淄川區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的探索及思考

韓秋紅 楊道迎

自2017年起淄川區(qū)作為全國(guó)100 個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))之一，全面啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)為總體思路，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面做了大量的探索性的工作，取得了一定的成績(jī)，對(duì)一些矛盾問(wèn)題也找到了對(duì)策，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了較好地范本。

一、試點(diǎn)工作情況

淄川區(qū)改革村居424 個(gè)，經(jīng)過(guò)近兩年時(shí)間，全面完成清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、資產(chǎn)量化、合作社成立等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，共清查資產(chǎn)44.04 億元；核實(shí)資產(chǎn)43.68 億元；認(rèn)定成員475905 人；量化資產(chǎn)13.03 億元；確認(rèn)股權(quán)總數(shù)488186 股，其中，61 個(gè)村居留有集體股21939 股。共印制股權(quán)證22.45 萬(wàn)份，目前，改革工作已轉(zhuǎn)入股份經(jīng)濟(jì)合作社注冊(cè)登記、規(guī)范運(yùn)營(yíng)階段。

二、推進(jìn)試點(diǎn)的主要做法及成效

（一）分類(lèi)施策，推動(dòng)改革有序開(kāi)展

按照全區(qū)各村居的不同情況劃分為三類(lèi)，一是城區(qū)村，重點(diǎn)是明確原集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和收益分配權(quán)，適當(dāng)兼顧不同時(shí)期遷入人群利益，強(qiáng)化社區(qū)管理服務(wù)職能。二是園區(qū)村，圍繞全區(qū)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等發(fā)展平臺(tái)打造，逐步破除原行政區(qū)劃，推動(dòng)合村并居，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間和支持。三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)，界定成員資格，落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和收益分配權(quán)，打破農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的瓶頸制約，為加快“人的城鎮(zhèn)化”奠定基礎(chǔ)。共確定城區(qū)類(lèi)型村116 個(gè)，園區(qū)類(lèi)型村30 個(gè)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村287 個(gè)。

（二）規(guī)范設(shè)計(jì)，為改革提供制度保障

自2017年制定了試點(diǎn)工作方案，在此基礎(chǔ)上，隨著工作推進(jìn)，及時(shí)研究出臺(tái)了工作流程及相關(guān)的各類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)等一系列規(guī)范性文件并匯編成冊(cè)，從清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股權(quán)量化及管理、合作社章程、合作社登記及后續(xù)運(yùn)營(yíng)、收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié)予以明確，保證了改革依法依規(guī)有序推進(jìn)。

（三）把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保改革落地見(jiàn)效

1.堅(jiān)持全面清產(chǎn)核資，一是堅(jiān)持全面清查。對(duì)村居集體所有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，進(jìn)行徹底清查核實(shí)，全面掌握集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運(yùn)營(yíng)效益情況。二是堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)清查。對(duì)資產(chǎn)多或構(gòu)成復(fù)雜的村居，由會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、測(cè)繪公司等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與，并與國(guó)土、林業(yè)等部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)，確保數(shù)據(jù)真實(shí)。三是清理規(guī)范合同。結(jié)合清產(chǎn)核資，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)律師，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)合同不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行清理規(guī)范，重點(diǎn)對(duì)顯失公平、超出法定期限、程序不規(guī)范等7 類(lèi)合同依法依規(guī)進(jìn)行了清理和規(guī)范。現(xiàn)已清查合同6798 份，涉及金額3.49 億元，一次性清欠1296 萬(wàn)元，其中規(guī)范合同1331份，可為村集體每年增收1140 萬(wàn)元，確保集體資產(chǎn)保值增值不流失。

2.嚴(yán)格成員身份確認(rèn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。成員身份確認(rèn)，是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，特別是淄川作為一個(gè)老工礦區(qū)、山區(qū)庫(kù)區(qū)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)比較活躍，集體成員身份的確認(rèn)更為復(fù)雜。為此，在成員身份確認(rèn)上，我們堅(jiān)持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，堅(jiān)持“情理法”相結(jié)合，有效防止“多數(shù)人決定少數(shù)人權(quán)益”的傾向，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。在整個(gè)改革過(guò)程中，首先做好政策指導(dǎo)，其次律師全程介入，對(duì)改革中有悖法律政策的做法，先后出具51 份《律師提示函》和法律建議書(shū)，告知違法事實(shí)和法律法規(guī)，提示法律風(fēng)險(xiǎn)，全區(qū)沒(méi)有因成員身份確認(rèn)而引發(fā)群體性信訪問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)了民主決策與法律法規(guī)的有機(jī)統(tǒng)一。

3.合理設(shè)置股權(quán)，探索權(quán)能拓展。股權(quán)以成員股為主，一人一股。提倡實(shí)行“生不增、死不減，入不增、出不減”的股權(quán)靜態(tài)管理模式，通過(guò)折股量化把原本依附在戶籍上的權(quán)益剝離出來(lái)。積極探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)能。集體股不參與分紅，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承股份后，僅享受收益分紅，但不享受成員其他權(quán)利，不能取得成員身份。如公孫股份經(jīng)濟(jì)合作社通過(guò)改革有效破解“拆遷難”問(wèn)題，改制后的股份合作社累計(jì)分紅2600 萬(wàn)元。與農(nóng)村商業(yè)銀行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，獲得3900 萬(wàn)元的融資授信，合作社內(nèi)流轉(zhuǎn)股權(quán)，開(kāi)始讓“不動(dòng)產(chǎn)”活了起來(lái)。

