環(huán)境影響評價備案管理制度的功能定位

孫 璞

（中南財經(jīng)政法大學，湖北武漢 430073）

1 問題的提出

2016年《環(huán)境影響評價法》第二十二條規(guī)定：“國家對環(huán)境影響登記表實行備案管理?！蓖?，《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》出臺，標志著在深化“放管服”改革的政策推動下，環(huán)境影響評價審批制度改革正式開啟。2018年5月18日，國務院辦公廳發(fā)布《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》，要求統(tǒng)一審批流程，精簡審批環(huán)節(jié)，落實取消下放行政審批事項有關要求，環(huán)境影響評價不作為項目審批或核準條件，改革進程再次被推進。這場改革對于建設單位、環(huán)境行政管理部門、社會公眾的影響是不可忽視的。

從近兩年的改革效果來看，備案制在提高行政效率、便利企業(yè)方面具有立竿見影的成效。但改革過程中也暴露出些許問題，表現(xiàn)為：環(huán)保投訴和法律糾紛案件數(shù)量的增多。行政管理領域，從數(shù)據(jù)上看，登記表備案數(shù)量增多的同時環(huán)境污染投訴案件數(shù)量也增多。以西安市蓮湖區(qū)為例，登記備案建設項目多以餐飲、娛樂為主。2017年5月數(shù)據(jù)顯示，有各類餐飲服務業(yè)3000多家，2017年1—5月備案統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，餐飲、娛樂業(yè)新增登記表備案140家，與2016年同比增加了8.3倍；同時餐飲業(yè)及娛樂業(yè)引發(fā)的環(huán)境污染、環(huán)保糾紛投訴也成為熱點，2017年1—5月餐飲、娛樂相關投訴占所有投訴的19.7 %，與2016年投訴同比增加了3.7%[1]。據(jù)該分局工作人員介紹，在這些投訴案件中，90%以上均已備案，其中新建項目100%有備案手續(xù)，老項目中有部分未備案，但會立即要求備案，如果不符合備案條件，予以關停?？梢?，已備案的企業(yè)仍然會因環(huán)境污染問題被投訴，且投訴量比以往有所增多。投訴增多的原因有兩方面：一是在產(chǎn)生環(huán)境問題后，公民仍認為環(huán)保主管部門不應當實施備案制度，對污染企業(yè)的市場準入資質(zhì)審查仍是政府責任的一部分；二是認為環(huán)境保護主管部門對備案企業(yè)的事后監(jiān)管不力。司法裁判領域，以“環(huán)境影響登記表備案”為檢索詞，截至2018年9月1日，兩年內(nèi)共有41份相關的裁判文書，判決19份，裁定22份①數(shù)據(jù)來源： 中國法院裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2018年9月1日訪問。，案件涉及實體問題與程序問題。程序問題多是針對行政處罰的非訴執(zhí)行審查，屬于法律執(zhí)行問題，在此不予討論。實體問題表現(xiàn)為對環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)、制度功能認識不清，不能準確掌握企業(yè)與政府在備案制度中各自的權利義務關系，這也是投訴增多的深層原因。

為了解決改革遇到的現(xiàn)實問題，需要分析環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)，并在此基礎上，明確環(huán)境影響評價備案管理制度的功能定位，企業(yè)、政府、公民對于這項制度的認識才會逐漸明晰，從而避免矛盾。首先從環(huán)境影響登記表備案行為“是什么”入手，借助傳統(tǒng)行政行為理論分析范式，準確把握行為的法律性質(zhì)，是探究制度功能定位的前提。在此基礎上，回答這項制度要“干什么”。通過新型行政過程論的分析范式，得以找準環(huán)境影響評價備案管理制度的應然功能定位。

2 環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)

在我國，環(huán)境影響登記表管理制度是2002年《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定的制度。按照該制度的設計，環(huán)境影響很小的建設項目僅填寫環(huán)境影響登記表，不需要進行環(huán)境影響評價。因此，環(huán)境影響登記表實際上不包含有實質(zhì)性的環(huán)境影響的科學評價。2016年修訂之后的《環(huán)境影響評價法》增加了環(huán)境影響評價備案管理制度，對于這一行為的法律性質(zhì)，需要進行理論上的分析，才能厘清制度變遷的脈絡。

2.1 環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)

正確認識環(huán)境影響登記表備案行為法律性質(zhì)的關鍵在于準確把握行政事實行為與行政法律行為的區(qū)別、行政實體性行為和行政程序性行為的區(qū)別。

