2018年土地科學(xué)研究重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述及2019年展望
——土地管理領(lǐng)域分報(bào)告

朱道林，宋 洋，郎海鷗，程 建，胡博文，張 暉

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193；3.中國國土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

1 引言

土地管理領(lǐng)域研究涉及土地管理基礎(chǔ)理論、土地管理體制、土地管理制度與政策、土地管理法律、土地權(quán)籍管理與土地利用管理等方面。本文采用文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)法，基于中國知網(wǎng)（CNKI）、萬方、Elsevier、Springer、Science Direct等全文電子期刊數(shù)據(jù)庫，梳理并比較了2018年國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域的研究進(jìn)展與研究重點(diǎn)，展望2019年土地管理研究的科技需求和重點(diǎn)問題。以“土地管理”（land management）、“土地管理體制”（land management system）、“土地制度”（land institutions）、“土地法律”（land laws）、“土地權(quán)利”（land rights）、“不動(dòng)產(chǎn)登記（Real estate registration）”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，通過篩選獲得75篇文獻(xiàn)，其中中文文獻(xiàn)51篇（均為核心期刊），主要發(fā)表于《中國土地科學(xué)》《資源科學(xué)》《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》等刊物；英文文獻(xiàn)24篇（均為SSCI來源期刊），主要發(fā)表于Land Use Policy、Habitat International、Journal of Development Economics等期刊。遴選文獻(xiàn)分布情況詳見表1。

表1 2018年土地管理領(lǐng)域國內(nèi)外研究文獻(xiàn)分布情況Tab.1 Literature on land management in 2018

2 2018年國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域重點(diǎn)問題研究進(jìn)展

2.1 國內(nèi)重點(diǎn)研究進(jìn)展

2018年國內(nèi)土地管理研究領(lǐng)域在基礎(chǔ)理論研究、應(yīng)用理論研究和應(yīng)用實(shí)踐研究方面均有所推進(jìn)?；A(chǔ)理論研究關(guān)注了土地空間資源利用及其管理；應(yīng)用理論研究涉及土地管理體制、制度、政策和法律方面：土地管理體制研究關(guān)注自然資源管理體制改革，土地制度與政策研究圍繞“三塊地”改革和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新展開，土地法律研究側(cè)重承包地和宅基地“三權(quán)分置”以及《土地管理法》修法。此外，土地管理應(yīng)用實(shí)踐研究重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村土地確權(quán)、耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡。

2.1.1 土地管理基礎(chǔ)理論研究

近年來，土地科學(xué)學(xué)科建設(shè)研究日益受到重視，有關(guān)土地管理基礎(chǔ)理論研究逐漸升溫，2018年以郭仁忠為代表的學(xué)者圍繞土地空間資源利用管理開展了基礎(chǔ)理論研究，并在探討土地空間資源概念和特征基礎(chǔ)上，提出建立土地空間資源管理的基本框架。該研究指出傳統(tǒng)二維思維的土地管理理論方法難以適應(yīng)城市立體化發(fā)展的需要，有必要向土地資源管理三維空間拓展。從土地資源到土地空間資源，蘊(yùn)含了視角、內(nèi)涵和思維的全新轉(zhuǎn)變，具有廣闊的研究空間，需要在認(rèn)識(shí)三維管理的需求、對(duì)象和內(nèi)容基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新理論認(rèn)識(shí)和科技方法[1]。

2.1.2 土地管理體制研究

2018年自然資源部正式組建，中國進(jìn)入“山水林田湖草”系統(tǒng)治理的自然資源管理新時(shí)代。學(xué)界認(rèn)為，中國在國土空間治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中邁出了具有里程碑意義的重要一步，統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制夯實(shí)了國土空間開發(fā)保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)，統(tǒng)一的國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)體制強(qiáng)化了國土空間治理的制度保障，統(tǒng)一的自然資源監(jiān)管體制提升了國土空間治理的整體效能[2]。當(dāng)然，也有學(xué)者指出，新管理體制的效能有待在實(shí)踐中檢驗(yàn)完善。首先，產(chǎn)權(quán)、利用、市場(chǎng)等基礎(chǔ)制度建設(shè)需要在實(shí)踐中不斷完善；其次，職能優(yōu)化調(diào)整過程并非一蹴而就，仍需根據(jù)實(shí)踐反饋不斷調(diào)整；再者，監(jiān)管體系也需要根據(jù)實(shí)踐反饋反復(fù)鞏固[3]。