4.始終強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新加強(qiáng)村居基層治理。明確規(guī)定，基層黨組織書(shū)記必須擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)，股份經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等由現(xiàn)在的村兩委、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)直接過(guò)渡，不另行選舉，村居黨組織必須掌握村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。在推進(jìn)改革中，我們借勢(shì)借機(jī)對(duì)村居的組織架構(gòu)、治理體系、制度規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制及時(shí)進(jìn)行了修訂完善，把強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入合作社章程，明確黨組織的作用是政治引領(lǐng)、統(tǒng)攬全局、把握方向；集體經(jīng)濟(jì)組織主要職責(zé)是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，村居委會(huì)主要職責(zé)是加強(qiáng)社會(huì)事務(wù)管理、服務(wù)村居群眾，村居黨員和村民代表等積極發(fā)揮模范帶頭作用，構(gòu)建了黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類(lèi)組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系。為保障基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)，提高村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，區(qū)財(cái)政每年投入近6000 萬(wàn)元，用于村居干部報(bào)酬和村居運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障，明確各級(jí)的涉農(nóng)資金項(xiàng)目要從集體經(jīng)濟(jì)組織的渠道撥付和落實(shí)，有效打通了社區(qū)服務(wù)、基層管理、政策落實(shí)、服務(wù)群眾的“最后一公里”，農(nóng)村基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力、廣大群眾的獲得感滿意度得到同步提升。

5.積極盤(pán)活要素資源，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。改革完成之后，我們把集體資產(chǎn)的盤(pán)活整合、高效利用作為重點(diǎn)，依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)信息化平臺(tái)，積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款試點(diǎn)，努力使更多的資源要素向農(nóng)村集中。目前，全國(guó)已流轉(zhuǎn)土地10 萬(wàn)畝，農(nóng)民每年獲得收益上億元，在推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶貧、舊村改造、園區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。比如，淄川經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)把推進(jìn)改革與合村并居同步進(jìn)行，騰出1.7 萬(wàn)畝的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)多方“共贏”；西河鎮(zhèn)南坪村合作社將200 畝土地集中流轉(zhuǎn)用于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，每年村集體增收4 萬(wàn)元，帶動(dòng)8 名貧困群眾實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。

三、存在的主要問(wèn)題及原因

1.成員身份確認(rèn)有遺漏。淄川區(qū)出臺(tái)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)主要參照《農(nóng)村土地承包法》及《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法> 辦法》，但因法律法規(guī)不夠具體明確，與實(shí)際情況差異較大。部分“空掛戶”等人群難以被確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，特別是上世紀(jì)九十年代左右，我區(qū)實(shí)施山區(qū)人口搬遷工程，原為農(nóng)村戶口的群眾戶籍遷入或掛到城中村或所在街道，很多轉(zhuǎn)為地方城鎮(zhèn)戶口，當(dāng)時(shí)對(duì)遷出的人口在原集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地等資源性資產(chǎn)未明確權(quán)屬歸遷入的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，導(dǎo)致遷入地原始村民不接受其集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時(shí)因其戶口早在20 多年前遷出原籍，原集體經(jīng)濟(jì)組織也不認(rèn)定其成員資格，這部分群體在此次改革中很多人成了“兩頭空”。

2.股權(quán)擔(dān)保抵押貸款難以推向深入。盡管我們做了嘗試，但因缺乏法律法規(guī)支撐，股份經(jīng)濟(jì)合作社、專(zhuān)業(yè)銀行、政府等各方短期內(nèi)難以將股權(quán)擔(dān)保抵押貸款試點(diǎn)全面推開(kāi)。銀行更多是認(rèn)可股份經(jīng)濟(jì)合作社依其全部資產(chǎn)抵押，不認(rèn)可成員以個(gè)人股權(quán)抵押擔(dān)保，而合作社更多是考慮集體利益，也不愿意以合作社整體資產(chǎn)為成員擔(dān)保，區(qū)縣級(jí)政府難以提供較大的擔(dān)?；鸪薪语L(fēng)險(xiǎn)。

四、問(wèn)題對(duì)策及完善法律法規(guī)政策的建議

（一）問(wèn)題對(duì)策

1.成員身份確認(rèn)遺漏問(wèn)題。我們讓部分股份經(jīng)濟(jì)合作社預(yù)留了10%左右的集體股，將來(lái)重新被確認(rèn)的成員股份由集體股拿出，解決股權(quán)靜態(tài)管理下，無(wú)股份可調(diào)劑分配的矛盾。

2.探索推行政經(jīng)分離。農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社登記注冊(cè)完成后，重點(diǎn)從“機(jī)構(gòu)職能、財(cái)務(wù)核算、議事決策、資產(chǎn)管理”四個(gè)方面推行政經(jīng)分開(kāi)，以財(cái)務(wù)核算為突破口，完善股份經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)作機(jī)制、內(nèi)部管理、投資決策、經(jīng)營(yíng)管理與考核激勵(lì)和股東（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等制度，盡快走上規(guī)范化、制度化運(yùn)作管理和發(fā)展軌道。

（二）法律法規(guī)政策建議

1.出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法或管理辦法、條例。應(yīng)明確農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的法律地位、注冊(cè)登記、組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生等具體內(nèi)容。

2.修訂完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度要適應(yīng)新的集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和管理方式的基本要求，涉及稅收政策的應(yīng)予以明確。

3.出臺(tái)加大對(duì)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的扶持政策。圍繞發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)和支撐農(nóng)民增收致富，振興鄉(xiāng)村來(lái)謀劃，鼓勵(lì)鎮(zhèn)村充分利用和整合各類(lèi)集體資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源、集體積累和政府幫扶資金等，發(fā)展符合規(guī)劃、符合群眾需求的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。尤其是加大政策突破，進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地等土地資源要素，讓土地給農(nóng)村集體和農(nóng)民帶來(lái)更多的紅利。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間通過(guò)抱團(tuán)發(fā)展、與各類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體聯(lián)合合作等方式，創(chuàng)新集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，有效提升集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平。