新時期城市安全風險防控實踐探析
——以成都為例

劉 裕 蔡詩琪 田 歡

（電子科技大學 公共管理學院，四川 成都 610054）

0 引言

城市安全問題已成為新時期我國亟待解答的“國家命題”。隨著我國城市化進程明顯加快，城市人口、功能和規(guī)模不斷擴大，發(fā)展方式、產業(yè)結構和區(qū)域布局發(fā)生了深刻變化，新材料、新能源、新工藝廣泛應用，新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領域大量涌現，城市運行系統(tǒng)日益復雜，安全風險不斷增大。城市因其人口、建筑以及其他各種資源、財富的高度集中，更是處于“風險膠囊”之中，災害鏈變長，復雜性、易損性增加，一旦發(fā)生安全事故，事故后果的嚴重程度往往呈現“倍增效應”。

近年來，發(fā)生在國內大城市的重特大安全事故，從青島輸油管道爆炸事件到上海外灘踩踏事件、天津港爆炸事故、深圳渣土受納場滑坡事故等，不僅造成重大人員傷亡和財產損失，還在國內外產生了重大的社會負面影響甚至政治影響，凸顯出我國城市安全風險防控嚴重滯后，城市安全問題成為“社會熱點”。

2015年12月，中央時隔37年再次召開城市工作會議，提出要“把安全放在第一位，把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展的各個環(huán)節(jié)、各個領域”。2016年7月，習近平總書記在中央政治局常委會議上指出：“要加強城鄉(xiāng)安全風險辨識，全面開展城市風險點、危險源的普查，防止認不清、想不到、管不到等問題的發(fā)生”。2018年1月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進城市安全發(fā)展的意見》，明確推進城市安全發(fā)展的制度措施，將城市安全發(fā)展上升為“國家命題”，這表明以習近平同志為核心的黨中央在推進新型城鎮(zhèn)化過程中防范重大安全風險的敏銳洞察力，展現了關愛生命、保障安全的濃厚為民情懷和強烈責任擔當。

1 城市化與城市風險問題

1.1 成都市城市安全風險基本狀況

作為全球人口排名31位的超大城市，成都人口高度聚集，城市規(guī)模不斷擴大，功能系統(tǒng)日趨復雜，城市運行安全風險集聚。呈現出3個鮮明特點：

（1）生產安全事故“多發(fā)”、“易發(fā)”。

2017年，成都人均GDP為1.36萬美元，根據相關理論和西方國家發(fā)展經驗，成都仍然處于生產安全事故易發(fā)、多發(fā)階段。此階段工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進，經濟活躍，成都目前市場主體已近200萬戶，企業(yè)69萬家，其中危險化學品從業(yè)單位6696家，重大危險源110個；傳統(tǒng)和新型生產經營方式并存，產業(yè)結構、技術水平、企業(yè)管理整體上仍然較為落后，勞動力素質偏低。比如規(guī)模以上工業(yè)增長值率不足24%，遠低于發(fā)達國家35%～40%標準。

（2）城市風險源點多面廣、交織疊加。

成都市常住人口1600萬，管理人口超過2000萬，高層建筑9369棟，其中100m以上的超高層建筑339棟，1萬平方米以上的城市綜合體640棟，其中10萬平方米以上的超大型城市綜合體262棟，人員密集場所3萬余家，特種設備超過20萬臺，機動車保有量近500萬輛，軌道交通在建里程450km，地鐵營運里程196km，日客流量350萬人次。龐大的城市規(guī)模讓城市安全風險源觸點增多、燃點降低、破壞力增大，呈現復雜化、連鎖性特點，已然成為了“風險膠囊”。

（3）自然災害潛在風險和次生風險較大。

經過較長時間的城市發(fā)展，成都市基礎設施嚴重老化，城市交通、供水排水、供電、燃氣、消防等基礎設施和公共服務設施維護困難，部分道路排水管道和下穿隧道等安全設施的設計標準不高，防災抗災能力不高，潛在安全風險較大，地震、氣象、地質和暴雨、洪澇等自然災害發(fā)生時極易引發(fā)次生災害，給城市安全管理和運行帶來新的壓力。

