國家級貧困縣的經(jīng)濟增長與減貧效應

方迎風

〔摘要〕?在區(qū)域均衡發(fā)展和精準扶貧目標下，對扶貧重點縣的區(qū)域發(fā)展推動效應的研究仍然具有較強理論與政策意義。選用2008-2014年縣級面板數(shù)據(jù)分析中國扶貧重點縣戰(zhàn)略的短期和長期經(jīng)濟增長效應，其結(jié)果顯示，長期而言，扶貧重點縣的設立對新世紀中國區(qū)域經(jīng)濟增長依然有顯著的推動作用，相比非扶貧重點縣，扶貧重點縣的經(jīng)濟增長顯著更快，6年間累計增長高出16個百分點;短期，尤其2011年和2012年進行貧困縣認定和調(diào)整的這兩年，貧困縣的經(jīng)濟增長卻比非重點縣顯著偏低，即使以貧困地區(qū)以及低收入縣（按收入大小排序）代替貧困縣，結(jié)果依然一致并顯著，說明扶貧重點縣在新世紀推動區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展中仍然發(fā)揮了積極作用。但是重點縣的調(diào)整對低收入縣的行為在短期有負向激勵效應，導致對貧困縣的瞄準出現(xiàn)偏差，減弱了其經(jīng)濟增長效應。未來在制定區(qū)域性平衡發(fā)展政策時，需要充分考慮政策的行為激勵效應，增加瞄準效率。

〔關(guān)鍵詞〕?貧困;扶貧重點縣;國家級貧困縣;扶貧瞄準;減貧效率;精準扶貧;區(qū)域式扶貧模式;區(qū)域均衡效應;經(jīng)濟增長

〔中圖分類號〕F061.3?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1000-4769（2019）01-0015-11

一、前言

國家級扶貧重點縣的設立是一種以縣為瞄準對象的區(qū)域式扶貧模式，主要采取給予貧困地區(qū)政策優(yōu)惠和財政資金方式，并以扶持、完善基礎設施建設、改善生產(chǎn)生活條件為重點。貧困縣的設立在推動中國區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展中起到了非常重要的作用。在財政資源有限的情況下，貧困縣的設立是中國早期減貧取得舉世矚目成就的重要原因之一。當前中國處在全面建成小康社會的決勝階段，扶貧也進入了最后的攻堅階段，要實現(xiàn)“到2020年，我國現(xiàn)行標準下（2300元/人年，2010年不變價）農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的目標，減貧工作還面臨著很大的挑戰(zhàn)，尤其是在當前中國經(jīng)濟進入增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期“三期疊加”的特殊時期。另外，區(qū)域性瞄準下的扶貧政策在區(qū)域內(nèi)部之間的作用也呈現(xiàn)出差異，政策瞄準的精準性還有提升的余地（Park，Wang，2010）。〔1〕針對上述問題中央已將扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向精準扶貧，在精準扶貧戰(zhàn)略下，貧困瞄準重點由區(qū)域?qū)ο笙騻€體對象轉(zhuǎn)移，致使很多人質(zhì)疑扶貧重點縣設立的意義和必要性。為此，設定國家扶貧開發(fā)工作重點縣（后文簡稱重點縣或貧困縣）的區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略值得重新進行評估。

現(xiàn)有基于貧困縣的研究文獻屈指可數(shù)。王小華和溫濤等人（2014，2016）分層比較了貧困縣和非貧困縣農(nóng)貸的減貧效應和精英俘獲機制。〔2〕潘竟虎和賈文晶（2014）用空間計量模型分析了國家級貧困縣的經(jīng)濟差異?！?〕毛捷、汪德華和白重恩（2012）基于“八七扶貧攻堅計劃”研究扶貧和地方政府的公共支出選擇。〔4〕賴玥和成天柱（2014）則研究貧困縣和非貧困縣財政激勵效應的差異?！?〕本文選取2008-2014年中國縣級面板數(shù)據(jù)，著重分析貧困縣設立和調(diào)整的經(jīng)濟增長效應與行為激勵效應。國內(nèi)外現(xiàn)有與本文相近的研究（Meng，2013;Park，Wang，Wu，2002等）主要從一個長期視角評估進入貧困縣是否有利于推動其經(jīng)濟增長，并且都以20世紀九十年代的“八七”扶貧攻堅計劃作為評估對象，其中，Park， Wang，Wu（2002）通過分析1981-1995年中國縣級面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，由于貧困縣的指定使得1985-1992年人均收入增加了2.28%，1992-1995年增加了0.915%。Meng（2013）使用斷點回歸方法評估中國“八七”扶貧攻堅計劃，估計得出了貧困縣的農(nóng)村人均收入約增加38%的結(jié)論?！?〕但是現(xiàn)有文獻對新世紀以來貧困縣設立和調(diào)整的長期和短期經(jīng)濟增長效應并未進行研究，尤其是貧困縣調(diào)整期前后的短期經(jīng)濟增長效應。

