鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化視域下集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理創(chuàng)新研究

黃金輝

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從當(dāng)前國情出發(fā)，解決好“三農(nóng)”問題最根本的是緊緊抓住農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革這個“牛鼻子”。但是，圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革問題，社會各界存在激烈的爭論，私有化、國有化、集體化等思路均有支持者。近年來，在城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)和新農(nóng)村建設(shè)不斷取得新成效的農(nóng)村現(xiàn)代化過程中，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)全面鋪開，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革取得了重要進(jìn)展，相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果如雨后春筍般呈現(xiàn)，為新時代鄉(xiāng)村振興提供著理論指導(dǎo)和智力支持。但整體來看，絕大多數(shù)研究還是單純從經(jīng)濟學(xué)的角度圍繞土地產(chǎn)權(quán)改革的緣起、問題、路徑等方面展開，對土地產(chǎn)權(quán)改革給鄉(xiāng)村社會尤其是社會結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)土文化、基層治理、社區(qū)建設(shè)等方面帶來變化的深入研究相對較少，吳曉燕教授的《農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理轉(zhuǎn)型研究》（北京：人民出版社，2018年）恰好聚焦農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革對基層社會的影響，關(guān)注地權(quán)變動對鄉(xiāng)村社會變遷的深度沖擊，拓展和深化了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)研究新動向

近年來，在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村土地制度改革不斷試點并最終開始全面推進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)也推動著鄉(xiāng)村治理和城市基層治理的變化。由此，關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的研究得以不斷深化和拓展，不同學(xué)科、不同學(xué)派從不同角度展開了一些開拓性的研究。徐勇教授領(lǐng)銜的政治學(xué)“田野學(xué)派”聚焦產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系，圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變革與基層治理創(chuàng)新的關(guān)系進(jìn)行了系列研究。徐勇教授指出，土地與政治有著密切的關(guān)系，特別是土地產(chǎn)權(quán)變遷對政治和治理有著基礎(chǔ)性意義。其學(xué)術(shù)團(tuán)隊圍繞產(chǎn)權(quán)與治理做了大量細(xì)致的實證研究，如鄧大才教授主要研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與基層治理的關(guān)系，出版著作《土地政治：地主、佃農(nóng)與國家》，并形成大量重量級論文成果;董江愛教授專注礦權(quán)改革與基層治理，王勇教授聚焦草權(quán)與基層治理，郝亞光副教授關(guān)注水權(quán)與基層治理，等等。顯然，吳曉燕教授也是這個學(xué)術(shù)共同體的一員，曾發(fā)表《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理轉(zhuǎn)型》《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革與基層社會治理轉(zhuǎn)型》等論文，《農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理轉(zhuǎn)型研究》一書是其在前期研究的基礎(chǔ)上，緊緊抓住集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革這一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的核心問題，圍繞“農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革新變化如何推動基層治理轉(zhuǎn)型”這根紅線展開研究，在深化與拓展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)研究中開辟出了新的領(lǐng)域。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地研究新領(lǐng)域

近年來，隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地改革實踐的推進(jìn)，相關(guān)研究成果不斷出現(xiàn)，如劉守英、華生等人都有系統(tǒng)而深入的研究。吳曉燕教授的著作——《農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理轉(zhuǎn)型研究》既在產(chǎn)權(quán)與治理研究中拓展出新領(lǐng)域，又是對農(nóng)村集體建設(shè)用地研究的深化與拓展。其研究從集體建設(shè)用地改革出發(fā)，全面考察“地動”給基層治理帶來的新變化，重點關(guān)注地權(quán)改革給基層治理帶來的挑戰(zhàn)以及基層治理的回應(yīng)與調(diào)適，進(jìn)而重構(gòu)基層社會治理新體系。

1.創(chuàng)新研究主題

與大多數(shù)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革研究不同，該著作將農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革作為研究的邏輯起點，在對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革試點地區(qū)做了大量實證調(diào)研的基礎(chǔ)上，對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的形成、現(xiàn)狀、缺陷進(jìn)行基礎(chǔ)性分析之后，重點對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革的新變化、新特點進(jìn)行考察，闡釋了“集體資源產(chǎn)權(quán)化-集體產(chǎn)權(quán)市場化-集體產(chǎn)權(quán)資本化-集體產(chǎn)權(quán)證券化”的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革新變化。在這一研究基點之上，創(chuàng)造性地借鑒了“沖擊——反應(yīng)”分析范式，從沖擊、困境、調(diào)適三個方面對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)變革下的基層治理創(chuàng)新進(jìn)行了全方位剖析，最后提出構(gòu)建適應(yīng)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革新變化的基層治理新模式。

