地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

蘇 娟

一、我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀

國(guó)務(wù)院在2014年10月下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43 號(hào)）其中規(guī)定我國(guó)地方政府不能再通過(guò)融資平臺(tái)舉債。2015年1月修改后的《預(yù)算法》正式實(shí)施，按照新的政策規(guī)定，地方政府舉債只能采取發(fā)行債券的方式，地方政府債務(wù)也被全部納入預(yù)算管理。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府隱性債務(wù)就是未納入政府債務(wù)限額管理的、地方政府通過(guò)非正規(guī)渠道舉債所形成的債務(wù)。

我們按債務(wù)的來(lái)源將隱性債務(wù)分為兩類：一類是由地方政府提供擔(dān)?；蜇?cái)政資金支持償還的由府融資平臺(tái)等單位替地方政府舉借的債務(wù)；另一類是政府通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式，設(shè)立的政府投資基金、開展政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)等投資方式形成的中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。

二、地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)分析

1.地方政府顯性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)相對(duì)平穩(wěn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控

地方政府顯性債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，在某一時(shí)點(diǎn)上，依據(jù)某個(gè)法律或者合同所承擔(dān)的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)到期時(shí)，政府具有清償?shù)姆ǘx務(wù)。包括各級(jí)地方政府債務(wù)（一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）、外債等，具體包括：（1）由財(cái)政部代理發(fā)行的地方政府債券；（2）省級(jí)財(cái)政部門在債務(wù)規(guī)模內(nèi)代理發(fā)行的地方政府債券；（3）政府統(tǒng)一借貸統(tǒng)一歸還的資金；（4）預(yù)算法規(guī)定的其他支出，具有法律約束力的長(zhǎng)期預(yù)算支出。

表1 2015—2017年地方政府顯性債務(wù) （單位：萬(wàn)億元）

從數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府顯性債務(wù)規(guī)?？傮w平穩(wěn)增長(zhǎng)。分別為2015年顯性債務(wù)規(guī)模為14.76 萬(wàn)億元，2016年為15.32 萬(wàn)億元，2017年為 16.47 萬(wàn)億元（見表1），財(cái)政部公布的全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額規(guī)模為：2015年 16.01 萬(wàn)億元；2016年 17.19 萬(wàn)億元；2017年 18.82 萬(wàn)億元，對(duì)比2015年至2017年地方政府顯性債務(wù)規(guī)模均在限額規(guī)模內(nèi)，且各年顯性債務(wù)規(guī)模均低于債務(wù)限額規(guī)模。

2.地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)較快

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，我國(guó)當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)成風(fēng)險(xiǎn)防控焦點(diǎn)，現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)為：隱性債務(wù)缺乏監(jiān)管，隱性債務(wù)規(guī)模增速過(guò)快，隱性債務(wù)債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且不透明。

表2：2017年中國(guó)地方政府隱形債務(wù)規(guī)模

根據(jù)中誠(chéng)信估算2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在34.52 萬(wàn)億元，是顯性債務(wù)的2.1 倍（見表2）。估算過(guò)程中地方政府隱性債務(wù)主要包括融資平臺(tái)、地方國(guó)企的債務(wù)以及政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中政府付費(fèi)項(xiàng)目、政府投資基金等內(nèi)容。由于無(wú)法確定在政府產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模中地方政府可承擔(dān)的比重，在此隱性債務(wù)規(guī)模測(cè)算過(guò)程中政府產(chǎn)業(yè)基金暫時(shí)未納入測(cè)算范圍。

表3：2015—2017年地方政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)規(guī)模對(duì)比（單位：億元）

財(cái)政部在2015年對(duì)地方政府存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別時(shí)顯示，2014年底地方政府的隱性債務(wù)為8.6 萬(wàn)億元，2015年地方政府隱性債務(wù)為18.19 萬(wàn)億元，2016年為27.18 萬(wàn)億元，2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模根據(jù)中誠(chéng)信估算在34.52 萬(wàn)億元；2015年地方政府顯性債務(wù)為14.76萬(wàn)億元，2016年地方政府顯性債務(wù)為15.32 萬(wàn)億元，2017年地方政府顯性債務(wù)為16.47 萬(wàn)億元（如表3）。

2015年至2017年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)規(guī)模的比值在不斷增加，從1.23 增加至2.1，說(shuō)明隱形債務(wù)規(guī)模迅速增長(zhǎng)。

從估算的結(jié)果看，2016年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模比2015年增加了8.99 萬(wàn)億元，比2015年增長(zhǎng)了49%，2017年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模比2016年增加了7.43 萬(wàn)億元，比2016年增長(zhǎng)了27%，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模2016年、2017年增長(zhǎng)較快。從內(nèi)部構(gòu)成來(lái)講，融資平臺(tái)的貸款和非標(biāo)融資（包括信托、資管等形式）占比最高，分別占48%和24%（如表4）。

表4：2017年地方政府隱形債務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)

3.地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的占債務(wù)總規(guī)模比重較大。

我國(guó)地方政府的債務(wù)總規(guī)模由兩部分構(gòu)成，顯性債務(wù)規(guī)模和隱形債務(wù)規(guī)模。

2017年全國(guó)地方政府負(fù)債率（債務(wù)規(guī)模與財(cái)政實(shí)力的比率）直接上升至62%（如表5），大幅高于發(fā)展中國(guó)家平均水平。

