區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展思考
——以濱海-中關(guān)村科技園為例

薄文廣， 劉儀梅， 張亞舒

(南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 天津 300071)

作為跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的一種重要形式，區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)通常是指發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府、成熟園區(qū)管理機(jī)構(gòu)或相關(guān)企業(yè)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)行合作共贏發(fā)展的一種方式?？鐓^(qū)域建立的合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限，建立區(qū)際雙方利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，并以多種針對(duì)性的合作模式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的雙贏發(fā)展。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，深入剖析我國(guó)當(dāng)前跨區(qū)域合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)的動(dòng)力機(jī)制，對(duì)區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同合作模式的優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行比較分析，不僅有利于合作雙方發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，降低合作成本，提高合作效率，增進(jìn)彼此收益，還能深化和完善跨區(qū)域合作，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、 區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展動(dòng)力分析

企業(yè)的逐利行為和生命周期決定了企業(yè)具有跨區(qū)域的發(fā)展需求。因此，跨區(qū)域合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)的微觀動(dòng)力機(jī)制主要是成熟園區(qū)內(nèi)作為市場(chǎng)微觀主體的企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和發(fā)展的需求，理論上可將影響企業(yè)從所在地遷入合作園區(qū)的因素劃分為拉力、推力和阻力三大類(lèi)[1]。

推力是推動(dòng)企業(yè)從成熟園區(qū)遷出的各種因素的總和，包括生產(chǎn)成本上漲、企業(yè)缺乏擴(kuò)張空間、政策法規(guī)抑制企業(yè)發(fā)展等。拉力是吸引企業(yè)到共建園區(qū)的各種因素的總和，包括轉(zhuǎn)入地較低的要素成本、巨大的市場(chǎng)潛力以及財(cái)政、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策等。阻力是指促使產(chǎn)業(yè)留在原有區(qū)位，阻礙企業(yè)發(fā)生遷移行為的因素總和，包括集聚效應(yīng)、沉沒(méi)成本、企業(yè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)等。企業(yè)的遷移決策由這三種力量的合力決定，若合力為正，則企業(yè)將遷入合作共建園區(qū)，若合力為負(fù)，則企業(yè)將不會(huì)發(fā)生遷移行為。區(qū)際地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策顯然會(huì)對(duì)相關(guān)的拉力，推力和阻力產(chǎn)生影響，進(jìn)而促進(jìn)或抑制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

1． 推力分析

(1) 轉(zhuǎn)出地日益高漲的要素成本。各類(lèi)要素成本是影響企業(yè)生產(chǎn)布局的重要因素。通常來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)要素成本要高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此對(duì)于大多數(shù)企業(yè)而言, 勞動(dòng)力、土地、能源、原材料等生產(chǎn)要素成本的上升壓縮了企業(yè)利潤(rùn)空間,增強(qiáng)了企業(yè)的遷出意愿。以勞動(dòng)力為例，東部地區(qū)與西部地區(qū)的人均工資之間差距不斷擴(kuò)大，2012年?yáng)|部地區(qū)人均工資是西部地區(qū)的1.28倍， 2016年擴(kuò)大為1.38倍。區(qū)際間勞動(dòng)力工資的較大差異增強(qiáng)了企業(yè)向勞動(dòng)力等要素成本更為低廉的地區(qū)進(jìn)行遷移的意愿。

(2) 政府相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策變化。由于成熟園區(qū)地區(qū)逐步提高產(chǎn)業(yè)定位，當(dāng)?shù)卣畷?huì)制定一系列產(chǎn)業(yè)政策提高該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻并限制低端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)騰出空間，推動(dòng)該地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)[2]。另一方面，基于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展這一要求，成熟園區(qū)的地方政府也會(huì)出臺(tái)相應(yīng)政策，提高對(duì)于高污染、高排放、高耗能產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的稅收，甚至采取關(guān)停和遷移等強(qiáng)制性措施，迫使相關(guān)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

2． 拉力分析

(1) 轉(zhuǎn)入地要素成本較低。對(duì)于勞動(dòng)密集型和資源密集型的產(chǎn)業(yè)，要素低成本是吸引其進(jìn)行遷移活動(dòng)的重要因素，我國(guó)許多自然資源主要集中在中西部地區(qū)，主要自然資源的消耗大省則集中在東部沿海地區(qū)。我國(guó)這種能源地理分布與消耗的不對(duì)等使東部地區(qū)的制造加工型企業(yè)面臨較大的資源成本壓力，進(jìn)一步增強(qiáng)了相關(guān)企業(yè)向中西部資源豐富地區(qū)遷移的意愿。

