選舉主持機(jī)構(gòu)的組成與運(yùn)作
——基于比較法的考察

孫 瑩

內(nèi)容提要:選舉主持機(jī)構(gòu)的運(yùn)作貫穿選舉的整個(gè)過(guò)程，選舉主持機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)關(guān)系著選舉是否能夠公正公平地舉行。學(xué)者們提出的完善人大選舉主持機(jī)構(gòu)的設(shè)想具有前瞻性，但目前的研究尚未提供關(guān)于選舉主持機(jī)構(gòu)法律規(guī)范的完整的法理框架和制度細(xì)節(jié)。選舉主持的本質(zhì)是準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政管理活動(dòng)。為了保證選舉過(guò)程的合法公正，各國(guó)法律制度一般從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、監(jiān)察監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)選舉主持機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。借鑒比較法上的經(jīng)驗(yàn)，人大選舉主持機(jī)構(gòu)的發(fā)展路徑包括機(jī)構(gòu)的常設(shè)性、人員組成的包容性和外在監(jiān)督機(jī)制的保障。我國(guó)選舉法以及各地選舉法實(shí)施細(xì)則可以從這三個(gè)方面進(jìn)行完善。

一、引 言

在人大制度的理論與實(shí)踐領(lǐng)域，對(duì)選舉主持機(jī)構(gòu)的研究無(wú)疑是重要且必要的?！斑x舉的組織機(jī)構(gòu)自始至終組織領(lǐng)導(dǎo)了換屆選舉工作的全過(guò)程，組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及其工作的具體方式、程序從根本上影響了我們換屆選舉每一個(gè)細(xì)節(jié)問(wèn)題，決定了我們選舉的質(zhì)量和效果?！弊⒉潭▌χ骶帲骸吨袊?guó)選舉狀況的報(bào)告》，法律出版社2002年版，第68-69頁(yè)。黨的十九大報(bào)告重申了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，并提出健全人大組織制度和工作制度。這對(duì)于人大制度的研究具有啟發(fā)和指導(dǎo)意義。有關(guān)選舉主持機(jī)構(gòu)的法律制度是人民代表大會(huì)組織制度和工作制度的重要組成部分。選舉權(quán)利是否能實(shí)現(xiàn)，選舉過(guò)程是否公正，選舉主持機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵。為了保證選舉過(guò)程的公平公正，學(xué)者們提出進(jìn)一步完善選舉主持機(jī)構(gòu)。“選舉組織的常設(shè)化、獨(dú)立化、專業(yè)化和民主化應(yīng)該是人大代表選舉組織機(jī)構(gòu)改革的方向?！盵注]唐皇鳳、梁玉柱：《我國(guó)人大代表賄選的制度和生態(tài)分析：基于衡陽(yáng)和遼寧“賄選案”的案例研究》，載《江漢論壇》2017年第9期?！安灰筮x舉管理機(jī)關(guān)承擔(dān)保選功能，而是規(guī)定其中立。”[注]蔣勁松：《人大代表賄選案的代議法學(xué)反思》，載《法學(xué)》2017年第4期?！皼](méi)有中立的選舉主持機(jī)構(gòu)，要想有公正的選舉結(jié)果，是難以想象的事情?！盵注]周其明：《選舉程序研究——中國(guó)選舉制度存在的問(wèn)題與前瞻》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第279頁(yè)。這些制度建議具有前瞻性，值得進(jìn)一步深入和展開(kāi)，目前的研究尚未涵蓋選舉主持機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)理論問(wèn)題和具體制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。選舉主持機(jī)構(gòu)如何維持選舉的公正？如何從理論上論證？如何從法律制度上規(guī)范？選舉主持機(jī)構(gòu)在中國(guó)的完善路徑是什么？如何在現(xiàn)有的制度和機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行改革？

根據(jù)文獻(xiàn)梳理和實(shí)證觀察，本文嘗試對(duì)上述問(wèn)題做出初步解答。第二部分是對(duì)選舉主持機(jī)構(gòu)的理論概述，第三部分是對(duì)各國(guó)憲法和法律文本中涉及選舉主持機(jī)構(gòu)的條文梳理，并提煉出有關(guān)選舉主持機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范體系，第四部分論述我國(guó)人大選舉主持機(jī)構(gòu)的制度完善路徑。

二、選舉主持機(jī)構(gòu)中立的理論基礎(chǔ)

(一)選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位是維持選舉公正的必然要求

首先，選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位可以從維持選舉活動(dòng)的合法公正的角度考察。選舉主持機(jī)構(gòu)的中立性或者說(shuō)獨(dú)立的選舉主持機(jī)構(gòu)被認(rèn)為是選舉公正的前提。1994年，國(guó)際議會(huì)聯(lián)盟理事會(huì)(Inter-Parliamentary Council)在巴黎發(fā)表了《有關(guān)自由及公平選舉的準(zhǔn)則宣言》(Declaration on Criteria for Free and Fair Elections) 。該宣言指出，國(guó)家應(yīng)該采取措施成立“一個(gè)中立、公正、平衡的機(jī)制來(lái)管理選舉”。[注]Declaration on Criteria for Free and Fair Elections，available at http://archive.ipu.org/cnl-e/154-free.htm，last visited on Nov.20,2018.《選舉管理設(shè)計(jì)：國(guó)際民主與選舉援助機(jī)構(gòu)手冊(cè)》的第一章指出，選舉管理機(jī)構(gòu)(Electoral Management Body,簡(jiǎn)稱EMB)的指導(dǎo)原則包括獨(dú)立、公正、誠(chéng)實(shí)、透明、效率、專業(yè)以及服務(wù)精神。[注]See Helena Catt, Andrew Ellis, Michael Maley, Alan Wall & Peter Wolf,Electoral Management Design, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2014, p.2.《選舉正義：國(guó)際民主與選舉援助手冊(cè)》也將合法性、確定性、客觀性、獨(dú)立性、公正性作為選舉管理機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的指導(dǎo)原則。[注]See Ayman Ayoub & Andrew Ellis ed., Electoral Justice: The International IDEA Handbook, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2010,p.27.《歐洲安全合作組織國(guó)內(nèi)選舉觀察員手冊(cè)》亦提出選舉主持機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)作應(yīng)當(dāng)保證選舉的獨(dú)立和公正的選舉行政管理。[注]See Handbook For Domestic Election Observers,OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, 2003，p.37.《選舉正義：國(guó)際民主與選舉援助手冊(cè)》這樣定義選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位：“選舉過(guò)程的組織和管理活動(dòng)的獨(dú)立性和自主性指的是EMB的成員只在法律的指令下行動(dòng)，不受來(lái)自任何政府部門(mén)或政黨團(tuán)體的干涉?！盵注]前引〔7〕,Ayman Ayoub & Andrew Ellis主編書(shū)，第28頁(yè)。

