強化行政執(zhí)法監(jiān)督促進依法行政

摘 要 本文針對在開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作中存在對行政執(zhí)法監(jiān)督工作重要性認識不足以及監(jiān)督水平不高、能力不強，監(jiān)督流于形式等問題。闡述了在煙草行業(yè)開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作的重要性、法制督察的權(quán)力和責任以及加強行政執(zhí)法監(jiān)督工作的舉措。

關(guān)鍵詞 煙草專賣 行政執(zhí)法 監(jiān)督 依法行政

作者簡介：趙連潤，云南省保山市煙草專賣局。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.059

煙草行業(yè)作為政企合一的特殊行業(yè)，一直以來備受社會輿論關(guān)注，而煙草專賣行政執(zhí)法作為展示行業(yè)形象的窗口，它對樹立法治煙草形象，鞏固和完善煙草專賣制度，促進煙草行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展更是具有重要的意義和影響。為進一步切實加強對煙草專賣行政執(zhí)法行為事前、事中、事后的監(jiān)督，預防和糾正煙草專賣行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的錯誤和偏差，確保煙草專賣執(zhí)法人員嚴格依據(jù)憲法和法律取得、行使行政權(quán)力，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法進行有效的管理活動，做到依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。2009年12月29日，《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》（中華人民共和國工業(yè)和信息化部第12號令）經(jīng)中華人民共和國工業(yè)和信息化部第8次部務會議審議通過并發(fā)布后，各地州、市局相繼成立了獨立的法規(guī)工作機構(gòu)，在縣級局設(shè)立了法制人員，內(nèi)設(shè)行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)和隊伍得以建立健全，全面實現(xiàn)了執(zhí)法與監(jiān)督的分離。但由于縣級局從事法規(guī)工作人員大多跨專業(yè)、跨部門，對法律法規(guī)的掌握了解及業(yè)務水平參差不齊，在開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作中還存在對行政執(zhí)法監(jiān)督工作重要性認識不足，監(jiān)督水平不高、能力不強，監(jiān)督流于形式等諸多問題，現(xiàn)就對加強行政執(zhí)法監(jiān)督工作的重要性以及如何提高法制監(jiān)督的能力和水平，切實履行好法制監(jiān)督職能職責談一點粗淺的認識和體會。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督的概念和意義

行政執(zhí)法監(jiān)督，通俗說就是監(jiān)督行政執(zhí)法，就是行政執(zhí)法監(jiān)督主體依照職權(quán)檢查糾正行政執(zhí)法主體違法或者不當行政執(zhí)法行為的活動。煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督是一種內(nèi)部監(jiān)督，是煙草專賣行政主管部門內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，對同級和下級煙草專賣執(zhí)法部門及其工作人員執(zhí)法活動是否合法進行檢查、審核、復議、評定，并對其違法或不當?shù)男姓袨檫M行糾正的行為總稱。煙草專賣體制是煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要制度保證，各級煙草專賣局在履行煙草專賣法賦予的行政管理職能的同時，又擔負著組織“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營的任務，在全面建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的新形勢下，煙草專賣執(zhí)法依據(jù)、程序和行為更加受到社會和民眾的關(guān)注，各級煙草專賣局能否做到依法行政，對于鞏固和完善煙草專賣制度，促進煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展具有重大深遠意義。為確保各級煙草專賣行政管理部門在行政執(zhí)法過程中嚴格做到依法行政，切實維護國家利益和消費者利益，不但需要建立完善的行政執(zhí)法體系，還要建立完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，健全行政監(jiān)督制度和機制，強化對行政行為的監(jiān)督，加強自我約束。其目的：一方面是促使各級煙草專賣行政管理部門和執(zhí)法人員依法行政，提高行政管理水平；另一方面是為了維護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，保障法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實施，維護社會主義法制的統(tǒng)一，推進法治煙草建設(shè)，樹立行業(yè)良好形象。