成為國家級貧困縣意味著可以得到國家和省級政府各項政策以及財政資金的支持，因此在短期，縣級層次的目標可能偏離長期目標，尤其是在進行貧困縣調(diào)整的特殊時期。事實上從2002年開始，我國針對貧困縣的各項扶持資金逐年上升，從2002年的250.2億元增長到2015年的1902.6億元，其中，中央財政扶貧資金由2008年的78.5億上升到2015年的440.4億，上升幅度達4倍多，平均到每個重點縣達幾千萬，一些特殊縣甚至能獲得上億的資助。扶貧資金在促進貧困地區(qū)經(jīng)濟增長、縮小貧困地區(qū)和發(fā)達地區(qū)差距方面起到了積極的作用（劉冬梅，2001）。〔7〕因此有很多縣的貧困縣帽子摘不掉（郭君平等人，2016）〔8〕，不愿意摘，甚至以進入國家扶貧重點縣為榮，努力通過游說等手段進入貧困縣序列，導致扶貧工作中對貧困縣的瞄準可能產(chǎn)生偏差，甚至出現(xiàn)了貧困縣中還存在著所謂“百強縣”《瞭望》2006年5月16日刊文，“這些‘百強縣竟是貧困縣”;《中國經(jīng)濟周刊》2011年10月17日刊文，“國家級貧困縣登上‘百強榜單：‘貧困縣政策是否取消”。另，根據(jù)國務院扶貧辦官網(wǎng)的公告，2012年后期調(diào)整中已經(jīng)將扶貧重點縣中存在的所謂“百強縣”全部調(diào)出。的現(xiàn)象。并且，政府的財政激勵對地方的政策選擇也有較強影響（Han，Kung，2015）〔9〕，由于以地區(qū)經(jīng)濟增長作為考核地方官員的重要指標會對地方官員的行為產(chǎn)生激勵，訂制出臺以偏向經(jīng)濟增長為核心的經(jīng)濟政策便不難理解了（周黎安，2007;張軍，2005;徐現(xiàn)祥，2010等）?！?0〕傅勇、張晏（2007）指出，中國的財政分權(quán)以及基于政績考核下的政府競爭造就了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲。〔11〕因此，貧困縣戰(zhàn)略的短期經(jīng)濟增長效應可能會偏離長期效應，從而影響貧困縣的瞄準效率，降低區(qū)域均衡效應。

本文在對傳統(tǒng)經(jīng)濟增長的實證模型進行差分、控制初始經(jīng)濟增長和相應的地區(qū)固定效應、選用工具變量法基礎上，以中國近10年縣級層次的數(shù)據(jù)，分析貧困縣設立對縣域經(jīng)濟發(fā)展的短期和長期影響，并重點研究在扶貧重點縣調(diào)整前后（2011-2012年）縣級政府的行為選擇對當?shù)亟?jīng)濟增長的影響，進而按收入大小排序選擇可能成為貧困縣的縣份進行穩(wěn)健性分析。

二、扶貧重點縣發(fā)展的事實化描述

1.扶貧重點縣的經(jīng)濟增長

伴隨著中國經(jīng)濟的快速增長，扶貧重點縣的經(jīng)濟也在快速增長。并且除了2011年，扶貧重點縣的人均GDP增長率均明顯高于全國人均GDP增長率。但是，重點縣人均GDP與全國人均GDP之間的差距依然很大，絕對差距仍呈上升趨勢，要達到區(qū)域均衡增長，貧困地區(qū)的發(fā)展還任重道遠。另外，2011年扶貧重點縣的人均GDP增長率遠低于全國平均值，2015年所有存在貧困縣的省份的貧困縣人均收入增長和全國農(nóng)村人均收入增長情況。可以發(fā)現(xiàn)，扶貧重點縣的農(nóng)村人均收入水平顯著低于全國農(nóng)村人均收入水平，不過在大部分的西部省份，兩者之間的差距要小很多。更為重要的是，所有省份的扶貧重點縣的農(nóng)村人均可支配收入名義增長率比各自省份農(nóng)村人均收入的名義增長率高很多，這與之前的研究結(jié)論基本一致。根據(jù)中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告統(tǒng)計資料顯示，2012-2015年扶貧重點縣農(nóng)村貧困人口減少規(guī)模占同期全國農(nóng)村貧困人口減少規(guī)模的51.2%。扶貧重點縣農(nóng)村居民人均收入年均實際增長12.4%，增速比全國農(nóng)村平均水平高3.2個百分點。2015年扶貧重點縣農(nóng)村居民人均收入水平相當于全國農(nóng)村人均水平的63.5%，占全國農(nóng)村人均收入的比重比2011年上升7.1個百分點，與全國農(nóng)村平均水平的差距不斷縮小。統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2016》，49-50頁。

2.重點縣的貧困狀況及減貧貢獻

全國農(nóng)村貧困人口、扶貧重點縣貧困人口以及兩者比例的變化趨勢。需要注意的是，2002-2008年為低收入標準，2008-2010年為2008年的貧困標準，2011年以后采用的是2010年的貧困標準（2300元/人年，2010年不變價）。可以看到，隨著時間的推移、經(jīng)濟的快速增長以及國家扶貧政策的推進，不管是全國農(nóng)村地區(qū)還是扶貧重點縣，貧困人口都在快速下降。扶貧重點縣的貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的比例在各時間段內(nèi)相對平穩(wěn)，貧困人口仍主要集中在貧困縣。在2007年以前基本在55%左右波動，在2011年以后基本在51%左右波動，2008-2010年比例突然增加，在60%左右波動，尤其2010年達到63%。

