新時代國有企業(yè)集團內(nèi)控體系構(gòu)建探討

高量

【摘要】? ?文章以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進為背景，探討國有企業(yè)集團應(yīng)該如何制定既符合自身特點又滿足外部監(jiān)管的內(nèi)控體系，以增強抵御外部市場風(fēng)險的能力，促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】? ? 國有企業(yè)集團;內(nèi)控體系構(gòu)建;風(fēng)險防范

【中圖分類號】? ?F233? ? 【文獻標(biāo)識碼】? ?A? ? 【文章編號】? ?1002-5812（2019）02-0089-03

一、引言

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱和基石，是各級政府開展經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)的有力抓手。長期以來，國有企業(yè)扮演著多種角色、承載著多種職能。由于歷史原因，很多國有企業(yè)承擔(dān)著企事業(yè)單位改制后的社會保障職能，還肩負著保障國家經(jīng)濟社會安全，引導(dǎo)創(chuàng)新資源、社會資本向關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和重點領(lǐng)域聚集的重要使命。

新時代，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，企業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，必須走集約型、精細化道路，向管理和質(zhì)量要效益，以風(fēng)險防控為重點的內(nèi)控體系建設(shè)成為現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的必然要求。本文希望通過對國有企業(yè)集團內(nèi)控體系建設(shè)的研究，為其他企業(yè)提供參考和借鑒，共同提升風(fēng)險防范能力和經(jīng)營管理水平，助力整體國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、國有企業(yè)集團內(nèi)控體系現(xiàn)狀

（一） 企業(yè)文化和公司戰(zhàn)略方面

1.企業(yè)的使命、愿景不夠清晰。一是雖然提出了一些經(jīng)營發(fā)展的目標(biāo)或口號，但缺乏提煉和特質(zhì)，與其他企業(yè)存在同質(zhì)化;二是包羅萬象，面面俱到，導(dǎo)致企業(yè)文化大而全，大而空，抽象而脫離實際;三是使命、愿景、價值觀之間缺乏邏輯性，彼此之間嚴重割裂，企業(yè)文化缺乏系統(tǒng)性和內(nèi)在一致性;四是缺乏制度化管理，導(dǎo)致文化理念與行為背離。

2.公司戰(zhàn)略定位不夠準(zhǔn)確，缺乏有效實施方案。一是戰(zhàn)略管控思路不清，重點不突出，能力不足;二是總部人員冗余，機構(gòu)職能重疊，監(jiān)管條線多但服務(wù)質(zhì)量不高;三是業(yè)務(wù)同質(zhì)化，業(yè)務(wù)板塊邊界不清，資源配置效率不高;四是戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏全局觀、系統(tǒng)觀、前瞻性，目標(biāo)導(dǎo)向不明。

（二）人力資源管理方面

1.人才隊伍建設(shè)存在短板。一是人才梯隊建設(shè)有待優(yōu)化，年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次分布不合理;二是結(jié)構(gòu)性矛盾突出，普通管理人員多，富有經(jīng)驗的管理型、專業(yè)型、復(fù)合型人才少;三是用人機制不夠靈活，具有行政化色彩，市場化程度不高，不能形成能進能出、能上能下的用人環(huán)境，容易造成隊伍固化板結(jié)，流動性差，缺乏活力。

2.人才培訓(xùn)與盤點工作不到位。一方面沒有結(jié)合業(yè)務(wù)建立科學(xué)系統(tǒng)的培訓(xùn)體系，熱衷于舉辦“短頻快”的報告講座，封閉式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)少，缺乏對企業(yè)文化、公司制度、職業(yè)操守、風(fēng)險防范等方面培訓(xùn)，培訓(xùn)效果停留在表面;另一方面對存量人才的盤點不足，有的企業(yè)信奉“外來的和尚會念經(jīng)”，忽視了對內(nèi)部人才的潛力挖掘，有的甚至沒有做到人崗匹配。

3.薪酬體系不具有市場競爭力，績效考核缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的激勵措施，獎懲不夠分明，存在人才流失風(fēng)險。

