中國(guó)特色政黨監(jiān)督的體系結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在邏輯

肖存良

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

俗話說，“自己脖子后的灰自己很難看到”，這意味著自己監(jiān)督自己十分困難。西方認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨不能夠進(jìn)行有效的自我監(jiān)督。十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨是如何進(jìn)行有效黨內(nèi)監(jiān)督的呢？中國(guó)共產(chǎn)黨是如何破解長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)有效的自我監(jiān)督這一歷史性課題的呢？①本書編寫組：《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第468頁。過往對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的研究主要是從黨內(nèi)民主、依法執(zhí)政、民主集中制、黨務(wù)公開和黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)等方面展開，②著作主要有《黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究》 （張建明，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年）、《黨內(nèi)監(jiān)督概念》（謝志高，北京：中國(guó)方正出版社， 1993年）等；論文主要有《加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度的思考》（蔡志強(qiáng)，《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第1期）等。這些研究過于分散，沒有建構(gòu)起具有中國(guó)特色的政黨監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)，也沒有對(duì)十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督鮮活經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。本文借助于新世紀(jì)以來國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的區(qū)分理論，總結(jié)十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的基本經(jīng)驗(yàn)，力圖構(gòu)建中國(guó)特色政黨監(jiān)督的體系結(jié)構(gòu)，提出中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督執(zhí)政黨，意欲以此解釋十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督巨大成就的原因，從而開辟中國(guó)政黨監(jiān)督研究的新視角。

一、兩種政黨監(jiān)督模式及其問題意識(shí)

現(xiàn)代政治是政黨政治，現(xiàn)代政黨是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，現(xiàn)代社會(huì)是分化的、多元化的社會(huì)，多元化的社會(huì)必然會(huì)產(chǎn)生多個(gè)政黨代表社會(huì)多元利益，從而形成了現(xiàn)代社會(huì)中的多黨?，F(xiàn)代社會(huì)多黨之間的相互監(jiān)察和督促，就形成了政黨監(jiān)督。政黨監(jiān)督是政黨為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)、對(duì)其他政黨或政黨內(nèi)部進(jìn)行的監(jiān)察、督促、管理或保障活動(dòng)。政黨監(jiān)督既包括政黨之間的相互監(jiān)督，或稱為異體監(jiān)督、黨際監(jiān)督，又包括政黨內(nèi)部的監(jiān)督，或稱為同體監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督。西方與中國(guó)由于不同的政治結(jié)構(gòu)和政治生活，形成了兩種不同的政黨監(jiān)督模式。

在西方的政黨政治中，無論執(zhí)政黨還是在野黨，其首要目標(biāo)都是通過贏得競(jìng)爭(zhēng)性選舉而執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，各政黨為了在選舉中獲勝，在競(jìng)爭(zhēng)過程中必然會(huì)采取各種手段和措施，揭別人之短而揚(yáng)自己之長(zhǎng)，通過互相揭露對(duì)方短處乃至丑聞的方式而進(jìn)行嚴(yán)厲的政治監(jiān)督，這在歐美等西方國(guó)家選舉過程中已經(jīng)司空見慣。①［澳］約翰?基恩：《生死民主》（上），安雯譯，北京：中央編譯出版社，2016年，第284頁。即使競(jìng)爭(zhēng)性選舉結(jié)束，某一政黨獲勝并執(zhí)政之后，在野黨也會(huì)在議會(huì)中通過種種方式對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，一旦執(zhí)政黨被挑出毛病，在野黨就隨時(shí)準(zhǔn)備取而代之執(zhí)掌政權(quán)。其典型就是英國(guó)的“影子內(nèi)閣”②［英］戴維?米勒、韋農(nóng)?波格丹諾：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第749頁。，在英國(guó)的政黨政治中，下院最大的反對(duì)黨領(lǐng)袖和下院中有影響的反對(duì)黨議員，會(huì)在已有內(nèi)閣之外再組建一個(gè)內(nèi)閣，專職對(duì)已有內(nèi)閣進(jìn)行監(jiān)督，一旦議會(huì)啟動(dòng)對(duì)執(zhí)政黨的不信任程序，執(zhí)政黨倒臺(tái)，“影子內(nèi)閣”就取而代之，成為執(zhí)政內(nèi)閣。