1.2 成都市城市安全風險防控指標體系

城市安全風險防控體系是一個全新的研究領域，尚無一套成熟的理論與技術。城市安全風險防控指標具有內涵豐富、涵蓋面廣、動態(tài)性強的特點，這就決定了建立城市安全風險防控指標體系是一項復雜的系統(tǒng)工程?？茖W性、客觀性、系統(tǒng)性、公正性、可行性、可比性原則，是建立成都市城市安全風險防控指標體系的重要保證。根據成都市城市安全風險的構成特點，基于風險理論和統(tǒng)計學原理，利用主成分分析法、因子分析法和數據提取技術，建立由2個層次指標構成的成都市城市安全風險防控指標體系，見下表。

1.3 成都市城市安全風險防控指標體系應用與實踐

基于成都市城市安全風險防控指標體系，成都市主要從技術防控、標準防控、群眾防控3個方面，積極探索城市安全風險防控體系應用與實踐，促進城市安全有序發(fā)展。

（1）開展“技術防控”，開發(fā)建設城市安全監(jiān)測預警系統(tǒng)。

針對安全生產領域安全風險，以物聯(lián)網和云計算為基礎，開發(fā)了安全生產監(jiān)測預警系統(tǒng)，主要包括4個子系統(tǒng)：一是重大危險源監(jiān)控系統(tǒng)。2013年建成，通過前端感知設備對全市重大危險源和高危企業(yè)進行全時段實時動態(tài)監(jiān)測預警。系統(tǒng)運行5年以來，處置氨氣、氯氣泄漏等重大險情22起，發(fā)現重大隱患112處。二是隱患排查治理動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。2015年建成運行，目前納管企業(yè)4.1萬家，辨識風險源3.1萬項，促進企業(yè)隱患排查自查自報自改閉環(huán)管理。三是應急救援輔助決策系統(tǒng)。2017年建成，通過構建預案庫、案例庫等，“一圖式”展現全市安全生產應急專家、機構、隊伍、物資、裝備等應急資源力量，初步具備先期研判、輔助決策和事后評估等功能。四是城市公共安全感知系統(tǒng)。先后開發(fā)“兩客一?！边\輸車輛安全管理、電梯公共服務、地鐵建設運營風險監(jiān)控、建筑起重機械安全管理、交通運行協(xié)調、建筑垃圾處置監(jiān)管等信息化系統(tǒng)，以及寺廟教堂監(jiān)控系統(tǒng)，對可能影響城市運行和公共安全的重大安全風險進行監(jiān)測預警。下一步，將向城市綜合體、旅游景區(qū)景點、大型商場等領域拓展，持續(xù)延伸城市安全感知觸角。

表 成都市城市安全風險防控指標體系Tab. Index system of city safety risks prevention and control of Chengdu

在以上4個系統(tǒng)的基礎上，2017年，成都市又著手建設危險化學品電子地圖，目前已實現在GIS地圖上對2080家危險化學品在線動態(tài)管控。2018年，成都市全面開展了城市整體安全風險評估，繪制包括10個重點行業(yè)、4條城市生命線在內的城市安全風險電子地圖。同時，積極探索城市安全大數據應用，推動將安全生產監(jiān)測預警系統(tǒng)升級建設為城市安全監(jiān)測預警系統(tǒng)，如圖1。

圖1 成都市城市安全監(jiān)測預警體系構架圖Fig.1 Skelton diagram of city safety detection and early-warning system of Chengdu