2.1.3 土地管理制度與政策研究

（1）“三塊地”改革。2018年“三塊地”改革試點(diǎn)進(jìn)一步深化推進(jìn)。從各地試點(diǎn)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、土地資源稟賦及改革需求差異決定了各地改革的方式選擇[4]。深化“三塊地”改革需要回歸到更本質(zhì)的改革要義，樹立更高遠(yuǎn)的改革理念，建立更開放的改革思路[5]?；谕恋刭Y源基本屬性與功能的歸納，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)是利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源再配置，要防止土地過度資本化對(duì)其生產(chǎn)功能的沖擊[6]。

宅基地制度改革方面，研究發(fā)現(xiàn)，富有成效的試點(diǎn)都建立了有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制[7]，農(nóng)戶總體福利水平得到提升[8]，同時(shí)改革間接促進(jìn)鄉(xiāng)村治理[9]，撬動(dòng)村莊轉(zhuǎn)型[10]。然而，改革內(nèi)生動(dòng)力和制度穩(wěn)定性問題依然存在，缺乏可持續(xù)、市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)機(jī)制[11]，且過于強(qiáng)調(diào)當(dāng)下利益，城鎮(zhèn)化導(dǎo)向明顯[12]。針對(duì)地區(qū)差異問題，學(xué)者們普遍認(rèn)為，宅基地制度改革不能無視地區(qū)差異，不能脫離具體條件，要適應(yīng)各地實(shí)際需求，處理好個(gè)性與共性的關(guān)系是未來全國宅基地制度改革須遵循的基本原則[13]。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，學(xué)者對(duì)入市模式進(jìn)行了系統(tǒng)梳理[14]，并對(duì)廣東南海[15]等地開展了微觀分析。研究表明，入市帶動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是農(nóng)戶收入水平的提高，實(shí)現(xiàn)了提高農(nóng)民集體分享土地增值收益比例的改革目標(biāo)[16]。但從宏觀來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、近郊區(qū)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村呈現(xiàn)非均衡分布[17]。這種初始稟賦差異造成單一的市場(chǎng)化改革措施只能保證土地資源經(jīng)濟(jì)效率提升，很難保證改革紅利在分配上的公正公平[18]。同時(shí)，由于關(guān)聯(lián)領(lǐng)域積弊深、配套不足，很多地方陷入了一種“有試點(diǎn)、無市場(chǎng)”的改革“內(nèi)卷化”境地[19]。

征地制度改革方面，土地征收機(jī)制重建是探討的重點(diǎn)。一方面，有學(xué)者提出要改變按“原用途補(bǔ)償”的思路，征地補(bǔ)償還要體現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)際價(jià)值，并提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益量[20]。另一方面，有研究認(rèn)為，農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“技術(shù)解”注定失靈，建立完善的協(xié)商參與程序、尋求利害相關(guān)者共識(shí)的“契約解”才是解決征地難題的關(guān)鍵[21]。這也要求農(nóng)民在征地過程中的程序性權(quán)利必須得到保障，通過明確程序性權(quán)利的具體內(nèi)容，細(xì)化其實(shí)現(xiàn)方式，可促進(jìn)實(shí)體性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從而改善征地制度實(shí)施的效率[22]。

（2）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展催生新型用地需求，使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新得到更多關(guān)注。有對(duì)華南地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)形式不斷豐富，用地呈現(xiàn)出多功能復(fù)合利用趨勢(shì)，項(xiàng)目規(guī)模和用地面積不斷加大，原有土地政策面臨調(diào)整完善壓力[23]。有研究提出，應(yīng)正視農(nóng)村土地利用功能的復(fù)合性，以此倒逼現(xiàn)行規(guī)劃用途分類體系改革，在科學(xué)界定農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)內(nèi)涵與分類的基礎(chǔ)上，制定差別化的供地政策，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的政策供給[24]。對(duì)以設(shè)施農(nóng)用地之名打“擦邊球”的違法用地行為，須建立監(jiān)管機(jī)制，完善設(shè)施農(nóng)用地政策[25]。