與強(qiáng)大的黨際監(jiān)督相比，西方政黨的黨內(nèi)監(jiān)督則異常薄弱。如美國(guó)民主、共和兩黨之間的黨際監(jiān)督火藥味十足，新世紀(jì)以來愈演愈烈，③趙憶寧：《探訪美國(guó)政黨政治——美國(guó)兩黨精英訪談錄》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年。而黨內(nèi)監(jiān)督則基本缺位，甚至可以說幾乎沒有監(jiān)督。“即使黨內(nèi)發(fā)生腐敗問題，一般也談不上什么監(jiān)督。只有當(dāng)黨內(nèi)官員腐敗問題被新聞媒體曝光，影響到該政黨的形象特別是競(jìng)選時(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督才會(huì)發(fā)揮作用”④張建明：《黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年，第9-10頁。，因而“這類政黨的黨內(nèi)監(jiān)督與其說是黨內(nèi)監(jiān)督，還不如說是因?yàn)辄h外監(jiān)督的壓力特別是競(jìng)選壓力轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)監(jiān)督更為準(zhǔn)確”⑤張建明：《黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年，第10頁。。歐洲的社會(huì)民主黨、工黨、保守黨和基督教民主黨等政黨黨內(nèi)監(jiān)督較美國(guó)強(qiáng)大，⑥張建明：《黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年，第30-35頁。但與激烈的黨際監(jiān)督相比，依然是小巫見大巫。張建明在總結(jié)西方政黨監(jiān)督特征時(shí)即指出，“西方政黨的優(yōu)勢(shì)在政黨外部的監(jiān)督，特別是政黨與政黨之間的監(jiān)督，但黨內(nèi)監(jiān)督則顯得相當(dāng)薄弱”。①?gòu)埥鳎骸饵h內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年，第8頁?？傊?，西方政黨監(jiān)督模式是以黨際監(jiān)督為主，黨內(nèi)監(jiān)督為輔；黨際監(jiān)督發(fā)達(dá)，黨內(nèi)監(jiān)督普遍不發(fā)達(dá)，在美國(guó)等國(guó)家甚至形同虛設(shè)。

我國(guó)在現(xiàn)代化所導(dǎo)致的社會(huì)分化過程中間也產(chǎn)生了多黨，并形成了兩波政黨產(chǎn)生的高潮，②第一波是辛亥革命之后的1912—1914年形成的高潮，當(dāng)時(shí)產(chǎn)生的政黨約有300多個(gè)。第二波是在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后的1945—1946年形成的高潮，當(dāng)時(shí)產(chǎn)生的政黨約有10多個(gè)。但是在革命洪流淘汰篩選之后剩下來的是九個(gè)政黨，即中國(guó)共產(chǎn)黨和八個(gè)民主黨派。因而中國(guó)的政黨監(jiān)督也包括兩個(gè)層面：一個(gè)層面是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的黨際監(jiān)督，以民主黨派監(jiān)督中國(guó)共產(chǎn)黨為主③政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社，2009年，第766頁。；另一個(gè)層面是中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的黨內(nèi)監(jiān)督，以中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督為主。

在我國(guó)的黨際監(jiān)督中，民主黨派“能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭雹堋多囆∑轿倪x》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第225頁?！肮伯a(chǎn)黨總是從一個(gè)角度看問題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會(huì)更全面，對(duì)下決心會(huì)更有利，制定的方針政策會(huì)比較恰當(dāng)，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正”⑤同上書，第273頁。。所以，“毛主席說，要唱對(duì)臺(tái)戲，唱對(duì)臺(tái)戲比單干好”⑥同上書，第270頁。。民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督促使中國(guó)共產(chǎn)黨民主決策、科學(xué)決策，民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，在執(zhí)政過程中少犯錯(cuò)誤，乃至不犯錯(cuò)誤。

但是在我國(guó)的政治結(jié)構(gòu)和政治生活中，既不存在西方那樣的競(jìng)爭(zhēng)性選舉市場(chǎng)和議會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間也不是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)掌政權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是合作關(guān)系——各民主黨派自覺接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，參加國(guó)家政權(quán)，形成了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政的政治格局。在這種政治格局及其由此形成的政治生態(tài)中，民主黨派雖然代表自身階層和社會(huì)群體而對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行民主監(jiān)督，但這種監(jiān)督是合作性監(jiān)督而不是競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)督，更不是以奪取政權(quán)為目標(biāo)的那種咄咄逼人的監(jiān)督，不可能像西方政黨監(jiān)督那樣劍拔弩張、那樣高度發(fā)達(dá)，參政黨也不可能在政黨監(jiān)督中唱主角。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政的無產(chǎn)階級(jí)政黨，作為工人階級(jí)先鋒隊(duì)和中華民族先鋒隊(duì)，保持自身的長(zhǎng)期執(zhí)政能力、先進(jìn)性和純潔性則是時(shí)時(shí)刻刻需要注意的問題，這些問題的解決主要不是依靠參政黨民主監(jiān)督，而是依靠執(zhí)政黨自我監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政的過程中，一直是把黨內(nèi)監(jiān)督排在第一位。鄧小平指出：“第一，是黨的監(jiān)督?！雹佟多囆∑轿倪x》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第270頁。習(xí)近平總書記明確指出：“黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的?！雹凇读?xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第187頁。王岐山同志也指出：“在黨和國(guó)家各項(xiàng)監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督失靈，其他監(jiān)督必然失效。”③本書編寫組：《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第19頁。我國(guó)顯然是黨內(nèi)監(jiān)督重于黨際監(jiān)督，同體監(jiān)督重于異體監(jiān)督。綜上所述，在中國(guó)與西方不同的政治結(jié)構(gòu)與政治生活中，形成了兩種正好相反的政黨監(jiān)督模式：西方以黨際監(jiān)督為主，黨內(nèi)監(jiān)督為輔；我國(guó)則以黨內(nèi)監(jiān)督為主，黨際監(jiān)督為輔。