一般而言，選舉管理活動(dòng)包括劃分選區(qū)、登記選民、確認(rèn)參選資格、組織和監(jiān)管投票、公布選舉結(jié)果、受理選舉爭(zhēng)議。有些國(guó)家的選舉主持機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)起草選舉法草案。從劃分選區(qū)到公布當(dāng)選者，選舉管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都對(duì)選舉結(jié)果具有決定性的影響。Gerrymanding一詞的誕生就是明證。在19世紀(jì)初的一次參議院選舉前，美國(guó)馬薩諸塞州州長(zhǎng)Elbridge Gerry為了確保其黨派獲勝，將該州的選區(qū)劃分成了一個(gè)酷似蠑螈(salamander)的形狀，這樣可以使本黨的反對(duì)者攤薄到各個(gè)選區(qū)。[注]參見(jiàn)王紹光：《民主四講》，三聯(lián)書(shū)店2008年版，第149頁(yè)。在當(dāng)代美國(guó)，選舉組織者依然可以通過(guò)變更選民的投票、阻止符合資格的選民投票、拒絕接受符合資格的選民的投票，[注]See Kansas Statute,Chapter 25,Article 24,Section 19,Misconduct of an election officer,available at http://www.kslegislature.org/li/b2013_14/statute/025_000_0000_chapter/025_024_0000_article/025_024_0019_section/025_024_0019_k/,last visited on Nov.20,2018.或者通過(guò)說(shuō)服、威脅、強(qiáng)制選民違背本身意愿改變投票取向，泄漏選民的投票內(nèi)容等方式操縱選舉。[注]See 15 Del.C. §5123.主持和管理選舉的工作人員介入并試圖操縱選舉，有時(shí)是出于其自身黨派立場(chǎng)，有時(shí)是出于個(gè)人喜好(如種族偏見(jiàn))，有時(shí)則無(wú)關(guān)信仰和喜好，而是接受了利益輸送，也就是賄選的一種形式。組織選舉的工作人員是選舉過(guò)程的具體操作者，不管是其在合法外衣下藏有私心的操作，還是枉法舞弊，都會(huì)損害選舉的價(jià)值，扭曲民意的表達(dá)，造成對(duì)參選者的不公正。

(二)選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位是由選舉行政的中立本質(zhì)決定的

其次，選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位可以在其功能定位的維度中考察。政府的基本功能分為政治與行政兩部分，政治功能是對(duì)國(guó)家意志的表達(dá)，行政功能是對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行。選舉活動(dòng)比較特殊，既體現(xiàn)政治功能，也體現(xiàn)行政功能。政治功能解決主權(quán)問(wèn)題，即誰(shuí)來(lái)表達(dá)國(guó)家意志以及誰(shuí)代理表達(dá)國(guó)家意志。選舉制度的頂層設(shè)計(jì)，“在一個(gè)代議政制體制中規(guī)定誰(shuí)是選民，他們應(yīng)如何投票、向誰(shuí)投票”屬于政治功能范疇，需要由政治機(jī)關(guān)做出決定。[注]參見(jiàn)〔美〕F·J·古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第16頁(yè)。而具體到選舉制度的落實(shí)，選舉活動(dòng)的管理則屬于行政功能。選舉主持機(jī)構(gòu)歸類于行政機(jī)構(gòu)的定位可以在選舉研究的文獻(xiàn)中得到佐證。選舉行政(electoral administration)是正式的術(shù)語(yǔ)并且已經(jīng)成為選舉過(guò)程研究的一個(gè)支流。[注]See Kathleen Hale, Robert Montjoy & Mitchell Brown,Administrating Elections: How American Elections Work, Palgrave Macmillan,2015 .正是由于其行政功能的屬性，選舉主持機(jī)構(gòu)與其他官僚機(jī)構(gòu)一同遵循政治上的中立。政府行政具有連續(xù)性和專業(yè)性的特征，政府的治理需要穩(wěn)定和效率。中立的行政系統(tǒng)可以在政黨政爭(zhēng)引發(fā)的政權(quán)頻繁更迭中保證政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。無(wú)論哪個(gè)政黨成為執(zhí)政黨，都不能控制宗教管理、貨幣發(fā)行、公務(wù)員人事這些事項(xiàng)。[注]俞可平、〔德〕托馬斯·海貝勒、〔德〕安曉波主編：《中共的治理與適應(yīng)：比較的視野》，中央編譯出版社2015年版，第51頁(yè)。在議會(huì)制國(guó)家，行政系統(tǒng)的政治中立體現(xiàn)在“內(nèi)閣制定政策，并且為其政策內(nèi)容與實(shí)際執(zhí)行之成敗向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。至于文官體系只受內(nèi)閣指揮，不需要向國(guó)會(huì)負(fù)政治責(zé)任”。[注]Alan R.Ball & B. Guy Peters：《現(xiàn)代政治學(xué)》，陳一新、鄧毓浩、陳景堯譯校，韋伯文化國(guó)際出版有限公司2010年版，第179頁(yè)。在總統(tǒng)制國(guó)家，官僚體系也采取考核制而非選舉制或委任制，以擺脫政黨政治的影響。例如美國(guó)通過(guò)《彭德?tīng)栴D法》建立現(xiàn)代文官制度以棄絕政黨分贓制。

(三)選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位是由選舉管理活動(dòng)的準(zhǔn)司法性質(zhì)決定的

選舉主持歸屬于行政范疇，而且是不受政治功能控制和影響的行政的范疇。在政治與行政的分野中，政治功能包括“制憲、立法、政府官員選舉，以及對(duì)國(guó)家意志執(zhí)行功能的控制”。[注]前引〔13〕,F·J·古德諾書(shū)，第25頁(yè)。為達(dá)到國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)，政治需要對(duì)行政進(jìn)行一定程度的控制。這種控制以保證國(guó)家意志得到執(zhí)行為限，不能影響政府的民治和行政的高效。因此，有必要對(duì)行政的內(nèi)容做進(jìn)一步劃分，行政功能可以細(xì)分為執(zhí)行、司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)的和半科學(xué)的功能。執(zhí)行功能必須服從政治，并受政治機(jī)構(gòu)的控制，其他行政功能的履行則以不受政治控制為前提。[注]參見(jiàn)前引〔13〕,F·J·古德諾書(shū)，第21、41、44-51頁(yè)。選舉主持機(jī)構(gòu)是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)，不受政治的控制與影響?！叭绻Ｍx出的官員能代表人民——或者說(shuō)希望政府是民治的政府的話，就必須盡可能做到公正無(wú)私，毫無(wú)偏見(jiàn)。因此，負(fù)責(zé)選舉工作的官員的活動(dòng)也是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的?！盵注]前引〔13〕,F·J·古德諾書(shū)，第43頁(yè)。任何政治性的控制都不能使行政官員更好地去行使他們的準(zhǔn)司法職責(zé)；正如這樣的控制不會(huì)使法官做出更好的判決一樣。[注]參見(jiàn)前引〔13〕,F·J·古德諾書(shū)，第45頁(yè)?？梢?jiàn)，商業(yè)、科學(xué)、統(tǒng)計(jì)、司法及準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政職能不宜受政治的影響。這一理論投射到實(shí)踐中，就是履行這些行政職能的機(jī)構(gòu)成為法定的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。獨(dú)立機(jī)構(gòu)是獨(dú)立、超然、客觀中立、具有專業(yè)判斷的行政組織，是“行政一體”原則的例外，并且在裁決性、調(diào)查性、管制性的個(gè)案中不受上級(jí)或其他機(jī)關(guān)的指揮或干涉。