2.1.4 土地法律研究

（1）承包地“三權(quán)分置”。2018年研究繼續(xù)關(guān)注承包地“三權(quán)分置”的法律實(shí)現(xiàn)。關(guān)于權(quán)利構(gòu)造模式，研究認(rèn)為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利構(gòu)造模式是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”法律表達(dá)的妥善方案[26]。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)，有學(xué)者建議將其定性為物權(quán)化的債權(quán)，并采取登記方式加以保護(hù)[26]。也有學(xué)者堅(jiān)持物權(quán)化，并提出化解物權(quán)化法理詰難的不同方案，一是放松用益物權(quán)的派生原則，設(shè)立雙重用益物權(quán)，即次級(jí)用益物權(quán)[27]或權(quán)利用益物權(quán)[28]；二是堅(jiān)持集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，將承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立為“母權(quán)利”，即將集體土地使用權(quán)獨(dú)立出來，并在此基礎(chǔ)上派生用益物權(quán)[29-30]。

（2）宅基地“三權(quán)分置”。宅基地“三權(quán)分置”一經(jīng)提出就迅速引起學(xué)界關(guān)注。有學(xué)者提出應(yīng)舍棄“資格權(quán)”的稱謂，而采用“使用權(quán)”的立法表述[31]。宋志紅[32]認(rèn)為政策向立法的轉(zhuǎn)換不應(yīng)拘泥于政策表述，但要實(shí)現(xiàn)政策文件的實(shí)質(zhì)精神，租賃和權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的兩種法律途徑，從而構(gòu)建了“所有權(quán)—使用權(quán)—租賃權(quán)（債權(quán)）/經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）”物債二分的權(quán)利結(jié)構(gòu)。席志國[33]提出了“所有權(quán)—使用權(quán)—地上權(quán)（用益物權(quán)）”的構(gòu)造方式。

（3）《土地管理法》修法?！靶拚刚髑笠庖姼濉惫局?，引發(fā)社會(huì)廣泛討論。關(guān)于土地征收改革，賀雪峰[34]認(rèn)為，“修正案征求意見稿”對(duì)土地征收制度的修改改變了農(nóng)民維權(quán)或利益博弈的預(yù)期，可能引發(fā)更多更不可控的利益博弈與征地沖突。關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，桂華[35]分析認(rèn)為，“修正案征求意見稿”增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市內(nèi)容的目的是解決特殊時(shí)期形成的歷史遺留問題，本輪修法應(yīng)控制集體土地入市，避免產(chǎn)生新增的集體經(jīng)營性土地。在宅基地制度改革方面，“修正案征求意見稿”重點(diǎn)推行依法自愿有償退出制度，但該方案對(duì)資金的依賴可能制約其在大多數(shù)農(nóng)村的實(shí)踐操作[36]。

2.1.5 土地管理實(shí)踐研究

（1）土地權(quán)籍管理。2018年土地權(quán)籍管理側(cè)重研究土地確權(quán)的實(shí)施情況及其對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響。葉劍平[37]等通過17省農(nóng)村土地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作發(fā)證率依然較低，登記頒證中婦女土地權(quán)利得到改進(jìn)，但尚未享受到與男性同等的權(quán)利。還有學(xué)者分析了農(nóng)村土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)間的關(guān)系，雖然承包地確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，但從短期看它對(duì)農(nóng)戶土地流出意愿的影響尚不明確[38]，政策效應(yīng)未能凸顯[39]。但也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，集體林地確權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)都顯著促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)[40-41]。在貧困地區(qū)，土地確權(quán)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，帶來減貧效應(yīng)[42-43]。不動(dòng)產(chǎn)登記研究中，有學(xué)者建議選擇“形式審查+合理注意義務(wù)”的審查模式，從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)登記審查體系[44]。

（2）土地保護(hù)管理。2018年土地保護(hù)研究重點(diǎn)仍是耕地保護(hù)，其中改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡備受關(guān)注。耕地保護(hù)的戰(zhàn)略研究方面，漆信賢等[45]研究揭示出中國耕地保護(hù)不平衡不充分的新矛盾，認(rèn)為中國耕地資源要素對(duì)于2035年基本現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支撐能力有待提升。有研究將農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)、功能、過程和狀態(tài)與耕地“三位一體”保護(hù)相結(jié)合進(jìn)行綜合分析，設(shè)計(jì)了耕地保護(hù)“三位一體”保護(hù)路徑[46]。為提高耕地保護(hù)效率，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田劃定中要體現(xiàn)空間區(qū)位選擇的科學(xué)性[47]，做好高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田差別化建設(shè)與管理[48]。耕地占補(bǔ)平衡研究中，研究認(rèn)為2017年4號(hào)文回歸了耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)[49]，也給耕地產(chǎn)能核算技術(shù)方法創(chuàng)新和建設(shè)用地供地機(jī)制創(chuàng)新[50]帶來新挑戰(zhàn)。對(duì)此，韓璐[51]等探索了技術(shù)層面的改進(jìn)方式，從體制機(jī)制層面提出了創(chuàng)新管理措施。