西方學(xué)者從西方政黨異體監(jiān)督為主的視角出發(fā)，必然認(rèn)為政黨自身不能切實(shí)有效地監(jiān)督自身，因而中國(guó)共產(chǎn)黨也不能有效地監(jiān)督自身，由此得出中國(guó)共產(chǎn)黨反腐敗不力、中國(guó)全面腐敗的結(jié)論。④呂增奎：《執(zhí)政的轉(zhuǎn)型：海外學(xué)者論中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)》，北京：中央編譯出版社，2011年，第9頁。但是十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨在自身監(jiān)督和反腐敗領(lǐng)域卻取得了歷史性成就，截止到十九大召開之時(shí)，“440多名省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部、8900多名廳局級(jí)干部、6.3萬多名縣處級(jí)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法受到懲處。反腐敗力度史無前例、成效世界矚目”⑤本書編寫組：《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第18頁。“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”⑥習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第8頁。。反腐敗的巨大成就是中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨、大力加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的結(jié)果。

二、中國(guó)特色政黨監(jiān)督的體系結(jié)構(gòu)

在把中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政區(qū)分之前，中國(guó)共產(chǎn)黨在同體監(jiān)督中只能既是監(jiān)督主體，又是監(jiān)督客體?！耙磺悬h的組織和黨員既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，既是主體，又是客體。他們?cè)谛惺贡O(jiān)督權(quán)的同時(shí)，也履行接受監(jiān)督義務(wù)?！雹咧x志高：《黨內(nèi)監(jiān)督概論》，北京：中國(guó)方正出版社，2004年，第9頁。從而把中國(guó)共產(chǎn)黨視為不可分割的“一”，西方學(xué)者也從這種視角來觀察中國(guó)共產(chǎn)黨，因而從形式邏輯出發(fā)指出中國(guó)共產(chǎn)黨自己不能有效地監(jiān)督自己，形成了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的“形式邏輯陷阱”。但是在現(xiàn)實(shí)政治生活中，中國(guó)共產(chǎn)黨的各項(xiàng)職能包括監(jiān)督職能是由不同部門、不同機(jī)構(gòu)和不同人來承擔(dān)的，不是簡(jiǎn)單的不可分割的“一”。在新世紀(jì)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的研究則是“一分為二”，即指出中國(guó)共產(chǎn)黨自局部執(zhí)政到全面執(zhí)政以來，實(shí)際上具有雙重屬性：一重屬性是領(lǐng)導(dǎo)黨的屬性，另一重屬性是執(zhí)政黨的屬性。作為領(lǐng)導(dǎo)黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和國(guó)家前進(jìn)的核心力量。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政力量。二者一體兩面，屬于中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮職能作用的兩個(gè)不同維度。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是專指中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)人民在中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，是指在以自己提出、實(shí)際上體現(xiàn)著中國(guó)人民的共同利益的價(jià)值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾、甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者為實(shí)現(xiàn)黨所提出的價(jià)值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動(dòng)?！雹?gòu)埡闵剑骸吨袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期，第5頁。領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是影響而不是強(qiáng)制，是權(quán)威而不是權(quán)力，更不具有法律效力。②張明軍：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：依法治國(guó)需要厘清的兩個(gè)概念》，《政治學(xué)研究》2015年第5期，第10-12頁?！皥?jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的、最主要的是靠黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)的正確，靠黨的路線、方針、政策的正確；是靠黨和人民的密切聯(lián)系，黨的主張經(jīng)過反復(fù)和群眾商量，集中群眾的意見，反映最大多數(shù)人的最大利益；是靠廣大黨員的帶頭和模范作用。”③彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1989年，第103頁。