與此同時，重點縣貧困人口減少占全國農(nóng)村地區(qū)貧困人口減少的比例從2008年的63.5%持續(xù)減少到2012年的43.1%，說明2012年非重點縣的貧困人口減少對整個農(nóng)村地區(qū)貧困人口減少的貢獻高于扶貧重點縣，2012年以后重點縣貧困人口減少占全國農(nóng)村地區(qū)貧困人口減少的比例開始回升，重新回到50%以上。對于整個時間段而言，扶貧重點縣貧困人口減少量占全國農(nóng)村貧困人口減少量的比例波動較大，除了2007年和2012年，其他年份基本在50%偏上，2015年達到52.4%，如果包括連片特困區(qū)的貧困人口變動，則2015年貧困地區(qū)的貧困人口減少占比將達到57.4%。

綜合分析表明，貧困地區(qū)本文所指貧困地區(qū)包括14個集中連片特殊困難地區(qū)和592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。的貧困瞄準效率相對非貧困地區(qū)更高，目前依然是精準扶貧的聚集點，也將依然是中國農(nóng)村減貧的主要陣地。但是不容忽視，尚有40%以上貧困人口的減少來自貧困地區(qū)以外。然而，在2011年扶貧重點縣調(diào)整前后的一段時期卻出現(xiàn)了異于整體趨勢的波動：扶貧重點縣的經(jīng)濟增長降速，貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口小幅度上升，對全國貧困人口減少的貢獻持續(xù)下降，甚至低于非重點縣。以上變動表明，新的十年扶貧規(guī)劃下的扶貧重點縣調(diào)整對這些重點縣的短期行為可能產(chǎn)生了負向激勵作用，這對扶貧瞄準效率將會有所影響，從而削弱減貧效率。

三、數(shù)據(jù)介紹與實證方法

1.扶貧重點縣調(diào)整情況

2011年，國家在頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》進行第二個十年扶貧規(guī)劃時，對國家重點扶持縣做了第三次調(diào)整，并且將調(diào)整的權(quán)力下放到各省，由各省根據(jù)實際情況，按“高出低進，出一進一，嚴格程序，總量不變”的原則調(diào)整。在這次調(diào)整中，大部分省市的貧困縣并未改變，除了河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、廣西、海南、四川、陜西、青海以外，河北和陜西6進6出、內(nèi)蒙古12進12出、黑龍江和海南1進1出、廣西3進3出、四川和青海2進2出、安徽5進5出，因此，原扶貧重點縣共調(diào)出38個，原非重點縣共調(diào)進38個，全國重點縣總數(shù)仍為592個。但本文在經(jīng)過數(shù)據(jù)整理后卻發(fā)現(xiàn)，2012年以前有573個國家級扶貧重點縣，2012年以后則有572個，說明其中退出和新進入的重點縣實際分別為38個和37個。扶貧開發(fā)工作重點縣詳細變動情況參見《人民日報》2012年3月21日04版，標題為“九省區(qū)調(diào)整扶貧重點縣名單”。

設立貧困縣是國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中區(qū)域瞄準的重要戰(zhàn)略手段之一。從1986年第一次確定331個國家級重點扶貧縣開始，此后進行過三次調(diào)整，分別在1994年、2001年和2011年開展。1994年頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，并對貧困縣進行了第一次調(diào)整。2001年在頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》并進行第一個十年扶貧規(guī)劃時，對國家重點扶持貧困縣進行了第二次調(diào)整，且將貧困縣改稱國家扶貧開發(fā)工作重點縣，同時將東部33個重點縣的指標全部調(diào)到中西部，東部不再確定國家級扶貧重點縣，西藏自治區(qū)作為特殊扶持區(qū)域，整體享受重點縣待遇，不占重點縣指標。此外，在分析中，我們刪除了北京、天津和上海轄下的縣級區(qū)劃數(shù)據(jù)，扶貧開發(fā)工作重點縣的數(shù)量不變，依然592個。2001年以后，重點縣數(shù)量的確定采用了“631指數(shù)法”：貧困人口（按全國比例）占60%權(quán)重（其中絕對貧困人口與低收入人口各占80%與20%比例）;農(nóng)民人均純收入較低的縣份數(shù)（按全國比例）占30%權(quán)重;人均GDP低的縣份數(shù)、人均財政收入低的縣份數(shù)占10%權(quán)重。隨著時間推移以及標準的更改，部分縣隨之退出了國家扶持序列。由于第三次貧困縣調(diào)整的權(quán)力下放到各省，不同省份對貧困縣的認定有差異，尤其是在分權(quán)負向激勵刺激下，一些縣市甚至通過游說、虛報等方式力爭進入貧困縣序列。