三、選舉主持機(jī)構(gòu)的法律制度設(shè)計(jì)

各國(guó)對(duì)于選舉主持機(jī)構(gòu)中立的法律地位，一般是從機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、人員中立性、職權(quán)適當(dāng)性、程序形式性、監(jiān)督法定性等方面予以規(guī)定和執(zhí)行的。這里主要從機(jī)構(gòu)、人員和監(jiān)督三個(gè)方面考察其他國(guó)家選舉主持機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律規(guī)定。

(一)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

一般而言，國(guó)家選舉主持機(jī)構(gòu)或中央選舉主持機(jī)構(gòu)由憲法做出規(guī)定，地方各級(jí)選舉主持機(jī)構(gòu)由法律規(guī)定。以亞洲國(guó)家為例，46個(gè)國(guó)家中，13個(gè)國(guó)家的憲法專門(mén)規(guī)定了選舉主持機(jī)構(gòu)，只是作出規(guī)定的章節(jié)位置有所不同。有的國(guó)家憲法專章規(guī)定獨(dú)立機(jī)構(gòu)，并且在獨(dú)立機(jī)構(gòu)一章規(guī)定選舉主持機(jī)構(gòu)。有的國(guó)家憲法專章規(guī)定選舉，并在選舉一章中規(guī)定選舉主持機(jī)構(gòu)。有的國(guó)家將選舉主持機(jī)構(gòu)單列一章。(參見(jiàn)表1)選舉主持機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位有時(shí)會(huì)在憲法中明確。例如，《孟加拉國(guó)憲法》寫(xiě)明“選舉委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)，僅服從于憲法和其他法律”。[注]《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯：《世界各國(guó)憲法》(亞洲卷)，中國(guó)檢察出版社2012年版，第406頁(yè)。不僅是亞洲國(guó)家，歐美一些國(guó)家的選舉主持機(jī)構(gòu)也是獨(dú)立的。美國(guó)被視為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的發(fā)源地。美國(guó)聯(lián)邦政府的行政分支由12個(gè)政府部門(mén)和60多個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)組成——12個(gè)行政部門(mén)的首長(zhǎng)由總統(tǒng)任命組成內(nèi)閣，其余60多個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)不屬于任何一個(gè)行政部門(mén)。[注]參見(jiàn)孫林主編：《世界主要政黨規(guī)章制度文獻(xiàn)——美國(guó)》，中央編譯出版社2015年版，導(dǎo)言。例如，美國(guó)在金融管制領(lǐng)域設(shè)立證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備局等獨(dú)立機(jī)構(gòu)；在科學(xué)領(lǐng)域設(shè)立國(guó)家航空太空總署、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)；在選舉監(jiān)管領(lǐng)域設(shè)立選舉委員會(huì)等獨(dú)立機(jī)構(gòu)。國(guó)家設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)行使特定政府職能的做法目前是各國(guó)的普遍實(shí)踐。選舉主持機(jī)構(gòu)一般都?xì)w屬于此類行政性質(zhì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦選舉委員會(huì)的網(wǎng)站就聲明其獨(dú)立機(jī)構(gòu)(an independent government agency)的法律地位。[注]See About Federal Election Commission, available at https://www.fec.gov/about/，lastvisited on Nov.20,2018.

表1亞洲國(guó)家選舉主持機(jī)構(gòu)一覽表[注] 參見(jiàn)前引〔21〕,《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)。

從世界范圍看，常設(shè)的、專業(yè)的、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)是選舉管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。有學(xué)者在觀察了148個(gè)國(guó)家的選舉經(jīng)驗(yàn)后，將選舉管理的發(fā)展趨勢(shì)概括為：首先，選舉主持機(jī)構(gòu)是常設(shè)的(permanent)、獨(dú)立的(independent of the executive)；其次，選舉管理越來(lái)越依賴常設(shè)和專業(yè)化(professional)的工作人員，而非臨時(shí)的(temporary)選舉工作機(jī)構(gòu)和工作人員。選舉主持機(jī)構(gòu)的組成人員通常是專職的，并且享有憲法法律提供的職務(wù)保障，表現(xiàn)在選舉主持機(jī)構(gòu)的組成人員由憲法法律規(guī)定任期，并且任期內(nèi)不受罷免，薪酬不受減免。例如，《安提瓜和巴布達(dá)國(guó)憲法》第63條、第67條規(guī)定，選區(qū)邊界委員會(huì)的成員和選舉監(jiān)察官僅可因?yàn)樾闹腔蚴巧眢w疾病或者其他原因?qū)е碌臒o(wú)能力履行相應(yīng)職責(zé)，或因?yàn)槠沸胁欢?，方可被免職。[注]參見(jiàn)《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯：《世界各國(guó)憲法》(美洲大洋洲卷)，中國(guó)檢察出版社2012年版，第27頁(yè)。與對(duì)法官的職務(wù)保障目的類似，選舉主持機(jī)構(gòu)成員的職務(wù)保障也是為了維護(hù)中立、超然的地位。“如果希望有高效率而又公正無(wú)私的行政，如果政策問(wèn)題是根據(jù)民意決定的，那么在行政體制的半科學(xué)、準(zhǔn)司法、辦事和幕僚性的那個(gè)部分中，就應(yīng)該做出長(zhǎng)期任職規(guī)定?！盵注]前引〔13〕,F·J·古德諾書(shū)，第50-51頁(yè)。

(二)機(jī)構(gòu)成員的中立性

選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位必然要求其組成人員的立場(chǎng)中立，選擇立場(chǎng)中立的人員成為選舉委員會(huì)的成員，有以下模式可供選擇。

