我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)法律問題與對策

李 靜，杜 群＊

（1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072；2.武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

1 問題的提出

海域是發(fā)展?jié)O業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的漁業(yè)水域之一種。《中華人民共和國海域使用管理法》（2001）規(guī)定，海域是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海底和底土。依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》（1987），漁業(yè)水域是指“中華人民共和國管轄水域中魚、蝦、蟹、貝類的產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道和魚、蝦、蟹、貝、藻類及其他水生動植物的養(yǎng)殖場所”。漁業(yè)水域，按照水域性質(zhì)分為內(nèi)陸漁業(yè)水域和海洋漁業(yè)水域。海洋漁業(yè)水域，根據(jù)農(nóng)業(yè)部2002年發(fā)布的《中國海洋漁業(yè)水域圖（第一批）》編制說明，是指“我國管轄的海域中，魚、蝦、蟹、貝類的產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、回游通道和魚、蝦、蟹、貝、藻類及其他水生動植物的養(yǎng)殖水域”，也是本文所指的海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)之客體對象。南海海域是我國第一批公布的海洋漁業(yè)水域之一[1]。由于地理因素，南海海域形成同時具備熱帶和亞熱帶地區(qū)特征的海洋生態(tài)系統(tǒng)，存在大量紅樹林、海草床、珊瑚礁等亞生態(tài)系，這為南海漁業(yè)資源提供了良好生境，也使其呈現(xiàn)出與東海、黃海漁業(yè)資源明顯不同的特征。南海海域是我國重要的漁業(yè)自然資源開發(fā)區(qū)域。2018年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織發(fā)布的《世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況——實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展》報告顯示，2016年，我國海洋總漁獲量位居世界首位。2015年，我國南海沿海省份①本文所研究的南海沿海省份主要包括海南省、廣東省、福建省和廣西壯族自治區(qū)，研究范圍不包括我國臺灣省。漁業(yè)產(chǎn)量巨大，海洋捕撈產(chǎn)量552萬噸，占我國海洋捕撈總產(chǎn)量的42.0%，海水養(yǎng)殖產(chǎn)量847萬噸，占我國海水養(yǎng)殖總產(chǎn)量的比重達(dá)45.1%②筆者根據(jù)2016年中國海洋統(tǒng)計年鑒公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出的結(jié)果。參見：中國海洋經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng). 2016年中國海洋統(tǒng)計年鑒[EB/OL].[ 2018-07-25] .http://www.cme.gov.cn//info/2009.jspx.。南海海域也是敏感的環(huán)境要素，海洋環(huán)境污染導(dǎo)致水質(zhì)下降，將直接影響海域漁業(yè)資源的生存環(huán)境。如何確保我國南海海域漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，保護(hù)我國南海海域漁業(yè)生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要③筆者從國內(nèi)法的法律角度探討保護(hù)我國南海海域漁業(yè)環(huán)境。國內(nèi)法是指由特定的國家創(chuàng)制的并適用于本國主權(quán)所及范圍內(nèi)的法律。參見：鄒瑜,顧明，高揚(yáng)瑜等.法學(xué)大辭典.北京：中國政法大學(xué)出版社，1991:931.。

20世紀(jì)80年代，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國漁業(yè)法》等法律頒布施行，我國初步形成了海洋和海域環(huán)境保護(hù)基本法律制度框架。20世紀(jì)90年代以來，我國通過修訂法律和制定相關(guān)規(guī)范性文件使法律制度不斷調(diào)整和加強(qiáng)。例如，2013年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕11號），提出堅持資源利用與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的基本原則和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施。2016年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《全國漁業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》（農(nóng)漁發(fā)〔2016〕36號），提出堅持生態(tài)優(yōu)先，推進(jìn)綠色發(fā)展的基本原則，要求改善水域生態(tài)環(huán)境，對南海、渤海、東海等10個區(qū)域提出生態(tài)保護(hù)的指導(dǎo)意見。