2.2 國外重點(diǎn)問題研究進(jìn)展

2018年，國外土地管理體制研究重點(diǎn)探討了不同國家和地區(qū)土地管理體制的改革問題；土地管理制度與政策研究方面，仍然重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國家和地區(qū)土地制度與政策改革的進(jìn)程研究；土地管理法律研究持續(xù)關(guān)注土地利用與管理過程中的立法問題；土地管理實(shí)踐研究重點(diǎn)關(guān)注婦女土地權(quán)益、城市土地?cái)U(kuò)張的管理和管控、發(fā)展中國家和地區(qū)土地征收及不合理補(bǔ)償?shù)葐栴}。

2.2.1 土地管理體制研究

土地管理體制作為國家形成和治理的重要內(nèi)容之一，其改革進(jìn)程研究逐漸成為國外學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。國家土地管理體制的形成受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和國際關(guān)系的綜合影響，其與國家形成關(guān)系的變化往往符合國家背景和國際形勢(shì)[52]。政策制定方式的差距影響包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的弱勢(shì)群體利益，因此全球治理機(jī)構(gòu)需持續(xù)關(guān)注土地管理體制改革的公平性和有效性[53]。此外，土地管理系統(tǒng)（LAS）[54]與自發(fā)性地理信息（VGI）[55]等技術(shù)在波蘭、博茨瓦納等國家的應(yīng)用為國外土地管理體制改革提供了有效的技術(shù)支撐，彌補(bǔ)了土地管理過程中治理能力缺乏、財(cái)政資金有限等問題。

2.2.2 土地管理制度與政策研究

國外土地管理制度與政策研究仍然重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國家和地區(qū)土地制度與政策改革的進(jìn)程問題。21世紀(jì)土地開發(fā)與規(guī)劃制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于能否通過新技術(shù)降低市場(chǎng)交換的交易成本，并使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)趨于一致，以在不損害當(dāng)前經(jīng)濟(jì)需求的情況下實(shí)現(xiàn)土地資源利用與管理的可持續(xù)性[56]。學(xué)者通過對(duì)巴西和印度金納爾區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，土地制度改革仍然是減輕貧困和增加農(nóng)民收入的重要政策工具[57]，對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用[58]。在土地使用政策的制定過程中，提高農(nóng)民的參與程度可以強(qiáng)化和保障農(nóng)民的土地所有權(quán)，從而更有效地實(shí)施并避免社會(huì)動(dòng)蕩[59]。

2.2.3 土地法律研究

國外土地法律研究重點(diǎn)仍然集中在土地利用與管理過程中的立法問題。學(xué)者對(duì)埃塞俄比亞奧羅米亞地區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，立法保護(hù)的缺失助長了肆意的土地征收和土地掠奪行為，同時(shí)導(dǎo)致大多數(shù)小農(nóng)和牧民的經(jīng)濟(jì)邊緣化[60]。研究發(fā)現(xiàn)貝寧《土地法（2013—01）》的實(shí)施具有明顯的局限性，由此帶來的習(xí)慣法與現(xiàn)代法并存所產(chǎn)生的法律二元矛盾造成貝寧仍面臨著土地交易沖突和生活環(huán)境惡化等城市問題[61]。另有學(xué)者通過對(duì)西班牙[62]、肯尼亞[63]的不同土地法律研究發(fā)現(xiàn)，新立法的實(shí)施對(duì)防止社區(qū)和保護(hù)區(qū)土地開發(fā)具有有效的保護(hù)作用。荷蘭新城市土地調(diào)整立法（ULR）的引入增加了公共和私營部門之間土地開發(fā)相關(guān)利益再分配的風(fēng)險(xiǎn)[64]。