二、法制督察人員的權(quán)利和責任

法制督察職權(quán)源于監(jiān)督主體和監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力和授權(quán)，根據(jù)《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》、《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》和《云南省法制督察管理辦法》，法制督察在執(zhí)行公務時，享有進入執(zhí)法現(xiàn)場檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、現(xiàn)場制止、糾正違法、不當?shù)木唧w行政作為權(quán)、督促行政執(zhí)法人員履行其職責的督促權(quán)。按照有權(quán)必有責的原則，法制督察人員在正確行使以上權(quán)力的同時，要重點履行好以下職責：一是督促行政管理機關(guān)及其執(zhí)法人員積極、自覺、嚴格地執(zhí)行并遵守國家的法律、法規(guī)、規(guī)章，依法履行法定的行政管理職權(quán)。通過建立健全內(nèi)部行政執(zhí)法工作制度、開展執(zhí)法人員培訓考核等，將行政機關(guān)是否采取了有效的措施，積極、認真地履行法定職責置于監(jiān)督之下，從而有效促進法律、法規(guī)、規(guī)章的正確貫徹實施。二是防止和糾正違法或者不當?shù)男姓袨?，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。既要監(jiān)督具體行政行為，也要監(jiān)督抽象行政行為；既要監(jiān)督行政機關(guān)的作為行政行為，也要監(jiān)督行政機關(guān)的不作為行政行為。具體來說就是對法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的實施情況以及規(guī)范性文件是否合法、行政執(zhí)法主體是否合法、被處罰主體認定是否準確、行政執(zhí)法程序是否合法、行政執(zhí)法文書是否規(guī)范、行政執(zhí)法中認定事實是否準確、行政執(zhí)法中適用法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是否正確等進行監(jiān)督檢查。

煙草專賣行政管理部門內(nèi)設(shè)法規(guī)機構(gòu)及法規(guī)人員在開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作中就是要按照《煙草專賣處罰程序規(guī)定》的要求，主要依法履行好案件合法性審查、案卷評查和內(nèi)部監(jiān)督三方面的工作職責。一是切實抓好案件合法性審查工作。法規(guī)工作人員要在立案以及行政處理決定作出前，對涉嫌違法的定性意見、處理建議及法律依據(jù)的合法性進行獨立審查，在法律上把好關(guān)，杜絕錯案的發(fā)生。也就是在案件處理上要做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當、手續(xù)完備、程序合法。二是切實加強案卷評查工作，強化執(zhí)法監(jiān)督。定期對行政執(zhí)法案卷進行評查，通過案件評查、交叉互審，進一步加強對專賣執(zhí)法事中、事后的審查評議；對影響較大的案件開展好執(zhí)法監(jiān)督，確保行政執(zhí)法活動嚴格執(zhí)行國家法律、行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，防范行政錯案的發(fā)生，避免行政賠償風險。三是做好內(nèi)部監(jiān)督工作。圍繞實體合法及程序合法，通過采取提前介入、網(wǎng)上適時同步監(jiān)督、事后審查，對行政處罰案件辦理進行事前、事中、事后監(jiān)督，將事前監(jiān)督的防范性與事后監(jiān)督的補救性結(jié)合起來，構(gòu)筑事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督密切配合的監(jiān)督防線，保證行政執(zhí)法過程的合法性和適當性，充分發(fā)揮法規(guī)部門的執(zhí)法監(jiān)督職能，推進行政執(zhí)法責任制的深入貫徹落實。

三、提高法制督察能力水平，加強行政執(zhí)法監(jiān)督

（一）提高認識，高度重視

黨的十五大確立了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，十六大又明確要求“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”，十七大提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”，十八大報告對全面推進依法治國作了專門論述，明確指出法治是治國理政的基本方式，十九大報告提出“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。2006年，國家煙草專賣局印發(fā)了《全面推進行政執(zhí)法責任制實施意見》，明確提出了構(gòu)建高效運行、有效監(jiān)督、權(quán)責并重、考評配套的執(zhí)法監(jiān)督要求；2014年，又印發(fā)了《關(guān)于全面深入推進法治煙草建設(shè)的意見》，對強化專賣執(zhí)法監(jiān)督、保障依法行政工作進行具體安排部署。行政執(zhí)法監(jiān)督作為法規(guī)機構(gòu)的一項重要職責，是促進行政機關(guān)依法行政、廉潔高效的重要舉措。在煙草系統(tǒng)開展法制監(jiān)督對于煙草行業(yè)落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，提高辦案質(zhì)量和執(zhí)法人員辦案的能力和水平，樹立良好的煙草專賣行政執(zhí)法形象，鞏固煙草專賣制度、推動行業(yè)改革發(fā)展具有重要意義。因此，我們應提高對法制監(jiān)督工作的認識，高度重視法制監(jiān)督工作，增強法制監(jiān)督的積極性和主動性，做到主動協(xié)調(diào)、主動介入、主動調(diào)研，變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督。