近年來，國家非常重視海洋漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù)，采取了一系列措施，我國南海海域環(huán)境狀況有所改善④2015年農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《中國漁業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，實施監(jiān)測的南海區(qū)海洋天然重要漁業(yè)水域中，石油類、化學(xué)需氧量、重金屬監(jiān)測指標(biāo)均未超標(biāo)，而且汕頭近岸幼魚、幼蝦索餌場的化學(xué)需氧量平均濃度以及昌化近岸馬鮫、魷魚等經(jīng)濟(jì)魚類產(chǎn)卵繁殖場的無機(jī)氮平均濃度明顯降低。，但水質(zhì)惡化趨勢仍未能遏制。2015年農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《中國漁業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況公報》，公報顯示南海海域仍存在無機(jī)氮和活性磷酸鹽等污染物質(zhì)超標(biāo)情況，超標(biāo)范圍包括汕頭近岸幼魚、幼蝦索餌場，珠江口伶仃水域中華白海豚自然保護(hù)區(qū)等水域。生態(tài)環(huán)境惡化的狀況尚未得到根本改善，其主要原因在于大部分海域是開放性的。由于海域的整體性和流動性，南海漁業(yè)環(huán)境不僅受到漁業(yè)活動自身的影響，也受到漁業(yè)以外的人類活動的影響。首先，南海海域的海水養(yǎng)殖活動是漁業(yè)環(huán)境遭受污染的主要成因。1986年《中華人民共和國漁業(yè)法》頒布后，實行以“養(yǎng)殖為主”的漁業(yè)發(fā)展方針①《中華人民共和國漁業(yè)法》（1986）第3條規(guī)定，國家對漁業(yè)生產(chǎn)實行以養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉，因地制宜，各有側(cè)重的方針。，改變了以傳統(tǒng)的捕撈為主的漁業(yè)資源開發(fā)利用方式。南海海水養(yǎng)殖業(yè)逐漸成為海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的“主力”。而海水養(yǎng)殖中的殘餌、糞便等有機(jī)物，氮、磷等營養(yǎng)鹽和投放的藥物、化學(xué)劑等物質(zhì)會引起水體下部缺氧和水體富營養(yǎng)化等環(huán)境問題，威脅漁業(yè)資源的生存環(huán)境。國家海洋局南海分局2016年公布的《南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報》（以下稱《公報》）顯示，南海區(qū)海水增養(yǎng)殖區(qū)水質(zhì)存在營養(yǎng)鹽和石油類等超標(biāo)物質(zhì)[2]。

其次，南海漁業(yè)環(huán)境污染源的另一個主要來源是海岸工程建設(shè)項目、船舶及其作業(yè)活動等。伴隨著國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)和海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，我國對南海豐富的油氣資源、港口、海運(yùn)資源的開發(fā)將向縱深拓展，這一類別活動對南海漁業(yè)環(huán)境的負(fù)面影響將日漸凸顯：①陸源污染。隨著南海沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，大量居民生活污水、工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)面源污染等陸源污染物排入海洋，污染水質(zhì)，引發(fā)赤潮，嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致魚類窒息死亡。《公報》顯示，2016年，南海陸源入海排污口共110個，5月和8月，被監(jiān)測的入海排污口鄰近海域水質(zhì)劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的分別占監(jiān)測總數(shù)的64%和71%[1]；陸源污染、海水養(yǎng)殖污染等因素引發(fā)南海赤潮災(zāi)害共17次。②油氣開發(fā)污染?！豆珗蟆凤@示，2016年南海油氣開發(fā)區(qū)生產(chǎn)污水排海量為17 876萬立方米、鉆井液排海量為24 860立方米，鉆屑排海量為18 172立方米[2]。③船舶污染。南海航道是當(dāng)今國際貿(mào)易和海上運(yùn)輸最繁忙的國際航道之一，每年經(jīng)過南海運(yùn)輸?shù)呢浳?、石油和液化石油氣等分別占世界貨物總量、石油運(yùn)輸總量和液化石油氣總量的1/3、1/2和2/3[3]。船舶碰撞溢油事故一旦發(fā)生，將導(dǎo)致嚴(yán)重的漁業(yè)水域污染事故。例如，2004年珠江口船舶碰撞溢油事故中，泄油量達(dá)1200噸，在碰撞點以西120海里出現(xiàn)了一條長600米、寬50米的油污帶，嚴(yán)重污染了附近海域，給海洋漁業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害[4]。④港口建設(shè)、航運(yùn)業(yè)船舶和漁船修造業(yè)等海岸工程項目造成的污染。以海南省的港口建設(shè)為例，2008年海南省交通廳公布的《海南省港口布局規(guī)劃》顯示，截至2008年，海南省共分布有22個經(jīng)營客貨運(yùn)輸?shù)母劭?、港區(qū)或港點（不包括軍港和純漁港）。港口會產(chǎn)生系列污染物質(zhì)，污染漁業(yè)水域，如港口生產(chǎn)的污水，船舶排出的生活污水、生活垃圾，裝運(yùn)有毒化學(xué)品船舶的洗艙水等。

