地方環(huán)境立法實證研究

摘 要：地方環(huán)境立法能針對地方特有的環(huán)境問題，確立適合區(qū)域特點的環(huán)境保護措施，因此，對地方環(huán)境立法進行實證研究具有現(xiàn)實意義。通過對湖北省地方性環(huán)境法規(guī)分析可知，目前湖北省地方環(huán)境立法體現(xiàn)地方特色但也存在諸多問題。

關(guān)鍵詞：湖北省 地方環(huán)境立法 實證分析

地方環(huán)境立法，是指依據(jù)《立法法》享有立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定、修改和廢止地方性環(huán)境法規(guī)的活動。地方環(huán)境立法的表現(xiàn)形式一般分為省級地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)兩種，本文的研究分析的對象是湖北省內(nèi)享有地方立法權(quán)的人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的地方性環(huán)境法規(guī)，時間跨度是從1987至2018年[1]制定的現(xiàn)行有效的環(huán)境法規(guī)。

一、湖北省地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀

2015年，以新頒布的《立法法》為起點，被賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市都逐步開始展開以環(huán)境保護為重點的地方立法實踐。以湖北省為例，就有12個設(shè)區(qū)的市、自治州被賦予地方立法權(quán)。為加強生態(tài)文明法制建設(shè)，湖北省新被賦予地方立法權(quán)的12個設(shè)區(qū)市已正式頒布17部環(huán)境保護方面的地方法規(guī)，這些正式頒布的地方環(huán)境法規(guī)，積極響應(yīng)國家政策，緊跟國家立法、主題相連，同時也能根據(jù)本地的需要和實際情況選擇不同的重點，形成了一批具有一定地方特色的環(huán)境法規(guī)。例如，咸寧市2017年頒布的《咸寧市地?zé)豳Y源保護條例》，2017年襄陽市頒布的《漢江流域水環(huán)境保護條例》，2017年十堰市頒布的《十堰市武當(dāng)山古建筑群保護條例》等。

（一）湖北省地方立法權(quán)授予的概況

在地方環(huán)境立法方面，湖北省及其人大常委會制定的地方環(huán)境法規(guī)從數(shù)量上講是最多的，其立法權(quán)的授予時間也是最早的，是在1979年在《地方組織法》第六條中做出的規(guī)定。隨后在1986年修正的《地方組織法》中新增省人民政府所在地的市擁有地方立法權(quán)，自此，武漢市人大及其常委會也擁有立法權(quán)，在幾個設(shè)區(qū)的市中，武漢市地方性法規(guī)數(shù)量占絕對優(yōu)勢，數(shù)量為24部，和省級人大及其常委會頒布的法規(guī)數(shù)量相當(dāng)，立法活動較為突出，數(shù)量較多。與之相比，黃石市、十堰市等12個設(shè)區(qū)市取得立法權(quán)時間較短，均為2015年《立法法》修改之后，在2016年湖北省人大常委《關(guān)于確定設(shè)區(qū)的市和自治州人大及常委開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》實施之后才被賦予的立法權(quán)，立法技術(shù)上不完善，因而立法活動較少，尚不突出，數(shù)量較少，有些設(shè)區(qū)市環(huán)境立法數(shù)量甚至還是零部，如鄂州市、隨州市。恩施土家族苗族自治州擁有民族自治法規(guī)立法權(quán)和地方性法規(guī)立法權(quán)兩項立法權(quán)，擁有制定自治州自治條例和單行條例的時間是1991年，依據(jù)是湖北省人大常委會出臺的《恩施土家族苗族自治州自治條例》，其立法活動也較為突出，地方環(huán)境立法數(shù)量僅次于武漢市，立法數(shù)量為8部；2015年《立法法》的修訂也賦予自治州人大常委會制定地方環(huán)境法規(guī)的權(quán)利，進一步擴大了恩施自治州的立法權(quán)范圍。