2.創(chuàng)新研究理念

《農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理轉(zhuǎn)型研究》是在吳曉燕教授申報的國家社科基金項目研究基礎(chǔ)上形成的成果，立項在黨的十八大召開之前，然而整個研究成果中一以貫之的是“以人民為中心”的研究理念。從研究初衷來看，研究者并未局限于農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革的討論，而是關(guān)注土地產(chǎn)權(quán)變革中的農(nóng)村社會、變革中的人，也就是“地動”帶來的村莊治理資源和利益變動。在具體研究過程中，作者更關(guān)注地權(quán)變革給鄉(xiāng)村利益主體尤其是普通村民所帶來的挑戰(zhàn)和他們的權(quán)利與利益改變，以及這些改變對村民、對農(nóng)村社會發(fā)展的影響。在最后的改革優(yōu)化建議方面，作者再次強調(diào)基層治理新模式要“以權(quán)益保護(hù)為導(dǎo)向”“滿足農(nóng)民自主性要求”“適應(yīng)農(nóng)民多元化需求”，等等。

3.創(chuàng)新研究深度

農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革是當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會的重量級、核心級改革，也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因改革而優(yōu)化的要素配置機制必將很大程度上推動鄉(xiāng)村振興。但也必須同時看到，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革并不是孤立的改革，也不是改革的終點，而是農(nóng)村綜合改革的一個切入點。改革本身以及改革所引發(fā)的新問題、新矛盾都需要配套性改革的推進(jìn)，基層治理創(chuàng)新就是其中極為重要的一環(huán)。對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革后的基層治理進(jìn)行深入研究是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)研究的深化過程，也是其重要組成部分。

三、產(chǎn)權(quán)政治學(xué)研究新高度

產(chǎn)權(quán)是治理的基礎(chǔ)，也正是在此認(rèn)識的基礎(chǔ)上，鄧大才教授等提出了產(chǎn)權(quán)政治學(xué)的概念，即探討產(chǎn)權(quán)與政治、產(chǎn)權(quán)與治理之間的關(guān)系。而相對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、草權(quán)、礦權(quán)以及水權(quán)與基層治理的研究，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)與基層治理的研究對于產(chǎn)權(quán)政治學(xué)有著更深遠(yuǎn)的意義。

1.產(chǎn)權(quán)政治學(xué)與鄉(xiāng)村振興

長期以來，產(chǎn)權(quán)政治學(xué)的研究主要致力于解決鄉(xiāng)村的問題。雖然，產(chǎn)權(quán)政治學(xué)也會涉及人的城鎮(zhèn)化問題，但主要還是致力于農(nóng)村問題的解決和鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。毫無疑問，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理的研究也關(guān)注農(nóng)村，關(guān)注農(nóng)村建設(shè)用地這一最為重要的產(chǎn)權(quán)要素流通之后的基層治理新變化，但這一研究卻指向了關(guān)注城鎮(zhèn)化、關(guān)注新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，乃至延伸到了城市化的進(jìn)程中。也就是說，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理創(chuàng)新的研究在主要著力于鄉(xiāng)村有效治理的同時，對于城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化都具有較重要的意義，長期看甚至對于后者的價值更大。因為，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革所邁向的同地同權(quán)趨勢，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，是城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動，有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、共生共榮，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.產(chǎn)權(quán)政治學(xué)與城鎮(zhèn)化

一直以來，在妨礙城鄉(xiāng)發(fā)展的體制中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要的制度安排。農(nóng)村集體建設(shè)用地只有國有化之后才能流入市場，也正是這個原因，城郊村的集體建設(shè)用地一直都是市場上的“香餑餑”，城鎮(zhèn)化乃至城市化的秘訣就在于土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換。但與此同時，在珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在用途上模糊化，導(dǎo)致了不少歷史遺留問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革，一方面使遠(yuǎn)郊農(nóng)村有了發(fā)展的資源與機會;另一方面，在一定程度上破解了東部發(fā)達(dá)地區(qū)的實際性難題，如位列一線城市之列的深圳，至今仍有一半的建筑體量為被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”的法外建筑。農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革無疑為這些歷史難題的破解提供了新思路。由此可見，研究農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理的關(guān)系，對我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)大有裨益。

總之，吳曉燕教授的《農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理轉(zhuǎn)型研究》一書是對新時代農(nóng)村基層治理的前瞻性研究，此成果以扎實的實證調(diào)查為基礎(chǔ)，聚焦農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革后的基層治理創(chuàng)新，這不僅是對產(chǎn)權(quán)政治學(xué)理論研究的拓展，還對鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇具有重要的指導(dǎo)意義，有助于推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從這個意義上講，該著作不僅具有理論創(chuàng)新價值，而且具有較強的現(xiàn)實應(yīng)用價值。

（責(zé)任編輯：陳?果）