我國南海海域的漁業(yè)活動及其以外的人類活動產(chǎn)生的環(huán)境問題，無疑威脅著南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。那么，我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律體系和制度現(xiàn)狀、作用如何？人們?nèi)绾瓮ㄟ^完善法律體系和制度實現(xiàn)南海漁業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展?

2 我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律體系

我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范體系已經(jīng)形成。在國家層級，其由《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017）《中華人民共和國漁業(yè)法》（2013）等國家法律，《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》（1979）《漁業(yè)法實施細(xì)則》（1987）等國務(wù)院行政法規(guī)，《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》（1997）《海洋生態(tài)損害國家損失賠償索賠辦法》（2014）等部門規(guī)章構(gòu)成。

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014）是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法律。該法規(guī)定了向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進(jìn)行海岸工程和海洋工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止和減少對海洋環(huán)境的污染損害等規(guī)則，為我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)提供了立法基礎(chǔ)性依據(jù)。

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》是我國專門調(diào)整海洋環(huán)境保護(hù)的法律。該法于1982年制定，首次在法律上規(guī)定了漁業(yè)水域的范圍。現(xiàn)行的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過了1999年的修訂，2013年、2016年和2017年三次修正后，規(guī)定了保護(hù)海洋漁業(yè)水域環(huán)境的如下法律制度：污染物排放總量控制、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、征收海洋排污費(fèi)、海洋環(huán)境監(jiān)測、海水養(yǎng)殖場的環(huán)境影響評價、漁業(yè)水域環(huán)境損害法律責(zé)任等。該法明確了漁業(yè)部門對漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理職責(zé)，同時考慮到了海洋漁業(yè)水域的開放性和防治漁業(yè)以外的人類活動對漁業(yè)水域環(huán)境的污染損害，要求漁業(yè)部門和環(huán)保部門開展協(xié)調(diào)管理。該法規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)將設(shè)置入海排污口情況通報漁業(yè)部門；環(huán)保部門等有關(guān)部門在審批海岸工程的環(huán)境影響評價文件前，必須征求漁業(yè)部門意見；海洋行政主管部門在海洋傾倒區(qū)的選劃和批準(zhǔn)上，必須征求漁業(yè)部門意見。

