南京城市建設(shè)的非生態(tài)化現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑研究

荀福建

摘要：在城市化建設(shè)早期，由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，管理者在城市治理方面往往缺乏生態(tài)關(guān)注。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，南京市城市建設(shè)的非生態(tài)化現(xiàn)狀更加凸顯，這些矛盾又在很大程度上限制了城市發(fā)展。當(dāng)下南京面臨著城市交通擁堵、生活環(huán)境污染、資源分配不均等問(wèn)題，這就需要抱著開(kāi)放包容、兼收并蓄的態(tài)度，向國(guó)內(nèi)外知名城市學(xué)習(xí)相關(guān)城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：南京城市建設(shè);非生態(tài)化現(xiàn)狀;優(yōu)化路徑

南京是江蘇省省會(huì)，建城歷史悠久，區(qū)位獨(dú)特，在中國(guó)的城市建設(shè)中具有重要的代表性。目前南京的主城開(kāi)發(fā)已經(jīng)完善，主城四區(qū)土地資源緊張。在城市規(guī)模急速擴(kuò)張的背景下，南京城市的土地利用方式仍然較為粗獷，不少區(qū)域開(kāi)發(fā)并不深入，城市宜居性較差。

一、南京城市建設(shè)的非生態(tài)化現(xiàn)狀

（一）城市擁堵嚴(yán)重，綠色交通體系不健全

城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，農(nóng)村人口迅速向城市集聚導(dǎo)致了城市人口的急劇增漲，城市交通資源短時(shí)間內(nèi)難以滿足城市人口的出行需求。南京城市交通運(yùn)載能力不足的問(wèn)題由來(lái)已久，南京城最擁堵、經(jīng)常擁堵的地方當(dāng)屬卡子門(mén)立交。作為南京內(nèi)環(huán)東線上的重要一點(diǎn)，每到上下班高峰期，卡子門(mén)到內(nèi)環(huán)東線一路上必然擁堵，綿延數(shù)公里，嚴(yán)重阻礙市民出行;南京長(zhǎng)江大橋，作為南京居民往返過(guò)江的主要通道，大橋擁堵已經(jīng)成為困擾城市居民多年的問(wèn)題;玄武湖隧道，作為城北以及城東進(jìn)入南京市中心的主要通道，玄武湖隧道在車(chē)流高峰期也會(huì)出現(xiàn)不同程度的擁堵，特別是在天氣較差的情況下，從玄武湖隧道到新莊立交橋區(qū)域經(jīng)常出現(xiàn)擁堵。

（二）生活環(huán)境污染，生態(tài)要素面臨危機(jī)

目前，南京市仍存在水污染、土壤污染、大氣污染等環(huán)境問(wèn)題。水污染：作為以化工產(chǎn)業(yè)為支撐的城市，南京化工產(chǎn)業(yè)的位置已經(jīng)發(fā)生遷移，原先的老牌化工廠由城北燕子磯板塊轉(zhuǎn)移到南京北部六合的化工園。土壤污染：調(diào)查顯示，南京棲霞山的鉛鋅銀礦已經(jīng)使用了半個(gè)多世紀(jì)，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。重金屬的富集不僅改變了當(dāng)?shù)氐耐寥佬再|(zhì)，更是直接影響了周邊居民的身體健康?？諝馕廴荆航陙?lái)，南京的空氣質(zhì)量改善明顯，但不時(shí)仍會(huì)有霧霾。究其原因，這與南京本身重化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密不可分，南京城市逐漸增加的私家車(chē)數(shù)量也成為導(dǎo)致霧霾的重要原因，季節(jié)性的空氣流動(dòng)是南京霧霾現(xiàn)象的外來(lái)成因。

（三）教育資源分配不均，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)加劇

作為江蘇省的省會(huì)，南京長(zhǎng)期存在著教育資源分配不均的狀況。鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、秦淮區(qū)作為南京的老城區(qū)，集中了全南京、乃至全江蘇最優(yōu)質(zhì)的教育資源。由于“就近入學(xué)”制度的施行，房屋正在從基礎(chǔ)居住產(chǎn)品變?yōu)榻疱X(qián)消耗品。一些學(xué)校和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商“合作”，在城市遠(yuǎn)郊設(shè)立新校區(qū)，助推相關(guān)樓盤(pán)的價(jià)格上漲，普通人不得不為了教育資源被動(dòng)支付“壟斷價(jià)格”。