十九大修改之后的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)黨的描述如下：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨必須集中精力領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)各方面的力量，同心協(xié)力，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)開展工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。黨必須實(shí)行民主的科學(xué)的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發(fā)揮全體黨員的先鋒模范作用。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。黨必須加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)等群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，使它們保持和增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，充分發(fā)揮作用。黨必須適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力。共產(chǎn)黨員必須同黨外群眾親密合作，共同為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義而奮斗。”④《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，http: //www.12371.cn/special/zggcdzc/ ，2018年1月4日。作為領(lǐng)導(dǎo)黨，中國(guó)共產(chǎn)黨要總攬全局，協(xié)調(diào)各方，經(jīng)過調(diào)查研究之后制定正確的路線方針政策，確定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，然后團(tuán)結(jié)、帶領(lǐng)、督促各方去為實(shí)現(xiàn)自身所制定的宏偉藍(lán)圖而共同奮斗。

黨的執(zhí)政“就是中國(guó)共產(chǎn)黨的代表在合法地進(jìn)入和掌控國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的前提下， 以國(guó)家代表的名義行使國(guó)家權(quán)力、貫徹黨的治國(guó)主張、處理全國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)、謀求和實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的利益的活動(dòng)”⑤張恒山：《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期，第9頁。。執(zhí)政具有強(qiáng)制性，是一種權(quán)力而不是權(quán)威，可以用法律來規(guī)定某一政黨的執(zhí)政地位。⑥張明軍：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：依法治國(guó)需要厘清的兩個(gè)概念》，《政治學(xué)研究》2015年第5期，第10-12頁。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨及其各級(jí)組織進(jìn)入國(guó)家政權(quán)領(lǐng)域，擔(dān)任行政職務(wù)，開展行政行為，進(jìn)行治國(guó)理政。十九大修改之后的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》 中對(duì)黨的執(zhí)政的描述表現(xiàn)為黨要帶領(lǐng)人民進(jìn)行政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)方面的建設(shè)工作。

領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨雖然統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨這一主體之中，但二者工作內(nèi)容、工作方式方法和工作手段都不一樣。領(lǐng)導(dǎo)黨制定路線方針政策和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)路線方針政策和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)黨制定的路線方針政策體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明的各個(gè)方面之中，執(zhí)政黨就是要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)黨的要求，具體開展政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)黨是“指路者”和“督促者”，執(zhí)政黨就是“行路者”和“被督促者”。領(lǐng)導(dǎo)黨是群眾的“向?qū)А保瑘?zhí)政黨負(fù)責(zé)帶領(lǐng)群眾在“向?qū)А敝敢虑斑M(jìn)。

基于領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的上述區(qū)別，在執(zhí)政尤其是長(zhǎng)期執(zhí)政的過程中，“執(zhí)政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習(xí)氣。脫離實(shí)際和脫離群眾的危險(xiǎn)，對(duì)于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是增加了”①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第214頁。“執(zhí)政黨的地位，還很容易在共產(chǎn)黨員身上滋長(zhǎng)著一種驕傲自滿的情緒”②同上書，第214頁。“我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政，面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是權(quán)力容易被侵蝕、黨的干部脫離群眾”③本書編寫組：《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第18-19頁。。執(zhí)政過程中產(chǎn)生的官僚主義、脫離群眾和權(quán)力侵蝕既對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨形成了“執(zhí)政考驗(yàn)”，又削弱了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，導(dǎo)致執(zhí)政黨背離領(lǐng)導(dǎo)黨，形成了二者之間的張力。消解這種張力，在黨內(nèi)監(jiān)督處于政黨監(jiān)督首位的條件之下，關(guān)鍵在于用黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督黨的執(zhí)政，糾正執(zhí)政黨執(zhí)政過程中存在的種種問題，使執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)黨保持高度一致，執(zhí)政黨跟著領(lǐng)導(dǎo)黨走；其次是依靠民主黨派即參政黨對(duì)執(zhí)政黨的民主監(jiān)督。

因而黨內(nèi)監(jiān)督主要是領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督執(zhí)政黨，即領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)察、督促執(zhí)政黨全面準(zhǔn)確有效地貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)黨的路線方針政策，一旦執(zhí)政黨偏離領(lǐng)導(dǎo)黨的意圖，領(lǐng)導(dǎo)黨即予以校正。在我國(guó)的政治生活中，黨要管黨主要是指領(lǐng)導(dǎo)黨要管住執(zhí)政黨?！凹訌?qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第67頁。，主要是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政用權(quán)的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)黨本身并沒有權(quán)力，也不依靠權(quán)力進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，主要依靠影響力、吸引力和號(hào)召力等進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。相反，執(zhí)政黨則需要依靠權(quán)力施政，乃至實(shí)施強(qiáng)制性施政行為。領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的二元一體使中國(guó)共產(chǎn)黨既“一分為二”又“合二為一”，這就擺脫了中國(guó)政黨監(jiān)督所謂的“形式邏輯陷阱”。

