建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的挑戰(zhàn)與建議

成文清 鄭 薇 李彤彤 張 帆 中國大地財產(chǎn)保險股份有限公司

建筑施工是一個復(fù)雜的過程，建筑質(zhì)量缺陷時有發(fā)生。建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險對保證建筑工程質(zhì)量、提高消費(fèi)者權(quán)益保障力度和減輕政府負(fù)擔(dān)都具有重要的意義。目前，我國建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險（IDI）的應(yīng)用尚處于起步階段。本文對建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，分析了我國實施建筑工程潛在缺陷保險中面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合國內(nèi)外實踐，對進(jìn)一步推廣建筑工程質(zhì)量缺陷保險提出了建議。本文對在我國進(jìn)一步應(yīng)用和推廣建筑質(zhì)量潛在缺陷保險、提高我國建筑工程質(zhì)量水平具有重要意義。

一、引言

十三五以來，我國建筑業(yè)呈現(xiàn)快速、大規(guī)模發(fā)展的狀態(tài)。然而，由于建筑施工是一個復(fù)雜的過程，因開發(fā)商過度壓縮成本、追求進(jìn)度、設(shè)計疏漏、建造方式不當(dāng)、施工方管理水平不足、監(jiān)理監(jiān)管不到位等因素的存在，因此，工程質(zhì)量出現(xiàn)問題或缺陷的事故時有發(fā)生。目前，實踐中缺乏長期有效的追溯機(jī)制，事故發(fā)生后開發(fā)商與施工方?；ハ嗤普?，導(dǎo)致消費(fèi)者投訴無門或處理不力。中國消費(fèi)者協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國房屋建材類投訴21416件，其中質(zhì)量相關(guān)的投訴案件為7141件，占比達(dá)到33.33%。

建筑工程質(zhì)量糾紛不僅損害了消費(fèi)者的權(quán)益，還會造成政府負(fù)擔(dān)，引起社會資源的巨大浪費(fèi)。研究表明，這種社會資源的浪費(fèi)是一種外部不經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，通過運(yùn)用外部性理論分析發(fā)現(xiàn)質(zhì)量保險制度對于減少質(zhì)量缺陷帶來的外部不經(jīng)濟(jì)非常有效（趙海鵬等，2007）。建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險（IDI，Inherent Defects Insurance）最早在法國提出，目前在西方國家獲得了廣泛的應(yīng)用（郭振華、代建林，2011）。近年來，我國部分城市已開展了建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的嘗試，但總體還處于探索階段，還沒有獲得廣泛認(rèn)可和推廣。其中涉及的原因包括：（1）相關(guān)方對建筑工程質(zhì)量風(fēng)險和該保險的重要性認(rèn)識不足；（2）實施建筑工程潛在質(zhì)量缺陷保險存在客觀的挑戰(zhàn)。本文的目的是對建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險進(jìn)行詳細(xì)介紹，結(jié)合我國實際情況對其實踐過程中存在的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，并給出相應(yīng)的解決措施。

二、建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險概述

建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險是指由建設(shè)單位投保的，根據(jù)保險合同約定，保險公司對在正常使用條件下，在保險期間內(nèi)由于工程潛在缺陷所導(dǎo)致被保建筑物的物質(zhì)損壞，履行賠償責(zé)任的保險。其核心是保險公司委托質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)（TIS，Technical Inspection Service），對建筑工程質(zhì)量潛在風(fēng)險實施辨識、評估、報告、提出處理建議，促進(jìn)工程質(zhì)量的提高，減少、避免質(zhì)量事故發(fā)生。