（2）探索“標準防控”，推動企業(yè)和公共領域安全管理標準化。

為有效管控企業(yè)安全風險，成都市政府安全辦組織專家和企業(yè)一道，制訂發(fā)布了成都市小型企業(yè)、微型企業(yè)和企業(yè)三級安全生產標準化基本規(guī)范，以及成都市企業(yè)安全生產風險分級管控工作規(guī)范、成都市安全生產標準化技術服務規(guī)范等區(qū)域性地方標準，鼓勵企業(yè)創(chuàng)建安全風險管理標準化單位。截至目前，共創(chuàng)建標準化企業(yè)6132家，計劃到2020年完成規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)標準全部達標。

針對商業(yè)商務樓宇和古鎮(zhèn)、特色街區(qū)等領域公共安全風險突出的情況，成都市在12個不同業(yè)態(tài)商業(yè)商務樓宇開展安全管理標準化試點。經過深入研究與反復摸索，2016年1月1日，制定發(fā)布全國首個商業(yè)商務樓宇和古鎮(zhèn)、特色街區(qū)安全管理的地方標準——《成都市商業(yè)商務樓宇安全管理標準化評定規(guī)范》和《成都市古鎮(zhèn)和特色街區(qū)安全管理等級劃分與評定》。其中商業(yè)商務樓宇地方標準正在按照國家標委會的要求，研究將地方標準提升為國家標準。經過幾年的推廣，截止目前，全市已有97個商業(yè)商務樓宇和11個古鎮(zhèn)、特色街區(qū)通過公共領域安全管理標準化達標評定。根據成都市的規(guī)劃，到2020年，全市超大型城市綜合體將基本完成公共領域安全管理標準化達標創(chuàng)建工作，其他城市綜合體逐步達標。同時，成都還制定了中小學校安全管理地方標準，正在研究制定醫(yī)院、大型活動臨時搭建工程安全管理地方標準，全面推進公共領域安全管理標準化。

圖2 成都市城市安全風險防控標準體系圖Fig.2 Skelton diagram of city safety control standards system of Chengdu

2018年11月，成都市成立了“成都市城市安全專業(yè)標準化委員會”，全面加快形成城市安全發(fā)展的標準體系，如圖2。家級安全社區(qū)30個，省級安全社區(qū)219個；錦江區(qū)建成西部首個以區(qū)為單位的國際安全社區(qū)和全國安全社區(qū)，金牛區(qū)、雙流區(qū)、溫江區(qū)以區(qū)為單位建成省級安全社區(qū)。先后建成安全體驗中心（館）15個，安全文化廣場100個，安全示范街150條，安全示范學校100個。

與啟動安全社區(qū)建設時相比，建設成功時各社區(qū)的各類安全事故起數和死亡人數平均下降了17.74%、51.62%，其中道路交通下降了7.79%、41.3%，工作場所下降了60%、74.5%，火災下降了30.24%、60%，社會治安事件下降了21.05%、62.58%。通過安全社區(qū)建設，在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本形成了“自我發(fā)現問題、分析問題、解決問題、評估問題、持續(xù)改進”的基層安全社區(qū)治理新模式，社區(qū)軟、硬件環(huán)境和居民安全素質得到大幅提升，各類傷害持續(xù)下降，為人民群眾營造了一個“安全、健康、和諧”的生產生活環(huán)境。

2 成都實踐給我國城市安全風險防控的啟示

（3）發(fā)動“群眾防控”，以安全社區(qū)為載體夯實基層社區(qū)公共安全體系。

社區(qū)是社會的細胞，社區(qū)安全是城市安全的基石。從2009年開始，成都市把安全社區(qū)建設作為抓好公共安全體系建設強化和安全生產基層、基礎、基本功建設的載體，堅持“全員參與、資源整合、持續(xù)改進”工作思路，以問題為導向，從人民群眾反映強烈的安全問題入手，不斷整合轄區(qū)資源，培育社會組織，調動群眾廣泛參與安全社區(qū)建設。截止2018年12月，全市375個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中建成國成都市是一個擁有2000多年歷史和2000萬人口的超大城市，同時地處西部，現代化與傳統(tǒng)并存，在國內城市中具有較強的代表性。成都市城市安全風險防控的實踐，給我國城市開展風險防控提供了借鑒樣本，也給下一步工作開展帶來了有益的啟示。