1.準(zhǔn)司法模式。上文已經(jīng)提到選舉管理活動(dòng)是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政管理活動(dòng)。因此，許多國(guó)家規(guī)定由司法界人士擔(dān)任選舉委員會(huì)成員。例如，英國(guó)設(shè)立了“選區(qū)劃界委員會(huì)”(Boundary Commission)來(lái)負(fù)責(zé)有關(guān)劃界工作。該委員會(huì)每8至12年便會(huì)進(jìn)行一次選區(qū)劃界檢討，之后的建議由英國(guó)內(nèi)政大臣(Home Secretary)草擬成附屬立法，并提交國(guó)會(huì)通過(guò)。英國(guó)的選區(qū)劃界委員會(huì)由下議院議長(zhǎng)擔(dān)任當(dāng)然主席，其主要組成人員為三名。為了保證其中立性，議長(zhǎng)從來(lái)不參與該委員會(huì)的實(shí)際工作，而由另外一位司法界人士擔(dān)任其副主席，由一些不牽涉政黨政治并且通常來(lái)自法律界的人士擔(dān)任其他兩名委員，由這三人主持委員會(huì)的日常工作。1992年，當(dāng)時(shí)英國(guó)內(nèi)政大臣Kenneth Clarke在提交新的選區(qū)劃界委員會(huì)草案給國(guó)會(huì)時(shí)，評(píng)價(jià)這種將選舉主持機(jī)構(gòu)交由司法界人士負(fù)責(zé)的制度是“公正”(impartial)的制度。受英國(guó)影響，我國(guó)香港地區(qū)在回歸之前也設(shè)有選區(qū)分界及選舉事務(wù)委員會(huì)，讓司法界和中立人士來(lái)主持和處理選舉，包括管理選舉劃界、處理其他選舉日常實(shí)務(wù)，并接受選舉投訴。1997年香港回歸之后，特區(qū)政府成立選舉管理委員會(huì)，規(guī)定擔(dān)任主席的人選必須是高等法院法官，而且行政長(zhǎng)官在委任主席前必須咨詢終審法院首席法官的意見(jiàn)。[注]參見(jiàn)前引〔13〕,F·J·古德諾書(shū)，第50-51頁(yè)。準(zhǔn)司法模式在其他國(guó)家也有適用。例如，《秘魯國(guó)憲法》規(guī)定，國(guó)家選舉委員會(huì)全體會(huì)議的五名成員由以下方式產(chǎn)生：最高法院從其退休或現(xiàn)任法官中通過(guò)秘密投票選舉出一名成員并擔(dān)任委員會(huì)主席；最高檢察官委員會(huì)從其退休或現(xiàn)任高級(jí)檢察官中秘密投票選舉出一名成員；利馬律師協(xié)會(huì)從其成員中通過(guò)秘密投票選出一名成員；全國(guó)各公立大學(xué)法律系主任從原系主任中通過(guò)秘密投票選出一名成員；全國(guó)各私立大學(xué)法律系主任從原系主任中通過(guò)秘密投票選出一名成員。并規(guī)定國(guó)家選舉辦公室主任由國(guó)家司法官員委員會(huì)每四年重新任命一次。[注]參見(jiàn)前引〔25〕,《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第233頁(yè)?！栋突固箛?guó)憲法》寫(xiě)明，沒(méi)有人可以被任命為首席選舉委員，除非他是或曾經(jīng)是最高法院法官，或他是或曾經(jīng)是高等法院法官且依法有資格被任命為最高法院法官。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第112頁(yè)?！斗坡少e國(guó)憲法》要求選舉委員會(huì)的過(guò)半數(shù)成員須為律師協(xié)會(huì)會(huì)員并從事法律工作十年以上。[注]參見(jiàn)前引〔21〕, 《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第195頁(yè)?！栋凸R國(guó)憲法》也規(guī)定巴哈馬選區(qū)委員會(huì)的副主席由最高法院法官擔(dān)任。[注]參見(jiàn)前引〔25〕,《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第92頁(yè)。有的國(guó)家直接將選舉主持機(jī)構(gòu)命名為選舉法庭，并任命司法界人士充任。《巴拿馬國(guó)憲法》第142條規(guī)定，選舉法庭由三位法官組成。[注]參見(jiàn)前引〔25〕,《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第138頁(yè)。準(zhǔn)司法型的人員組成模式是建立在司法獨(dú)立的假設(shè)和基礎(chǔ)上的。隨著我國(guó)司法改革的推進(jìn)、司法公正和法官地位的提升，這種準(zhǔn)司法模式可以成為常設(shè)選舉委員會(huì)人員組成的備選方案之一。

2.回避模式。這種思路是建立選舉主持機(jī)構(gòu)組成人員的利益回避制度。首先是經(jīng)濟(jì)利益的回避?！睹佤攽椃ā芬?guī)定，選舉委員會(huì)是全職且有酬勞的工作，任職者不得再兼任其他任何公職。[注]參見(jiàn)前引〔25〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第233頁(yè)。《巴基斯坦國(guó)憲法》要求首席選舉委員不可在巴基斯坦政府部門(mén)履行公務(wù)時(shí)擔(dān)任任何有收益的職位，不可占據(jù)任何其他在提供服務(wù)時(shí)有權(quán)獲得報(bào)酬的職位，不應(yīng)在停止在巴基斯坦政府部門(mén)履行公共服務(wù)后兩年內(nèi)擔(dān)任有收益的職位。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第112頁(yè)。其次是政治利益的回避，議會(huì)議員和公職人員不可成為選舉委員會(huì)成員。《安提瓜和巴布達(dá)國(guó)憲法》第63條規(guī)定：“若某人是參議員、眾議院成員或公務(wù)員，則該人將無(wú)資格被任命為選區(qū)邊界委員會(huì)的成員?！盵注]參見(jiàn)前引〔25〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第27頁(yè)?！栋桶投嗨箛?guó)憲法》第41A條規(guī)定，大臣、政務(wù)次官、眾議員，或參加眾議院選舉的候選人、參議員以及公職人員，均不具有擔(dān)任選舉和邊界委員會(huì)成員的資格。[注]參見(jiàn)前引〔25〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第58頁(yè)。再如，我國(guó)香港地區(qū)《選舉管理委員會(huì)條例》規(guī)定以下人士不得擔(dān)任選舉管理委員會(huì)成員：在行政長(zhǎng)官選舉中曾獲提名為候選人，選舉委員會(huì)委員，行政會(huì)議成員，立法會(huì)議員，區(qū)議會(huì)議員，任何政治性團(tuán)體的成員，積極從事政治活動(dòng)的人，香港以外任何地方的國(guó)家級(jí)、地區(qū)級(jí)或市級(jí)國(guó)會(huì)、立法機(jī)關(guān)、議院或議會(huì)的成員，中國(guó)政協(xié)委員，任何國(guó)家的武裝部隊(duì)成員等等。[注]參見(jiàn)香港特別行政區(qū)《選舉管理委員會(huì)條例》第3條 “選管會(huì)的設(shè)立及其成員”。目前我國(guó)直接選舉中的選舉委員會(huì)其實(shí)是采取了此種回避模式的思路。2010年《選舉法》修改，增加了第9條“選舉委員會(huì)的組成人員為代表候選人的，應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會(huì)的職務(wù)”。各省的選舉實(shí)施細(xì)則也隨之作了相應(yīng)修改。不過(guò)當(dāng)前的這種回避設(shè)計(jì)是不到位、不充分的。一方面，它并未規(guī)定國(guó)家公職人員、人大代表、政協(xié)委員不能擔(dān)任選舉委員會(huì)成員職位；另一方面，實(shí)踐中有些地方的操作是先讓某人擔(dān)任選舉委員會(huì)成員參與選舉管理工作，確定其成為人大代表候選人后，再辭去選委會(huì)成員職位，這種操作就使得回避形同虛設(shè)。