（二）加強法治宣傳教育及法規(guī)人員學習培訓

行政執(zhí)法監(jiān)督涉及面廣，政策性、專業(yè)性、綜合性都很強，法規(guī)工作人員必須有較高的法律素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)才能勝任法制監(jiān)督工作。但由于我們的法規(guī)部門組建時間不長，部分法規(guī)工作人員對法律法規(guī)熟悉程度不高，還不能完全勝任行政執(zhí)法監(jiān)督工作的要求。為了認真履行好《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》賦予法規(guī)部門的法定職責，加強對行政行為的監(jiān)督，保障依法行政的實現(xiàn)。一是要切實抓好法規(guī)隊伍學習培訓工作，提高法規(guī)人員履職能力和水平。把加強法規(guī)隊伍建設(shè)作為當前和今后一段時期的工作重點，法規(guī)工作人員要本著“干什么、學什么，缺什么、補什么”的原則，在干中學、學中干，既要熟悉行政執(zhí)法工作和案件辦理程序，又要熟悉案卷評查規(guī)程和方法，通過堅持集中學習和自學相結(jié)合，切實提高行政執(zhí)法監(jiān)督的能力和水平。二是加強法治宣傳教育，推進煙草法治文化建設(shè)，提高依法行政意識。法治宣傳教育雖然不是直接的執(zhí)法監(jiān)督活動，但通過教育可以增強專賣執(zhí)法人員的依法行政意識，推動煙草法治文化入心入腦，促進專賣人員學法、尊法、用法的積極性和主動性，有效地提高執(zhí)法水平，避免行政違法，為行政執(zhí)法工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。

（三）加強考核，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一

為了避免行政執(zhí)法監(jiān)督工作流于形式或是法規(guī)人員濫用職權(quán)，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督在促進依法行政中的作用，按照“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”的原則，切實加大對行政執(zhí)法監(jiān)督工作考核力度，把行政執(zhí)法監(jiān)督工作列入年度工作考核范圍，建立行政執(zhí)法追究責任制，對行政執(zhí)法監(jiān)督中的失職行為、不作為行為、形式主義行為和濫用職權(quán)的行為予以追究，監(jiān)督者在享受監(jiān)督權(quán)的同時，也應負有相應的職責，真正做到“機構(gòu)健全、人員到位、職責發(fā)揮、監(jiān)督有力”。

（四）建立健全法制監(jiān)督工作制度，實現(xiàn)法制監(jiān)督的程序化和制度化

行政法制監(jiān)督主體按照法定程序進行監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)督與行政行為一樣具有嚴格的程序，《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》（中華人民共和國工業(yè)和信息化部第12號令）第三十七條規(guī)定了案件審查程序，第六十一條規(guī)定了案卷評查程序，第六十四條規(guī)定了內(nèi)部監(jiān)督程序，授予了法規(guī)部門行政執(zhí)法監(jiān)督職能。法規(guī)部門在嚴格按照《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》法定程序，圍繞實體合法及程序合法開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作的同時，要進一步建立健全法規(guī)機構(gòu)工作制度、運行機制、崗位職責和工作流程，讓法制人員清楚明白“干什么、怎么干”，明確工作目標、重點任務和具體要求，實現(xiàn)法制監(jiān)督的程序化和制度化，一方面，保證法制人員有效的行使監(jiān)督權(quán)力，另一方面，又可以防止濫用監(jiān)督權(quán)力，從而確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作的有效有序開展。

由于煙草行業(yè)的特殊性，煙草專賣行政執(zhí)法能否做到依法行政，將越來越受到社會和民眾的更多關(guān)注，對于鞏固和完善煙草專賣制度具有重大深遠意義?！稛煵輰Ｙu行政處罰程序規(guī)定》分別從案件合法性審查、案卷評查和內(nèi)部監(jiān)督三個方面對各級煙草專賣局專賣執(zhí)法工作提出了新的要求，賦予了各級法規(guī)機構(gòu)新的職能。我們要高度重視和開展好行政執(zhí)法監(jiān)督工作，通過認真履行12號令法定職責，促進依法行政，把煙草專賣行政執(zhí)法爭議的社會影響降到最低程度，做到“依法行政、程序合法、執(zhí)法為民”，保護行政處罰相對人的合法權(quán)益，樹立煙草專賣行政執(zhí)法良好形象。

參考文獻：

[1]云南省人民政府法治辦公室、云南大學法學院.綜合行政執(zhí)法教程.中國法制出版社.2001-12-01.