《中華人民共和國漁業(yè)法》的調(diào)整范圍包括涉海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)、管理和漁業(yè)水域環(huán)境的保護(hù)。該法1986年制定，歷經(jīng)四次修正?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》的修正呈現(xiàn)出從漁業(yè)資源管理到漁業(yè)資源管理和漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù)雙重功能的立法進(jìn)步。例如，1986年該法對漁業(yè)水域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)僅做原則性規(guī)定，2000年該法修正時新增了規(guī)范養(yǎng)殖、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理、漁業(yè)污染事故的調(diào)查處理、造成漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境破壞或漁業(yè)污染事故的法律責(zé)任等規(guī)定。配合《中華人民共和國漁業(yè)法》實施的還有一些重要的漁業(yè)部門規(guī)章，如農(nóng)業(yè)部制定的《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》（1997）《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查鑒定資格管理辦法》（2000）等。值得一提的是，2014年國家海洋局制定的《海洋生態(tài)損害國家索賠辦法》，重點圍繞海洋生態(tài)損害國家索賠的目的依據(jù)、適用范圍、索賠內(nèi)容、索賠主體、索賠途徑、保全措施、信息公開和賠償金用途等方面制定了規(guī)則。該辦法為海洋生態(tài)損害國家損失索賠工作提供了可操作性的規(guī)則。

南海地緣因素決定了地方性法規(guī)是漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù)的重要依據(jù)。在地方層級，南海沿海地區(qū)頒布了操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)或地方規(guī)章，如《海南省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（2008）《海南省實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》（2015）（以下稱《海南省漁業(yè)法實施辦法》）。這些地方性法規(guī)是國家立法的有效銜接和補(bǔ)充。

3 我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度的實施性問題

我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)法律體系基本完善，形成了較為合理的制度安排，對漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的保障作用。但不可否認(rèn)，其仍存在一些法律制度的實施性問題，其中以環(huán)境影響評價制度、海洋環(huán)境監(jiān)測制度和海水養(yǎng)殖污染防治制度等方面的問題較為突出。

3.1 漁業(yè)部門在環(huán)境影響評價制度中法律地位不明

在我國南海沿海地區(qū)，港口建設(shè)等海岸工程建設(shè)項目的建設(shè)行為以及營運(yùn)性行為都會對漁業(yè)水域環(huán)境產(chǎn)生污染威脅。環(huán)境影響評價制度作為從源頭控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律手段[5]，在我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)中應(yīng)予應(yīng)用，預(yù)估工程建設(shè)可能給海洋環(huán)境帶來的危害，并提出相應(yīng)的防范措施，以規(guī)制海岸工程建設(shè)項目可能對漁業(yè)水域和漁業(yè)資源產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》 （2017）第43條的規(guī)定，環(huán)保部門在批準(zhǔn)海岸工程的環(huán)境影響評價文件前，必須征求海洋部門、漁業(yè)部門等部門的意見。此環(huán)節(jié)的目的在于，環(huán)保部門需要在與漁業(yè)部門等部門利益相協(xié)調(diào)的前提下對海岸工程做出審批與否的決定[6]。對此，除海南省以外的南海沿海地區(qū)地方性法規(guī)均明確了環(huán)保部門在批準(zhǔn)環(huán)境影響評價文件之前應(yīng)征求漁業(yè)部門的意見（表1）。

由表1可見，大部分南海沿海地區(qū)地方性法規(guī)對漁業(yè)部門在環(huán)境影響評價制度中的法律地位做了原則性規(guī)定，除《廣西壯族自治區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)條例》（2013）在上位法基礎(chǔ)上規(guī)定“必要時，可以舉行聽證會”外，南海沿海地區(qū)地方性法規(guī)對該行為模式的規(guī)定，只是對上位法的條款重復(fù)表述，雖有文字性改動，但在實質(zhì)上并未細(xì)化或補(bǔ)充上位法的權(quán)利義務(wù)分配。如未涉及漁業(yè)部門對環(huán)境影響評價文件的核準(zhǔn)權(quán)限、核準(zhǔn)程序，及其意見對環(huán)境影響評價文件的審批是否有決定意義等具體內(nèi)容。