除了設立貧困縣，國家還通過設定集中連片特困地區(qū)進行區(qū)域性扶貧，將集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場。在2011年，“按照集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整的原則，以2007-2009年三年人均縣域國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財政一般預算性收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標為標準，將這3項指標均低于同期西部平均水平的縣（市、區(qū)），以及自然地理相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化習俗相通、致貧因素相近的縣劃分為連片特困地區(qū)。在劃分過程中，對少數(shù)民族縣、革命老區(qū)縣和邊境縣采用了增加權(quán)重的辦法予以傾斜照顧”。扶貧開發(fā)工作重點縣和連片特困區(qū)認定的程序和標準來自中國扶貧辦官網(wǎng)，“國家扶貧開發(fā)工作重點縣和連片特困地區(qū)縣的認定”，http：//www.cpad.gov.cn/art/2013/3/1/art_50_10387.html。最終有680個縣進入連片特困區(qū)，其中，國家扶貧開發(fā)重點縣有440個進入。

2.實證方法

本文選取的是一個6年平衡面板數(shù)據(jù)，為了評估扶貧重點縣的長期和短期政策效應，我們在傳統(tǒng)實證增長模型（Mankiw，Romer&Weil，1992）〔13〕基礎上，任意選取了兩年的數(shù)據(jù)做差分分析，估計模型如下：

ln（Yi2009）表示lnYi2009-lnYi2008。Pi表示i縣在2012年是否進入貧困縣，若進入貧困縣賦值1，不是貧困縣賦值0;Xi表示控制變量，包括縣級總?cè)丝?、縣行政區(qū)劃土地面積以及該縣是否是丘陵縣、是否是山區(qū)縣、是否是民族縣等;εp表示省份固定效應。選取差分模型是為了消除一階自相關(guān)問題以及縣級之間的非對稱性關(guān)系。

Meng（2013）指出，非貧困縣比貧困縣更可能從快速經(jīng)濟增長中獲益，因此可能導致扶貧政策的減貧效應低估。同時，在估計過程中，還應當注意另一種效應，即“收斂效應”。貧困縣的初始增長相對非貧困縣更快是因為有兩種效應在起作用：一是“政策效應”，即貧困縣可能獲取更多的財政資金和扶持政策的支持;二是經(jīng)濟增長中存在“收斂效應”，即貧困縣由于其初始處于一個較低的經(jīng)濟發(fā)展水平，所以經(jīng)濟增長本身相對非貧困縣要快，在估計時，如果不區(qū)分這兩種效應，可能會高估“政策效應”，因此需要對初始經(jīng)濟增長狀況進行控制。這些因素是Park，Wang& Wu（2002），Meng（2013）都未考慮的方面。故本文在估計時，將加入初始經(jīng)濟增長增量變量的控制。

另外，國家級貧困縣選擇的內(nèi)生性會導致OLS估計的結(jié)果有偏差，低估貧困縣戰(zhàn)略的政策效應，因此，本文擬選擇以初始的經(jīng)濟水平作為工具變量進行兩步最小二乘法估計。一方面，根據(jù)2011年國家貧困縣的確定主要基于前期縣級收入水平這一原則進行綜合考量;另一方面，也參考與借鑒Park，Wang & Wu（2002），Jalan & Ravallion（1998）〔14〕的研究，并在實證分析中做Hausman檢驗，匯報工具變量分析的Anderson canon corr. LM 檢驗結(jié)果和CraggDonald Wald F檢驗結(jié)果。在穩(wěn)健性分析中，本文還將選擇扶貧重點縣調(diào)整變化情況以及由三年平均收入排序確定的低收入縣進行分析。

進入貧困縣序列后貧困地區(qū)便可以接受一定的財政資金支持，其中中央扶貧資金依然占主要部分，也有部分來自其所在省的政府扶貧資金和相應的政策支持。不僅如此，省級扶貧資金最近幾年也在快速提高，且省級政府的信息優(yōu)勢在扶貧中也發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，貧困縣的經(jīng)濟發(fā)展會受到其所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。除了國定貧困縣而外，還有各?。ㄓ绕涫且恍┌l(fā)達省份）自主確定的一些省級貧困縣，它們也會得到省級財政資金的支持。在分析中盡管我們采用差分模型，可以消除一定的固定效應的影響，但由于沒有采用面板固定效應模型進行分析，所以，控制了一些縣級變量，并且控制了省份固定效應變量，以消除縣所在省的不同經(jīng)濟發(fā)展情況可能帶來的影響。

3.數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計分析

本文所選數(shù)據(jù)來自2014和2015年《中國縣域統(tǒng)計年鑒》以及2009-2012年《中國縣（市）社會統(tǒng)計年鑒》①和《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。除了市轄區(qū)，中國2014年底的縣級區(qū)劃數(shù)為1957個，但是從2008年以來，由于縣變更為市以及撤縣立區(qū)等原因，導致縣級區(qū)劃數(shù)不停地變化。為了分析的需要，本文比對了2008-2014年每一年縣級區(qū)劃情況的變化并做了整理，如果因撤縣立市和撤縣立區(qū)導致后期年鑒中沒有關(guān)于該市、區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，則刪除該縣，如果有相關(guān)的區(qū)（市）數(shù)據(jù)，則保留，并改成統(tǒng)一的名字。經(jīng)處理后，2008-2014年每年共有1979個縣（包括縣級市）。由于無法獲取2011年西藏和江西兩個省的所有縣和2012年全國所有縣的生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)，因此，2011年的實際有效縣數(shù)為1612個，2012年則缺失，但這不影響本文的分析，因為2011和2012年正是國家貧困縣重新認定年。