建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險也稱“十年責(zé)任險”，是國際上通行的建筑工程質(zhì)量保險制度，在許多國家屬于強(qiáng)制保險范疇。承保范圍包括商業(yè)建筑、工業(yè)建筑、橋梁等，承保十年內(nèi)因主體結(jié)構(gòu)存在質(zhì)量缺陷發(fā)生質(zhì)量事故而造成的損失。保險公司根據(jù)工程項目的特點和所在地區(qū)的需求情況設(shè)置差異性的承保條件，比如增加防水設(shè)備、保溫等保險責(zé)任。在我國，上海和深圳均由政府統(tǒng)一設(shè)計保險需求，保險費(fèi)為建安工程造價的1%～1.5%，在投保時一次性收??；國外根據(jù)保障范圍不同，一般為建安工程造價的0.5%～3%，通常在投保時預(yù)付20%～30%的保險費(fèi)，當(dāng)工程竣工并取得竣工驗收合格證書以及TIS機(jī)構(gòu)出具的最終報告和合格證書后，保險單生效，投保人繳納剩余的保險費(fèi)（邵健等，2010）。工程質(zhì)量潛在缺陷保險通常設(shè)置一定時長的等待期，國內(nèi)目前為兩年，即在竣工驗收合格兩年后開始保險賠償責(zé)任，在整個保險期限內(nèi)不得撤銷，并且通常足額投保。

實行工程質(zhì)量潛在缺陷保險是對現(xiàn)有質(zhì)量監(jiān)管體制的補(bǔ)充和完善，不會弱化參建各方原有的法律責(zé)任(趙宏彥，2003)。工程質(zhì)量潛在缺陷保險的主要作用是保證出現(xiàn)工程質(zhì)量問題后，消費(fèi)者能迅速得到保險公司的維修和理賠服務(wù)。而保險公司根據(jù)保險合同條款取得代為追償權(quán)，可以根據(jù)法律規(guī)定追究責(zé)任方的賠償責(zé)任。工程項目參建各方的質(zhì)量終身責(zé)任和行業(yè)主管部門對工程質(zhì)量的行政監(jiān)管責(zé)任并沒有弱化或轉(zhuǎn)移。

三、建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的必要性

我國現(xiàn)行的質(zhì)量監(jiān)管體系是政府直接監(jiān)管和委托監(jiān)理方監(jiān)管的體系，項目參建各方對各自負(fù)責(zé)的部分承擔(dān)質(zhì)量終身責(zé)任，建設(shè)單位對工程質(zhì)量承擔(dān)首要責(zé)任。實際建設(shè)期間，各方重點關(guān)注的是結(jié)構(gòu)的安全性和穩(wěn)定性，對于一些影響使用功能的質(zhì)量潛在缺陷不太重視，而這類質(zhì)量問題大多在使用期間才會暴露出來，且會因為工藝缺陷和材料缺陷造成系統(tǒng)性質(zhì)量問題，到時追責(zé)十分困難，消費(fèi)者通常投訴無門。建筑工程的質(zhì)量缺陷通常表現(xiàn)為下面幾個特點：

（一）不可避免性

建筑工程在實施過程中，由于外部環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)要求高、參與方眾多、管理難度大，在設(shè)計、施工工藝、材料等各個環(huán)節(jié)，即使有現(xiàn)行的質(zhì)量監(jiān)管體系，質(zhì)量潛在缺陷的風(fēng)險仍然是無法避免的。

（二）定責(zé)難，賠償周期長

《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》規(guī)定，在保修期限內(nèi)，因房屋建筑工程質(zhì)量缺陷造成房屋所有人、使用人或者第三方人身、財產(chǎn)損害的，房屋所有人、使用人或者第三方可以向建設(shè)單位提出賠償要求。建設(shè)單位向造成房屋建筑工程質(zhì)量缺陷的責(zé)任方追償。而在實踐中將這些法律用到實處，尚存在如下困難：