（三）風(fēng)險評估方面

1.國有企業(yè)習(xí)慣于依賴資源和政策優(yōu)勢，對市場競爭的感知不夠靈敏，缺乏科學(xué)的風(fēng)險管控思維和工具，大部分企業(yè)未配備專業(yè)化的風(fēng)險管理機構(gòu)和人員，有的企業(yè)將風(fēng)險管理職能內(nèi)置在財務(wù)、審計甚至是業(yè)務(wù)部門。

2.部分企業(yè)設(shè)立專門機構(gòu)，但缺少專業(yè)團隊和量化評估體系，工作內(nèi)容以合規(guī)性審查為主，并不深入業(yè)務(wù)前端，主要工作就是合同審查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等。

（四）職能和制度建設(shè)方面

1.職能設(shè)計看得不夠遠，職能建設(shè)做得不夠?qū)崱Ｒ皇强偛柯毮茉O(shè)計缺乏全局性、系統(tǒng)性和前瞻性，加之國有企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)增易減難，最終導(dǎo)致組織臃腫和低效率;二是職能設(shè)計忽視了企業(yè)文化和公司戰(zhàn)略兩個重要的約束條件，導(dǎo)致整個組織“靈魂出竅”，內(nèi)部機構(gòu)運行機械僵化，無法有效推進企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn);三是缺乏科學(xué)具體的崗位職責(zé)，權(quán)利義務(wù)不清，追責(zé)措施不明，考核指標(biāo)不能落實到崗，標(biāo)準(zhǔn)難以量化，最終造成推諉扯皮、人浮于事和官僚作風(fēng)。

2.制度建設(shè)力度不夠。一是制度與職能脫節(jié)，制度建設(shè)與職能建設(shè)相輔相成，但職能不清容易導(dǎo)致內(nèi)部機構(gòu)借制度之名爭權(quán)奪利，造成管理越位和管理缺位并存的局面;二是制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展，老業(yè)務(wù)老辦法新業(yè)務(wù)沒辦法，風(fēng)險完全暴露且無法預(yù)判;三是制度與現(xiàn)實脫節(jié)，與流程脫節(jié)，缺乏可操作性;四是沒有堅持不相容崗位相分離原則，缺少內(nèi)部相互制衡機制;五是存在不執(zhí)行、不嚴格執(zhí)行、執(zhí)行過于寬松、推諉扯皮等現(xiàn)象。

（五） 信息與溝通方面

1.信息化建設(shè)存在不足。一是沒有正確認識信息化，將信息化等于在線化，認為把線下的程序搬上網(wǎng)就是信息化;二是手段單一，大部分企業(yè)的信息化建設(shè)就是OA辦公系統(tǒng)、績效考核系統(tǒng)和財務(wù)核算及報銷系統(tǒng)，主要作用就是在線審批;三是缺乏信息融合，信息資源得不到充分共享，信息之間缺少統(tǒng)一報送的口徑，信息化效率不高。

2.信息溝通存在壁壘。大部分國有企業(yè)對信息溝通不太重視，缺少相關(guān)的政策、制度和程序，更沒有職能部門和專門崗位負責(zé)信息的收集、統(tǒng)計、整理、分析和傳遞，總部機構(gòu)之間、總部與下屬單位之間除了正式公文以外，缺乏有效的橫向和縱向溝通機制，信息傳遞依賴“熟人”，信息不公開、不透明。

（六） 內(nèi)部監(jiān)督方面

1.國有企業(yè)真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度的較少，相對于中央企業(yè)而言，地方國有企業(yè)公司治理更加不健全，很多企業(yè)沒有董事會和專業(yè)委員會等機構(gòu)，缺少專業(yè)的審計機構(gòu)和人員，內(nèi)部審計不獨立，監(jiān)督力量主要靠紀檢監(jiān)察。

2.部分企業(yè)設(shè)立了審計機構(gòu)，但沒有按照現(xiàn)代內(nèi)部審計職能發(fā)揮作用，偏重于傳統(tǒng)的事后監(jiān)督，無法對業(yè)務(wù)活動起到最有效的預(yù)防警示作用。

3.監(jiān)督工作沒有深入業(yè)務(wù)，沒有深挖原因，改進建議不具操作性，治標(biāo)不治本，缺少真實有效的懲處措施，責(zé)任追究難以執(zhí)行，很多大問題都是老問題引起的。

三、國有企業(yè)集團內(nèi)控體系構(gòu)建

（一） 加強企業(yè)文化與公司戰(zhàn)略建設(shè)