(2) 市場(chǎng)潛力巨大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)企業(yè)產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)量不僅決定了企業(yè)的生存與發(fā)展空間，在同等條件下，企業(yè)在市場(chǎng)上銷(xiāo)售的產(chǎn)品數(shù)量越多，企業(yè)的平均成本就越低，越能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，企業(yè)為追求利潤(rùn)的最大化，必然進(jìn)行遷移，到市場(chǎng)潛力大的地區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)和布局[3]。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，成熟園區(qū)所在地區(qū)的市場(chǎng)潛力被挖掘殆盡，企業(yè)難以進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)份額，其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展會(huì)受到限制。因此，對(duì)市場(chǎng)需求的追求增強(qiáng)了企業(yè)向共建園區(qū)進(jìn)行遷移的意愿。

(3) 轉(zhuǎn)入地政府出臺(tái)的各種優(yōu)惠政策。顯然，地方政府提供的稅收、土地等優(yōu)惠政策會(huì)降低企業(yè)的投入成本，自然會(huì)吸引以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)進(jìn)入。而對(duì)轉(zhuǎn)入地地方政府層面，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有助于擴(kuò)大當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。因此，落后地區(qū)地方政府通常會(huì)制定相關(guān)優(yōu)惠政策，增強(qiáng)自身對(duì)產(chǎn)業(yè)的吸引力，進(jìn)而對(duì)企業(yè)遷移決策產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)。如廣東省頒布了一系列促進(jìn)產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)向發(fā)展較為滯后的粵西北地區(qū)轉(zhuǎn)移的政策，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。

3． 阻力分析

(1) 集聚效應(yīng)。為獲得集聚經(jīng)濟(jì)，企業(yè)傾向于選擇在產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)較強(qiáng)的成熟園區(qū)進(jìn)行布局，以獲得規(guī)模效應(yīng)的益處。同時(shí)，成熟園區(qū)內(nèi)的各種技術(shù)、創(chuàng)新等信息傳播速度相對(duì)較快，有利于企業(yè)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)與合作，及時(shí)改進(jìn)工藝和進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提高集聚內(nèi)企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新能力[4]。這進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)對(duì)轉(zhuǎn)出地的粘性和依附，使單個(gè)企業(yè)不易發(fā)生轉(zhuǎn)出行為。

(2) 沉沒(méi)成本。沉沒(méi)成本是指企業(yè)已經(jīng)付出且不可收回的成本，即企業(yè)為了進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在當(dāng)時(shí)投資建設(shè)的廠房、設(shè)備等。如果企業(yè)做出遷移決策，由于這些廠房、設(shè)備等無(wú)法隨著企業(yè)一同遷移，企業(yè)之前的投入將無(wú)法全部收回，造成企業(yè)遷移成本的增加。資產(chǎn)專(zhuān)用性是指企業(yè)的某些特殊資產(chǎn)無(wú)法轉(zhuǎn)作他用的特性。對(duì)資產(chǎn)專(zhuān)用性較高的行業(yè)而言，沉沒(méi)成本對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的阻礙效應(yīng)比一般行業(yè)更強(qiáng)[5]。

(3) 投資軟環(huán)境。對(duì)企業(yè)而言，完善的市場(chǎng)化體制和機(jī)制、規(guī)范而高效的監(jiān)管體系和政府服務(wù)等都是轄區(qū)內(nèi)企業(yè)不得不面對(duì)的制度成本。一般而言，位于較發(fā)達(dá)地區(qū)的成熟園區(qū)其投資軟環(huán)境要明顯優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新建園區(qū)大多存在行政效率較低、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、審批程序繁瑣等問(wèn)題。制度成本的差異在一定程度上降低了企業(yè)向發(fā)達(dá)地區(qū)外遷移的意愿[6]。

(4) 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在抑制效應(yīng)，這種抑制效應(yīng)主要是通過(guò)“關(guān)系嵌入—信任—轉(zhuǎn)移意愿”這一傳導(dǎo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的[7]。一方面，企業(yè)需從地方政府的政策支持中獲取有利于企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)資源。同時(shí)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要其他相關(guān)企業(yè)支撐，企業(yè)之間人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以幫助企業(yè)克服不確定性和信息不對(duì)稱(chēng)性等問(wèn)題。企業(yè)若從當(dāng)前地區(qū)遷移到其他地區(qū)，很可能難以迅速與遷入地地方政府或相關(guān)企業(yè)建立良好的社會(huì)關(guān)系，而實(shí)際上，任何經(jīng)濟(jì)行為都是嵌入在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，必然受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)因素約束[8]，與物質(zhì)資本和人力資本易于流動(dòng)相比，社會(huì)資本難以流動(dòng)，一旦企業(yè)轉(zhuǎn)移，其嵌入在原地的社會(huì)資本就會(huì)喪失[9]，進(jìn)而對(duì)企業(yè)的日常生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生不利影響。