2.1 必須讓“安全發(fā)展”成為城市的“普世”價值觀

當前，我國經濟社會正從“高速發(fā)展”向“高質量發(fā)展”轉變，“安全發(fā)展”的理念尚未真正成為全社會尊崇的價值觀和行為準則。做好城市安全風險防控，首先要求城市黨委政府牢固樹立安全發(fā)展理念，切實踐行以人民為中心的思想，正確處理安全與發(fā)展的關系，特別是面對安全與發(fā)展有沖突的時候，堅決守護安全的“紅線”和“底線”。其次，要強化宣傳和教育，增強城市每個生產經營單位的安全法制意識和安全責任意識，引導企業(yè)依法經營、規(guī)范經營、尊重生命、敢于擔責；增強每個城市市民特別是兒童青少年的安全風險意識，讓他們懂得保護自身安全，懂得安全應急施救，勇于維護社會公共安全利益。

2.2 必須建立科學的城市安全風險防控工作體系

改變目前城市安全風險防控職能分散、各自為政、缺乏統(tǒng)籌的局面，實現城市安全風險管理機構健全、體系優(yōu)化、流程閉環(huán)、各方責權利規(guī)范，無論是在日常管理或非常態(tài)情況下均能做到無縫銜接、聯(lián)動反應、動態(tài)高效。為此，各城市黨委政府應當充分利用我國安全應急管理體制改革契機，結合自身安全工作實際，組建高權威、綜合性、專業(yè)化的城市應急管理機構，統(tǒng)一領導城市安全風險防控工作，有效協(xié)調各方資源。要建立城市安全風險防控工作制度體系，尤其要以法律、制度或具體的工作任務表等形式，明確城市黨委政府各部門、各機構和屬地的安全風險防控權責，避免職能模糊和重疊。

2.3 必須堅持源頭治理和過程管控并重

充分學習借鑒西方國家“生命周期理論”指導下的城市安全風險管理實踐，探索建立具有我國鮮明特色的“全過程綜合城市安全風險管理”模式，形成安全風險預防、應對準備、應對反應、恢復重建一整套流程，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的風險治理弊端。在強化城市安全風險過程管控的同時，鑒于我國城市普遍無序擴張的歷史，各城市黨委政府必須狠下決心開展源頭治理，重點解決城市規(guī)劃安全、人員密集區(qū)重大危險源安全、老城區(qū)安全設施陳舊和設防標準過低等問題，從源頭上防范遏制城市重大安全風險，消除重大安全事故。

2.4 必須強化基礎保障和社會協(xié)同

成都市“安全管理標準化”和“安全社區(qū)”民生工程建設的實踐表明，做好城市安全風險防控的根本在基層，關鍵在基礎，只有城市的每個基層單元特別是企業(yè)、街道社區(qū)的安全基礎夯實了，整個城市的安全才有良好的保障。當前，我國城市安全基層基礎普遍薄弱，各城市黨委政府要著力抓好生產經營單位的安全主體責任落實，織密城市安全“監(jiān)管網”，筑牢城市安全應急保障防線，充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督的作用，激發(fā)社會和市民多元參與，推動城市安全風險防控從“自上而下”轉為“上下聯(lián)動”，從政府“單打獨斗”轉為全社會“共治共享”。

3 結論

建立城市安全風險防控指標體系，科學識別、估測、評價城市運行和發(fā)展過程中蘊含的安全風險，并通過“技防”、“標防”、“人防”等手段，對風險實施治理、控制和預警，是實踐證明行之有效的經驗。同時，要從根本上做好城市安全風險防控這項“國家命題”，必須推動城市黨委政府牢固樹立安全發(fā)展觀、建立科學的城市安全風險防控工作體系、堅持源頭治理和過程管控并重、強化基礎保障和社會協(xié)同。