中央賦予地方立法權(quán)之目的是“保障國家憲法、法律、行政法規(guī)在各地得以貫徹實施之所需”[7]。這就要求地方立法發(fā)揮具體實施作用，根據(jù)地方實際情況對原則性較強(qiáng)的上位法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。南海海域漁業(yè)水域所具有的開放性和流動性的特點，需要進(jìn)一步完善跨部門管理機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)保部門與漁業(yè)部門有效、及時的互動銜接，以正確判斷海岸工程建設(shè)項目是否可能危害漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境。然而，南海沿海地區(qū)地方性法規(guī)只是對上位法的重復(fù)強(qiáng)調(diào)，并沒有細(xì)化制定可操作性的規(guī)則，難以明確漁業(yè)部門在環(huán)境影響評價制度中的地位，沒有發(fā)揮環(huán)境影響評價制度在漁業(yè)水域環(huán)保中的風(fēng)險預(yù)防作用。

3.2 南海海域漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測管理協(xié)調(diào)性不足

環(huán)境監(jiān)測是指間斷或連續(xù)地測定環(huán)境中主要污染物的濃度，觀察、分析其變化及其影響環(huán)境的過程[8]，其直接目的就是獲取具有代表性、準(zhǔn)確性、可比性和完整性的環(huán)境信息，為科學(xué)的環(huán)境管理工作服務(wù)[9]。在我國南海海域，海水養(yǎng)殖業(yè)、油氣資源開發(fā)、船舶運(yùn)輸、海岸工程建設(shè)以及陸源污染排放等人類涉?；顒佣疾煌潭鹊卦斐闪四虾O業(yè)水域的水質(zhì)污染，破壞了海洋生境。因此，南海海域亟待完善環(huán)境監(jiān)測制度，開展?jié)O業(yè)水域的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，為漁業(yè)水域的合理開發(fā)和使用、涉及漁業(yè)的項目工程的環(huán)境影響評價、漁業(yè)水域污染事故的調(diào)查處理等工作提供基礎(chǔ)資料和科學(xué)依據(jù)?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》 （2017）規(guī)定，海洋部門對海洋環(huán)境監(jiān)測進(jìn)行監(jiān)督管理，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門分別負(fù)責(zé)各自所轄水域的監(jiān)測，如漁業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)測，以及漁業(yè)水體水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目的監(jiān)測，海事部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)測①海洋部門適用的標(biāo)準(zhǔn)有《海洋監(jiān)測規(guī)范》（GB 17378）、《海洋生物質(zhì)量》（GB 18421）等。環(huán)保部門適用的標(biāo)準(zhǔn)有《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3097）、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 11607—89）等。漁業(yè)部門適用的標(biāo)準(zhǔn)有《漁業(yè)（水產(chǎn)養(yǎng)殖）水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。。

表1 地方性法規(guī)對海岸工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的規(guī)定

在我國現(xiàn)行立法中，涉及海洋環(huán)境監(jiān)測的部門眾多，卻沒有規(guī)定協(xié)調(diào)機(jī)制對各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。我國南海海域污染源包括養(yǎng)殖污染、陸源污染、海岸工程建設(shè)項目的污染和船舶污染等，因而涉及的監(jiān)測部門眾多，除國家海洋局南海分局外，還有各地環(huán)保部門、漁業(yè)部門、海洋部門等。各部門的監(jiān)測區(qū)域存在交叉重復(fù)，如海洋部門監(jiān)測的覆蓋范圍包括濱海區(qū)（入海河口、排污口）、近岸海域、近海海域等，環(huán)保部門的監(jiān)測覆蓋范圍包括近海海域、入海河流等。而且，由于部門協(xié)調(diào)機(jī)制的欠缺，各部門按照分塊管理模式和各自職責(zé)需求制定和實施監(jiān)測任務(wù)、計劃，未實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，這導(dǎo)致各部門監(jiān)測管理職能分散、交叉與重疊，增加了監(jiān)測成本，降低了監(jiān)測的工作效率；而且各部門的監(jiān)測技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)也不同①，導(dǎo)致漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化難以實現(xiàn)，從而影響環(huán)境影響評價工作和漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理結(jié)果的公平、公正。