表5：2015—2017年全國(guó)地方政府負(fù)債率考慮隱形負(fù)債

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

（一）隱性債務(wù)存在著存量大、增量快的規(guī)模性風(fēng)險(xiǎn)

隱性債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)是由于地方政府非正規(guī)的舉債行為造成的。隱性債務(wù)規(guī)模比顯性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)快速，同時(shí)它還具有償還的不確定性，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將成為我國(guó)地方政府面臨的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)之一。

（二）隱性債務(wù)存在著結(jié)構(gòu)復(fù)雜與融資成本高的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

地方政府隱形債務(wù)主要是由融資平臺(tái)貸款構(gòu)成，從本文分析來(lái)看，2017年融資平臺(tái)貸款占地方政府隱性債務(wù)的48%，在地方融資平臺(tái)發(fā)展的初期，最主要的資金來(lái)源是銀行貸款。在2010年之后，銀監(jiān)會(huì)有意識(shí)地限制銀行對(duì)地方融資平臺(tái)的新增貸款，地方融資平臺(tái)紛紛通過(guò)以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的影子銀行體系進(jìn)行舉債融資。由此可見，融資平臺(tái)資金的復(fù)雜不透明和融資高成本組合使得地方政府隱性債務(wù)存在著不可忽視的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，在今后債務(wù)的償還過(guò)程中極有可能會(huì)演化為債務(wù)違約危機(jī)。

（三）隱性債務(wù)存在著投資收益低，債務(wù)無(wú)法償還的風(fēng)險(xiǎn)

2015年之后，許多地方政府通過(guò)融資平臺(tái)貸款，資金仍然是投向了本應(yīng)屬于地方財(cái)政承擔(dān)的市政領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)，項(xiàng)目有許多建成即虧損，很多項(xiàng)目都是周期長(zhǎng)、低回報(bào)的項(xiàng)目，當(dāng)這些投資大量集中在欠發(fā)達(dá)的人口流出地時(shí)，項(xiàng)目投資收益更是堪憂，債務(wù)償還無(wú)法保證，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量。

四、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

基于上述分析，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵要做到以下幾點(diǎn)

（一）建立和完善政府債務(wù)管理的各項(xiàng)機(jī)制

首先，建立政府債務(wù)信息公開披露制度。其次，建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。第三，建立償債準(zhǔn)備金制度，完善政府債務(wù)償還機(jī)制。第四，建立健全地方政府擔(dān)保機(jī)制。第五，要對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理。第六，加強(qiáng)商業(yè)銀行監(jiān)管，完善社會(huì)保障體系，防范間接風(fēng)險(xiǎn)。

（二）堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，地方政府嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模

一是改革政府的投資方式。二是不準(zhǔn)政府部門擅自舉債。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，從強(qiáng)化項(xiàng)目本身入手控制新增，對(duì)地方政府要硬化預(yù)算約束，對(duì)金融機(jī)構(gòu)要管控金融“閘門”。

（三）積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)

地方政府應(yīng)積極主動(dòng)化解處理不良債務(wù)。對(duì)以前年度形成的地方政府隱性債務(wù)，針對(duì)債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)義務(wù)不同，采用不同的方式和途徑來(lái)分類化解存量債務(wù)。地方政府應(yīng)制定出詳盡的償債方案。地方政府應(yīng)努力拓寬償債渠道。

在相關(guān)債務(wù)人確實(shí)很難依靠自有財(cái)力與資產(chǎn)償還債務(wù)的情況下，地方政府應(yīng)通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模、統(tǒng)籌政府收入、成立地方資產(chǎn)管理公司處置國(guó)有資產(chǎn)、引入社會(huì)資本以及債務(wù)重組等方式，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化、法治化手段分類分步穩(wěn)妥推進(jìn)存量債務(wù)化解。

（四）加強(qiáng)政府工作人員的思想作風(fēng)建設(shè)，完善德、勤、績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確政績(jī)觀、學(xué)好預(yù)算法，地方政府依法一律采取發(fā)行政府債券方式規(guī)范舉債。建立科學(xué)合理的量化考核指標(biāo)體系和決策責(zé)任追究機(jī)制，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)成效—政績(jī)運(yùn)作成本—債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平”的聯(lián)動(dòng)考核標(biāo)準(zhǔn)，將債務(wù)的借用、歸還及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任制和離任審計(jì)的重要考核內(nèi)容，增加黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)算約束感。

（五）健全監(jiān)管體系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

地方債務(wù)危機(jī)所引發(fā)的影響是全面的，因此政府部門尤其是財(cái)政部門應(yīng)盡快建立起完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)督管理體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。在建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政能力、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度等因素，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷對(duì)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整和完善。加強(qiáng)地方監(jiān)管部門和社會(huì)公眾對(duì)地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，防止債務(wù)資金濫用。同時(shí)，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府借貸資金條件的審核，建立健全政府信用評(píng)估體系，完善債務(wù)借貸手續(xù)，提高對(duì)政府債務(wù)資金后續(xù)使用過(guò)程及方式的監(jiān)管。