二、 區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作模式比較分析

由于各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、利益需求點(diǎn)及行為主體等方面存在較大差異，我國(guó)目前區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作模式具有多元化的特點(diǎn)。按照合作開(kāi)發(fā)主體的不同，現(xiàn)有的共建園區(qū)合作模式主要分為以下七種：地方政府-地方政府合作模式、地方政府-園區(qū)合作模式、地方政府-企業(yè)合作模式、園區(qū)-園區(qū)合作模式、園區(qū)-企業(yè)合作模式、企業(yè)-企業(yè)合作模式和多主體綜合合作模式。

1． 地方政府-地方政府合作

該模式是目前合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)中最常見(jiàn)的模式，一般是由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府通過(guò)簽訂合作協(xié)議，共同成立園區(qū)開(kāi)發(fā)公司，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立產(chǎn)業(yè)共建園。共建園區(qū)內(nèi)的規(guī)劃開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理與項(xiàng)目對(duì)接等工作由發(fā)達(dá)地區(qū)政府委托其所轄的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)或高新區(qū)負(fù)責(zé)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府將給予園區(qū)相應(yīng)的專(zhuān)屬優(yōu)惠政策。這種合作模式主要依靠?jī)傻卣恼咧С郑軌蛟诙虝r(shí)期內(nèi)迅速完成園區(qū)初期的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但兩地政府對(duì)園區(qū)管理的過(guò)多干預(yù)也容易導(dǎo)致園區(qū)對(duì)政府政策的過(guò)度依賴(lài)，不利于日后形成核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2． 地方政府-園區(qū)合作

地方政府—園區(qū)合作模式中的地方政府雖然也是開(kāi)發(fā)主體，但與政府—政府合作模式不同的是，這種合作模式中的地方政府不直接參與園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，而是通過(guò)土地或資金等要素出資與園區(qū)合作成立股份制的合作開(kāi)發(fā)公司，由開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)、招商引資、經(jīng)營(yíng)管理等一系列工作。此外，開(kāi)發(fā)公司還負(fù)責(zé)按股本比例或協(xié)議對(duì)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的收益進(jìn)行統(tǒng)一分配。該園區(qū)建設(shè)模式在保證了園區(qū)高市場(chǎng)化水平的同時(shí)，還明確了各參與主體的權(quán)責(zé)范圍。但在這種合作模式下，持股較少一方的積極性明顯小于持股較多的一方。

3． 地方政府-企業(yè)合作

這種“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”的合作模式能夠很好地將企業(yè)效率與政府資源進(jìn)行對(duì)接。政府將城市的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)權(quán)授權(quán)給企業(yè)，而企業(yè)作為市場(chǎng)主體，參與了整個(gè)城市的資源配置和整合，并為政府提供運(yùn)營(yíng)管理等服務(wù)。這種項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)的模式不僅幫助地方政府改善了城市環(huán)境，推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級(jí)，還增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)崗位，并獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅源及土地增值部分的收益。而企業(yè)通過(guò)與政府簽訂排他性特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議，既運(yùn)用法律手段保障了自身應(yīng)享有的區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，又以區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的收入為限結(jié)算項(xiàng)目成本及收益，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)、收益與風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)等，獲得了合理的投資回報(bào)[10]。

4． 園區(qū)-園區(qū)合作

這種模式是兩個(gè)地區(qū)的園區(qū)合作成立投資開(kāi)發(fā)公司，由該開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)、招商引資和經(jīng)營(yíng)管理等工作，收益按雙方股本比例分成。其主要目的是幫助經(jīng)濟(jì)水平較落后的園區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，園區(qū)的管理及運(yùn)營(yíng)工作主要由兩個(gè)合作園區(qū)中具有資金、管理或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢(shì)的一方負(fù)責(zé)，如園區(qū)的投資、建設(shè)、管理和招商等經(jīng)濟(jì)事務(wù)。而發(fā)展較為落后的一方提供幫助支持，主要負(fù)責(zé)園區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)事務(wù)和開(kāi)發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)工作。

5． 園區(qū)-企業(yè)合作

這種模式一般有兩種形成原因，第一種是為獲得集聚效應(yīng)，為吸引大型優(yōu)質(zhì)的龍頭企業(yè)進(jìn)入園區(qū)以吸引縱向及橫向相關(guān)企業(yè)在園區(qū)內(nèi)集聚，最終形成集聚效應(yīng)以促進(jìn)園區(qū)的良性發(fā)展。第二種模式是已經(jīng)建成的園區(qū)為采用市場(chǎng)化方式進(jìn)行園區(qū)的日常運(yùn)作，而引入大型且資質(zhì)較好的企業(yè)負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的日常運(yùn)營(yíng)、管理等工作。