3.3 海水養(yǎng)殖污染防治法律制度不完善

隨著海水養(yǎng)殖業(yè)的迅猛發(fā)展，漁業(yè)養(yǎng)殖依賴的載體——海洋養(yǎng)殖漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù)十分重要?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》（2013）和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017）都規(guī)定了漁業(yè)養(yǎng)殖污染防治的相關(guān)法律規(guī)則，南海沿海地區(qū)地方性法規(guī)也高度重視相關(guān)法律規(guī)則的制定，但還存在海水養(yǎng)殖污染防治法律配套規(guī)則不完整及法律責(zé)任不統(tǒng)一的問題。

（1）海水養(yǎng)殖污染防治法律配套規(guī)則不完整。海水養(yǎng)殖污染防治法律配套規(guī)則不完整，缺乏可操作性，難以有效執(zhí)行?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》在2000年修正中新增的第19條規(guī)定，“從事養(yǎng)殖生產(chǎn)不得使用含有有毒有害物質(zhì)的餌料、飼料”；第20條規(guī)定養(yǎng)殖“應(yīng)當(dāng)科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環(huán)境污染”，這些規(guī)定初步形成了海水養(yǎng)殖污染防治的法律制度。南海沿海地區(qū)省份根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》制定了具體的省級漁業(yè)法實施辦法或管理條例等地方立法②《海南省漁業(yè)實施辦法》（2016）第15條、第38條，《廣東省漁業(yè)管理條例》（2015）第14條、第40條；《福建省漁業(yè)實施辦法》（2015）第15條、《廣西壯族自治區(qū)漁業(yè)實施辦法》（2016）第17條、第41條。。然而國務(wù)院的行政法規(guī)《漁業(yè)法實施細(xì)則》自1987年制定實施至今，未根據(jù)修正后的《中華人民共和國漁業(yè)法》進(jìn)行修改或重新制定，導(dǎo)致養(yǎng)殖污染防治法律制度在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一性，而有些立法空白如防治養(yǎng)殖污染相對應(yīng)的法律責(zé)任則仍有待填補(bǔ)。

（2）海水養(yǎng)殖污染防治法律責(zé)任不統(tǒng)一。針對海水養(yǎng)殖污染，由于上位法對相應(yīng)的法律后果缺乏規(guī)定，而地方性法規(guī)進(jìn)行了填補(bǔ)性規(guī)定，這本身值得肯定，但又產(chǎn)生了新的問題，即各地地方性法規(guī)對同一類型違法行為的法律責(zé)任規(guī)定不統(tǒng)一。例如，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017）和《中華人民共和國漁業(yè)法》（2013）都要求海洋養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成污染，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。對此，大部分南海沿海地區(qū)的省級地方性法規(guī)規(guī)定了海水養(yǎng)殖污染防治的法律責(zé)任，對國家層面立法的空白進(jìn)行補(bǔ)充（表2）。

由表2可見，南海沿海地區(qū)地方性法規(guī)對法律責(zé)任的規(guī)定各有地方特色，但也存在不統(tǒng)一的情形。對于同一違法行為，出現(xiàn)了不同行政區(qū)域的地方性法規(guī)所規(guī)定的法律后果不同的情形（行為模式1、2中的廣東和廣西的不同規(guī)定），甚至出現(xiàn)了同一行政區(qū)域的不同地方性法規(guī)所規(guī)定的法律后果也不同的情形（行為模式1中的廣東的兩項地方性法規(guī)）。這些法律規(guī)定的不一致，直接導(dǎo)致了法律適用的困難。