表1中給出了貧困縣和非貧困縣的各變量統(tǒng)計性描述。首先是人均GDP。表1中人均GDP是未經(jīng)過價格調(diào)整的，在后文的分析中所有的名義變量都進行了價格調(diào)整，即以2008年價格為準。人均GDP方面，貧困縣和非貧困縣之間的差異很大，貧困縣2014年人均GDP僅18374元，甚至低于非貧困縣2008年人均GDP的19180元和非貧困縣2014年人均GDP的42148元。對比不難看出，非貧困縣人均GDP以一個較快的步伐在持續(xù)上升，而貧困縣卻增長緩慢，特別是2011-2013年，人均GDP水平甚至出現(xiàn)下降，由2011年的18019元下降到2013年的16877元，其間，中國整體經(jīng)濟增長速度減緩，但是人均GDP增長步伐還是處在一個較高水平。所以，一方面貧困縣與非貧困縣之間仍有一定的差距，另一方面貧困縣的經(jīng)濟增長出現(xiàn)了非連續(xù)性，表現(xiàn)為受宏觀經(jīng)濟波動的影響更大。

其次農(nóng)村居民人均純收入。由于2010年以后該項數(shù)據(jù)的不可獲得性，該指標數(shù)據(jù)截止到2010年。貧困縣和非貧困縣之間的差距在農(nóng)村居民人均收入方面同樣很大，并且絕對差距隨著時間的推移在不斷地擴大，由2008年的2362元增加到2010年的2995元。另外，不管是非貧困縣還是貧困縣，農(nóng)村居民人均收入與人均GDP的差距都非常大，農(nóng)村居民人均純收入占人均GDP約1/4偏上一點，增長速度也較為緩慢。這說明全國范圍內(nèi)，農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間的差距很大，并且在不斷擴大，地區(qū)經(jīng)濟增長的惠農(nóng)效果可能偏低。

最后關(guān)于一些特殊縣在貧困縣和非貧困縣之間的分布的討論。丘陵并不是貧困縣的主要特征，相對非貧困縣，貧困縣中的丘陵縣占比稍低一些，非貧困縣中的丘陵縣占28.9%，而貧困縣中的丘陵縣僅占18.2%。山區(qū)縣和民族縣則是貧困縣的兩個顯著特征，其中，貧困縣中山區(qū)縣占66%，民族縣占45.9%，而非貧困縣中的山區(qū)縣占35%，民族縣占25.3%。

四、貧困縣設立的經(jīng)濟增長效應

由于進入貧困縣可以獲得上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及相關(guān)的政策支持，同時，由于減貧政績考核下的壓力和激勵，在進入貧困縣序列后，貧困縣的經(jīng)濟都處于飛快增長階段。早期對“八七扶貧攻堅計劃”的研究均顯示貧困縣的增長比非貧困縣更高，然而，2011年新一輪扶貧重點縣的選定對貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是否仍然發(fā)揮作用呢？表2給出了扶貧重點縣經(jīng)濟增長狀況的兩階段最小二乘法估計結(jié)果。

首先，在所有工具變量回歸結(jié)果中，Anderson canon corr.LM檢驗和Cragg-Donald Wald F檢驗的統(tǒng)計量值都非常大，拒絕原假設，并且Haman檢驗的卡方值很大，也拒絕原假設，因此，不存在識別不足和弱工具變量的問題，即工具變量法以及工具變量的選取是合適的。

其次，相對OLS的估計結(jié)果①，兩階段最小二乘法估計結(jié)果中的貧困縣策略效應要強很多，而OLS估計結(jié)果的確存在嚴重低估?；貧w結(jié)果（1）至（3）列給出了以2008年作為基年進行差分的長期回歸結(jié)果。從這一結(jié)果中可以看到，每一年貧困縣的經(jīng)濟增長都要顯著高于非貧困縣，尤其是2011年和2014年。從累計情況看，到2011年貧困縣相對非貧困縣三年累計共高出10.6個百分點;到2014年6年累計則高出16個百分點，這是相當高的一個水平，該結(jié)果與前期Meng（2013）的研究結(jié)論相似。這表明，從一個較長的時間跨度而言，進入貧困縣序列后，貧困縣的經(jīng)濟依然能獲得相對較快的增長，即政府對貧困縣采取的區(qū)域性扶持戰(zhàn)略在推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和扶貧方面依然具有較強的效力。