6． 企業(yè)-企業(yè)合作

由于區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的非直接產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)事項(xiàng)通常需要由地方政府來(lái)完成，而企業(yè)在這方面不具優(yōu)勢(shì)，這種合作模式一般是由兩個(gè)實(shí)力較為雄厚的公司就某一項(xiàng)目展開(kāi)合作，共同出資成立一個(gè)投資開(kāi)發(fā)公司，由該開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園的開(kāi)發(fā)、建設(shè)與管理工作。由于完全采用市場(chǎng)化手段進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，缺少地方政府的介入，因此這種模式下所享受的稅收及土地等方面政策優(yōu)惠力度可能小于其他模式。

7． 多主體綜合合作

與以上合作模式不同，多主體合作模式的開(kāi)發(fā)主體包含了企業(yè)、園區(qū)和政府三者，這一模式既可得到政府在稅收、土地等政策方面的大力支持，還能采用市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)手段，保證園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的效率?？梢哉f(shuō)該模式綜合了以上各種模式優(yōu)點(diǎn)。但由于開(kāi)發(fā)主體較多，這種合作模式面臨著如何劃分職權(quán)、如何設(shè)計(jì)利益共享機(jī)制以保證各主體參與積極性等難題。

在上述合作模式中，絕大多數(shù)都屬于合作一方發(fā)展較好，而另一方發(fā)展相對(duì)較為滯后，雙方都希望發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，協(xié)同整合，進(jìn)而達(dá)到1+1>2的協(xié)同效果。特別是在我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，各級(jí)地方政府常采用對(duì)口支援以及區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作方式來(lái)支撐和實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的協(xié)調(diào)發(fā)展訴求。因此在開(kāi)始階段，區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作更多表現(xiàn)為兩地地方政府之間的合作模式，在這種模式下，兩地地方政府可以方便調(diào)動(dòng)相關(guān)資源，通常能夠給予較大力度的政策優(yōu)惠和專(zhuān)享從而實(shí)現(xiàn)較快地起步和發(fā)展。但隨著區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)合作的日益深入，市場(chǎng)化下的核心競(jìng)爭(zhēng)力缺乏問(wèn)題日益凸顯，因此也迫切需要合作模式的轉(zhuǎn)型，應(yīng)逐步由地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向園區(qū)管委會(huì)以及雄厚實(shí)力的大企業(yè)等開(kāi)發(fā)實(shí)體主導(dǎo)，由依靠行政化的資源輸入轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)選擇。而實(shí)際上，應(yīng)根據(jù)合作雙方的具體情況和特征來(lái)選擇針對(duì)性的合作模式，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行合作模式、合作機(jī)制及具體合作措施的調(diào)整。區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同合作模式的比較分析如表1所示。

表1 區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同合作模式比較分析

三、 濱海-中關(guān)村科技園發(fā)展困境分析

以首都非核心功能疏解為“牛鼻子”的京津冀三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同是京津冀協(xié)同發(fā)展深入推進(jìn)的三大主要內(nèi)容之一①。2016年9月28日，北京市和天津市政府簽署合作協(xié)議，中關(guān)村管委會(huì)和濱海新區(qū)政府簽署共建協(xié)議。2016年11月22日，天津?yàn)I海中關(guān)村科技園②正式揭牌。以京津兩地地方政府密切合作為標(biāo)志的濱海中關(guān)村科技園，成為濱海新區(qū)甚至天津市各區(qū)承接北京非首都核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的建設(shè)重點(diǎn)。天津市主要領(lǐng)導(dǎo)多次提出要把濱海中關(guān)村科技園作為示范園區(qū)，打造成京津冀協(xié)同發(fā)展的樣板③，濱海新區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)也要求舉全區(qū)之力推動(dòng)濱海中關(guān)村科技園的建設(shè)和發(fā)展。

從天津和濱海新區(qū)層面而言，相對(duì)于其他承接北京非首都核心功能轉(zhuǎn)移的功能性平臺(tái)④，濱海中關(guān)村科技園更多是作為領(lǐng)導(dǎo)集體優(yōu)選后的“集體”行為,而非單純某個(gè)園區(qū)或地方政府的“個(gè)體”行為。雖然有兩地政府特別是天津市政府的支持，但濱海中關(guān)村科技園的發(fā)展仍面臨著以下幾個(gè)困境。