3.包容模式。包容模式與回避模式的思路是相反的，它并不是要求利害關(guān)系人退出，而是將各方利益都吸收容納進(jìn)來(lái)，讓各方互相監(jiān)督，由此實(shí)現(xiàn)中立公正的效果。“每一個(gè)成員在外界看來(lái)都是有偏袒性的，每一個(gè)成員都會(huì)盡力保證其他成員不偏私，這樣選舉管理機(jī)構(gòu)就會(huì)被視作是不偏不倚的。”[注]前引〔6〕，Helena Catt,Andrew Ellis,Michael Maley,Alan Wall & Peter Wolf書(shū)，第110頁(yè)。反映在選舉主持機(jī)構(gòu)成員候選人的產(chǎn)生被任命的方式上，包容模式的最普遍做法是各派政治力量協(xié)商產(chǎn)生選舉主持機(jī)構(gòu)的成員。例如，《安提瓜和巴布達(dá)國(guó)憲法》第63條規(guī)定了選區(qū)邊界委員會(huì)的成員共四名，都由總督任命，但是其人選一名是首相與反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商的結(jié)果，一名來(lái)自反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人的建議。[注]參見(jiàn)前引〔25〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第27頁(yè)?！栋桶投嗨箛?guó)憲法》第41A條規(guī)定選舉和邊界委員會(huì)由主席、副主席及三名其他成員組成，其中委員會(huì)主席和兩名其他成員來(lái)自總督與反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人的協(xié)商，副主席和一名其他成員來(lái)自總督與首相的協(xié)商。[注]參見(jiàn)前引〔25〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第57-58頁(yè)?！恫＠S亞國(guó)憲法》規(guī)定最高選舉法庭至少要包括兩名土著民族成員。[注]玻利維亞國(guó)的最高選舉法庭是其選舉的組織、管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該國(guó)另設(shè)有選舉法院來(lái)處理選舉異議。在亞洲國(guó)家，《巴基斯坦國(guó)憲法》規(guī)定，首席選舉委員的備選人選，由總理和國(guó)民大會(huì)反對(duì)黨領(lǐng)袖商議產(chǎn)生并提交議會(huì)委員會(huì)聽(tīng)證確定。而有權(quán)確定最終人選的議會(huì)委員會(huì)，其成員50%來(lái)自國(guó)務(wù)大臣席位，50%來(lái)自反對(duì)黨席位。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第112頁(yè)。不丹國(guó)的選舉專員由總理、首席法官、議長(zhǎng)、國(guó)務(wù)委員會(huì)主席和反對(duì)黨領(lǐng)袖共同推薦名單，再由國(guó)王任命。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第158頁(yè)。韓國(guó)的中央管理選舉委員會(huì)由總統(tǒng)任命的三人、國(guó)會(huì)選出的三人和大法院院長(zhǎng)提名的三人組成。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第244頁(yè)。日本的中央選舉委員會(huì)的五人中有兩名來(lái)自自民黨，一名來(lái)自民進(jìn)黨，一名來(lái)自公民黨，一名來(lái)自日本共產(chǎn)黨。[注]信息來(lái)源于2018年4月在廣州對(duì)日本學(xué)者的訪談。

(三)外部監(jiān)督機(jī)制

“選舉周期中的每一項(xiàng)活動(dòng)都有可能引起爭(zhēng)議，包括候選人名單的提名和登記，選舉宣傳，投票站的分配和設(shè)置，選舉官員的任命，選舉觀察員的認(rèn)證，投票過(guò)程，點(diǎn)票，以及選舉結(jié)果的宣布?！盵注]前引〔7〕，Ayman Ayoub & Andrew Ellis主編書(shū)，第19頁(yè)。選舉爭(zhēng)議的解決(Electoral dispute resolution，簡(jiǎn)稱EDR)是一項(xiàng)專門(mén)事務(wù)，選舉投訴的渠道和受理機(jī)關(guān)需要由國(guó)家立法做出規(guī)定。選舉主持機(jī)構(gòu)本身是選舉過(guò)程的組織者、管理者和監(jiān)督者，但是選舉主持機(jī)構(gòu)的決定或不作為也常常成為選舉投訴的對(duì)象，這時(shí)就會(huì)存在利益沖突和難以問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，所以必須有其他機(jī)構(gòu)來(lái)行使對(duì)選舉主持機(jī)構(gòu)的監(jiān)察職能。包容模式或包容型的人員構(gòu)成的初衷是來(lái)自各派勢(shì)力成員內(nèi)部的互相監(jiān)督，但這樣也不能排除內(nèi)部共謀的可能，因此為了保證選舉主持活動(dòng)的中立公正，選舉主持機(jī)構(gòu)還需要來(lái)自外部的監(jiān)督。許多國(guó)家和地區(qū)依賴司法體系處理選舉投訴。這種做法有其弊病，如果讓普通法院受理選舉訴愿、選舉呈請(qǐng)，本身已經(jīng)承載許多其他類型案件的法院會(huì)行動(dòng)緩慢，不能快速解決瑣碎的選舉投訴，而且這也會(huì)使法院承受政治壓力。[注]See Chad Vickery ed.,Guidelines for Understanding, Adjudicating, and Resolving Disputes in Elections，International Foundation for Electoral Systems, 2011,p.95.因此，一些國(guó)家會(huì)成立專門(mén)的選舉投訴裁決機(jī)構(gòu)。例如科索沃設(shè)立了選舉投訴和上訴委員會(huì)。[注]前引〔47〕,Chad Vickery主編書(shū)，第98頁(yè)?！栋⒏缓箛?guó)憲法》第86條規(guī)定了獨(dú)立的選舉監(jiān)督委員會(huì)。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第34頁(yè)。有的國(guó)家設(shè)立專門(mén)的選舉法院或者選舉法庭。例如《安提瓜和巴布達(dá)國(guó)憲法》第67條規(guī)定了選舉監(jiān)察官的任命、職能和免職。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第28頁(yè)?！栋凸R國(guó)憲法》第51條規(guī)定首席大法官任命兩名最高法院法官組成選舉法院(Election Court)。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第89頁(yè)?！栋臀鲊?guó)憲法》第118條設(shè)置了選舉法院和選舉法官。[注]參見(jiàn)前引〔21〕，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第180頁(yè)。