從行政事實行為與行政法律行為的角度考察，環(huán)境影響登記表備案行為屬于行政事實行為。原因在于：第一，從行政事實行為與行政法律行為的區(qū)別分析。一方面，環(huán)境影響登記表備案行為所產(chǎn)生的法律效果是環(huán)境保護行政機關對企業(yè)相關信息完成了收集，產(chǎn)生這一法律效果的原因在于相對人通過填寫登記表相關信息，完成了備案行為，這是一種客觀物質(zhì)狀態(tài)的形成或改變，或是基于《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，環(huán)境保護行政機關并未對企業(yè)的備案行為作出意思表示和觀念表明；另一方面，環(huán)境影響登記表備案直接表現(xiàn)為企業(yè)的客觀備案活動，法律調(diào)整的意義只在于備案行為自身和備案產(chǎn)生的結(jié)果，不在于企業(yè)的意思表示與行為后果。第二，從行政事實行為與行政法律行為的聯(lián)系分析。有的行政事實行為是行政法律行為的輔助行為，主要是一些資料性或者技術性行為（如立檔備案行為、對專利許可中的資料檢查等）[2]，環(huán)境影響登記表備案行為就是相關行政法律行為的輔助行為之一。第三，在《〈建設項目環(huán)境影響登記表備案辦法（試行）〉（征求意見稿）編制說明》中，立法者對備案的性質(zhì)作了說明：備案不會對備案事項和建設單位的權利義務產(chǎn)生直接的作用。環(huán)境影響評價備案是區(qū)別于行政許可或行政審批這些具體行政行為的事實行為，存檔備查不會對擬建項目和建設單位的權利義務產(chǎn)生直接影響，只是對企業(yè)相關信息的收集。

從行政實體性行為與行政程序性行為的角度考察，環(huán)境影響登記表備案行為屬于程序性行為。原因在于：一方面，備案行為不直接決定企業(yè)的實體權利義務。在建設項目建成并投入生產(chǎn)運營前完成備案即符合法律規(guī)定，企業(yè)不履行備案義務并不等于企業(yè)無權進行項目的開發(fā)建設。關于建設單位未報送備案材料行為的法律責任，《環(huán)境影響評價法》第三十一條第三款和《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十八條設定了最高限額為5萬元的罰款，并由環(huán)保主管部門責令備案的處罰方式，罰款也只是針對單純的違法備案行為，一旦企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對環(huán)境造成了污染，其行為將會受到環(huán)保法相關規(guī)定的處罰。相比而言，建設項目的環(huán)境污染行為所觸發(fā)的行政處罰、行政強制等行為才是實體性行為。另一方面，備案是企業(yè)行使程序義務的行為?！督ㄔO項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第九條至第十三條分別規(guī)定了備案的時間要求、填寫登記表時應當注意的事項以及備案完成后項目變更的補辦手續(xù)要求等，均屬于備案事項的程序性規(guī)定，是企業(yè)備案的程序義務之規(guī)定。因此，備案行為不直接決定企業(yè)的實體權利義務，是企業(yè)行使程序義務的行為，屬于行政程序性行為。

綜上所述，通過對“行政事實行為與行政法律行為”和“行政實體性行為與行政程序性行為”這兩組行政行為的類型進行甄別，分析環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)，得出結(jié)論：環(huán)境影響登記表備案是一種行政程序性事實行為?；诜尚再|(zhì)的考察，可以看出，環(huán)境影響登記表備案并不追求通過履行簡單的程序行為，直接影響企業(yè)與政府的實體權利義務關系，而是一種間接的、柔性的行政管理方式，是對行政審批這種剛性制度的矯正。

2.2 確定環(huán)境影響登記表備案行為法律性質(zhì)的意義

法律性質(zhì)的明確，回答了司法實踐中出現(xiàn)的問題。在“某縣人民檢察院訴某風景名勝區(qū)管理委員會環(huán)境和水資源保護局不履行環(huán)境保護行政管理職責案”中，被告環(huán)境保護行政機關對建設項目企業(yè)已依申請完成備案，企業(yè)登錄備案系統(tǒng)填報登記表的行為完成即為備案完成，環(huán)保局無須審批通過。但是法院持否定態(tài)度，認為被告環(huán)保局對備案行為負審批義務，在申請企業(yè)有其他環(huán)境違法事實的情況下，環(huán)保局不應當通過企業(yè)的備案（參見昆明市呈貢區(qū)人民法院〔2017〕云0114行初72號行政判決書）。環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)一經(jīng)確定，對于“備案是否需要行政機關的審核”的問題便可迎刃而解：顯然，備案不是申請——通過的行政審批行為，而是屬于行政程序性事實行為，企業(yè)單方即可完成，不直接影響企業(yè)與政府的實體權利義務關系，環(huán)境保護機關無須作出“備案是否通過”的決定。