最后，在短期，正如表2中（4）至（7）列所給出的，縣級政府會有激勵為達到某個目標而進行行為和政策博弈，其博弈結(jié)果在短期便可以顯現(xiàn)出來。在晉升激勵下，貧困縣有一個快速的增長階段，但是，如果要獲取上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及相應的政策支持，也可能調(diào)整目標，比如重新以獲取貧困縣資格為首要目標。所以與非貧困縣相比較，2010年和2014年的經(jīng)濟增長更快一些，但在2011年和2013年其增長卻更慢一些，只是2SLS下的增長效應相比OLS下更高，且更為顯著。2011年貧困縣的增長較非貧困縣顯著低5.69個百分點，到2013年兩年累計顯著低了5.07個百分點，其顯著性相對于OLS下的結(jié)果也更高。而到2014年又開始恢復到高速增長模式。不僅如此，即使我們進一步將貧困縣擴展到貧困地區(qū)②，得到的結(jié)論與貧困縣下的結(jié)論也高度一致。說明在新時代，國家的區(qū)域性扶持戰(zhàn)略依然在推動區(qū)域平衡發(fā)展方面發(fā)揮著非常重要的作用，但是，這種針對區(qū)域性瞄準的扶貧戰(zhàn)略存在著競爭性激勵。

與貧困縣形成鮮明對比的是，特殊類型縣的長期和短期經(jīng)濟增長效應進一步顯示出區(qū)域扶持政策對地區(qū)經(jīng)濟有顯著的短期激勵效應。與OLS回歸結(jié)果相比，表2中的2SLS回歸結(jié)果中，其他特殊類型縣的結(jié)果其顯著性提高了很多，尤其是山區(qū)縣。不僅如此，這些特殊類型縣還有一個共同特征，即在長期，相對于非丘陵縣、非民族縣和非山區(qū)縣，丘陵縣、民族縣、山區(qū)縣的經(jīng)濟增長速度偏低，且大部分結(jié)果都較為顯著。在短期，與長期的結(jié)論基本一致，除了2011年，其他年份的增長在短期也都是顯著偏低的;但是在2011年，這些特殊類型縣的經(jīng)濟增長卻又較高，尤其是山區(qū)縣，與其他年份的差異非常顯著。貧困縣雖然不全是這些特殊類型，但是少數(shù)民族聚集地以及山區(qū)依然是貧困縣的主要特征，政府扶貧資金的分配也會向其傾斜（李文，汪三貴，2004）。〔15〕然而，相對于常規(guī)縣，這些特殊類型縣的經(jīng)濟增長在正常年份并沒有表現(xiàn)得更好，而在2011年調(diào)整期卻增長得更快。對于這些特殊類型的縣，一方面，地理條件等因素依然是經(jīng)濟增長的主要障礙，另一方面，他們并不需要以特別的行為表現(xiàn)達到進入貧困縣的目的，政績考核壓力和晉升激勵相對均較小。這些事實從側(cè)面佐證了扶貧重點縣調(diào)整在短期所帶來的激勵效應。

五、基于其他類型縣的穩(wěn)健性分析

由于貧困縣不是基于全國的評估比較而選出來的，調(diào)整的權(quán)力又下放到了各個省份自主決定、自行權(quán)衡，導致貧困縣的選擇可能存在一定的偏向性。因此，我們考慮了不同標準下貧困縣的經(jīng)濟增長情況。

1.低收入縣的經(jīng)濟增長與收入增長

本文根據(jù)農(nóng)村人均居民收入的排序選擇貧困縣，為此選取了2008年、2009年、2010年共三年的農(nóng)村實際人均收入進行平均，然后根據(jù)三年的平均收入進行排序并做五等份，如果某個縣的三年平均收入位列前40%的縣份序列中，我們就認其為低收入縣。之所以要選取收入最低的40%的縣，其原因主要是根據(jù)有效樣本，總縣數(shù)為1901個，選取40%的縣份即760個，其中內(nèi)含的貧困縣約592個左右，這些縣都有動力爭取貧困縣的資格，因此，我們選擇了760個低收入縣與非低收入縣進行比較分析，但由于該選擇程序的原因，導致在分析過程中存在著內(nèi)生性問題，因此，選用2008年人均農(nóng)村居民收入作為工具變量，并依然控制初始經(jīng)濟增長狀況，即2008年和2009年的人均生產(chǎn)總值對數(shù)值差。

結(jié)果如表3中的（1）至（3）列所示，不管是在有偏向性選擇的國家扶貧重點縣下，還是在根據(jù)農(nóng)村居民人均純收入排列選取出來的低收入縣下，相對中高收入縣，在長期，扶貧重點縣或低收入縣都有一個相對較快的經(jīng)濟增長速度;在短期，經(jīng)濟增長狀況則視所在年份的目標選擇而不同，2011年低收入縣的經(jīng)濟增長速度比中高收入縣低4.66個百分點，非常顯著，且在考慮農(nóng)村居民人均純收入后仍得到相似的結(jié)果。而表3中的（4）至（6）列還考慮了低收入縣的農(nóng)村居民人均收入增長趨勢，雖然只選取了2008-2010年人均收入情況，從回歸結(jié)果中我們依然可以發(fā)現(xiàn)存在短期的權(quán)衡取舍。相對2008年，2009年和2010年低收入縣的人均收入增長較中高收入縣的增長要快，其中2009年高出4.04個百分點，2010年高出3.98個百分點，都非常顯著。然而，相對2009年，低收入縣2010年的人均收入增長率較中高收入縣卻低了1.05個百分點，并且在10%的顯著性水平上顯著。