1.責(zé)任難以認(rèn)定

一旦發(fā)生質(zhì)量事故，回溯機(jī)制復(fù)雜，責(zé)任往往難以確定，且通常耗時多年。

2.償付能力不足

即使確定了責(zé)任方，也可能因為責(zé)任方的償付能力不足而無法得到補(bǔ)償。

這些質(zhì)量問題如果得不到解決，直接影響的是住戶、房屋使用人的權(quán)益，維權(quán)事件發(fā)生也間接增加了政府負(fù)擔(dān)。

在這種情況下，引入工程質(zhì)量潛在缺陷保險作為市場監(jiān)管是十分有必要的。首先，質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)作為獨立的第三方對設(shè)計施工過程中的質(zhì)量問題進(jìn)行管理；其次，保障了建設(shè)單位的財務(wù)穩(wěn)定性；再則，充分保障了消費(fèi)者的權(quán)益，使得其在使用過程中出現(xiàn)的施工質(zhì)量問題能夠得到快速的解決；最后，市場監(jiān)管有利于建立建筑市場質(zhì)量誠信體系，保障建筑市場的健康發(fā)展。

從資金角度，建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險相對于留置保證金，可以使開發(fā)商的流動資金更充裕，更能保證其資金的穩(wěn)定性。因此，推行建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險是非常有價值的。

四、建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的挑戰(zhàn)

在建筑工程質(zhì)量監(jiān)管中引入保險，使建筑工程參與各方主體之間形成良好的約束制衡體系，利用市場化的手段對工程質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管。從2002年開始引入至今，我國質(zhì)量保險發(fā)展比較緩慢，還沒有得到廣泛全面的實施和應(yīng)有的效果（楊艷、陸彥，2013）。主要存在下面幾個原因：

（一）保險公司對工程質(zhì)量的控制能力偏弱

建筑工程的質(zhì)量潛在缺陷是指在竣工過程中未被發(fā)現(xiàn)，但在使用過程中出現(xiàn)的質(zhì)量缺陷。質(zhì)量缺陷可能出現(xiàn)在項目的各個階段，設(shè)計缺陷、施工缺陷、材料缺陷等，因此對潛在缺陷的判斷需要有豐富的專業(yè)技術(shù)能力。能否觀察到工程質(zhì)量的風(fēng)險狀況，對于工程質(zhì)量控制有較大影響（郭振華，2007）。而保險公司作為金融機(jī)構(gòu)，沒有專業(yè)的人才儲備和技術(shù)能力支撐，是很難有能力去判斷建筑工程的潛在缺陷的（王耘，2017）。在目前引入質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化質(zhì)量檢查的情況下，保險公司仍然過分依賴TIS的檢查結(jié)果，自身對風(fēng)險的判斷能力，以及對TIS機(jī)構(gòu)的管理能力不足。

（二）建筑工程潛在缺陷保險的費(fèi)率難以科學(xué)厘定

由于我國對質(zhì)量問題、質(zhì)量事故的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不足，導(dǎo)致保險費(fèi)率的制定缺乏大數(shù)據(jù)依據(jù)。目前試點省市的費(fèi)率均借鑒國外的經(jīng)驗，是否符合中國國情還有待驗證。費(fèi)率的合理性直接關(guān)系到保險公司的盈虧狀況，法國、澳大利亞等國的質(zhì)量保險業(yè)務(wù)開展以來，大多經(jīng)歷過盈利—虧損—微利的階段，業(yè)務(wù)開展之初也不乏保險公司因賠付過高而倒閉。因此，對于費(fèi)率的科學(xué)性仍需要較長時間的驗證。

（三）質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)的費(fèi)用與審圖、監(jiān)理費(fèi)用的重復(fù)

與國外不同，我國現(xiàn)行體制下對設(shè)計質(zhì)量有審圖公司、對施工質(zhì)量有現(xiàn)場監(jiān)理、對材料質(zhì)量也有檢驗機(jī)構(gòu)來控制。而質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)的職能與上述機(jī)構(gòu)均有一定程度的重復(fù)。對建設(shè)單位而言，存在重復(fù)交費(fèi)的顧慮。這也是我國建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險推行時面臨的特殊問題之一（趙海鵬等，2006）。