1.明確企業(yè)使命、愿景、核心價值觀，打造適合自身定位的具有內(nèi)在一致性和邏輯性的企業(yè)文化，重視培養(yǎng)積極向上的價值理念和社會責(zé)任感，引導(dǎo)和規(guī)范員工行為，管理層要成為企業(yè)文化的倡導(dǎo)者和先行者， 要結(jié)合業(yè)務(wù)、結(jié)合崗位制定切實可行的考核指標(biāo)，使員工自覺遵守并落實到行動中。

2.圍繞企業(yè)使命和愿景謀劃發(fā)展戰(zhàn)略，對主要業(yè)務(wù)板塊進行系統(tǒng)梳理，重新排列組合。作為國有企業(yè)，業(yè)務(wù)發(fā)展要兼顧社會責(zé)任和市場效益;作為多元化控股集團企業(yè)，要堅持政策性業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)兩條腿走路。業(yè)務(wù)戰(zhàn)略影響企業(yè)發(fā)展方向和內(nèi)部組織架構(gòu)，要緊密圍繞戰(zhàn)略推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，提升管理效率和質(zhì)量，充分發(fā)揮戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。

（二） 總部職能重塑

對于集團化企業(yè)來說，總部職能建設(shè)尤為重要，職能建設(shè)不是簡單的加減法，而要考慮“乘數(shù)效應(yīng)”。價值型、賦能型總部應(yīng)作為總部的建設(shè)方向，即將業(yè)務(wù)全部下沉到子公司，而總部作為戰(zhàn)略發(fā)展方向的把控者，突出其綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理職能，對子公司做好支撐服務(wù)和執(zhí)行監(jiān)督，要注意的是總部職能重塑是一個循序漸進的過程。當(dāng)然，業(yè)務(wù)下沉后總部如何實現(xiàn)高效管控又是一個新課題，本文認為一靠公司治理，二靠運營管理。

1.建立健全公司治理結(jié)構(gòu)。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)市場化改革的方向，而董事會建設(shè)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)，所以要不斷加強董事會建設(shè)，建立外部董事制度，實現(xiàn)董事會成員結(jié)構(gòu)的合理分布，提高董事會的決策效率和決策水平。具體來說：一要明確決策標(biāo)準(zhǔn)，做好母子公司之間重大事項權(quán)限的劃分，對公司章程、重大制度及流程等方面，集團總部要建立標(biāo)準(zhǔn)化模板，確保重大事項決策權(quán)清晰。二要建立內(nèi)控體系標(biāo)準(zhǔn)，對重要內(nèi)控制度和流程規(guī)定基本標(biāo)準(zhǔn)，同時結(jié)合業(yè)務(wù)實際分板塊、分類型制定適用標(biāo)準(zhǔn)，需要注意的是標(biāo)準(zhǔn)的制定要充分聽取業(yè)務(wù)單位的意見建議，要根據(jù)實際不斷優(yōu)化完善，新業(yè)務(wù)和重大項目可以一事一議。三要加強高級管理團隊建設(shè)，建立外派“董監(jiān)高”制度，明確歸口管理部門，全面加強對外派“董監(jiān)高”的任免、選拔、培養(yǎng)、考核與激勵，確保外派人員有能力、有依據(jù)履職盡責(zé)。

2.全面加強企業(yè)運營管理。運營管理主要包括經(jīng)營活動和財務(wù)活動兩方面，總部不直接參與子公司的經(jīng)營管理活動，而是通過公司治理進行有效、有限地引導(dǎo)和干預(yù)，總部發(fā)揮“有形之手”作用。一是目標(biāo)管理。首先，各子公司要深入分析歷史經(jīng)營、財務(wù)數(shù)據(jù)，對標(biāo)行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位和長中短期發(fā)展戰(zhàn)略;其次，總部要根據(jù)宏觀環(huán)境和子公司實際情況，制定整體發(fā)展戰(zhàn)略并做好層層分解，明確考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn);最后，根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展指標(biāo)體系，總部與子公司（或子公司領(lǐng)導(dǎo)班子）簽訂年度（或任期）經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任書。二是風(fēng)險管理。在整個運營管理活動中，企業(yè)要堅持總部管總，管理手段依靠公司治理，在既定的目標(biāo)下，總部不干涉子公司自主經(jīng)營，主要工作是做好經(jīng)營數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和報送，并在此基礎(chǔ)上做好數(shù)據(jù)分析和重大風(fēng)險揭示，定期召開集團層面的運營分析會議，建立重大風(fēng)險約談機制。統(tǒng)計和報送工作要明確歸口管理部門和流程，制定統(tǒng)一口徑的表格模板，堅持用一張表解決報送工作。三是績效管理?？冃Ч芾砼c目標(biāo)管理是一個控制閉環(huán)，總部每年對子公司領(lǐng)導(dǎo)班子開展績效考核，通過考核形成目標(biāo)傳導(dǎo)壓力帶動子公司全面績效管理工作開展，如此一來總部通過定目標(biāo)、控風(fēng)險、管績效達到抓大放小、充分調(diào)動子公司積極性的目的。