2.扶貧重點縣調(diào)整對縣級經(jīng)濟增長的影響

為了進一步進行穩(wěn)健性分析，我們考察了2011年和2012年貧困縣調(diào)整對各縣級經(jīng)濟增長的影響。表4給出了貧困縣調(diào)整前后的經(jīng)濟增長狀況，根據(jù)這次調(diào)整情況，我們將所有樣本縣劃分為4類：調(diào)整前后都為非貧困縣的縣、調(diào)整以后從貧困縣退出的縣、調(diào)整前后都為貧困縣的縣以及調(diào)整以后新進入貧困縣的縣，以調(diào)整前后都為非貧困縣的縣作為參照組。表4的回歸結(jié)果（1）為調(diào)整前后的差異。相對非貧困縣，不管是退出的還是新進入的扶貧重點縣，或者一直處在貧困縣序列中的重點縣，其增長都要偏低，而一直處在貧困縣序列中的縣和退出貧困縣序列的縣兩者的結(jié)果非常顯著，尤其退出貧困縣序列的縣3年累計增長低了7.98個百分點，新進入的縣則不是很顯著。但是觀察對比表4回歸結(jié)果（2）中調(diào)整以后的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在2014年各類地區(qū)經(jīng)濟增長中，貧困縣開始以一個較非貧困縣更快速的步伐在增長，一直處在貧困縣序列的縣份其增長高出非貧困縣2.12個百分點，新進入貧困縣序列的縣份高出3.24個百分點，而退出貧困縣序列的縣則為負，并且不是很顯著。由此可以說明，貧困縣選擇的行為激勵效應以及因為進入貧困縣序列后獲得資金和政策支持對經(jīng)濟增長的顯著促進作用。但是，正如本文在貧困縣調(diào)整介紹時所做的特別說明，退出貧困縣序列和進入貧困縣序列的縣份占整個有效樣本數(shù)以及整個貧困縣數(shù)的比例都處于一個非常低的水平，這可能會導致估計結(jié)果有一定的偏差。

六、貧困縣選擇的偏向性

1.貧困縣的瞄準效率分析

如果貧困縣采取的戰(zhàn)略在調(diào)整期與長期的效應不相一致，那么當前扶貧重點縣選擇將呈現(xiàn)什么樣的具體特征以及其瞄準性又是如何呢？在表5中我們基于2008-2010年農(nóng)村人均純收入平均值選取了592個貧困縣，方法是將所有縣三年農(nóng)村人均純收入的平均值進行排序，選取平均收入最低的縣作為貧困縣（我們稱之為貧困縣1）。通過與國家扶貧重點縣進行比較可以發(fā)現(xiàn)：首先，根據(jù)人均純收入平均值選取的貧困縣在省級層次分布上與國家扶貧重點縣完全一致，發(fā)達省份如福建、江蘇、山東、浙江等都沒有縣進入貧困縣。其次，貧困縣1在省際數(shù)量的分配上與國家扶貧重點縣并不完全一致，比如安徽省的國家扶貧重點縣有19個，但如果按平均人均收入排序，安徽省只有7個貧困縣;甘肅的重點縣有43個，而貧困縣1則有55個等。兩者差異說明農(nóng)村居民人均收入是重點縣選擇的重要參照指標，且各?。ㄊ?、區(qū)）的縣域經(jīng)濟發(fā)展并不平衡，發(fā)達省份的縣域經(jīng)濟水平依然處于領(lǐng)先地位，基于收入排序的縣分布與省級層次的經(jīng)濟水平高度相關(guān)。最后，為了防止重點縣選擇受到區(qū)域特征的影響，我們比較了貧困縣1和國家扶貧重點縣在丘陵縣、山區(qū)縣、民族縣、貧困區(qū)域上的分布，結(jié)果發(fā)現(xiàn)按照平均收入排序選擇的縣反而在貧困區(qū)域、山區(qū)以及民族縣中的占比高于國家扶貧重點縣，說明區(qū)域地理文化對當?shù)亟?jīng)濟增長的影響也比較大，或者說收入排序落后的縣主要分布在山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等特殊類型的地區(qū)。

在表6中，我們根據(jù)2012年國家扶貧重點縣在各省的配額，基于省內(nèi)縣級農(nóng)村人均純收入三年平均值排序選取了各自配額數(shù)的貧困縣（我們稱之為貧困縣2），與貧困縣1進行比較，貧困縣2與國家扶貧重點縣的重合率高達86.9%，高于貧困縣1的重合率80.1%。不過還是有13.1%的國家扶貧重點縣不屬于該省的低收入縣。根據(jù)國家扶貧重點縣選擇原則，貧困縣的選擇不僅基于收入，也基于人均GDP、貧困人口量、人均財政收入、區(qū)域歷史地理特征等指標綜合確定。但是，可以看出現(xiàn)實中對貧困縣的選擇依然具有一定的偏向性。