（四）建設(shè)單位參保意愿不強(qiáng)，認(rèn)為投保質(zhì)量潛在缺陷保險是增加項目成本

主要原因是目前工程項目的事后責(zé)任管理意識不強(qiáng)，利益相關(guān)方在施工過程中均存在僥幸心理，認(rèn)為事故發(fā)生概率低，一旦發(fā)生事故，在賠償上有政府兜底。另外，工程質(zhì)量的信用體系還沒有真正建立，市場和民眾的評價對建設(shè)相關(guān)方的影響不大。因此，在沒有政府強(qiáng)制推行的省市，推廣工程質(zhì)量潛在缺陷保險存在一定的難度。

五、工程質(zhì)量缺陷保險在國外和國內(nèi)的實踐

法國在1978年制訂了《斯比那塔法》（Spinetta ACT），對建筑工程質(zhì)量十年的潛在缺陷實施強(qiáng)制保險，并引入質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)（TIS）進(jìn)行質(zhì)量檢查。其后，各國紛紛在法國基礎(chǔ)上，結(jié)合自身國情需要進(jìn)行改良，盡管各國的工程質(zhì)量潛在缺陷保險操作模式不盡相同，但基本精神一脈相承。

我國從2002年開始提出引入工程質(zhì)量保險制度。2005年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險工作的意見》，提出要建立并大力發(fā)展工程質(zhì)量保險制度；2017年2月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》中，再次提出要推動發(fā)展工程質(zhì)量保險；2017年8月住建部發(fā)布《關(guān)于開展工程質(zhì)量安全提升行動試點工作的通知》，公布了九個工程質(zhì)量保險試點地區(qū)。

上海市于2012年由上海市建交委、住房保障房屋管理局、原上海保監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險的試行意見》；2016年7月出臺《上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險實施細(xì)則（試行）》，進(jìn)一步明確工程質(zhì)量潛在缺陷保險的運(yùn)行方式。上海模式與法國模式的差異詳見表1。

?表1 法國與中國上海模式的比較（徐波等，2004；吳紹艷等，2018）

六、工程質(zhì)量潛在缺陷保險對項目管理的影響

在原有的五方責(zé)任主體的基礎(chǔ)上引入市場監(jiān)管勢必會對建設(shè)項目的項目管理帶來影響。我國目前試行的幾個省市中，政府均賦予TIS機(jī)構(gòu)一定的職能，保證其在項目管理過程中能得到一定的資源，其最終的報告對項目竣工驗收起到一定的作用等。但是對于建設(shè)單位來講，多一方參與必定增加了項目協(xié)調(diào)、管理的難度，對項目質(zhì)量、成本、進(jìn)度目標(biāo)均有一定影響。

（一）對建設(shè)項目質(zhì)量控制的影響

建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的最終目的是為了提升工程質(zhì)量，對項目質(zhì)量控制方面的影響主要在于以下方面：

1.保險公司和質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)在項目執(zhí)行的早期就介入，能參與項目的全過程質(zhì)量管理。

2.保險公司委托的質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)，在設(shè)計階段即開始審查，審查重點關(guān)注造成潛在質(zhì)量缺陷的設(shè)計，而不僅僅是第三方審圖公司主要關(guān)注的結(jié)構(gòu)安全與穩(wěn)定性。審圖公司主要審查規(guī)范的強(qiáng)制性條文是否得到滿足，而質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)不僅關(guān)注強(qiáng)制性條文，更關(guān)注構(gòu)造設(shè)計是否會造成潛在質(zhì)量缺陷，從源頭控制工程質(zhì)量。

3.施工期間，質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)與監(jiān)理、質(zhì)監(jiān)形成項目質(zhì)量控制的三重保障，質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)作為獨立的第三方，對施工質(zhì)量進(jìn)行全過程的客觀檢查，并提出整改清單和意見。

4.借助保險的大數(shù)據(jù)，對出險的質(zhì)量問題進(jìn)行整理和研究，并在后續(xù)的項目中關(guān)注這些質(zhì)量風(fēng)險，減少其再次發(fā)生的概率，從根本上提升工程質(zhì)量。