法律性質(zhì)的明確，回答了環(huán)境行政管理中出現(xiàn)的問題。環(huán)境投訴增加，原因在于公眾認為備案事項仍然屬于政府責任范圍內(nèi)，企業(yè)污染，政府是第一責任人。法律行為的審批，與行政程序性事實行為的備案，體現(xiàn)在行政管理領域的區(qū)別，在于由政府責任向企業(yè)責任的轉(zhuǎn)移。凡是列入《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中屬于應當制作登記表的事項，均不屬于審批的范圍。環(huán)評審批事項由環(huán)境保護行政主管部門負責，備案事項則更多地體現(xiàn)企業(yè)自治，是企業(yè)環(huán)保責任的落實，環(huán)境保護行政主管部門的責任多是監(jiān)管責任，而非許可審批。新修改的分類管理名錄進一步擴大了備案事項的范圍，這也是政府責任向企業(yè)環(huán)保社會責任的轉(zhuǎn)移，是政府管控向多元共治的轉(zhuǎn)型。法律性質(zhì)的確定，可以引導公民發(fā)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境問題時，由問責于政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪▍⑴c社會監(jiān)督。

法律性質(zhì)的明確，引出了環(huán)境影響評價備案管理制度功能定位需要解決的問題：①作為一項不影響實體權利義務關系，以完成信息收集為目的，輔助性質(zhì)的事實行為，以柔性管理為特點的備案制度，在設計階段所欲達到何種效果？這需要探究其目的性功能。②作為一項以貫穿企業(yè)項目建成并投入生產(chǎn)運營前、運營中、停止建設后的程序性行為，以階段性管理為特征的備案制度，在不同階段發(fā)揮的制度功能有何不同？這需要探究其制度性功能。③在法治軌道下，轉(zhuǎn)型時期，環(huán)境影響評價備案管理制度如何獲得更為規(guī)范的調(diào)整和定位？這需要提出其應然功能定位。

本文介紹了一種民用炸藥生產(chǎn)線分揀機械手的設計、構成、工作原理和控制系統(tǒng)的組成。該設備能夠?qū)崿F(xiàn)一天24小時不間斷工作，將人從繁重的分揀和搬運工作中解放出來，從而實現(xiàn)分揀和搬運的自動化，從而大幅度的提高生產(chǎn)效率，提高企業(yè)的利潤空間。

3 環(huán)境影響評價備案管理制度的實然功能考察

環(huán)境影響評價備案管理制度實際上發(fā)揮了何種功能，需要從目的性功能和機制性功能兩方面聯(lián)合考察。目的性功能與機制性功能之間存在著屬性上為目的手段的關系，目的性功能要通過機制性功能來實現(xiàn)[3]。目的性功能是從立法者視角看待的功能，具有概括性、層次性和系統(tǒng)性的特點，也是對環(huán)境影響評價備案管理制度功能的精準闡釋，可以概括為：信息收集功能，簡化程序、優(yōu)化環(huán)評功能以及提高行政效率功能。機制性功能則是從適用者視角看待的功能?；谛姓^程論的理論研究范式，環(huán)境影響登記表備案管理各行為階段構成了各階段的子機制，依照其所處階段和運行規(guī)律，密切聯(lián)系，構成一個綜合的復合型功能系統(tǒng)，即環(huán)境影響評價備案管理制度機制功能系統(tǒng)。

3.1 目的性功能

環(huán)境影響評價備案管理制度的目的性功能是立法者在制度設計階段所欲達到的理想效果，是對制度性功能的宏觀概括。環(huán)境影響評價備案管理方式，雖然不直接決定企業(yè)的實體權利義務，但是環(huán)境管理轉(zhuǎn)變思路的體現(xiàn)，也是中央減政放權、便民利企的要求。具體而言，該制度包括以下三個方面的功能：

（1）信息收集功能。這是環(huán)境影響評價備案管理制度最直接的規(guī)范目的。信息是社會工作的產(chǎn)物，也是社會生活的組成部分。沒有了社會支持，信息就沒有存在的環(huán)境，同時，沒有了信息的交流，社會就不能運轉(zhuǎn)。實現(xiàn)信息靈通的環(huán)境治理不僅是管理知識與治理之間的接口，還是能力建設問題，以實現(xiàn)政府反思性治理[4]。備案可以理解為行政相對人按照法律要求向行政機關提供信息的過程。目前，環(huán)境影響登記表備案信息已面向社會公眾公開，通過網(wǎng)站即可查詢企業(yè)備案信息，為公眾參與提供信息來源。對于環(huán)境保護行政主管部門而言，實行備案制是信息收集最簡便的方法，為后續(xù)監(jiān)管提供了信息基礎。