1． 利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)效合作機(jī)制尚未完善

構(gòu)建合作雙方利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)效合作機(jī)制，不僅涉及到能否為區(qū)際合作提供合理的制度保障，還是決定區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作成敗的關(guān)鍵因素。但當(dāng)前濱海新區(qū)對(duì)于中關(guān)村的需求遠(yuǎn)大于后者對(duì)前者的需求，這種區(qū)際合作雙方需求上的嚴(yán)重不對(duì)等，更要求建立一個(gè)符合濱海中關(guān)村科技園實(shí)際情況的長(zhǎng)效合作機(jī)制。而根據(jù)當(dāng)前公開(kāi)資料，濱海中關(guān)村科技園已經(jīng)建立了負(fù)責(zé)宏觀決策層面的科技園領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)中觀實(shí)施層面的科技園管委會(huì)以及負(fù)責(zé)具體開(kāi)發(fā)的運(yùn)營(yíng)公司三位一體的組織架構(gòu)。但目前較少涉及利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，如京津雙方資本投入數(shù)額和比例、后續(xù)的稅收和利益分配、合作退出方式及相應(yīng)的爭(zhēng)端解決機(jī)制等。

以同屬地方政府與地方政府合作模式的江陰靖江工業(yè)園為例，在合作開(kāi)始階段，合作雙方在資金投入和項(xiàng)目收益等方面就有著非常明確的約定，如江陰、靖江兩市按9:1的比例共同出資一億元合作成立投資公司負(fù)責(zé)園區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。10年內(nèi)，兩市都不從園區(qū)提取投資收益，收益全部留在園區(qū)內(nèi)用于滾動(dòng)發(fā)展，10年后，投資收益兩市對(duì)半分成[11]。此外，江蘇省還將部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限從江陰、靖江兩地地方政府抽離出來(lái)，交由省里相關(guān)部門(mén)直接管理，這極大地推進(jìn)了江陰靖江工業(yè)園建設(shè)和發(fā)展的步伐。

2． 地方政府主導(dǎo)土地運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式尚未擺脫

同許多區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)一樣，濱海中關(guān)村科技園最初采取的開(kāi)發(fā)模式也是在通過(guò)地方政府融資平臺(tái)從銀行獲得大量貸款用于前期的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，開(kāi)始通過(guò)土地、財(cái)稅及補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐。企業(yè)盈利后向中央政府和地方政府繳納的稅收⑤來(lái)彌補(bǔ)地方政府初期的資金投入。地方政府可以通過(guò)這種資金循環(huán)進(jìn)一步完善園區(qū)建設(shè)，并通過(guò)給企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)的各種服務(wù)吸引更多企業(yè)入駐，進(jìn)而形成企業(yè)、園區(qū)、地方政府三方均獲益的良性循環(huán)。

目前，由于地方政府前期資金投入巨大，濱海中關(guān)村科技園的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本已經(jīng)完成，但目前園區(qū)還缺少優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目帶動(dòng)其發(fā)展。與前幾年的發(fā)展環(huán)境大不相同，現(xiàn)如今吸引優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的難度越來(lái)越大，濱海新區(qū)中關(guān)村科技園正處于萬(wàn)事俱備，只欠“東風(fēng)”(好項(xiàng)目)的尷尬處境。

3． 清晰的功能和產(chǎn)業(yè)定位尚未明確

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)京津兩市進(jìn)行了重新定位，天津定位由之前的“北方經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際港口城市和生態(tài)城市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙换厝齾^(qū)”⑥。然而，對(duì)于規(guī)劃面積僅有20平方公里且之前定位為“北旅游”⑦的濱海中關(guān)村科技園而言，制造業(yè)不是其招商引資的重點(diǎn)，因而吸引北京先進(jìn)制造業(yè)較為困難。一方面，當(dāng)前北京市已處于工業(yè)化后期，2016年北京所有二產(chǎn)占GDP比重僅為19.2%；另一方面，雖然北京實(shí)施非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)疏解政策力度日益增大，但一些附加值較高的技術(shù)型先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)出較少，有些甚至還處于大力發(fā)展的階段[12]。因此，濱海中關(guān)村科技園吸引北京先進(jìn)制造業(yè)入駐難度較大。

此外，濱海中關(guān)村科技園目前還不屬于天津自貿(mào)區(qū)范圍，無(wú)法享受到貿(mào)易和投資便利自由化等政策。另一方面，占據(jù)了港口優(yōu)勢(shì)的東疆保稅港區(qū)以及合并了中心商務(wù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，均比濱海中關(guān)村科技園更具優(yōu)勢(shì)且產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更好，臨近的中新生態(tài)城已是整個(gè)濱海新區(qū)成為生態(tài)宜居海濱城市的重要支撐。因此濱海中關(guān)村科技園需要早日明晰其發(fā)展的功能定位，并考慮是否可以融入并支撐濱海新區(qū)甚至天津市的發(fā)展。只有明確了濱海中關(guān)村科技園的功能定位，之后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及精準(zhǔn)的招商引資等工作才能順利進(jìn)行。