4 我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律對策

目前，我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度存在不足，已不能滿足漁業(yè)水域環(huán)境安全保護(hù)的實際需求，難以遏制漁業(yè)水域環(huán)境惡化的趨勢。對此，本文提出以下對策，以進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度。

首先，明確漁業(yè)部門在環(huán)境影響評價制度中的法律地位。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（2015）第72條的規(guī)定，地方人大及其常委會“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”；第73條規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。所以，地方立法進(jìn)行立法時，應(yīng)當(dāng)摒棄簡單重復(fù)立法的做法，在不與上位法相抵觸的前提下，對上位法的原則性規(guī)定做出具體的細(xì)則規(guī)定，以發(fā)揮地方立法的具體實施作用。

為了明確漁業(yè)部門在環(huán)境影響評價制度中的法律地位，厘清其在漁業(yè)水域中的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，南海沿海地區(qū)地方立法應(yīng)結(jié)合南海海域海岸工程的實際特點，對上位法進(jìn)行細(xì)化、具體化，使其更具可執(zhí)行性和可操作性。南海沿海地區(qū)地方立法可在現(xiàn)行《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017）第43條規(guī)定的環(huán)境影響評價程序和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，明確以下內(nèi)容：①漁業(yè)部門的審查內(nèi)容，主要包括海岸工程建設(shè)項目是否符合漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù)管理要求、項目的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境風(fēng)險預(yù)防措施是否有效可行、能否接受項目對漁業(yè)水域環(huán)境產(chǎn)生的影響等。②強(qiáng)化部門間的職能銜接，明確漁業(yè)部門的意見在環(huán)境影響評價文件審批中的必要性。漁業(yè)部門在當(dāng)?shù)貪O業(yè)水域生態(tài)環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，根據(jù)海洋漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)，提出專業(yè)意見，再由環(huán)保部門根據(jù)漁業(yè)部門的意見，決定是否批準(zhǔn)該環(huán)境影響評價文件。

表2 地方性法規(guī)對同一行為模式的不同法律后果規(guī)定

其次，加強(qiáng)南海海域漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測的協(xié)調(diào)機(jī)制。為增強(qiáng)南海漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測的協(xié)調(diào)性，建議由環(huán)保部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)部門的監(jiān)測分工，加強(qiáng)部門聯(lián)動，以提高監(jiān)測管理效率，減少重復(fù)監(jiān)測，降低監(jiān)測成本。2018年3月，黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃入生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測工作[10]。生態(tài)環(huán)境部將以陸海統(tǒng)籌為原則統(tǒng)一組織開展海洋環(huán)境監(jiān)測工作[11]。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督檢查三年行動計劃（2018—2020年）》，要求強(qiáng)化部門聯(lián)動，建立信息共享機(jī)制。

此次機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部積極履行海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并采取措施加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，為客觀、科學(xué)評價漁業(yè)水域環(huán)境質(zhì)量狀況提供客觀、準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)，反映污染防治成效，為漁業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的支撐。為了避免法律的滯后性，需要及時對《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)做出相應(yīng)的修改，明確環(huán)保部門對海洋環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)督管理職責(zé)，并協(xié)調(diào)各部門的海洋環(huán)境監(jiān)測工作。為保障法律的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，同時，也是科學(xué)監(jiān)測南海海域漁業(yè)水域多種污染源的要求，南海沿海地區(qū)地方立法也要做出相應(yīng)修改。