四、人大選舉主持機(jī)構(gòu)的制度完善

人大選舉主持機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律制度有進(jìn)一步完善的空間。選舉主持和管理的每一步驟都需要公正依法進(jìn)行。盡管《選舉法》和《刑法》都規(guī)定了破壞選舉的違法犯罪行為，選舉主持機(jī)構(gòu)工作人員依然可以尋找法律漏洞來(lái)操縱選舉。例如將大單位與小單位劃分到一個(gè)選區(qū)，這樣就有利于大單位的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選，或者將某個(gè)單位劃分為單個(gè)選區(qū)保證其領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選；將某些希望參選代表的選民登記到他所不為人知的選區(qū)以降低其提名為候選人的概率，或者有選擇地登記選民；不發(fā)放候選人提名推薦表給選民以阻攔選民聯(lián)名推薦代表候選人，或者要求推薦代表候選人的選民必須到選舉辦公室當(dāng)面簽名并解釋推薦理由；選舉工作組織者與選民談話迫使其放棄聯(lián)名提名代表候選人等等。[注]參見(jiàn)邱家軍：《2011年上海人大代表直接選舉觀察報(bào)告》，載黃衛(wèi)平、汪永成主編：《當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第120-151頁(yè)；前引〔1〕，蔡定劍主編書(shū)；陳書(shū)筍：《中國(guó)選舉權(quán)利的救濟(jì)制度研究》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2012年版。選舉主持機(jī)構(gòu)的上述種種做法，是因?yàn)橛袃A向性，也就是沒(méi)有持守中立的立場(chǎng)。因?yàn)檫x舉主持機(jī)構(gòu)的工作人員刻意迎合地方領(lǐng)導(dǎo)的意圖。領(lǐng)導(dǎo)的意圖被領(lǐng)會(huì)為“組織意圖”，選舉異化為“指令性選舉”。[注]參見(jiàn)王立峰：《治理拉票賄選，如何多措并舉》，載《人民論壇》2016年第9期。某些地方領(lǐng)導(dǎo)有其私心與私欲，人大代表在其眼中是可以私相授受的資源和交易籌碼，“要將人大代表作為一項(xiàng)榮銜用以酬謝大的開(kāi)發(fā)商、納稅大戶、勞動(dòng)模范以及為當(dāng)?shù)貛?lái)影響的文體明星、社會(huì)知名人士等，這使得人大代表成為主導(dǎo)選舉的組織及其負(fù)責(zé)人需要絞盡腦汁才能制作好的拼盤(pán)”。[注]秦前紅：《高價(jià)賄選人大代表究竟為哪般》，載http://blog.sina.com.cn/s/blog_aeb76bfd01018njq.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月20日。地方領(lǐng)導(dǎo)的人情、利益導(dǎo)向，使得選舉中也會(huì)存在官商勾結(jié)，甚至官黑勾結(jié)的情況。[注]參見(jiàn)夏明：《人大民主制度建設(shè)如何防控黑惡勢(shì)力的侵蝕》，載陳明明、何俊志主編：《中國(guó)民主的制度結(jié)構(gòu)》，上海人民出版社2008年版，第150-180頁(yè)。領(lǐng)導(dǎo)推薦候選人被包裝為組織推薦候選人，組織推薦候選人成為“必須當(dāng)選”候選人。選舉主持機(jī)構(gòu)的工作人員不能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)推薦和選民推薦一視同仁。為了護(hù)航地方領(lǐng)導(dǎo)屬意的人當(dāng)選，選舉主持機(jī)構(gòu)試圖用上述手段操控選舉。有參政熱情和能力的人被排斥，無(wú)心履行人大代表職責(zé)但可以配合當(dāng)?shù)卣娜水?dāng)選。這既損害人大制度的權(quán)威，又損害基層政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。影響選舉主持機(jī)構(gòu)中立性的，除了地方領(lǐng)導(dǎo)的壓力，還有利益集團(tuán)或者個(gè)人的利益輸送。在衡陽(yáng)賄選案中，“衡陽(yáng)市人大機(jī)關(guān)47名副處級(jí)以上干部，有46人在會(huì)前就收紅包、接受宴請(qǐng)。市人大機(jī)關(guān)一名干部甚至直接打電話‘指導(dǎo)’一名候選人賄選，稱‘錢(qián)送多少，自己看著辦’”。[注]李志勇：《瘋狂的紅包 失控的選舉——衡陽(yáng)破壞選舉案透視之一》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年8月19日?！?6名當(dāng)選的省人大代表中有56人涉嫌向518名人大代表和68名大會(huì)工作人員行賄。”[注]前引〔2〕,唐鳳皇、梁玉柱文。在遼寧賄選案中，“一些代表候選人利用資本操縱選舉，明目張膽拉票賄選；一些人大代表目無(wú)法紀(jì)，把收受代表候選人錢(qián)物視為潛規(guī)則；一些人大領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員知法犯法，為代表候選人拉票穿針引線”。[注]《遼寧：以拉票賄選案為鏡鑒》，載http://news.sina.com.cn/c/2016-09-20/doc-ifxvykwk5291111.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月20日。中國(guó)語(yǔ)境下的選舉主持機(jī)構(gòu)中立，是指選舉主持機(jī)構(gòu)服務(wù)于國(guó)家和人民的整體利益，而不是特定人群或局部利益。選舉主持機(jī)構(gòu)的職責(zé)是嚴(yán)格依法組織選舉的每個(gè)步驟的進(jìn)行，而不是保證某個(gè)勢(shì)力意志的實(shí)現(xiàn)。人大選舉主持機(jī)構(gòu)的法律制度，可以從以下三個(gè)方面予以完善。

(一)設(shè)立常設(shè)的人大選舉主持機(jī)構(gòu)