4． 臨近區(qū)域激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尚未緩解

在國(guó)內(nèi)具有領(lǐng)先技術(shù)創(chuàng)新能力的北京中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)日益受到其他地方政府及相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)歡迎。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前與北京中關(guān)村園區(qū)管理委員會(huì)簽訂合作協(xié)議的地方政府已經(jīng)超過(guò)40個(gè)，合作區(qū)域從南方的貴州到北方的大慶。僅在臨近的河北省和天津市內(nèi)，與中關(guān)村共建的區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作區(qū)就分別有7家和2家⑧。這些園區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)主要是“高大上”的先進(jìn)制造業(yè)以及一些國(guó)家大力扶持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[13]。因此，各個(gè)園區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度較高，且存在無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。而在上述9個(gè)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)中，濱海中關(guān)村科技園簽訂正式合作協(xié)議較晚，且正式揭牌時(shí)間也處于最后一位。

2017年12月，中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)與河北雄安新區(qū)管委會(huì)正式簽署共建雄安新區(qū)中關(guān)村科技園協(xié)議，雙方將共同打造“布局超前、體系完備、宜業(yè)宜創(chuàng)、引領(lǐng)未來(lái)”的科技新城。對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展較差但具有較高發(fā)展目標(biāo)的雄安新區(qū)而言，積極吸引北京等優(yōu)質(zhì)外部資源，促進(jìn)其發(fā)展已經(jīng)成為了河北省的不二選擇，而北京市也必將大力扶持雄安新區(qū)發(fā)展。因此，與更受北京市政府高度重視的雄安新區(qū)中關(guān)村科技園以及河北省其他與北京共建的合作園區(qū)相比，濱海中關(guān)村科技園無(wú)疑面臨著激烈競(jìng)爭(zhēng)。

即使在濱海新區(qū)內(nèi)部，濱海中關(guān)村科技園北臨近年發(fā)展較快的中新生態(tài)城，南臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，西臨主攻高新技術(shù)發(fā)展的高新區(qū)，東臨國(guó)際貿(mào)易和融資租賃等產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的東疆保稅港區(qū)，相對(duì)于濱海中關(guān)村科技園而言，上述區(qū)域均有較好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和較成熟的發(fā)展路徑，具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，濱海-中關(guān)村科技園面臨著“前有標(biāo)兵、后有追兵”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、 促進(jìn)濱海中關(guān)村科技園可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

1． 堅(jiān)持外援帶動(dòng)和內(nèi)援驅(qū)動(dòng)的“兩條腿走路”發(fā)展思路

第一，濱海中關(guān)村科技園應(yīng)抓住契機(jī)，利用雄安新區(qū)對(duì)入駐企業(yè)采取異常嚴(yán)格的控制和限制措施⑨的難得機(jī)遇，利用北京三大科學(xué)城的前瞻性科技成果，精準(zhǔn)對(duì)接北京科技創(chuàng)新的主體和機(jī)構(gòu)，有效銜接天津先進(jìn)制造研發(fā)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向[14]。

第二，應(yīng)超越現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)園和科技園區(qū)，積極吸引總部在北京的大企業(yè)和一些大院大所的分支機(jī)構(gòu)等高端項(xiàng)目，在合作方式、機(jī)制設(shè)計(jì)、創(chuàng)新生態(tài)、公共服務(wù)等方面營(yíng)造獨(dú)特且具有吸引力的發(fā)展環(huán)境。此外，濱海中關(guān)村科技園把重點(diǎn)放在吸引中關(guān)村的基礎(chǔ)資源上的同時(shí)，也應(yīng)該把另一個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份廣東省⑩的相關(guān)企業(yè)作為招商引資重點(diǎn)，形成精準(zhǔn)化的京籍與粵籍外援引資發(fā)展思路。

第三，在當(dāng)前新常態(tài)背景下，增速較快、附加值高、帶動(dòng)性強(qiáng)的企業(yè)都會(huì)受到所在地區(qū)地方政府的高度重視而較難遷移，因此吸引天津之外的企業(yè)資源特別是優(yōu)質(zhì)企業(yè)來(lái)津發(fā)展的難度越來(lái)越大。在堅(jiān)持作為“增量”的京粵外援帶動(dòng)發(fā)展下，天津也應(yīng)把作為“存量”的本土企業(yè)的培育與發(fā)展壯大作為濱海中關(guān)村科技園的內(nèi)源驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)持外援帶動(dòng)和內(nèi)援驅(qū)動(dòng)“兩條腿走路”的發(fā)展思路。