參政黨的民主監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。參政黨一方面接受領(lǐng)導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行民主監(jiān)督。參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨主要是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)黨的路線方針政策，而不是自身另立標(biāo)準(zhǔn)對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督。如果執(zhí)政黨背離了領(lǐng)導(dǎo)黨的路線方針政策，參政黨即提出批評(píng)和意見建議，但不像領(lǐng)導(dǎo)黨那樣直接通過監(jiān)督校正執(zhí)政黨的行為。參政黨由于代表特定的功能團(tuán)體和社會(huì)群體，能從自身視角出發(fā)提出一些領(lǐng)導(dǎo)黨可能沒有注意到的問題，進(jìn)行一些領(lǐng)導(dǎo)黨可能沒有注意到的監(jiān)督，因而是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督執(zhí)政黨的一種重要補(bǔ)充。

從領(lǐng)導(dǎo)黨的角度出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位主要基于以下四個(gè)方面：一是其先鋒隊(duì)的組織性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)的政黨宗旨，中國(guó)共產(chǎn)黨是沒有私利的政黨。二是其形成了具體的領(lǐng)導(dǎo)制度和長(zhǎng)期形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。三是中國(guó)共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大的自我糾錯(cuò)、自我革新能力。在黨的歷史上，當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨在某一時(shí)期犯了領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤之后，自身又能夠經(jīng)過巨大努力進(jìn)行糾正，如中國(guó)革命時(shí)期糾正黨內(nèi)各種“左傾”或右傾錯(cuò)誤，“文化大革命”結(jié)束之后撥亂反正等。四是本文所指出的中國(guó)共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大的自我監(jiān)督能力。實(shí)踐證明，中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)宗旨、領(lǐng)導(dǎo)制度的確立、強(qiáng)大的自我革新能力和自我監(jiān)督能力使得中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨總能制定出正確的路線方針政策，十九大報(bào)告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第20頁。這種領(lǐng)導(dǎo)主要是作為領(lǐng)導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)，即“把方向、謀大局、定政策、促改革”，總攬全局，協(xié)調(diào)各方。

綜上所述，我國(guó)政黨監(jiān)督不再是形式邏輯意義上的自身監(jiān)督自身，而是蘊(yùn)含有豐富的內(nèi)容——在中國(guó)共產(chǎn)黨這一主體之中包含了兩個(gè)層面：領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨；兩個(gè)監(jiān)督主體：領(lǐng)導(dǎo)黨和參政黨；兩個(gè)監(jiān)督客體：執(zhí)政黨和參政黨；四種監(jiān)督形式：領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督執(zhí)政黨，參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督參政黨和執(zhí)政黨監(jiān)督參政黨。同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政黨和參政黨。由此，形成了中國(guó)政黨監(jiān)督的多元結(jié)構(gòu)。西方政黨監(jiān)督以異體監(jiān)督為主，主要是多個(gè)在野黨從外部監(jiān)督執(zhí)政黨，屬于外部多元主義（參見圖1）。中國(guó)政黨監(jiān)督則以同體監(jiān)督為主，主要是領(lǐng)導(dǎo)黨從內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)政黨，屬于內(nèi)部多元主義（參見圖2）。

從政黨監(jiān)督的實(shí)際成效來看，西方的外部多元主義在長(zhǎng)達(dá)兩三百年的時(shí)間內(nèi)形成了政黨監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和法律化②馬利：《論西方國(guó)家政黨監(jiān)督的幾個(gè)問題》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期，第69-73頁。，取得了良好的監(jiān)督實(shí)效。中國(guó)的內(nèi)部多元主義在制度化、規(guī)范化和程序化上尚有較大提升空間，但十八大以來也取得了許多實(shí)行西方民主制度的發(fā)展中國(guó)家難以望其項(xiàng)背的歷史性成就。從西方外部多元主義的視角出發(fā)，就難以理解十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督所取得的巨大成就。相反，從內(nèi)部多元主義的視角出發(fā)，我們就找到了十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督成就的密鑰。

圖1 外部多元主義

圖2 內(nèi)部多元主義

三、推進(jìn)內(nèi)部多元主義：黨的十八大以來的政治行動(dòng)