（四）居住消耗增加，生活成本不斷增大

2016年，南京全市居民人均可支配收入達(dá)到44000多元，位于全國(guó)前列。但與之相對(duì)應(yīng)的是，南京居民的居住成本卻在不斷增加，其中一個(gè)最突出的表現(xiàn)就是南京市商品房?jī)r(jià)格的上漲，南京房?jī)r(jià)也成為新老南京人街頭巷尾討論的話題。70個(gè)大中城市房?jī)r(jià)指數(shù)數(shù)據(jù)顯示，2016年2月南京房?jī)r(jià)環(huán)比再漲2.7%，這已是南京房?jī)r(jià)12個(gè)月連漲。在經(jīng)過(guò)1年時(shí)間的持續(xù)上漲后，南京房?jī)r(jià)累計(jì)漲幅已達(dá)到14.1%。

（五）人口分層分化，空間異質(zhì)性加劇

從城市居民居住格局來(lái)看，南京主城區(qū)的居住格局表現(xiàn)出“圈層”與“扇形”交叉存在的狀況，多中心的格局已經(jīng)形成，未來(lái)還會(huì)產(chǎn)生更多的副城中心。在南京主城區(qū)大規(guī)模、高強(qiáng)度的老城拆遷與土地置換的背景下，原居住于城市中心區(qū)的老居民逐漸遷出，取而代之的是新興的中產(chǎn)較富裕群體;此外，主城的土地價(jià)格及房屋價(jià)格上漲，也導(dǎo)致政府把低價(jià)商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、拆遷安置房等安置在偏遠(yuǎn)的城市外圍。

（六）排污系統(tǒng)陳舊，物質(zhì)循環(huán)受阻

下水道是城市文明的象征，也是現(xiàn)代化都市必備的公共設(shè)施。每到雨季，上海、武漢、長(zhǎng)沙等多座城市在受到暴雨侵襲時(shí)，均會(huì)不可避免地出現(xiàn)交通癱瘓，城市積水等問(wèn)題，而且這些問(wèn)題已持續(xù)數(shù)年未有較大改善。魏晉南北朝時(shí)期，南京的城市配套就有專(zhuān)門(mén)收集污水的河道，到了明朝，南京的城市排水系統(tǒng)已經(jīng)十分完備。由于城市建設(shè)和人口增長(zhǎng)的影響，南京城市排水量不斷增加，下水道建設(shè)與管理嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

二、生態(tài)視野下南京市城市建設(shè)優(yōu)化的基本路徑

（一）堅(jiān)持生態(tài)理念指導(dǎo)城市建設(shè)

規(guī)劃先行已經(jīng)成為世界上各大城市建設(shè)遵循的基本理念，在規(guī)劃的具體進(jìn)程中，堅(jiān)持用生態(tài)理念指導(dǎo)城市建設(shè)至關(guān)重要。

1. 加快構(gòu)建海綿城市

海綿城市已經(jīng)被世界上各大城市所采用，當(dāng)下，南京也在積極推進(jìn)。2016年7月，南京市政府公布了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，宣布開(kāi)始全面實(shí)施海綿城市建設(shè)，南京城建設(shè)海綿城市的戰(zhàn)役正式打響。2017年9月，《南京市海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》獲市政府批復(fù)，海綿城市建設(shè)進(jìn)入全速期。根據(jù)規(guī)劃，未來(lái)南京將通過(guò)綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，充分涵養(yǎng)近75%的雨水資源，有效解決城市積水問(wèn)題。

2. 公共化城市綠地

綠地作為城市外來(lái)者首先見(jiàn)到的景觀，充分表現(xiàn)了城市的自然環(huán)境和社會(huì)文明程度。公共綠地既可以作為城市居民休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所，起到舒緩城市高強(qiáng)度壓力的作用，這里更是一個(gè)“城市會(huì)客廳”，能夠更好地宣傳城市形象。對(duì)于城市綠地，一方面是要確保其公共化，綠地資源由市民共享，另一方面，隨著城市人口的逐漸增多，城市綠地的承載力有限，這就需要城市建設(shè)者在開(kāi)發(fā)過(guò)程中合理配置城市綠地資源，為居民創(chuàng)造一個(gè)宜居的環(huán)境。

3. 最大限度保護(hù)山水資源

山水資源不僅關(guān)系到居民的幸福生活，更直接關(guān)系到城市未來(lái)的興衰。南京依托秦淮河和長(zhǎng)江而生，擁有紫金山和老山兩大綠肺，豐富的山水資源也是南京建設(shè)花園城市的支撐。隨著南京城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)向著遠(yuǎn)郊的推進(jìn)，出現(xiàn)了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利用各種手段竊取遠(yuǎn)郊山水資源的情況。一些開(kāi)發(fā)商通過(guò)各種渠道獲得風(fēng)景區(qū)周邊的開(kāi)發(fā)權(quán)，大肆進(jìn)行土地資源開(kāi)發(fā)。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，不僅需要有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)土地審批，更需要監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化職權(quán)，及時(shí)打擊投機(jī)行為。

