法律意識(shí)，有效化解不必要的法律糾紛，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)主體的地位及土地承包的權(quán)益，按照有償、自愿、依法的原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范有序地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕侵害農(nóng)民土地權(quán)益的行為，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益不受損[12]。

(四) 加大國(guó)家財(cái)政的支持力度，解決土地流轉(zhuǎn)中資金不足的問題

我國(guó)農(nóng)村土地呈現(xiàn)出高度分散的特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)方面的資金投入大，收益周期長(zhǎng)，承包戶若沒有充裕的資金，很難承包土地，從而使土地流轉(zhuǎn)陷入困境。十八屆三中全會(huì)指出要切實(shí)為規(guī)范發(fā)展土地流轉(zhuǎn)提供資金支持，2018年中央“一號(hào)文件”也明確指出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者可以向金融機(jī)構(gòu)融資。對(duì)于土地流出方，支持農(nóng)民以承包權(quán)抵押貸款；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步消除對(duì)土地流入方貸款歧視的壁壘，拓寬土地流入方資金融資渠道，適當(dāng)降低其融資成本。國(guó)家要充分利用農(nóng)商銀行、郵政儲(chǔ)蓄、信用合作社等農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)，出臺(tái)相應(yīng)的借貸制度，為轉(zhuǎn)出戶和承租方提供資金和財(cái)力支持，確保農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。正確引導(dǎo)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，釋放農(nóng)村土地新活力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施保駕護(hù)航[13]。

(五) 建立土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，健全信息平臺(tái)

土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織是連接土地轉(zhuǎn)出戶和承租者之間的橋梁和紐帶。通過中介服務(wù)組織，農(nóng)戶可以減少發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息產(chǎn)生的成本，承租者也可以減少在承包土地過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，同時(shí)提高流轉(zhuǎn)的效率。中介組織能夠?yàn)殡p方確定一個(gè)科學(xué)、合理的交易價(jià)格，減少因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范而引發(fā)的矛盾和糾紛。健全的信息平臺(tái)能夠快捷、準(zhǔn)確地發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，可以將發(fā)達(dá)地區(qū)的信息、人才、資金、技術(shù)等市場(chǎng)要素和資源與農(nóng)村的土地相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源的高效、優(yōu)化配置。例如，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，浙江省紹興縣建立了縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)信托服務(wù)體系，縣級(jí)為土地信托服務(wù)中心，20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立了土地信托服務(wù)站，774個(gè)村的土地信托服務(wù)由村經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)。這些土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)主動(dòng)幫助土地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行開發(fā)項(xiàng)目的可行性論證，在信貸、技術(shù)、物資等方面開展橫向聯(lián)系，并在法律和政策范圍內(nèi)協(xié)助調(diào)處土地經(jīng)營(yíng)中引起的糾紛，維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者三方的合法權(quán)益[14-15]。土地信托服務(wù)中心的成立，不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的成功率，而且大大地規(guī)范了流轉(zhuǎn)運(yùn)作。

(六)尊重農(nóng)民主體地位，提升農(nóng)民組織化程度

尊重農(nóng)民的主體地位，就是尊重農(nóng)民的意愿。而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府與基層組織經(jīng)常忽視農(nóng)民意愿，往往通過強(qiáng)制的手段，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，從而侵害了農(nóng)民的利益。因此，為了促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)較快發(fā)展，同時(shí)也能有效保障農(nóng)民土地權(quán)益不受損害，需要基層政府在思想上將“為民做主”的“官本位”思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌?，加?qiáng)與農(nóng)民的協(xié)商和溝通，多征求農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意見和建議。這樣不僅尊重了農(nóng)民的意愿，而且將農(nóng)民的利益放在了首位，關(guān)注農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，保障了農(nóng)民的權(quán)益不受損害。同時(shí)，要不斷擴(kuò)大農(nóng)民的組織化程度，積極培育農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民自治組織，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在保障農(nóng)民政治參與的基礎(chǔ)上，不斷提高農(nóng)民的素質(zhì)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)[16]。

五、 結(jié)語

中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國(guó)要美，農(nóng)村必須美；中國(guó)要富，農(nóng)民必須富[17]。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民權(quán)益的保障和農(nóng)民能力的提升，尤其是土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益問題日益凸顯，我國(guó)要堅(jiān)持推出一系列惠農(nóng)政策，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)[18]。土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，必須制定合理的政策措施，不斷完善保障我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益的法律制度，不斷規(guī)范流轉(zhuǎn)形式、健全流轉(zhuǎn)體系，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有效保障，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施保駕護(hù)航。