中國(guó)政黨監(jiān)督的重心在黨內(nèi)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督的重心在領(lǐng)導(dǎo)黨，因而加強(qiáng)中國(guó)政黨監(jiān)督的核心與關(guān)鍵在于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨建設(shè)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)黨黨內(nèi)監(jiān)督主體功能。反過來說，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)的重要任務(wù)也是為了解決領(lǐng)導(dǎo)黨弱化的問題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確，黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是“重點(diǎn)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)”①本書編寫組：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉及相關(guān)法規(guī)》，北京：中國(guó)方正出版社，2016年，第2頁。。

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等相關(guān)文件和十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督功能主要包括兩個(gè)方面：一個(gè)方面是根據(jù)執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)黨一體兩面的基本特點(diǎn)，從內(nèi)部激活和加強(qiáng)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)黨功能，使各級(jí)黨委既成為強(qiáng)大的執(zhí)政主體，又成為強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)主體，由此加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督。另一個(gè)方面是在執(zhí)政黨之外建立一些代表領(lǐng)導(dǎo)黨且平行于執(zhí)政黨的組織機(jī)構(gòu)，從外部監(jiān)督執(zhí)政黨，通過外部制度建設(shè)把執(zhí)政黨權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

從執(zhí)政黨內(nèi)部激活和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨職能主要體現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第九條之中，該條指出“黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督”①本書編寫組：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉及相關(guān)法規(guī)》，北京：中國(guó)方正出版社，2016年，第3頁。，各級(jí)黨委（黨組）全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作，負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。黨委（黨組）主體責(zé)任是政治責(zé)任、分內(nèi)責(zé)任和全面責(zé)任，而不是業(yè)務(wù)責(zé)任、額外責(zé)任和單項(xiàng)責(zé)任。②張正耀：《一位巡視組長(zhǎng)的實(shí)踐與感悟》，北京：中國(guó)方正出版社，2017年，第5-6頁。黨委（黨組）主體責(zé)任也體現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》之中，黨章要求各級(jí)黨組織要“經(jīng)常討論和檢查”“紀(jì)律檢查工作”，整體推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。發(fā)揮執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)黨功能要求各級(jí)黨委（黨組）既要領(lǐng)導(dǎo)和支持監(jiān)督，又要接受監(jiān)督，集二者于一體。

過去長(zhǎng)期存在的問題就是重執(zhí)政輕領(lǐng)導(dǎo)，重業(yè)務(wù)輕監(jiān)督。習(xí)近平同志指出：“長(zhǎng)期以來，黨內(nèi)存在的一個(gè)突出問題，就是不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象不同程度存在，監(jiān)督下級(jí)怕丟‘選票’，監(jiān)督同級(jí)怕傷‘和氣’，監(jiān)督上級(jí)怕穿‘小鞋’。在不少地方和部門，黨內(nèi)監(jiān)督被高高舉起、輕輕放下，成了一句口號(hào)。黨內(nèi)監(jiān)督缺位，必然導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力?！雹邸读?xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第185頁。不少黨委（黨組）不重視領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督，“沒有把這個(gè)看成是自己的責(zé)任，而是看成紀(jì)委的責(zé)任”④張正耀：《一位巡視組長(zhǎng)的實(shí)踐與感悟》，北京：中國(guó)方正出版社，2017年，第5-6頁。。

十八大以來加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨建設(shè)的一個(gè)重要方面就是全面加強(qiáng)各級(jí)黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，落實(shí)黨委（黨組）監(jiān)督主體責(zé)任。習(xí)近平同志指出：“黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的生命之源，要不斷增強(qiáng)向體內(nèi)病灶開刀的自覺性，使積極開展監(jiān)督、主動(dòng)接受監(jiān)督成為全黨的自覺行動(dòng)”⑤《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第185-186頁?！包h的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要把責(zé)任扛在肩上，做到知責(zé)、盡責(zé)、負(fù)責(zé)，敢抓敢管，敢于監(jiān)督”⑥同上書，第186頁。。黨委（黨組）主體責(zé)任落實(shí)后，就能充分發(fā)揮各級(jí)黨委（黨組）的主體性和能動(dòng)性，統(tǒng)籌安排地方各級(jí)黨內(nèi)監(jiān)督工作，從而全面實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督。十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督取得巨大成就，加強(qiáng)各級(jí)黨委（黨組）的監(jiān)督主體責(zé)任是一個(gè)重要方面。