2． 構(gòu)建利益成本相匹配以及多層次的合作機(jī)制

按照合作開(kāi)發(fā)機(jī)制的不同，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的共建園區(qū)合作路徑主要可分為股份合作模式、援建模式、委托開(kāi)發(fā)模式、產(chǎn)業(yè)招商模式、項(xiàng)目合作模式以及綜合模式[15]。選擇適合的合作模式和具體路徑是后續(xù)共建園區(qū)合作成功與否的制度基礎(chǔ)，這對(duì)于京津兩地集體合作下的濱海中關(guān)村而言更是如此。

在濱海新區(qū)和中關(guān)村彼此依賴(lài)程度嚴(yán)重不對(duì)等的情況下，制定濱海新區(qū)和北京市雙方均能接受的合作機(jī)制是當(dāng)前工作的重中之重。京津合作雙方應(yīng)根據(jù)各自的合作目標(biāo)和利益需求點(diǎn)，在現(xiàn)有政府共建模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)濱海新區(qū)中關(guān)村科技園自身發(fā)展?fàn)顩r，通過(guò)充分協(xié)商來(lái)構(gòu)建一個(gè)包含合作雙方權(quán)利、責(zé)任、收益、風(fēng)險(xiǎn)甚至退出方式等在內(nèi)的較為詳細(xì)的制度框架，并建立一個(gè)合作雙方均能參與并發(fā)揮積極作用的協(xié)調(diào)機(jī)制。

此外，濱海中關(guān)村科技園作為京津兩地地方政府的“示范性”合作項(xiàng)目，雖然可以在短時(shí)間內(nèi)凝聚共識(shí)、制定政策并通過(guò)強(qiáng)有力的行政手段加以推行，但由于這種“自上而下”的模式存在著非市場(chǎng)性、非制度性、難監(jiān)督性等特點(diǎn)。因此，迫切需要適時(shí)向政府、企業(yè)及社會(huì)組織之間的多層次、良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型合作轉(zhuǎn)變[16]。作為地方政府合作的有機(jī)補(bǔ)充，濱海中關(guān)村科技園應(yīng)積極建立跨地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)盟或新的行業(yè)協(xié)會(huì)組織，協(xié)同地方政府，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域共同市場(chǎng)規(guī)則，推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)秩序的建立，并積極探索京津地區(qū)各類(lèi)市場(chǎng)資源的對(duì)接與整合。

3． 園區(qū)開(kāi)發(fā)由優(yōu)惠政策為主過(guò)渡到創(chuàng)新土壤培育為主

在區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展之初，地方政府的一系列扶持和優(yōu)惠政策能夠快速推動(dòng)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和吸引部分為了獲得政府政策紅利的企業(yè)投資入駐。但隨著園區(qū)發(fā)展，地方政府對(duì)園區(qū)扶持政策的紅利作用也會(huì)逐漸減弱。這時(shí)就需要強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，使園區(qū)減少對(duì)地方政府紅利政策的依賴(lài)，提升自身能力以促進(jìn)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，而不是“一手抓到底”，地方政府在發(fā)揮好啟動(dòng)器和催化器的作用之后應(yīng)適時(shí)退出。當(dāng)前內(nèi)外部環(huán)境變化使得單純依靠土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)模式難以為繼，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)層次和質(zhì)量的提升，之前的“人隨產(chǎn)動(dòng)”轉(zhuǎn)為“產(chǎn)隨人走”，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)業(yè)的完善、政府服務(wù)的提升以及營(yíng)商環(huán)境的打造等軟環(huán)境對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用越來(lái)越重要。因此，濱海中關(guān)村科技園應(yīng)著力打造高效親商營(yíng)商的軟環(huán)境，并在區(qū)政府的統(tǒng)籌下，有效利用臨近的中新生態(tài)城相對(duì)較好的教育和醫(yī)療資源，且與生態(tài)城以及開(kāi)發(fā)區(qū)東區(qū)等臨近區(qū)域進(jìn)行有機(jī)協(xié)同，共同支撐濱海新區(qū)先進(jìn)制造研發(fā)基地。

此外，濱海新區(qū)前些年經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)更多來(lái)自于國(guó)有大中型企業(yè)支撐，而未來(lái)，隨著新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，一些高、精、尖的民營(yíng)中小企業(yè)在區(qū)域發(fā)展中將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。濱海中關(guān)村科技園應(yīng)在產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)、政府資金引導(dǎo)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)投融資、科技金融服務(wù)體系、加快研發(fā)轉(zhuǎn)化等方面為企業(yè)培育公平競(jìng)爭(zhēng)的土壤，而非單純對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行資金補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策扶持。