（二）湖北省地方環(huán)境立法的特點

1、立法數(shù)量較為龐大

湖北省地方環(huán)境立法數(shù)量較為龐大，筆者統(tǒng)計湖北省從1984年起頒布的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，其中省級地方性法規(guī)32部，占立法總數(shù)量的39.5%；武漢市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)24部，占湖北省地方環(huán)境立法總數(shù)量的29.62%；2015年《立法法》修訂以后的設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)17部，占總數(shù)量的20.98%，自治條例和單行條例8部，占9.9%；地方環(huán)境立法的數(shù)量共計81部，立法數(shù)量可觀，形式多樣。

2、立法領(lǐng)域全面，體系已基本完備

將國家有關(guān)環(huán)境保護的法律分為綜合類、污染防治類、自然資源利用與保護類、能源利用與保護類、災(zāi)害防治類、歷史文物保護類等六大分類標(biāo)準(zhǔn)，湖北省和武漢市的地方環(huán)境立法已基本覆蓋這六類，立法領(lǐng)域涉及較為全面，地方環(huán)境立法涉及環(huán)境保護、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源能源、文物保護、氣象災(zāi)害、農(nóng)牧業(yè)等幾大基本領(lǐng)域，基本上涵蓋了需要保護的環(huán)境要素和亟待解決的環(huán)境問題。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析可知，在湖北省人大及其常委會的32件環(huán)境立法中，涉及自然資源利用與保護的較多，共計12件，占湖北省人大及其常委環(huán)境立法總數(shù)的37.5%；其次是能源來發(fā)利用與綜合保護類的立法，占地方環(huán)境立法總數(shù)的18.75%%；占地方環(huán)境立法總數(shù)最少的是歷史文化保護類，只有1件，約占總數(shù)的3.1%，亟需進一步加強和完善。在武漢市人大及其常委會的地方環(huán)境立法中，也是資源利用與保護類占比最大，約占地方環(huán)境立法的33%；綜合保護類的環(huán)境立法緊隨其后共7件，占比29%。

3、立法部分體現(xiàn)地方特色，具有創(chuàng)新性

湖北省地方環(huán)境立法上不乏一些創(chuàng)新性、引領(lǐng)性的創(chuàng)制。于2016年2月1日，湖北省第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過了《湖北省土壤污染防治條例》。這是我國首部土壤污染防治地方法規(guī)，被譽為全國土壤污染防治立法的“湖北樣本”，具有探路奠基意義。湖北省在地方湖泊立法保護和防洪、抗旱等災(zāi)害防治立法等方面也同樣具有很大地方特色，制定了專門的湖泊保護立法——《湖北省湖泊保護條例》（2012年）也是全國第一批制定湖泊保護地方性法規(guī)的省份之一；于2014年制定《湖北省抗旱條例》，更是早在1996年就制定 《湖北省分洪區(qū)安全建設(shè)于管理條例》，這些法規(guī)充分尊重湖北省地方環(huán)境和自然環(huán)境等方面的特色，地方立法先行先試，切合地方實際，為當(dāng)?shù)厝罕妿砹撕艽髮嵒菖c福利。

二、湖北省地方環(huán)境立法存在的問題

近年來，湖北省地方環(huán)境立法取得了很大的成效，但是，湖北省地方環(huán)境立法仍然還存在著一些問題。

（一）制定和修訂法規(guī)的時效性弱且不穩(wěn)定

首先，制定法規(guī)的時效性不穩(wěn)定。選取湖北省人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的32部地方環(huán)境法規(guī)分析：（1）從1987年—2007年近20年的時間里，湖北省的地方環(huán)境立法數(shù)量僅13部，有些年份甚至沒有，是地方環(huán)境立法的“休眠期”。環(huán)境立法不積極很大程度上反映當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展忽視環(huán)境保護，都以犧牲環(huán)境為代價的現(xiàn)實，自然環(huán)境和污染不能得到有效的法制保護。（2）2007年-2017年間是湖北省省級地方性環(huán)境立法的“活躍期”，這10年間湖北省人大及其常委會共制定環(huán)境法規(guī)17部，其中2014年就制定法規(guī)4部，為所有年份中制定法規(guī)最多的一年?！靶菝咂凇焙汀盎钴S期”的對立也充分反映了湖北省制定和修訂法規(guī)的時效性弱且不穩(wěn)定的立法實際。

