上杭縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與耕地保護(hù)工作問題探究

■ 黃玉蘭

（上杭縣自然資源局，福建 上杭 364200）

0 引言

土地資源是國家和民族賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障人民生活的基本條件，是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展階段，土地資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)，耕地保護(hù)成為目前亟待解決的問題。構(gòu)建合理的耕地保護(hù)機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制，對于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及維護(hù)社會穩(wěn)定起著重要作用，直接關(guān)系到我國今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大格局。

本文以福建省上杭縣為實例，論述分析了上杭縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中亂占濫用耕地的嚴(yán)重現(xiàn)實情況及原因，在此基礎(chǔ)上提出了完善城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與耕地保護(hù)政策的幾點思考。

1 上杭縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與耕地保護(hù)現(xiàn)狀

當(dāng)前，上杭縣由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化及工業(yè)化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地迅速增長，與此同時耕地面積迅速減少[1-2]。據(jù)相關(guān)資料，上杭縣2014年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查的耕地面積為432729畝，2006年至2014年耕地共減少9146.85畝，其中建設(shè)占用耕地7216.2畝，其他原因造成耕地減少1930.65畝；2017年上杭縣的耕地面積為436366.5畝，較2015年耕地減少了4065.26畝，其中建設(shè)占用耕地3207.2畝，其他原因造成耕地減少858.06畝。突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 開發(fā)區(qū)大量占用耕地

20世紀(jì)90年代，上杭縣出現(xiàn)了“房地產(chǎn)熱”“開發(fā)區(qū)熱”，到處圈地，招商引資，占地面積過大，而且占用了相當(dāng)部分的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)糧田，尤其是一些不具備開發(fā)條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也盲目跟進(jìn)，造成大量土地閑置與荒蕪[3]。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，上杭縣開發(fā)區(qū)清理整頓結(jié)果表明，目前開發(fā)區(qū)有130多個，占地面積4.3萬畝，其中占用耕地2000多畝；閑置土地達(dá)2295畝，其中耕地閑置300多畝，按照上杭縣現(xiàn)在人均耕地0.8畝來計算，等于每年要吞掉上杭縣4千多人的“口糧”，因此造成了極大的耕地?fù)p失。

1.2 農(nóng)村“空心房”現(xiàn)象突出

如今隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活水平的日漸提升，越來越多的村民廢棄原有舊宅而建新房，由于異地建新搬遷和老宅基地權(quán)屬復(fù)雜等原因，導(dǎo)致農(nóng)村的舊房閑置，成為“空心房”，造成土地資源浪費(fèi)。大量農(nóng)村老舊“空心村”“空心房”被長期閑置浪費(fèi)，已成為影響新農(nóng)村建設(shè)的社會問題[4]。同時由于權(quán)屬復(fù)雜和迷信風(fēng)水觀念等原因，眾多屬于祖輩遺產(chǎn)的老房舊宅長期閑置而未被整理，致使大部分建設(shè)轉(zhuǎn)向占用交通便利質(zhì)地優(yōu)良的耕地、林地，不但妨礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，而且還嚴(yán)重影響村容村貌，浪費(fèi)了寶貴的土地資源[5]。

1.3 城市建設(shè)擴(kuò)展濫占耕地

城市化進(jìn)程持續(xù)加快及城市外延的擴(kuò)展，即便是在耕地嚴(yán)重不足的情況下，仍有大量耕地被占用，實際是各方利益妥協(xié)的結(jié)果。地方政府為了追求政績過分倚重城市化，不斷向外延擴(kuò)展城市，不考慮未來的可持續(xù)發(fā)展，為了眼前利益盲目上項目，濫占耕地。隨著城市周邊耕地被侵蝕，在城鄉(xiāng)結(jié)合部形成了大量城中村，其原因是舊城多為國有土地性質(zhì)，改造難度大、拆遷安置費(fèi)用高，而農(nóng)村耕地多為集體所有，征收補(bǔ)償費(fèi)用低，利潤空間更大。