2.2.4 土地管理實(shí)踐研究

（1）土地權(quán)籍管理研究。國外土地權(quán)籍管理研究在持續(xù)關(guān)注婦女的土地權(quán)益及土地權(quán)益性別不平等的原因問題的同時(shí)，也深入探討了土地產(chǎn)權(quán)安全對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響問題。研究發(fā)現(xiàn)，贊比亞存在寡婦土地繼承權(quán)的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致土地投資水平較低[65]；受男權(quán)制觀念、不平等的共同決策以及政治局勢(shì)的影響，盧旺達(dá)婦女的附屬地位和土地權(quán)益不穩(wěn)定等問題仍然存在[66]?？傮w來看，體制障礙、土著文化、接受文化、婦女的生產(chǎn)和生育角色以及經(jīng)濟(jì)制約是引發(fā)土地權(quán)益性別不平等的主要因素[67]，通過新的法律和政策加強(qiáng)婦女的土地權(quán)利保障十分必要。此外，學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，土地產(chǎn)權(quán)安全是影響農(nóng)民投資土地利用的重要因素之一[68]。通過對(duì)包括贊比亞在內(nèi)的撒哈拉沙漠以南的非洲地區(qū)的實(shí)證研究，在資源環(huán)境約束下，可持續(xù)農(nóng)業(yè)實(shí)踐有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保障糧食安全[69]。

（2）土地利用管理研究。國外土地利用管理研究除重點(diǎn)關(guān)注城市土地?cái)U(kuò)張的管理和管控問題外，還側(cè)重研究發(fā)展中國家和地區(qū)土地征收及不合理補(bǔ)償?shù)挠绊憜栴}。有研究發(fā)現(xiàn)，人口和收入的增長、交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與私人交通工具的廣泛使用，是城市土地?cái)U(kuò)張的主要驅(qū)動(dòng)因素。城市擴(kuò)張不僅僅是“市場(chǎng)力量”的結(jié)果，同時(shí)也受到公共政策的影響[70]。學(xué)者建議政府采取長期租賃政策，激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)的積極性，并減少土地管理成本，以保護(hù)城市周邊的土地[71]。此外，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，埃塞俄比亞土地不合理征收和不公平補(bǔ)償問題仍是當(dāng)前土地利用與管理制度改革的重點(diǎn)[72]。由于征地補(bǔ)償不足造成的土地所有權(quán)喪失，嚴(yán)重影響了土地所有者的福祉[73]。

（3）土地規(guī)劃管理研究。國外土地規(guī)劃管理研究著重體現(xiàn)在城市土地利用與管理沖突的規(guī)劃戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)，以及可持續(xù)土地利用規(guī)劃過程中的農(nóng)民決策等方面。學(xué)者通過對(duì)馬拉維主城區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃制度和行政框架的矛盾、法律矛盾及政治經(jīng)濟(jì)體制矛盾是其城市土地利用和管理過程中面臨的主要問題，這也嚴(yán)重影響了馬拉維城市的形成和改善[74]。此外，學(xué)者通過對(duì)坦桑尼亞和馬拉維可持續(xù)土地管理（SLM）實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，只有在可持續(xù)土地管理政策的研究、規(guī)劃和實(shí)施中，更廣泛地考慮農(nóng)民在土地利用規(guī)劃和管理過程中的角色和定位，才能通過相應(yīng)的干預(yù)措施從根本上解決土地退化問題，并滿足農(nóng)民的需求和愿望[75]。

3 國內(nèi)外重點(diǎn)研究問題對(duì)比及重點(diǎn)評(píng)述

3.1 國內(nèi)外重點(diǎn)問題對(duì)比

2018年，國內(nèi)外研究在土地管理體制、制度、政策、法律和權(quán)籍管理等方面存在諸多共同點(diǎn)。國內(nèi)外均十分關(guān)注土地管理體制改革和土地制度改革問題，都催生了土地立法完善的需求。值得注意的是，女性土地權(quán)益保護(hù)問題同時(shí)受到國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，發(fā)展中國家婦女土地權(quán)益保護(hù)不容樂觀。不同的是，國內(nèi)一貫重視耕地保護(hù)研究，而國外則很少涉及，更多集中在城市土地利用管理研究上。

表2 國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域研究側(cè)重點(diǎn)比較Tab.2 The comparison of the main research topics of land management in China and abroad