4. 使用清潔能源與廢物循環(huán)利用

當(dāng)下，南京市的能源利用率并不高，能源利用科技水平較低，廢物循環(huán)使用的量不足。面對(duì)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距的狀況，南京應(yīng)當(dāng)從發(fā)展綠色科技入手，積極改造工業(yè)生產(chǎn)中的機(jī)器設(shè)備，降低污染物的產(chǎn)出;同時(shí)，加大政府的資金扶持，引導(dǎo)企業(yè)采用綠色科技，降低能源消耗;在用電需求上，應(yīng)減少本地發(fā)電廠的煤電生產(chǎn)，減少污染源，引進(jìn)清潔電力資源;轉(zhuǎn)變高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”政策，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的同時(shí)，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著低能耗的方向發(fā)展。

（二）堅(jiān)持系統(tǒng)論推進(jìn)城市建設(shè)

在城市空間的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)充分考慮各要素之間的系統(tǒng)性配和，既要抓住重點(diǎn)又要兼顧整體地推進(jìn)城市建設(shè)。

1. 優(yōu)化公共交通路網(wǎng)

目前南京主城區(qū)的公共交通覆蓋率并不高，并且在不同行政區(qū)之間、不同行政區(qū)內(nèi)部、老城區(qū)與新城區(qū)之間均存在較大差異。中心舊城的出行便利度要高于東部棲霞區(qū)和南部新城;地鐵的便利度要顯著大于公交。南京應(yīng)當(dāng)采取以下措施，繼續(xù)推進(jìn)城市公共交通的建設(shè)進(jìn)程：（1）繼續(xù)堅(jiān)持公共交通為主導(dǎo)的發(fā)展理念，通過(guò)媒體宣傳改善城市居民的出行理念;（2）完善公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施，提升居民出行舒適度;（3）引入物聯(lián)網(wǎng)科技，增強(qiáng)管理、使用與維護(hù)公共交通系統(tǒng)的便捷性;（4）統(tǒng)籌中心城區(qū)與周邊城市的規(guī)劃，把都市圈納入南京市總的交通發(fā)展戰(zhàn)略。

2. 修繕城市排污系統(tǒng)

法國(guó)巴黎的下水道已經(jīng)開(kāi)發(fā)成旅游景點(diǎn)，結(jié)合巴黎下水道養(yǎng)護(hù)管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于南京來(lái)說(shuō)，可以有如下措施：（1）因地制宜， 選用合理的清淤設(shè)備。研發(fā)與引進(jìn)相結(jié)合，選用技術(shù)更為先進(jìn)的污水管道清洗車(chē);（2）合理籌措經(jīng)費(fèi)，提高養(yǎng)護(hù)水平。 南京市的下水道管理存在著重建設(shè)輕管理的問(wèn)題。城市里諸多下水道無(wú)人管理，導(dǎo)致淤積嚴(yán)重。（3）加強(qiáng)宣傳教育，提升城市居民對(duì)城市排污的關(guān)注力度，引導(dǎo)居民清潔生產(chǎn)生活。

3. 合理進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)

在城市土地資源的利用方面，城市管理者過(guò)度關(guān)注土地財(cái)政，片面強(qiáng)調(diào)通過(guò)出售土地來(lái)獲得財(cái)政資金，卻忽視了對(duì)城市土地未來(lái)規(guī)劃與用途的思考;城市規(guī)劃不合理，往往造成居住環(huán)境的舒適度降低以及土地資源的浪費(fèi)。對(duì)此，南京在城市開(kāi)發(fā)時(shí)必須進(jìn)行合理的土地利用：（1）調(diào)查土地使用狀況，根據(jù)城市功能分區(qū)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置土地;（2）利用市場(chǎng)價(jià)格要素調(diào)控土地資源配置，制定合理的地租價(jià)格，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃中土地用途的引導(dǎo);（3）注重城市內(nèi)部綠化用地與周邊農(nóng)用耕地的協(xié)調(diào)保護(hù)，嚴(yán)厲打擊侵占綠地與耕地的違法行為;（4）控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，努力提高綠化面積，增強(qiáng)城市土地的生態(tài)承載力。

4. 保證區(qū)劃與定位協(xié)調(diào)