發(fā)揮黨委（黨組）監(jiān)督主體作用在激活和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨建設(shè)的同時(shí)，也具有自身的局限性。主要是這種監(jiān)督雖然依托執(zhí)政黨，加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)黨，由領(lǐng)導(dǎo)黨統(tǒng)籌監(jiān)督執(zhí)政黨，但領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨依然處于各級(jí)黨委（黨組）這同一主體之中，一旦地方黨委（黨組）的主要領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗，就會(huì)既影響到執(zhí)政黨，也影響到領(lǐng)導(dǎo)黨，領(lǐng)導(dǎo)黨的內(nèi)部監(jiān)督功能就難以發(fā)揮出來。正如一位老紀(jì)檢干部感嘆道：“為什么有的地方長(zhǎng)期不查處違紀(jì)案件，一查就是窩案、串案，拔出蘿卜帶出泥？就是因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)在那兒捂蓋子，結(jié)果一查就是一批。有的人認(rèn)為查處違紀(jì)案件，影響政績(jī)、影響當(dāng)?shù)芈曌u(yù)，不查別人不知道、又不得罪人，這種狀況與落實(shí)主體責(zé)任是相悖的。”①?gòu)堈骸兑晃谎惨暯M長(zhǎng)的實(shí)踐與感悟》，北京：中國(guó)方正出版社，2017年，第6頁。因而在內(nèi)部激活領(lǐng)導(dǎo)黨、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨對(duì)執(zhí)政黨監(jiān)督雖然推動(dòng)了內(nèi)部多元化，但內(nèi)部多元化程度明顯不足，還需要從外部來加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨，建立代表領(lǐng)導(dǎo)黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從外部直接加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，從而進(jìn)一步推動(dòng)內(nèi)部多元化。

從外部建立代表領(lǐng)導(dǎo)黨的機(jī)構(gòu)平行監(jiān)督執(zhí)政黨，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨建設(shè)的一個(gè)重要方面。列寧晚年在加強(qiáng)蘇共建設(shè)的過程中，就主張把中央監(jiān)察委員會(huì)和工農(nóng)檢察院合并。中央監(jiān)察委員會(huì)由75—100人組成，全部從工人、農(nóng)民中產(chǎn)生，享有中央委員的一切權(quán)利。②《列寧選集》 第4卷，北京：人民出版社，2012年，第780頁。中央監(jiān)察委員會(huì)是列寧設(shè)計(jì)的黨內(nèi)平行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為平行于中央委員會(huì)和政治局的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲的政治監(jiān)督。它有權(quán)審查中央委員會(huì)與政治局會(huì)議的一切文件，“凡與政治局會(huì)議有關(guān)的文件，一律應(yīng)在會(huì)議前24小時(shí)送交中央委員會(huì)和中央監(jiān)察委員會(huì)的各委員，刻不容緩的事情除外，這類事情要通過特別程序通知中央委員會(huì)和中央監(jiān)察委員會(huì)委員并加以解決”③同上書，第782頁。。十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨在加強(qiáng)外部平行監(jiān)督中的行動(dòng)主要包括三個(gè)方面：一是強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督力度；二是強(qiáng)化已有的外部平行監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，主要是強(qiáng)化巡視制度；三是建立新的外部平行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要是設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。

紀(jì)委一直是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。各級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委的關(guān)系及其制度設(shè)計(jì)一直是黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重要方面。改革開放以來，各級(jí)紀(jì)委一直實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制④李輝：《當(dāng)代中國(guó)反腐敗制度研究》，上海：上海人民出版社，2013年，第93頁。，在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，“但是幾十年的實(shí)踐告訴我們，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)際上是以橫向同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為輔。各級(jí)紀(jì)委都是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，主要是對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。在這樣的體制下，紀(jì)委很難有效地履行其監(jiān)督同級(jí)黨政組織和領(lǐng)導(dǎo)成員的職責(zé)”⑤張建明：《黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年，第74頁。。它還存在獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠、缺乏必要的監(jiān)督權(quán)等問題。⑥同上書，第74頁。

十八大以來，在原雙重領(lǐng)導(dǎo)體制基礎(chǔ)上了建立了一種新雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，主要是由傳統(tǒng)同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，“執(zhí)紀(jì)審查工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和執(zhí)紀(jì)審查情況在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”①本書編寫組：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉及相關(guān)法規(guī)》，北京：中國(guó)方正出版社，2016年，第8頁?！凹o(jì)委發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問題，可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告；下級(jí)紀(jì)委至少每半年向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告1次工作，每年向上級(jí)紀(jì)委進(jìn)行述職”②同上書，第8頁。。新雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使紀(jì)委在對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督中獨(dú)立性更強(qiáng)、權(quán)威性更高，更敢于監(jiān)督，也更有能力監(jiān)督。但還不完全是黨外平行監(jiān)督，還有必要從新雙重領(lǐng)導(dǎo)體制逐漸過渡到徹底的平行監(jiān)督模式，③張建明：《黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年，第76頁。進(jìn)一步從外部強(qiáng)化紀(jì)委代表領(lǐng)導(dǎo)黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)部多元化。