其次是立法時間上不均衡。在1987年至1998年近10年的時間里，現(xiàn)行有效的環(huán)境法規(guī)僅5部，立法活動并不突出，同樣在2001年至2008年這一時間段立法活動也不突出，只有在2009年和2014年分別出現(xiàn)兩個制高點，環(huán)境立法呈現(xiàn)階段化、碎片化的特點。

（二）立法領(lǐng)域不均衡、存在立法空白。

總結(jié)分析近30年湖北省人大及其常委會的環(huán)境法規(guī)，其立法內(nèi)容上還存在一些不均衡，這種不均衡主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，立法內(nèi)容上不均衡，很多內(nèi)容還是空白，立法并沒有涉及。第二，立法時間上不均衡。在1987年至1998年近10年的時間里，現(xiàn)行有效的環(huán)境法規(guī)僅5部，立法活動并不突出，同樣在2001年至2008年這一時間段立法活動也不突出，只有在2009年和2014年分別出現(xiàn)兩個制高點，環(huán)境立法呈現(xiàn)階段化、碎片化的特點。

雖然湖北環(huán)境立法的趨勢開始逐漸由傳統(tǒng)的礦產(chǎn)、土地、林地等資源保護逐步向湖泊保護、土壤污染防治及耕地保護伸展，環(huán)境立法保護范圍在不斷擴大，但是其仍有相當(dāng)大的局限性，主要體現(xiàn)在立法領(lǐng)域上，立法領(lǐng)域尚不均衡，存在法律空白。第一，相較于上位法，湖北省地方環(huán)境立法在土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等綜合立法方面的相對欠缺，甚至尚處于零狀態(tài)；第二，相對于上位法的污染防治類的法律規(guī)范的規(guī)定，湖北省雖率先制定了全國第一部《土壤污染條例》，但對水資源（包括地下水）、固體廢物、環(huán)境噪聲、放射性污染等的防治都沒有相應(yīng)規(guī)定，體系尚不完善，環(huán)境立法顯得零散雜亂，在諸多領(lǐng)域還存在法律空白；第三，立法大多反映城市的環(huán)境需要而相對忽略了經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村環(huán)境需求，地方環(huán)境立法存在“城市中心主義”的問題。

（三）立法質(zhì)量有待提高

從立法權(quán)的功能設(shè)置上看，中央環(huán)境保護法律法規(guī)的條文內(nèi)容更加宏觀，宣示性更強，具有全國指導(dǎo)性，而地方環(huán)境立法的法律條文更加具體適用，對地方環(huán)境問題的針對性更強，有更強的地方特色。[2]然而，在實際立法中，地方環(huán)境立法與中央環(huán)境立法相比并沒有更強的針對性和實用性，就湖北省地方環(huán)境法規(guī)來看，主要存在立法重復(fù)的問題。第一，重復(fù)上位法條款。例如1994年制定的《湖北省環(huán)境保護條例》在很大程度上就是照抄照搬了1989年制定的《環(huán)境保護法》，只有少量作了修改，既無根據(jù)具體當(dāng)?shù)貙嶋H制定的針對性立法條文，也少有對上位法的具體細化；第二，與上位法相抵觸。例如根據(jù)2016年中央第三環(huán)境保護督察組對湖北省開展環(huán)境保護督察表明，在硃山湖北部近200畝水面、武漢官蓮湖西北部10個湖邊塘、湯遜湖約145畝湖邊塘均屬湖北省地方性法規(guī)——《湖北省湖泊保護條例》規(guī)定應(yīng)予保護的水域，但在下位法武漢市地方性法規(guī)——《武漢市湖泊條例》中全部被劃出保護范圍，并作為建設(shè)用地出讓，在2013年以后被陸續(xù)填占，并用于房地產(chǎn)和工業(yè)開發(fā)。[3]下位法嚴(yán)重抵觸上位法，給湖泊水環(huán)境保護帶來巨大壓力。