城市的總體規(guī)劃離不開(kāi)功能與定位的協(xié)調(diào)，在未來(lái)的城市群發(fā)展的大趨勢(shì)下，人口不可能均集中于城市中心區(qū)域，未來(lái)多核心模式將占主流。在城市多核心的空間配置上，應(yīng)通過(guò)增加次級(jí)中心的資源來(lái)吸附周邊人口，并通過(guò)合理配置公共資源，增強(qiáng)多核心覆蓋區(qū)域的土地價(jià)值。此外，可以通過(guò)公共交通系統(tǒng)來(lái)連接各個(gè)區(qū)域，增加區(qū)域之間的資源與人口交流，以此改善中心城區(qū)的人口居住壓力。

（三）堅(jiān)持統(tǒng)籌城市群落互利共生

近幾十年來(lái)，以城市群為單位的城市集聚已成為發(fā)展首選。我國(guó)也把建設(shè)城市群提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，長(zhǎng)三角、珠三角和津京環(huán)渤海城市群都已成規(guī)模，未來(lái)發(fā)展?jié)摿o(wú)限。

1. 積極落實(shí)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

新區(qū)建設(shè)的背后是巨額的資金投入和強(qiáng)大的政策支持，從規(guī)劃到建成的周期在5～10年。在新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，要積極落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2015年6月，南京江北新區(qū)正式獲得批復(fù)設(shè)立。根據(jù)規(guī)劃，江北新區(qū)共設(shè)12條地鐵線路，其中南京地鐵3號(hào)線、10號(hào)線、S3號(hào)線和S8號(hào)線已開(kāi)通。南京地鐵S8南延也已通過(guò)南京環(huán)保部門(mén)審批，2017年7月底就已開(kāi)始地質(zhì)勘察工作。而備受關(guān)注的南京地鐵11號(hào)線，也于2017年啟動(dòng)相關(guān)勘察工作。

2. 發(fā)揮衛(wèi)星城鎮(zhèn)功能

作為解決城市問(wèn)題的有效途徑，發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)以疏解中心城市的功能備受發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理者的推崇：（1）充分考慮環(huán)境生態(tài)因素，科學(xué)布置衛(wèi)星城鎮(zhèn)的數(shù)量與密度;（2）一方面要注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化升級(jí)，另一方面，要將有污染的企業(yè)設(shè)置在城市下風(fēng)區(qū)，遠(yuǎn)離居住人口集中的衛(wèi)星城鎮(zhèn);（3）珍惜保護(hù)耕地，注重城鎮(zhèn)土地的集約使用;（4）發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游，提升城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3. 加強(qiáng)與周邊城市的資源互補(bǔ)

為了遏制城市要素集聚效應(yīng)所帶來(lái)的負(fù)面影響，必須協(xié)調(diào)中心城市與周邊城市的資源分配，減小地區(qū)之間的收入差距。隨著寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化戰(zhàn)略的推進(jìn)，南京主城土地供應(yīng)緊缺、各大板塊土地價(jià)值攀升，句容寶華板塊憑借其緊鄰仙林的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，居住價(jià)值凸顯。借助優(yōu)越的自然資源，寶華板塊逐漸發(fā)展成南京人自住、改善以及休閑的新選擇。

4. 逐步破除戶籍制度等限定因素

城市集聚效應(yīng)對(duì)人口數(shù)量和質(zhì)量的要求越來(lái)越高，傳統(tǒng)的戶籍制度已不再完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。2017年以來(lái)，全國(guó)各大重點(diǎn)城市（西安、成都、杭州、廈門(mén)等）均在吸引人才、增加城市人口方面采取措施。南京作為強(qiáng)二線城市，必須在留住人才方面有所舉措，出臺(tái)更具吸引力的資金扶持與落戶政策，降低新畢業(yè)大學(xué)生的居住成本，只有這樣才能在未來(lái)的城市競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地。

總的來(lái)說(shuō)，城市的發(fā)展最終關(guān)注的是人的發(fā)展，必須兼顧城市、環(huán)境與人三者之間的協(xié)調(diào)。在城市建設(shè)上，要積極落實(shí)相關(guān)規(guī)劃并加強(qiáng)城市的管理;其次，不論是自然環(huán)境還是社會(huì)環(huán)境都要考慮城市居民的舒適程度，給城市居民創(chuàng)造一個(gè)良好的空間;最后，從人的發(fā)展的角度來(lái)看，城市作為人類(lèi)生活的場(chǎng)所，必將最大限度地滿足居民的發(fā)展需求。

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（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院）