2 原因分析

一是土地財政的影響。近年來，土地財政作為政府財政收入的重要來源，對促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，在一些地方政府中形成了“以地生財”的錯誤思想。這不僅是一種不可持續(xù)的短視行為，還在很大程度上造成了城市土地粗放利用和城市規(guī)模無序擴(kuò)張。政府片面追求經(jīng)濟(jì)效益，把那些擅長招商引資的官員當(dāng)作骨干進(jìn)行重賞，把土地創(chuàng)收列入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核目標(biāo)。有些政府官員為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益，創(chuàng)造任內(nèi)政績，不顧及本地長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的需要，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)有矛盾時，不惜占用耕地，隨意調(diào)整規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃成為“墻上掛掛，圖上劃劃”的擺設(shè)，致使耕地被濫占、良田被破壞。首先，大量招商引資催生了流通部門、服務(wù)部門及工業(yè)的迅速發(fā)展，農(nóng)村地域土地利用方式從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、物流倉儲、交通服務(wù)設(shè)施等用地形式，而且在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)這一用地形式還將持續(xù)，使農(nóng)村地域部分耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地；其次，由于上杭縣所處區(qū)域絕大部分是平原地區(qū)，城市在擴(kuò)張過程中，占用的土地多是耕地。

二是農(nóng)村建設(shè)用地效率低下。上杭縣城周邊農(nóng)村村民的老宅大部分因閑置而荒蕪浪費(fèi)，許多村民占用大量優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行居民點新宅建設(shè)。以上杭縣藍(lán)溪鎮(zhèn)梅永村為例，昔日居民點周圍看到的是農(nóng)民隨著不同季節(jié)輪作耕種的一片繁忙景象，而如今這些地勢平緩、交通便利、耕種時間長的優(yōu)質(zhì)耕地被村民用于居民點建設(shè)，填埋用作空坪，圍建用于養(yǎng)殖家禽。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料，2018年藍(lán)溪鎮(zhèn)梅永村耕地面積僅剩2360畝，比2006年減少了800多畝，其中建設(shè)占用500多畝。

3 上杭縣完善城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與耕地保護(hù)政策的幾點思考

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃管控，嚴(yán)控建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地

加強(qiáng)規(guī)劃管控，依法依規(guī)審批用地。政府要強(qiáng)化對優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地。一方面，加強(qiáng)規(guī)劃管理控制，依據(jù)法規(guī)審批用地。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界，嚴(yán)格控制建設(shè)項目用地的審批，做到不占用或少占用耕地。另一方面，嚴(yán)守底線，強(qiáng)化耕地資源保護(hù)。按照規(guī)劃，鼓勵和引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)用地向低丘緩坡荒灘等未利用地、劣質(zhì)農(nóng)用地等區(qū)域發(fā)展。加強(qiáng)節(jié)約集約用地，鼓勵開發(fā)利用地上地下空間和城市低效用地“二次開發(fā)”。在高層樓房、廠房建設(shè)中充分運(yùn)用節(jié)地技術(shù)，避免低效用地。從嚴(yán)控制城市建設(shè)規(guī)模，依法加強(qiáng)和規(guī)范城市建設(shè)用地管理，嚴(yán)禁在城市規(guī)劃區(qū)外審批項目。促進(jìn)城市從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，堅決杜絕“一指一棟樓、一劃一片地”的現(xiàn)象。嚴(yán)格按規(guī)劃推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，加大城區(qū)和鄉(xiāng)村的改造力度，盤活科學(xué)規(guī)劃用地，提高土地的利用效率。