3.2 2018年重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述

2018年，土地管理研究領(lǐng)域新問題不斷涌現(xiàn)，圍繞土地制度改革、自然資源管理體制建立、耕地保護(hù)體制機(jī)制調(diào)整等方面開展了大量制度與法律層面研究，理論分析與實(shí)踐探索相結(jié)合，推動(dòng)了學(xué)科發(fā)展。具體來看：（1）土地管理基礎(chǔ)理論研究方面，探討了土地資源空間管理的基礎(chǔ)理論和整體框架，蘊(yùn)含了視角、內(nèi)涵、思維的全新轉(zhuǎn)變；（2）土地管理體制研究方面，及時(shí)銜接國家機(jī)構(gòu)改革，探討了自然資源走向統(tǒng)一管理的意義，并客觀分析了新管理體制實(shí)踐運(yùn)行可能遇到的困難，提出了基于實(shí)踐反饋調(diào)節(jié)的優(yōu)化調(diào)整路徑；（3）“三塊地”改革方面，各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)得到系統(tǒng)總結(jié)，凝聚了改革共識(shí)，厘清了農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)；（4）土地法律研究方面，承包地“三權(quán)分置”法律實(shí)現(xiàn)路徑逐漸清晰，宅基地“三權(quán)分置”爭鳴不斷，權(quán)利體系和權(quán)利內(nèi)容得到探討；（5）土地權(quán)籍管理方面，典型調(diào)研揭示了農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)展和問題，農(nóng)村婦女土地權(quán)益狀況逐漸進(jìn)入研究視野，土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)間相互關(guān)系實(shí)證分析也明顯豐富；（6）土地保護(hù)研究方面，耕地保護(hù)體制機(jī)制研究更加多樣化。然而，土地管理領(lǐng)域基礎(chǔ)理論研究仍顯缺乏，對(duì)學(xué)科建設(shè)的理論支撐力還不足。土地利用、土地市場(chǎng)和土地規(guī)劃的科學(xué)視角研究缺乏，土地管理活動(dòng)的規(guī)律性揭示不足。此外，對(duì)土地監(jiān)察與督察方面的體制與機(jī)制探索明顯不夠。

4 土地管理領(lǐng)域研究展望

4.1 主要科技需求

2019年，在自然資源管理體制框架已經(jīng)得到初步構(gòu)建背景下，土地資源管理的體制機(jī)制需要在“山水林田湖草”的整體治理體系中進(jìn)行重新定位，亟需探索基于自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、統(tǒng)一確權(quán)登記、資產(chǎn)有償使用、合理開發(fā)利用、空間規(guī)劃管制、資源保護(hù)督察等方面土地資源管理理論與方法創(chuàng)新；土地制度改革已經(jīng)進(jìn)入多種利益交織的深水區(qū)，農(nóng)村土地制度改革將面臨法律與現(xiàn)實(shí)矛盾的沖突，更需要基于理論邏輯的深入研究與探索支撐；《自然資源科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布實(shí)施，明確提出“建立自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、國土空間優(yōu)化管控、生態(tài)保護(hù)修復(fù)技術(shù)體系，全面增強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的科技支撐，持續(xù)提高科技貢獻(xiàn)率，推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這需要更系統(tǒng)的土地科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新支撐。

4.2 重點(diǎn)問題研究

展望2019年，土地管理領(lǐng)域的以下方面或?qū)⒌玫綄W(xué)界重點(diǎn)關(guān)注：（1）基于自然資源系統(tǒng)治理的土地管理理論與方法研究將得到重點(diǎn)關(guān)注，土地空間資源管理的理論與技術(shù)體系有待深化；（2）鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地政策創(chuàng)新、農(nóng)村土地制度與法律實(shí)踐、宅基地“三權(quán)分置”、土地市場(chǎng)化配置等方面將繼續(xù)成為研究重點(diǎn)；（3）土地管理實(shí)踐探索方面，“存量時(shí)代”土地利用管理、國土空間治理體系現(xiàn)代化、空間規(guī)劃管理與國土空間管制、數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”耕地保護(hù)研究、自然資源確權(quán)登記與資產(chǎn)管理、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)將進(jìn)一步引起學(xué)者們的關(guān)注。

4.3 《中國土地科學(xué)》關(guān)注重點(diǎn)

2019年，《中國土地科學(xué)》將重點(diǎn)關(guān)注自然資源管理體制下的土地管理制度創(chuàng)新，基于土地管理基礎(chǔ)理論研究的土地制度實(shí)踐探索，自然資源統(tǒng)一管理體制運(yùn)行與完善、自然資源確權(quán)登記與資產(chǎn)管理、“存量時(shí)代”土地利用管理、國土空間治理體系現(xiàn)代化、空間規(guī)劃管理與國土空間管制、數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”耕地保護(hù)等。