設(shè)置常設(shè)的選舉主持機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)其中立性的第一步。常設(shè)機(jī)構(gòu)是相對(duì)于機(jī)構(gòu)的存續(xù)性而言。人大的選舉分為直接選舉和間接選舉，直接選舉中，選舉主持機(jī)構(gòu)是選舉委員會(huì)，同時(shí)還有其他選舉指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、選舉工作機(jī)構(gòu)，選舉結(jié)束了這些機(jī)構(gòu)就撤銷(xiāo)了。間接選舉中，在選舉上一級(jí)人大代表時(shí)，本級(jí)的人大主席團(tuán)和上一級(jí)的人大常委會(huì)都是選舉主持機(jī)構(gòu)。人大主席團(tuán)是各級(jí)人大舉行全體會(huì)議時(shí)選舉產(chǎn)生的，人大閉會(huì)則主席團(tuán)隨之停止運(yùn)轉(zhuǎn)，因此人大主席團(tuán)也是具有臨時(shí)性質(zhì)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，在各級(jí)人大選舉主持機(jī)構(gòu)中，只有人大常委會(huì)是常設(shè)性的，其他的組織機(jī)構(gòu)都是臨時(shí)性質(zhì)的。

設(shè)立常設(shè)的人大選舉主持機(jī)構(gòu)是為了滿足選舉管理專業(yè)化的需要。臨時(shí)性的選舉組織機(jī)構(gòu)有其弊端。選舉管理事務(wù)的本質(zhì)是連續(xù)性的，不僅是選舉之年，平時(shí)也需要選民登記冊(cè)的維護(hù)和更新等對(duì)選區(qū)數(shù)據(jù)的常態(tài)化的觀察和統(tǒng)計(jì)。在我國(guó)選民登記的工作中，經(jīng)常有選民和選舉單位被遺漏的事故發(fā)生。[注]參見(jiàn)周梅燕：《試論我國(guó)直選制度中的選民登記程序》，載《人大研究》2003年第11期。城鄉(xiāng)流動(dòng)人口更需要及時(shí)的統(tǒng)計(jì)和登記，以保障其選民權(quán)利的行使。臨時(shí)組建的選舉管理組織顯然難以勝任。常設(shè)的選舉主持機(jī)構(gòu)也是為了滿足選舉管理法治化的需要而設(shè)立的。如學(xué)者所指出的，臨時(shí)設(shè)置的選舉管理組織在選舉結(jié)束后即行撤銷(xiāo)，選舉之后對(duì)其追究法律責(zé)任就不易明確和操作。[注]參見(jiàn)陸強(qiáng)：《選舉委員會(huì)常設(shè)化研究——以縣鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉為視角》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第4期。

常設(shè)的人大選舉主持機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以參考亞洲其他國(guó)家和地區(qū)的制度經(jīng)驗(yàn)，在中央和地方各級(jí)分別設(shè)置獨(dú)立的選舉委員會(huì)，并且各級(jí)選舉委員會(huì)之間無(wú)隸屬關(guān)系。我國(guó)《憲法》沒(méi)有專章規(guī)定選舉，通過(guò)第59條將人大代表的產(chǎn)生辦法授權(quán)法律做出規(guī)定?！哆x舉法》第二章的標(biāo)題是“選舉機(jī)構(gòu)”，可考慮在這部分內(nèi)容中規(guī)定中央和地方各級(jí)選舉主持機(jī)構(gòu)的中立地位，并在地位中立的前提下規(guī)定選舉委員會(huì)的職權(quán)、組成、運(yùn)作。

(二)選舉主持機(jī)構(gòu)的人員組成采用包容模式

上文介紹了三種選舉主持機(jī)構(gòu)的人員組成模式。本文認(rèn)為在我國(guó)建立從中央至地方的選舉委員會(huì)，其人員組成的配套設(shè)計(jì)可以采取包容模式。這種模式是與中國(guó)當(dāng)前的選舉制度和經(jīng)驗(yàn)對(duì)接的。上文談到，《選舉法》和地方選舉實(shí)施細(xì)則只規(guī)定了有限的回避，并未禁止國(guó)家公職人員、人大代表、政協(xié)委員擔(dān)任選舉委員會(huì)成員職位。在很多省份的選舉實(shí)施細(xì)則中，選舉委員會(huì)的成員多為黨委書(shū)記、人大常委會(huì)主任、人大常委會(huì)組成人員、民主黨派負(fù)責(zé)人，以及其他黨政部門(mén)、人民團(tuán)體的負(fù)責(zé)人。這實(shí)際上就是包容的思路，選舉主持機(jī)構(gòu)實(shí)際上是由體制內(nèi)各類組織化力量的代表人物組成的。例如《上海市區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“區(qū)、縣選舉委員會(huì)由十五人至二十九人組成，由各政黨、各人民團(tuán)體和有關(guān)主管部門(mén)的負(fù)責(zé)人參加?！薄逗颖笔】h鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“選舉委員會(huì)由本級(jí)黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各界、各方面的代表人物組成?！痹趯?shí)際操作中，縣選委會(huì)的主任通常由縣委書(shū)記、副書(shū)記或縣人大常委會(huì)主任擔(dān)任，副主任一般由縣人大常委會(huì)、民主黨派等負(fù)責(zé)人擔(dān)任，委員一般由縣人大及紀(jì)委、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、法院、檢察院、財(cái)政、公安、司法、民政、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門(mén)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任。鄉(xiāng)選委會(huì)組成人員一般由鄉(xiāng)黨委、人大主席團(tuán)和政府有關(guān)負(fù)責(zé)人，以及鄉(xiāng)黨委組織委員、宣傳委員和工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)負(fù)責(zé)人等組成。[注]信息來(lái)源于2017年12月在廣州對(duì)人大選舉工作人員的訪談。這種包容模式符合中國(guó)的政治文化和政治現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)人大選舉常設(shè)的選舉委員會(huì)的設(shè)計(jì)中，這種包容可以得到進(jìn)一步的擴(kuò)展，涵蓋國(guó)家—社會(huì)的各階層，即選舉主持機(jī)構(gòu)成員包括黨政部門(mén)、人民團(tuán)體、人大代表、政協(xié)委員、專家、律師和民眾等社會(huì)各方面各階層人士。