3.2 著力推進(jìn)“空心房”整治工作，促進(jìn)節(jié)約集約用地

拆除“空心房”對盤活閑置土地，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。目前上杭縣“空心房”占據(jù)了大量宅基地，浪費(fèi)了寶貴的土地資源，拆除危舊“空心房”可以盤活土地經(jīng)營，讓村民享受空心房拆后的發(fā)展紅利?！翱招姆俊辈鸪?，宅基地可依照村莊規(guī)劃用于興建公共設(shè)施或重新安排符合條件的村民建房或綠化，也可通過土地整理方式開發(fā)利用，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地開發(fā)利用布局，整治農(nóng)村居住環(huán)境，提高村莊建設(shè)管理水平。上杭縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊正在推行節(jié)約集約用地和耕地保護(hù)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在根本上解決“空心房”問題。比如2018年，上杭縣才溪鎮(zhèn)下王村被列為上杭縣唯一的全省農(nóng)房整治試點村，截至2018年10月初，全村危舊住房和“空心房”已基本拆除完畢?！翱招姆俊币呀?jīng)拆了90%，達(dá)到了1.8萬平方米。2018年8月初，上杭縣中都鎮(zhèn)成立興坊村“空心房”整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，大力開展農(nóng)村“一戶多宅”“空心房”和閑置宅基地等不良占地現(xiàn)象專項清理整治，截至2018年11月底簽訂合同76戶，拆除57戶，清理建筑面積6141平方米。建議其余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊也積極借鑒這兩個村的做法。

3.3 積極將舊村復(fù)墾為耕地,促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

推進(jìn)土地整治，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。實施農(nóng)村舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是當(dāng)前和今后一個時期自然資源管理部門的一項重點工作任務(wù)，對于節(jié)約集約利用土地資源，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，落實耕地占補(bǔ)平衡，堅守18億畝“紅線”，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

近年來，上杭縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）委會積極推進(jìn)舊村復(fù)墾項目工作，將舊村復(fù)墾與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來，鼓勵農(nóng)民有償退出原宅基地，把舊房和“空心房”推倒整理成連片耕地，使荒地變?yōu)榱继铩?017年，上杭縣實施舊村復(fù)墾共79個項目，規(guī)模達(dá)到3000多畝，新增耕地2300多畝。此舉不僅有效增加了耕地面積，大大改善了農(nóng)村人居環(huán)境，而且也促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力，極大地推進(jìn)了小城鎮(zhèn)綜合改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如藍(lán)溪鎮(zhèn)從2016年6月開始對低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地、“空心房”、受災(zāi)危舊房等進(jìn)行重新規(guī)劃，復(fù)墾為耕地。藍(lán)溪鎮(zhèn)的沈田村和覺坊村，昔日的廢舊土坯房已不見蹤影，取而代之的是一片片花生、

玉米和整齊劃一的排排良田。該村很重視舊村復(fù)墾，村里的群眾也很支持，不僅改觀了村容村貌，改善了村民的居住環(huán)境，為今后建設(shè)美麗鄉(xiāng)村打下了基礎(chǔ)，更重要的是增加了耕地面積，增加了村民的收入。

3.4 嚴(yán)格落實耕地“占一補(bǔ)一”政策

目前上杭縣各地正處于建設(shè)快速發(fā)展時期，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展就必須有工業(yè)、能源、國防、基礎(chǔ)設(shè)施等重點項目，其中有些項目不可避免會占用耕地。因此必須統(tǒng)籌建設(shè)與耕地保護(hù)之間的關(guān)系。堅決落實耕地“占一補(bǔ)一”政策，且補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易價不能低于30萬元/畝，保證耕地數(shù)量不減少且質(zhì)量有提升。積極盤活存量建設(shè)用地，可以考慮使用存量土地進(jìn)行地方性項目建設(shè)。這樣既能滿足建設(shè)需求，又能保護(hù)耕地“紅線”。

4 結(jié)語

建立國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理使用土地資源，切實保護(hù)耕地“紅線”。必須以土地利用總體規(guī)劃為引領(lǐng)，以資源環(huán)境承載力、建設(shè)用地總量“雙控”和耕地保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界“三線”為基本約束，推動實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖[6]。對于上杭縣而言，應(yīng)以國土空間規(guī)劃為龍頭，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中因地制宜安排各類用地，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與用地空間協(xié)同，進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)先供應(yīng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等發(fā)展用地。完善與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)、與人口城鎮(zhèn)化相匹配、與節(jié)約集約相協(xié)調(diào)的土地政策體系，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化，有效保護(hù)耕地資源。