（三） 打造科學(xué)的人力資源管理體系

1.引入現(xiàn)代人力資源管理的理念、策略和方法，建立健全人事管理制度及流程，區(qū)別政策性業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)，構(gòu)筑富有競爭力的薪酬和崗位晉升機制，實現(xiàn)職位能上能下、人員能進能出的良性循環(huán)，激發(fā)人才活力。

2.緊密圍繞總部職能定位，從上到下開展職能體系建設(shè)。首先，科學(xué)設(shè)置各部門職能，明確權(quán)責(zé)義務(wù)，做到職能邊界清晰、無缺漏、不重復(fù)、不沖突;其次，要加強崗位職責(zé)建設(shè)，劃清職責(zé)范圍，最好建立工作手冊，明確履職能力標(biāo)準(zhǔn)、工作考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立健全崗位交流機制。通過定期或?qū)ｍ椊涣鳎环矫婵梢宰寙T工更全面地掌握業(yè)務(wù)流程，從不同角度評價和改進企業(yè)內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)發(fā)展體系，為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展貢獻智慧;另一方面可以讓企業(yè)多角度了解員工，開展人才盤點，以便將合適的人選拔到合適的崗位中。

4.不斷完善考核兌現(xiàn)機制，通過考核評價促使員工更加重視內(nèi)部控制流程的執(zhí)行，發(fā)揮激勵約束效果，營造良性的競爭環(huán)境，將競爭壓力轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鲃恿Γ剝?yōu)罰劣、弘揚正氣，體現(xiàn)公平正義。

（四） 推進制度體系和流程化建設(shè)

1.制度建設(shè)體系化。對于國有企業(yè)集團來說，內(nèi)部管理制度數(shù)量龐大，如果缺乏有效的管理，就會出現(xiàn)混亂、沖突，影響管理效率，所以在制度建設(shè)過程中，要有體系的概念，要明確各制度之間的層級與關(guān)系。制度體系建設(shè)是總部職能重塑的重要抓手，要將企業(yè)文化和公司戰(zhàn)略內(nèi)化在各項制度中貫徹落實，并通過制度體現(xiàn)總部管控意圖。在制度體系中，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和基本管理制度處于最高層次，包括企業(yè)章程、企業(yè)戰(zhàn)略、經(jīng)營政策、制度制定的宗旨及執(zhí)行的權(quán)力界定等。其次是組織結(jié)構(gòu)、部門職責(zé)和崗位說明等規(guī)定，主要是明確由誰負責(zé)貫徹執(zhí)行。再次是業(yè)務(wù)主體活動、管理支撐活動、流程圖和管理制度等。最后是操作規(guī)范和各類應(yīng)用表單。

2.建立動態(tài)的流程優(yōu)化機制。業(yè)務(wù)流程既關(guān)乎合規(guī)又關(guān)乎效率，企業(yè)應(yīng)該追求實現(xiàn)控制風(fēng)險和提高效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。業(yè)務(wù)流程優(yōu)化必須結(jié)合總部職能重塑和制度體系建設(shè)開展：首先，根據(jù)業(yè)務(wù)和管理實際，科學(xué)識別關(guān)鍵控制點和高風(fēng)險控制點，并準(zhǔn)確描述;其次，明確控制措施、控制人和應(yīng)有的權(quán)利與責(zé)任;最后，建立內(nèi)控體系運行反饋和動態(tài)調(diào)整機制，對運行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要深挖原因，及時查缺堵漏。