2.貧困縣特征的Probit分析

表7采用Probit模型繼續(xù)分析2012年前后貧困縣的分布特征。

第一，人均GDP對于是否入選重點縣并沒有顯著影響，2012貧困縣與人均GDP是反向的關(guān)系，2001年則是正向的關(guān)系。第二，農(nóng)村人均純收入是入選重點縣的重要指標，它對入選重點縣有顯著的負向影響，人均收入越高，進入重點縣的可能性越低。第三，平均人均財政收入也是入選2012年重點縣的一個參考指標，根據(jù)對2012年的分析顯示，平均人均收入高的縣進入貧困縣的可能性低，不過顯著性不高，但是對于2001年入選的重點縣而言，平均人均財政收入與其有顯著正向關(guān)系。第四，在地理特征上，山區(qū)和革命老區(qū)是貧困縣的顯著特征，這些地區(qū)的縣份成為貧困縣的可能性非常顯著，而丘陵縣、邊境縣、民族縣都不是貧困縣的顯著特征。第五，行政區(qū)域面積對重點縣的選擇沒有顯著影響，縣總?cè)丝谠蕉?，入選重點縣的可能性越高;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不是2012年貧困縣的主要特征，在2012年入選的重點縣中，第一產(chǎn)業(yè)占比和第二產(chǎn)業(yè)占比沒有顯著差異，不過2001年扶貧重點縣的第二產(chǎn)業(yè)占比顯著低很多。綜上所述，2012年貧困縣的瞄準主要偏向農(nóng)村人均純收入，并向山區(qū)和革命老區(qū)傾斜，其他的經(jīng)濟社會特征并不明顯。

七、結(jié)論

從長期視角看，進入21世紀以來，貧困縣設立在促進貧困地區(qū)經(jīng)濟增長和推動區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展方面依然具有較強的作用。但是在貧困縣選擇與調(diào)整的特定時期，貧困地區(qū)較非貧困地區(qū)的增長顯著更慢，從而影響了貧困縣的瞄準效率，這需要國家未來在制定區(qū)域性平衡發(fā)展政策時，充分考慮政策的行為激勵效應，增加瞄準效率。

隨著扶貧的不斷深入，減貧難度越來越大。當前階段扶貧戰(zhàn)略已從傳統(tǒng)的區(qū)域瞄準向個體瞄準轉(zhuǎn)換，通過精準扶貧戰(zhàn)略消除現(xiàn)行標準下的所有絕對貧困。但是，區(qū)域性瞄準戰(zhàn)略在新時代的經(jīng)濟增長與扶貧實踐中依然具有較強的意義，對于第二個十年扶貧規(guī)劃下的扶貧重點縣戰(zhàn)略的扶貧成效不應忽視。本文研究發(fā)現(xiàn)，進入扶貧重點縣序列的縣由于有上級政府的財政支持，其經(jīng)濟增長和農(nóng)村居民收入增長相對非貧困縣都更快，說明扶貧重點縣的設立以及國家對落后地區(qū)的扶持對促進區(qū)域經(jīng)濟增長和地區(qū)減貧依然起著較強的推動作用。只有推動區(qū)域均衡發(fā)展，將區(qū)域瞄準和個體瞄準相互結(jié)合，才能獲得最大的減貧效果。習近平總書記也強調(diào)指出，要將深度貧困地區(qū)作為區(qū)域攻堅重點，確保在既定時間節(jié)點完成脫貧攻堅任務。

如果對貧困縣的考核主要以經(jīng)濟增長為導向，則會引導貧困縣集中資源進行工業(yè)開發(fā)和縣城建設，同時還會減弱其“益貧”效應，加大個體發(fā)展的不平衡性，因為富人、受教育程度較高者、資源所有者等更容易從經(jīng)濟增長中受益，從而導致經(jīng)濟增長與減貧產(chǎn)生矛盾。同時由于存在考核壓力和晉升激勵，很多縣的短期目標可能會偏離長期目標，尤其體現(xiàn)在貧困縣選擇的時點前后，貧困縣的經(jīng)濟增長等各項指標甚至不如非貧困縣，表明貧困縣調(diào)整對貧困縣的行為是有激勵效應的，從而會減弱區(qū)域瞄準效率，不利于區(qū)域的均衡發(fā)展。

基于精準扶貧規(guī)劃戰(zhàn)略，貧困縣的動態(tài)調(diào)整能夠減弱行為的負向激勵效應，同時，進行扶貧政策的動態(tài)調(diào)整也是提高扶貧精準性的一種重要手段。在當前扶貧攻堅的決勝時刻，中央要求取消貧困縣以經(jīng)濟增長為主要參考指標的考核制度，代之以加強貧困縣減貧成效作為參考指標的考核制度是十分重要的。為此，在建立貧困縣退出機制時需要保證貧困縣退出后的政策連續(xù)性，對退出后的貧困縣仍然應進行政策支持，從而建立一個正向激勵機制，讓貧困縣的各項工作回歸民生層面。在此正向激勵制度下，進一步實施區(qū)域性扶貧政策，如易地扶貧搬遷、加強基礎設施建設、招商引資、建立特色產(chǎn)業(yè)等。與此同時，在精準扶貧目標下實施因地制宜的區(qū)域性扶持政策應是推動區(qū)域均衡發(fā)展最為有效的政策。

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（責任編輯：張?琦）