“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”④《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第170頁?！爸攸c(diǎn)檢查被巡視黨組織是否維護(hù)黨章權(quán)威、貫徹從嚴(yán)治黨方針、執(zhí)行黨的路線方針政策和決議，是否存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、主體責(zé)任缺失、從嚴(yán)治黨不力等問題，督促其擔(dān)負(fù)起管黨治黨責(zé)任”⑤同上書，第170頁。。巡視制度是巡視機(jī)構(gòu)代表領(lǐng)導(dǎo)黨從外部對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督的重要制度。巡視制度在十八大之前就已存在，但是真正發(fā)揮巡視制度從外部監(jiān)督執(zhí)政黨的強(qiáng)大威力是十八大之后。十八大到十九大期間，“中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開115次會(huì)議，組織開展12輪巡視，共巡視277個(gè)黨組織，完成對(duì)省區(qū)市、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、中管企事業(yè)單位和金融機(jī)構(gòu)、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋；對(duì)16個(gè)省區(qū)市開展‘回頭看’，對(duì)4個(gè)中央單位進(jìn)行‘機(jī)動(dòng)式’巡視。中央紀(jì)委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。巡視的力度和效果不斷增強(qiáng)，利劍作用彰顯”⑥《十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)的工作報(bào)告》，2017年10月29日，http: //news.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm，2018年1月4日。。巡視是代表領(lǐng)導(dǎo)黨從外部平行監(jiān)督執(zhí)政黨的一把利劍，也是推動(dòng)內(nèi)部多元化的一項(xiàng)重要制度。

十八大以來領(lǐng)導(dǎo)黨對(duì)執(zhí)政黨平行監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新就是設(shè)立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋、權(quán)威高效的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)，“目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合分散的反腐敗力量”⑦同上。，形成黨和國(guó)家反腐敗的合力。中國(guó)共產(chǎn)黨先是在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，改革試點(diǎn)工作成效顯著：一是擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，“改革后，北京市監(jiān)察對(duì)象達(dá)到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人”⑧《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，2017年11月5日，http: //www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm， 2018年1月4日。。二是健全了反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制，“從組織形式、職能定位、決策程序上將黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具體化，決策指揮、資源力量、措施手段更加集中統(tǒng)一，黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作體系更加科學(xué)完備”①《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，2017年11月5日，http: //www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm， 2018年1月4日。。三是構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。②同上。改革試點(diǎn)成功之后，十九大報(bào)告提出，要“將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017，第68頁。。十九大之后，全國(guó)各地根據(jù)十九大精神建立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)執(zhí)政黨行使公權(quán)力進(jìn)行全面的黨外平行監(jiān)督，是推進(jìn)內(nèi)部多元化的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。

從領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨二元一體的角度來看，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督力度、強(qiáng)化巡視制度、創(chuàng)建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)都不是強(qiáng)化執(zhí)政黨，而是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)黨，通過這些機(jī)構(gòu)代表領(lǐng)導(dǎo)黨對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行全面監(jiān)督。至此，我們找到了十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督取得巨大成就的原因，就是中國(guó)共產(chǎn)黨從激活執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)黨功能、加強(qiáng)外部平行監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面全面加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)黨建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)黨推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督，形成了全面從嚴(yán)治黨的政黨格局。

四、結(jié)論

十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域全面加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)黨建設(shè)，以領(lǐng)導(dǎo)黨監(jiān)督執(zhí)政黨，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)政黨監(jiān)督，再加上民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督，形成了具有中國(guó)特色的政黨監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)。新時(shí)代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，需要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)黨建設(shè)，推進(jìn)內(nèi)部多元主義。既要強(qiáng)化執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)黨功能，又要進(jìn)一步建立健全代表領(lǐng)導(dǎo)黨從外部平行監(jiān)督執(zhí)政黨的組織機(jī)構(gòu)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)只是其中之一，還需要進(jìn)一步建立健全類似機(jī)構(gòu)，代表領(lǐng)導(dǎo)黨從外部對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政用權(quán)進(jìn)行全方位平行監(jiān)督，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。西方政黨監(jiān)督的外部多元主義已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和法制化，中國(guó)政黨監(jiān)督的內(nèi)部多元主義建設(shè)則方興未艾。十八大以來的實(shí)踐只是邁出了第一步，在新時(shí)代尚有巨大的拓展空間。