政府購買第三方安全監(jiān)管服務(wù)模式探討

侯 乾 姚念崗

（上海守安投資控股集團(tuán)有限公司，上海 201500）

0 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷加快和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，企業(yè)在我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會生產(chǎn)流通和經(jīng)濟(jì)技術(shù)進(jìn)步中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身存在著盲目性、逐利性、自發(fā)性等缺陷，企業(yè)安全生產(chǎn)事故時(shí)有發(fā)生。加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)事故的預(yù)防和整治，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有23個(gè)省、641個(gè)市區(qū)和1197個(gè)縣，建立了專門的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和共計(jì)約5.5萬人的安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍[1]。逐步形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門依法監(jiān)督，企業(yè)全面負(fù)責(zé)，群眾監(jiān)督參與，社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局。政府監(jiān)管工作雖然取得了一定的成效，但仍面臨很多困難。基于此，政府購買第三方安全監(jiān)管服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)而生，并逐步被廣泛接受、認(rèn)可。

1 國內(nèi)企業(yè)安全管理現(xiàn)狀

1.1 企業(yè)安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻

行業(yè)門類齊全，危險(xiǎn)源點(diǎn)多面廣，金屬冶煉、道路運(yùn)輸、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品等高危行業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，涉高溫金屬、涉煤氣、涉氨、涉粉塵爆炸等企業(yè)數(shù)量多。因此，無論是在國家級經(jīng)濟(jì)工業(yè)園區(qū)，還是在縣、鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)，安全生產(chǎn)事故時(shí)有發(fā)生，特別是危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)與運(yùn)輸、建筑施工、金屬冶煉等行業(yè)事故多發(fā)，各地安監(jiān)部門面臨的安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。

1.2 企業(yè)規(guī)模小

我國企業(yè)雖然種類多數(shù)量大，但總體以中小微型企業(yè)為主，對高素質(zhì)人才缺乏吸引力，內(nèi)部管理人員技術(shù)、管理等能力較低。同時(shí)企業(yè)安全管理人員工作任務(wù)重，待遇低，追責(zé)壓力大，更換頻繁，“不會管、管不好”的現(xiàn)象比較普遍，致使企業(yè)內(nèi)部隱患排查治理、教育培訓(xùn)等日常安全管理不到位，外來施工、危險(xiǎn)作業(yè)等高危環(huán)節(jié)管理不規(guī)范，極易引發(fā)事故。

1.3 安全監(jiān)管力量不足

目前國家各級園區(qū)具備行政執(zhí)法資格的安監(jiān)人員較少（各地安監(jiān)招聘大量合同工，其不具備執(zhí)法資格），監(jiān)管力量相對薄弱，監(jiān)管任務(wù)仍十分繁重，且安全生產(chǎn)涉及行業(yè)種類多，加之缺少專業(yè)性強(qiáng)的監(jiān)管人員，導(dǎo)致日常行政監(jiān)管往往無法識別企業(yè)運(yùn)行過程中的技術(shù)缺陷、潛在危險(xiǎn)物的不安全狀態(tài)，更沒能力發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部涉及技術(shù)范疇的安全生產(chǎn)問題。

2 引進(jìn)第三方監(jiān)管模式背景

面對安監(jiān)任務(wù)日益繁重，政府監(jiān)管力量有限，企業(yè)主體責(zé)任亟待落實(shí)等難題，各地區(qū)安監(jiān)部門委托中介機(jī)構(gòu)邀請國內(nèi)各行業(yè)資深專家為企業(yè)進(jìn)行安全專項(xiàng)檢查，取得了一定成效。然而，每年的專家專項(xiàng)檢查周期集中在年中幾個(gè)月，短時(shí)間內(nèi)從外地組織的專家難以深入熟悉企業(yè)，且每次參與檢查和復(fù)查的專家流動(dòng)性較大，不利于排查企業(yè)深層次問題，也不利于隱患整改期間的現(xiàn)場咨詢及檢查成果的鞏固[2]。為解決專家專項(xiàng)檢查存在的弊端，同時(shí)彌補(bǔ)安全監(jiān)管部門監(jiān)管力量的不足，根據(jù)2014年12月15日，財(cái)政部、民政部、國家工商總局以財(cái)綜〔2014〕96號印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》和《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)遏制危險(xiǎn)化學(xué)品行業(yè)和煙花爆竹重特大事故工作意見的通知》（安監(jiān)總管三〔2016〕62號）提出的“鼓勵(lì)地方安全監(jiān)管部門或行業(yè)主管部門對動(dòng)火等特殊作業(yè)實(shí)施第三方專業(yè)化監(jiān)管”要求，各級安監(jiān)部門開始探索實(shí)行政府出資購買安全生產(chǎn)第三方協(xié)助監(jiān)管的服務(wù)模式[3-4]。

3 第三方安全監(jiān)管服務(wù)定義與監(jiān)管模式

3.1 第三方安全監(jiān)管服務(wù)定義

第三方安全監(jiān)管服務(wù)（以下簡稱第三方），指在生產(chǎn)安全領(lǐng)域成立獨(dú)立于企業(yè)與政府之外的第三方專職監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，通過與政府簽約，第三方機(jī)構(gòu)被賦予一定職責(zé)，利用其專業(yè)技術(shù)能力和資源整合能力，為企業(yè)和政府在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提供專業(yè)性、客觀公正性、獨(dú)立性的安全管理服務(wù)[5-6]。