（二）對建設(shè)項目成本控制的影響

目前國內(nèi)工程質(zhì)量潛在缺陷保險的保費(fèi)為建筑工程建安造價的1%～1.5%。對建設(shè)項目成本的影響主要在以下方面：

1.在存在物業(yè)保修金的省市，如果購買工程質(zhì)量潛在缺陷保險，可以不必繳納物業(yè)保修金（一般為建安工程造價的3%）。

2.質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)的介入能大大減少項目變更的成本。根據(jù)統(tǒng)計，變更的成本往往占到施工總成本的20%以上。而如果越早識別出潛在的設(shè)計缺陷，修改的靈活度越高，帶來的成本變化越小，根據(jù)MacLeamy曲線，設(shè)計階段的修改比施工階段的修改，能節(jié)省一半的費(fèi)用。而質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)在設(shè)計階段就介入，發(fā)現(xiàn)的潛在質(zhì)量問題導(dǎo)致的施工成本增加就越小。

（三）對建設(shè)項目進(jìn)度控制的影響

1.引入工程質(zhì)量潛在缺陷保險會對項目進(jìn)度控制造成一定的影響。對于一些進(jìn)度過快影響工程質(zhì)量的工序，比如刻意壓縮混凝土養(yǎng)護(hù)期，后續(xù)可能會因養(yǎng)護(hù)不當(dāng)而產(chǎn)生裂縫，影響使用功能等，質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)可以提出整改意見。

2.解決工程質(zhì)量潛在缺陷保險對項目進(jìn)度控制的影響的最佳方案就是讓質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)盡早參與，在制定項目進(jìn)度計劃時整合質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)的意見，優(yōu)化項目進(jìn)度管理。

七、下一步建議

我國的工程質(zhì)量潛在缺陷保險仍處于發(fā)展的初級階段，目前僅僅在幾個省市試行，下一步的發(fā)展仍有以下問題需要關(guān)注：

（一）研究制定符合我國國情的保險條款

目前試行階段各地條款設(shè)計、承保范圍和工程類別并不完全一致。試行期間應(yīng)統(tǒng)計分析多年來事故發(fā)生的規(guī)律，確定承保的范圍和工程類別等，推進(jìn)統(tǒng)一的操作模式。

（二）科學(xué)擬定保險費(fèi)率

在缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的初級階段，保險公司準(zhǔn)確厘定費(fèi)率的難度較大，目前上海、深圳均采用統(tǒng)一費(fèi)率。工程質(zhì)量潛在缺陷保險作為市場質(zhì)量監(jiān)管，應(yīng)采取市場化的手段，將費(fèi)率與保險建立對應(yīng)的關(guān)系，實施差額費(fèi)率制度，以激勵建設(shè)單位加強(qiáng)質(zhì)量控制。

（三）質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)的工作流程標(biāo)準(zhǔn)化

目前項目管理公司、監(jiān)理公司、施工圖審查機(jī)構(gòu)等都與質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容和性質(zhì)比較類似，可以承擔(dān)其職能。但是質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)必須是獨立于建筑各方主體之外的質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)，目前國內(nèi)對于質(zhì)量風(fēng)險檢查機(jī)構(gòu)的工作流程和評價尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要盡快制定相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立行業(yè)協(xié)會，盡快能衍生出適合我國國情的質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)。

（四）同步推進(jìn)建筑各方主體的職業(yè)責(zé)任險，建立質(zhì)量信用體系

我國目前試行的只有強(qiáng)制損失保險，對職業(yè)責(zé)任險沒有強(qiáng)制推行，僅僅保留了保險公司的追償權(quán)利。由于責(zé)任險沒有得到落實，往往在實際操作中保險公司的追償成本過高，或者僅僅流于形式。職業(yè)責(zé)任險的同步推進(jìn)也有利于建立市場信用體系，提高建筑行業(yè)生態(tài)環(huán)境。

（五）利用保險大數(shù)據(jù)，提高建筑業(yè)整體質(zhì)量管理水平

通過對出險數(shù)據(jù)的分類整理和分析，對容易出現(xiàn)質(zhì)量問題的工序節(jié)點進(jìn)行更加嚴(yán)格的管控，有利于提高建筑業(yè)的質(zhì)量管理水平。