最后，完善海水養(yǎng)殖污染防治制度。一方面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化海水養(yǎng)殖污染防治的法律配套細(xì)則。地方立法具有實驗創(chuàng)新作用，即以現(xiàn)行立法的形式為中央立法積累經(jīng)驗[12]。因此，可在現(xiàn)行《中華人民共和國漁業(yè)法》（2013）對養(yǎng)殖污染防治制度原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，總結(jié)南海沿海地區(qū)地方立法的實踐經(jīng)驗，將其及時反饋到國家立法中，對養(yǎng)殖污染防治的禁限措施及相應(yīng)的法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和明確。例如，《廣東省漁業(yè)管理條例》（2015）第14條對養(yǎng)殖禁限措施的規(guī)定，合理使用漁藥、餌料、飼料、添加劑，并做好使用記錄，不得使用含有毒有害物質(zhì)的漁藥、飼料、餌料、添加劑等；不得向養(yǎng)殖水域傾倒生產(chǎn)、生活垃圾；及時、合理地處置被污染或者含病原體的水體和病死養(yǎng)殖生物，防止病害傳播。第40條對違反第14條的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任：“責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，可以處三萬元以下罰款”。通過充分吸納南海沿海地方立法經(jīng)驗，修改或重新制定《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》，明確禁限措施，為從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個人提供行為準(zhǔn)則。另外，還要明確禁限措施的法律責(zé)任：責(zé)令限期改正，明確罰金條款，并對責(zé)令限期改正整改不力的行為規(guī)定后續(xù)的法律責(zé)任。

另一方面，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一海水養(yǎng)殖污染防治的法律責(zé)任。南海沿海地區(qū)地方性法規(guī)中，對同一違法行為的法律責(zé)任規(guī)定不統(tǒng)一，這不利于法律作用的實現(xiàn)。規(guī)定法律責(zé)任之目的在于發(fā)揮法律的強(qiáng)制作用。法的強(qiáng)制作用是指法為保障自己得以充分實現(xiàn)，運(yùn)用國家強(qiáng)制力制裁、懲罰違法行為。[13]從法律的運(yùn)行來說，同一行政區(qū)域內(nèi)不同地方性法規(guī)的法律后果不同，直接導(dǎo)致之后的執(zhí)法中法律適用的困難。例如，針對不合理處理被污染或含病原體的水體的行為，《廣東省漁業(yè)管理條例》（2015）和《廣東省海洋環(huán)境保護(hù)法實施辦法》（2015）規(guī)定的處罰數(shù)額不同，會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)選擇的難度，降低行政效率，存在引發(fā)行政糾紛和濫用權(quán)力的可能，最終導(dǎo)致法律的強(qiáng)制作用難以實現(xiàn)。因此，法律責(zé)任不統(tǒng)一的危害不容忽視，并亟待解決。在國家立法層面，應(yīng)明確海水養(yǎng)殖防治法律責(zé)任的法律規(guī)則，為地方性法規(guī)的立法提供統(tǒng)一的立法依據(jù)。地方性法規(guī)是對上位法的執(zhí)行，因而只有上位法的規(guī)定明確，才能使地方立法在與上位法保持一致的前提下相統(tǒng)一。還有，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高立法工作人員的立法技術(shù)，強(qiáng)化地方立法專業(yè)性。立法工作人員立法技術(shù)的欠缺是法律責(zé)任規(guī)定不統(tǒng)一的主觀原因。立法者在法律制定時對法律頒布后對現(xiàn)存法律協(xié)調(diào)性的掌控程度，是影響地方立法能否科學(xué)有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素[14]。

結(jié)語

我國南海海域海水養(yǎng)殖、油氣開發(fā)、船舶運(yùn)輸以及海岸工程等開發(fā)活動產(chǎn)生了環(huán)境污染問題，威脅著南海海域漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)安全，而現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律制度尚存不足。因此，我國南海海域漁業(yè)環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)任務(wù)還比較艱巨。南海沿海地區(qū)地方立法應(yīng)當(dāng)對海岸工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度進(jìn)行細(xì)化，明確漁業(yè)部門的法律地位；國家立法應(yīng)當(dāng)及時明確環(huán)保部門對海洋環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)督管理職責(zé)，規(guī)定較為統(tǒng)一的海水養(yǎng)殖污染防治禁限措施和法律責(zé)任。如此，國家立法和地方立法的法治合力將為南海海域的漁業(yè)環(huán)境提供有效的法律保護(hù)。