3.2 第三方安全監(jiān)管服務(wù)運(yùn)作模式

第三方安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管相較于政府監(jiān)管，更加專業(yè)、直接，是一種深度監(jiān)管，彌補(bǔ)了安全監(jiān)管人員不足和安全專業(yè)薄弱環(huán)節(jié)。代替政府監(jiān)管，給企業(yè)有效的技術(shù)幫扶是第三方監(jiān)管日常工作的兩大板塊。

第三方安全監(jiān)管不僅對事故多發(fā)的動(dòng)態(tài)作業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督檢查，第三方專家還能充分熟悉企業(yè)，克服往年專家檢查流動(dòng)性大，短時(shí)間內(nèi)不能發(fā)現(xiàn)企業(yè)深層次問題的弊病，更好地服務(wù)企業(yè)。第三方不間斷巡查企業(yè)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在重大隱患或違法違規(guī)行為的，安監(jiān)部門將及時(shí)跟進(jìn)執(zhí)法，因此，第三方是安全監(jiān)管的另一道防線，也是安全監(jiān)管漏項(xiàng)的有力補(bǔ)充。

第三方安全監(jiān)管在服務(wù)模式上勇于開拓，積極創(chuàng)新：讓過硬的安全專業(yè)水平為日常人員監(jiān)管與文檔資料管理提供技術(shù)支撐。具體服務(wù)內(nèi)容總結(jié)如下：一企一檔，分級管理；安全診斷，隱患排查；危險(xiǎn)作業(yè)，嚴(yán)格管控；提前培訓(xùn)，考核能力。

第三方安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管，是一個(gè)熟悉園區(qū)及企業(yè)的過程，通過了解園區(qū)和企業(yè)的安全狀況，對癥下藥，提高部分高危風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的檢查頻率，鞏固安全薄弱環(huán)節(jié)。關(guān)系上，第三方在日常工作中與生產(chǎn)企業(yè)共同學(xué)習(xí)，一起進(jìn)步，雙方都持有憧憬與意愿來一起打造具有優(yōu)秀安全文化的園區(qū)、構(gòu)建持續(xù)可改進(jìn)的安全監(jiān)管制度體系。

4 第三方服務(wù)模式的實(shí)踐應(yīng)用

第三方安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)在化工園區(qū)的成績慢慢被園內(nèi)企業(yè)贊許，第三方安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)自身通過積極地參與各項(xiàng)安全相關(guān)會議和論壇，宣傳科學(xué)有效的第三方安全服務(wù)技術(shù)，讓更多企業(yè)、事業(yè)單位認(rèn)識到第三方安全服務(wù)的優(yōu)勢和力量。截至目前，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)已入駐北京、上海、天津、廣東、山東、江蘇、浙江等化工園區(qū)，服務(wù)企業(yè)數(shù)量超過萬余家。

如2017年3月入駐的福建漳州的古雷開發(fā)區(qū)，購買第三方安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)事項(xiàng)有企業(yè)八大特殊作業(yè)抽查、安全儀表報(bào)警及安全聯(lián)鎖抽查、工藝設(shè)備變更管理抽查、項(xiàng)目生產(chǎn)前安全抽查、工藝裝置開停工方案技術(shù)審查、指導(dǎo)企業(yè)開展風(fēng)險(xiǎn)評估、指導(dǎo)企業(yè)完善安全規(guī)章制度、共性問題集中開展專項(xiàng)培訓(xùn)等。

據(jù)第三方安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)對服務(wù)古雷園區(qū)的統(tǒng)計(jì)，不到一年時(shí)間，已開展安全服務(wù)433頻次、1301人次，累計(jì)發(fā)現(xiàn)問題及幫扶建議3757項(xiàng)，已整改3730項(xiàng)，整改率99%。開展培訓(xùn)合計(jì)9次；外管廊作業(yè)與承包商車輛行駛夜查5次。審核施工方案20次，全區(qū)安全生產(chǎn)呈現(xiàn)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)態(tài)勢。[7]

第三方安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)雖有一定的監(jiān)管權(quán)，但目前沒有明確的法律條文定義其法律地位，在園區(qū)企業(yè)尚未能嘗到第三方安全監(jiān)管服務(wù)的甜頭時(shí)，其監(jiān)管成效和技術(shù)幫扶功能優(yōu)勢尚不能得到重視，究其主要原因，最主要的還是企業(yè)的態(tài)度。部分企業(yè)對第三方監(jiān)管服務(wù)持有無所謂，甚至抵觸態(tài)度，出現(xiàn)不支持危險(xiǎn)作業(yè)報(bào)備和第三方人員檢修現(xiàn)場監(jiān)管工作、不配合安全檢查和安全整改任務(wù)、對接人員頻繁變動(dòng)溝通不暢的現(xiàn)象，種種難題亟待安全生產(chǎn)法律體系進(jìn)一步擴(kuò)充完善。

5 結(jié)論

第三方安全監(jiān)管是政府監(jiān)管部門推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的重要舉措和手段。由政府出資購買第三方技術(shù)服務(wù)，執(zhí)法與服務(wù)并舉，服務(wù)至上，為企業(yè)提供“保姆式”服務(wù)，在我國當(dāng)前安全生產(chǎn)形式下一定時(shí)期內(nèi)還將繼續(xù)存在。

政府部門將運(yùn)用政策、財(cái)政等手段，不斷加強(qiáng)對企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)等市場主體的規(guī)范引導(dǎo)，逐漸過渡到由企業(yè)自行委托中介機(jī)構(gòu)，最終完全成為企業(yè)的自主行為，讓企業(yè)主體責(zé)任得到充分落實(shí)。

第三方監(jiān)管服務(wù)模式也將會逐步創(chuàng)新管理模式，第三方監(jiān)管服務(wù)模式前途必將越走越明朗。