3.簡化審批流程。建立符合企業(yè)業(yè)務(wù)開展和風(fēng)險控制要求的授權(quán)審批制度，并將審批措施落實到關(guān)鍵控制點和高風(fēng)險控制點上，要明確審批的內(nèi)容、權(quán)限、責(zé)任，不能讓審批流于形式。同時要監(jiān)督審批的效率。

（五） 持續(xù)改善信息與溝通機制

1.提高信息化覆蓋寬度和應(yīng)用深度。提升信息協(xié)同管理水平，暢通集團內(nèi)部各單位、各部門的信息通道，打好資源共享的基礎(chǔ)，推進信息化與管理的深入融合。

2.建立多層次的內(nèi)部溝通機制。總部要成為信息中樞，明確信息與溝通相關(guān)制度、管理部門及其職責(zé)，制作科學(xué)規(guī)范并滿足各單位需求的信息統(tǒng)計模板。作為集團化企業(yè)，要建立定期的財務(wù)或運營分析會制度，加強與各業(yè)務(wù)板塊的溝通聯(lián)系，及時掌握業(yè)務(wù)運行信息?？偛靠梢酝ㄟ^信息快報或簡報機制促進內(nèi)部信息流通。

（六） 樹立全面風(fēng)險管理理念

1.加強風(fēng)險管理教育培訓(xùn)。一是培育全員風(fēng)控理念，增強風(fēng)險防范的主動意識和能力;二是通過系統(tǒng)全面的教育培訓(xùn)，使每個人都能夠掌握風(fēng)險防范的基本技能，清楚自己的職責(zé);三是運用案例教學(xué)的方式，讓員工親身參與風(fēng)險案例的編撰和講解，切實掌握風(fēng)險識別與評估方法。

2.建立全面風(fēng)險管理相關(guān)制度和實施細則。建立風(fēng)險分析的定性、定量標(biāo)準(zhǔn)，加強對各流程的風(fēng)險識別和評估;設(shè)立風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，按照風(fēng)險的重要性、發(fā)生頻率及影響程度，對風(fēng)險歸類，將已發(fā)生的風(fēng)險事項作為案例列示在數(shù)據(jù)庫中，作為以后工作的警示，并時常更新風(fēng)險數(shù)據(jù)庫。

（七） 構(gòu)建科學(xué)高效的監(jiān)督檢查體系

企業(yè)常見的監(jiān)督手段有風(fēng)險管理、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察，對國有企業(yè)集團來說，內(nèi)部審計應(yīng)該成為總部監(jiān)督檢查體系構(gòu)建的重要著力點。

1.樹立現(xiàn)代內(nèi)部審計理念。要將監(jiān)督寓于服務(wù)中，發(fā)揮現(xiàn)代內(nèi)部審計價值增值作用，加強事前、事中的審計檢查，關(guān)注重大風(fēng)險并及時發(fā)出預(yù)警信號。

2.加強內(nèi)部審計人才隊伍建設(shè)。一是總部建立內(nèi)部審計專職機構(gòu)，配備業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)較高的專業(yè)人員;二是集團下屬單位根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)模和管理需要建立專門機構(gòu)或設(shè)置專兼職崗位，健全內(nèi)部審計組織體系;三是建立后續(xù)學(xué)習(xí)機制，不斷提高內(nèi)審人員的勝任能力。

3.總部發(fā)揮組織管理和資源協(xié)調(diào)作用。子公司內(nèi)部審計機構(gòu)正職的任免由所在單位提名，報集團審計部備案;子公司內(nèi)部審計機構(gòu)在本單位領(lǐng)導(dǎo)下履行審計監(jiān)督職責(zé)，同時接受總部的工作指導(dǎo);母子公司內(nèi)部審計職能差異化，防止重復(fù)勞動，子公司可以偏重財務(wù)、績效類審計，總部重點布局內(nèi)控、效益、社會責(zé)任等類型審計。

4.突出審計成果運用。內(nèi)部審計工作要與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部控制體系的更新工作有效結(jié)合，通過內(nèi)部審計工作，不斷完善企業(yè)的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和子公司內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)內(nèi)控管理上的有效閉環(huán)。Z

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