這種制度經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)的政治法律發(fā)展的其他領(lǐng)域中有跡可循。例如，法官員額制改革催生了法官檢察官遴選委員會(huì)的成立。法官檢察官遴選委員會(huì)的成員組成，可以作為常設(shè)的選舉主持機(jī)構(gòu)成員組成的參考。有的地方的法官檢察官遴選委員會(huì)委員由組織部、政法委、人大法制委、法院、檢察院、人社部門(mén)等有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人及人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師等社會(huì)各界代表組成。[注]參見(jiàn)《山西成立法官檢察官遴選委員會(huì)委員為各界人士》 ，載http://news. sina. com. cn/o/2015-09-24/doc-ifxiehns3137139. shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月20日。有的地方的法官檢察官遴選委員會(huì)由常任委員和非常任委員組成，常任委員由組織部、政法委、編辦、人大內(nèi)司委、法院、檢察院、司法廳、公務(wù)員部門(mén)八個(gè)部門(mén)各推薦一名代表組成，非常任委員由有法學(xué)專業(yè)背景、法律工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)學(xué)者、律師、法官、檢察官組成。[注]參見(jiàn)《廣東成立法官檢察官遴選委員會(huì) 68人組成》，載http://edu. sina. com. cn/official/2015-11-12/doc-ifxknutf1714747. shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月20日。最高人民法院法官遴選委員會(huì)的人員組成同樣來(lái)自中央有關(guān)單位負(fù)責(zé)人、全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員以及社會(huì)有關(guān)代表、專家代表、法官代表等。[注]參見(jiàn)《最高法院法官遴選委員會(huì)是個(gè)什么“神秘”機(jī)構(gòu)？》，載http://www. mzyfz. com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2017-08-30/content-1288629. html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月20日。專家作為選舉主持機(jī)構(gòu)成員也是被其他國(guó)家普遍接受和實(shí)踐的。澳大利亞、孟加拉、加拿大、哥斯達(dá)黎加、印度、印度尼西亞、波蘭、泰國(guó)、墨西哥、烏克蘭等國(guó)都吸納了專家進(jìn)入選舉主持機(jī)構(gòu)。這些專家通常是著名的公眾人物，并以政治立場(chǎng)的中立著稱，具備諸如法律、公共管理、政治科學(xué)或者媒體等領(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)。[注]參見(jiàn)前引〔6〕,Helena Catt,Andrew Ellis,Michael Maley,Alan Wall & Peter Wolf書(shū)，第111-112頁(yè)。

國(guó)外的選舉委員會(huì)成員的產(chǎn)生，一般是國(guó)家元首任命。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，“一府一委兩院”都由人大產(chǎn)生。常設(shè)的選舉委員會(huì)的成員，可以由其所在單位或社群推薦，由各級(jí)人大任命同級(jí)的選舉委員會(huì)成員。[注]選舉委員會(huì)成員候選人的推薦方式如下：黨政部門(mén)、人民團(tuán)體推選候選人，人大、政協(xié)推選人大代表、政協(xié)委員作為候選人，律師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體推選各社會(huì)團(tuán)體的代表人物作為候選人。普通公民的推薦，可以參考人民陪審員的產(chǎn)生程序，由基層組織推薦。一經(jīng)任命，選舉委員會(huì)成員即為全職專職，并享有一定的任期。如前所述，選舉主持機(jī)構(gòu)的成員全職化不僅是為了提供職務(wù)保障，保證其獨(dú)立性，也是為了滿足選舉管理的任務(wù)職責(zé)。“選舉周期高負(fù)荷的工作量需要全職的選舉管理機(jī)構(gòu)成員，隨時(shí)參與迅速的商討和決議。定期的補(bǔ)選或重選，持續(xù)的選民教育和告知，持續(xù)的選民登記或選舉法改革等反復(fù)發(fā)生的活動(dòng)也使得全職化的選舉主持機(jī)構(gòu)成為好的選擇。當(dāng)有人質(zhì)疑選舉管理機(jī)構(gòu)的公正性和能力水平，在這個(gè)時(shí)候全職化的選舉管理機(jī)構(gòu)也是合適的。”[注]前引〔6〕，Helena Catt,Andrew Ellis,Michael Maley,Alan Wall & Peter Wolf書(shū)，第113頁(yè)。

(三)完善選舉監(jiān)察機(jī)制

按照我國(guó)現(xiàn)有的選舉監(jiān)察制度，首先由選舉主持機(jī)構(gòu)如選舉委員會(huì)受理選民提出的異議和申訴。申訴人對(duì)處理決定不服，可以向人民法院起訴。我國(guó)人大選舉中也曾出現(xiàn)選舉爭(zhēng)議甚至選舉訴訟。有學(xué)者指出我國(guó)公民選舉權(quán)的救濟(jì)程序存在救濟(jì)范圍窄、程序定位偏、法律責(zé)任簡(jiǎn)、監(jiān)督力度弱、裁判組織缺、后續(xù)手段無(wú)等缺陷，并提議設(shè)置專門(mén)的選舉訴訟管轄機(jī)關(guān)。[注]參見(jiàn)焦洪昌：《從王立春案看選舉權(quán)的司法救濟(jì)》，載《法學(xué)》2005年第6期。制度的構(gòu)建需要結(jié)合本土的政治法律文化，尊重本國(guó)根本政治制度的整體框架，并與現(xiàn)有的配套體制進(jìn)行對(duì)接。本文認(rèn)為常設(shè)的各級(jí)選舉委員會(huì)仍然可以承擔(dān)選舉監(jiān)督職能，而對(duì)選舉委員會(huì)的外部監(jiān)察職責(zé)，可以由法院、監(jiān)察委員會(huì)在各自職權(quán)行使方式內(nèi)承擔(dān)。在我國(guó)的合憲性審查制度發(fā)展到一定程度時(shí)，選舉爭(zhēng)議也可以被納入合憲性審查的范圍之內(nèi)。

五、結(jié) 語(yǔ)

選舉主持機(jī)構(gòu)公正地位的實(shí)現(xiàn)與保障，不僅需要上述法律制度設(shè)計(jì)，更需要實(shí)踐者對(duì)法治的尊重。其難點(diǎn)在于，地方領(lǐng)導(dǎo)能夠接受和認(rèn)可選舉主持機(jī)構(gòu)的地位，不運(yùn)用其領(lǐng)導(dǎo)意志和權(quán)威干涉選舉的組織和管理工作。地方領(lǐng)導(dǎo)需要解放思想，以平常心對(duì)待其推薦的候選人落選的可能。一方面，即使推薦的候選人落選，也不代表領(lǐng)導(dǎo)的失職或者失控。地方領(lǐng)導(dǎo)觀念轉(zhuǎn)變才能推動(dòng)地方法治的發(fā)展。這就像有的地方領(lǐng)導(dǎo)不愿在行政訴訟中成為被告，擔(dān)心損害威信與政績(jī)考評(píng)，[注]參見(jiàn)何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》2001年第2期。而實(shí)際上，敢于出庭應(yīng)訴的地方領(lǐng)導(dǎo)反而會(huì)贏得好評(píng)，獲得更大的信任和升遷。另一方面，地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該有充分信心，經(jīng)過(guò)組織考察過(guò)的候選人能夠通過(guò)公平公開(kāi)公正的選舉當(dāng)選。我國(guó)人大選舉應(yīng)該在法治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主的統(tǒng)一。