三、湖北省地方環(huán)境立法的完善對策與發(fā)展方向

（一）及時立法，不斷提高立法技術(shù)

針對湖北省地方環(huán)境立法不及時，立法滯后的問題，在今后一段時期，必須要加快立法進程，查漏補缺。首先，要及時清理、廢止不適用的環(huán)境法規(guī)，對于不適用的、相抵觸的法規(guī)要及時清理并制定相應(yīng)的符合環(huán)境保護切實要求的法規(guī)。其次，及時修改2014年新《環(huán)保法》修訂之前未修改的法律，根據(jù)統(tǒng)計的32部湖北省級地方性環(huán)境法規(guī)，其中有21部是在2014年新《環(huán)保法》修訂之前頒布的，占到比重的70%，新《環(huán)保法》是環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法規(guī)，地方環(huán)境法規(guī)的制定均應(yīng)與新《環(huán)保法》保持一致，符合上位法的原則和精神要求。

（二）均衡立法內(nèi)容，整合立法領(lǐng)域

地方環(huán)境立法應(yīng)充分考慮不同區(qū)域環(huán)境問題的具體情況，平衡不同利益主體、不同地區(qū)對環(huán)境的不同需求，及時出臺關(guān)系經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的、急需的法規(guī)和規(guī)章，杜絕階段化、碎片化、形式化立法，讓環(huán)境立法真正發(fā)揮實效。湖北省地方性立法在水資源（包括地下水）、固體廢物、環(huán)境噪聲、放射性污染、促進循環(huán)經(jīng)濟條例、化學(xué)品污染處理、生物安全等領(lǐng)域的空白，地方環(huán)境立法也應(yīng)逐步去完善，均衡立法領(lǐng)域。

（三）加強立法協(xié)調(diào)性，提高立法質(zhì)量

湖北省地方環(huán)境立法近年來呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，各地都在進行立法實踐與探索，各具特色、百花齊放，也創(chuàng)造出了一些有價值的制度和經(jīng)驗，為避免和解決地方立法帶來的沖突和差異，減少重復(fù)性立法和宣示性立法等問題，必須要建立一個協(xié)調(diào)機制，加強中央與地方（主要是中央與省級立法機構(gòu)）及地方與地方（主要是省級立法機構(gòu)與設(shè)區(qū)市地方立法機構(gòu)）之間的協(xié)調(diào)，其中省級立法機構(gòu)是協(xié)調(diào)的核心和關(guān)鍵所在。[4]

（四）注重“因地制宜”，根據(jù)實際需要制定環(huán)境法規(guī)

地方環(huán)境立法要堅持“因地制宜”和“可實施性”，“因地制宜”要求地方立法突出其個性、特殊性和差異性，符合地方實際和具體需要；“可實施性”就是要求地方立法能解決地方實際問題，是地方立法的關(guān)鍵，[5]兩者都是地方環(huán)境立法過程中應(yīng)當(dāng)遵守的原則。地方特色就是體現(xiàn)地方的生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護的特殊性，地方性是地方立法的靈魂，沒有地方性的地方立法是無謂的立法。[6]

參考文獻

[1] 本文中法規(guī)的時間一律是最近一次修訂、修正的時間，如法律從未修訂或修正，法律統(tǒng)計時間則為法律實施生效的時間，時間截止點是2018年4月30日。

[2] 溫宇.論地方環(huán)境立法權(quán)的邊界[D]，云南：昆明理工大學(xué)，2017

[3] 中華人民共和國環(huán)境保護部.中央第三環(huán)境保護督察組向湖北省反饋督察情況[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201704/t20170414_411497.htm

[4] 李摯萍.地方環(huán)境立法發(fā)展走向分析——以廣東環(huán)境立法為考察重點[J].地方立法研究，2017（2）

[5] 李昌鳳.《立法法》修改后地方環(huán)境立法面臨的機遇與挑戰(zhàn)[J].學(xué)習(xí)論壇，2016（2）

[6] 周偉.論我國地方立法存在的問題及其解決[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013（2）

作者簡介：方配，女，漢族，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。