4． 創(chuàng)新利用好先行先試

國(guó)內(nèi)當(dāng)前區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)中存在的一個(gè)制度障礙就是GDP以及稅收分成。在當(dāng)前制度背景下，任何理性的地方政府都不希望稅收流失，而當(dāng)前國(guó)家對(duì)一個(gè)地區(qū)發(fā)展的支持由之前的真金白銀的硬支持改為允許先行先試的軟支持，天津市及濱海新區(qū)相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分利用京津冀協(xié)同發(fā)展的契機(jī)，自下而上爭(zhēng)取中央及相關(guān)部委的支持。如打破傳統(tǒng)GDP統(tǒng)計(jì)的屬地原則，探索合作園區(qū)GDP分成機(jī)制和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新增利益分享機(jī)制[17]。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)并完善相關(guān)政策法規(guī)，使區(qū)際合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)的利益分配協(xié)議在制度及法律方面得到保障。此外，利用天津自貿(mào)區(qū)的制度優(yōu)勢(shì)(如空港資源等)、中關(guān)村的科技優(yōu)勢(shì)以及雄安新區(qū)的優(yōu)勢(shì)(與雄安新區(qū)一起聯(lián)合申請(qǐng)等)也需要提早謀劃。天津及濱海新區(qū)地方政府應(yīng)著力構(gòu)建改革容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)基層大膽試、大膽闖，避免讓先行先試者獨(dú)自承擔(dān)“試錯(cuò)”成本，進(jìn)而加快形成改革舉措前后呼應(yīng)、互相配合、上下互動(dòng)的良性格局。

注 釋?zhuān)?/p>

①其他兩項(xiàng)分別是京津冀之間交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通以及京津冀區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，但相對(duì)于前兩者，產(chǎn)業(yè)協(xié)同無(wú)疑起著更為重要和持久的支撐作用。

②濱海中關(guān)村科技園的主要行政范圍就是之前濱海新區(qū)十大戰(zhàn)役之一的北塘經(jīng)濟(jì)區(qū)，道路、煤氣、電力等基礎(chǔ)設(shè)施幾乎已經(jīng)建設(shè)完畢，也吸引了一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)入駐。

③京津冀之間確定了“2+4+46”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺(tái)，其中2個(gè)集中承載地以及4大戰(zhàn)略合作功能區(qū)中涉及天津的只有濱海新區(qū)一家。

④天津市為了更好地承接來(lái)自于北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在全市范圍內(nèi)確定了“1+11”承接平臺(tái)，為了彌補(bǔ)中心城區(qū)無(wú)承接平臺(tái)的不足，經(jīng)過(guò)調(diào)整后，天津市重新確定了包括所有行政區(qū)的“1+16”承接平臺(tái)，其中1是指作為綜合承載平臺(tái)的濱海新區(qū)，16分別是指分布在其余15個(gè)行政區(qū)的承接平臺(tái)(武清區(qū)分兩個(gè)，其他行政區(qū)分別為一個(gè))。

⑤通常繳納的中央政府的國(guó)稅須照章進(jìn)行，存在較少?gòu)椥裕胤秸畬?duì)企業(yè)繳納的地稅則具有較大的自由裁量權(quán)，可以通過(guò)稅收減免等一系列方式來(lái)調(diào)節(jié)和平衡。

⑥全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū)。

⑦濱海中關(guān)村科技園主要依托的北塘經(jīng)濟(jì)區(qū)片區(qū)，之前主打生態(tài)旅游，但在2014年，北塘經(jīng)濟(jì)區(qū)被合并到經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。

⑧由于篇幅關(guān)系，津冀與北京中關(guān)村共建的區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的具體情況，如合作產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，開(kāi)發(fā)規(guī)模和成立時(shí)間等信息不再贅述，感興趣的讀者可與作者聯(lián)系索取。

⑨截至到2017年11月底，經(jīng)過(guò)雄安新區(qū)管委會(huì)嚴(yán)格審核，只有阿里巴巴、騰訊、百度、京東金融、中船重工、中國(guó)建筑等48家中國(guó)頂級(jí)企業(yè)落戶雄安。雄安新區(qū)大規(guī)模的企業(yè)入駐還沒(méi)有開(kāi)始。

⑩天津在吸引國(guó)內(nèi)投資上，除了第一位的北京，第二位就是來(lái)自于廣東的資金，且占比遠(yuǎn)超國(guó)內(nèi)其他省份。