（2）簡化程序，優(yōu)化環(huán)評功能。這是環(huán)境影響評價備案管理制度更深層次的規(guī)范目的。備案采用企業(yè)網(wǎng)上填報登記表的方式，具有簡化程序的功能。改革前，環(huán)評科室的工作人員數(shù)量有限，但工作任務繁重，審批事項占據(jù)了大部分工作時間，難以抽身于后續(xù)跟蹤管理工作。改革后，通過信息公開、公眾參與、日常督查等方式，強化事中、事后監(jiān)管，實現(xiàn)了政府責任向企業(yè)責任的部分轉(zhuǎn)移。同時，網(wǎng)上備案方式便利企業(yè)，企業(yè)辦理手續(xù)的時間從過去的一個月，縮短至短短幾分鐘。 將登記表由審批改為備案，是優(yōu)化環(huán)評的體現(xiàn)。對于環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)評，但仍需掌握項目情況的，采用備案的形式，將環(huán)評管理的重點聚焦于環(huán)境影響較大的項目上。

（3）適應市場經(jīng)濟發(fā)展，提高了行政效率功能。這是環(huán)境影響評價備案管理制度最根本的規(guī)范目的。我國的行政審批制度是在20世紀末八九十年代初確立下來的，此時，我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的階段，隨著政府與社會主體的變化，行政審批制度必然需要相應調(diào)整。在簡政放權的政策推進下，備案制是實現(xiàn)精簡辦事人員、縮短辦案時間、減輕企業(yè)市場準入負擔目的的有效手段。改革后，環(huán)境管理方式更能適應市場經(jīng)濟發(fā)展，提高了行政效率。

3.2 機制性功能——以行政過程論為視角

行政過程論是對傳統(tǒng)行政行為研究方法的補充與進步。隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政活動方式呈現(xiàn)出多樣化，如行政備案與行政登記、行政指導、行政獎勵等，這些非權力型行為形式，傳統(tǒng)行政行為理論并不能充分應對。第二次世界大戰(zhàn)后，日本行政法學者遠藤博也、鹽野宏等，在借鑒美國公共行政理論以及德國的二階段理論、動態(tài)考察法的基礎上，提出了“行政過程論”的觀點。行政過程論提倡全面、動態(tài)地考察有關行政的法律現(xiàn)象，認為現(xiàn)代行政法學不僅僅考察行政行為的合法性，還應當考察現(xiàn)實的行政過程，考察行政手段通過組合形成作為整體的過程或者產(chǎn)生新的功能的問題[5]。

3.2.1 環(huán)境影響評價備案管理過程中企業(yè)與政府的權利義務關系

圖1 企業(yè)參與環(huán)境影響評價備案管理的行政過程

圖1為企業(yè)參與環(huán)境影響評價備案管理的行政過程。借助行政過程論，考察項目建設單位（企業(yè)）與環(huán)境保護行政主管部門（政府）的權利義務關系，是對雙方互動樣態(tài)的整體、全局掌握，是探究子階段機制性功能的前提。首先，為規(guī)范建設項目環(huán)境影響登記表備案行為，國務院環(huán)境保護主管部門依據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》，制定了《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》（行政立法）。這是行政主體立法權的體現(xiàn)，企業(yè)需遵守法律法規(guī)的相關規(guī)定。其次，行政機關提供網(wǎng)上備案平臺，企業(yè)在項目建成并投產(chǎn)運營前，應當依法填寫登記表，履行備案義務，取得備案回執(zhí)單，這視為行政機關收到登記表的證明，據(jù)此，項目得以運營（行政備案）。在項目營業(yè)過程中，環(huán)境保護行政主管部門將定期進行企業(yè)環(huán)境守法狀況檢查（行政檢查）；對發(fā)現(xiàn)的違法行為，由縣級環(huán)境保護主管部門按照不同狀況予以行政處罰（行政處罰）；對于不自覺履行處罰決定的，環(huán)保主管部門可申請法院強制執(zhí)行（行政強制）；對于上述環(huán)境保護行政主管部門的行為，相對人不服時可以提起行政復議與行政訴訟（行政復議與訴訟）；當企業(yè)擅自降低環(huán)評文件等級，未依法報批環(huán)境影響報告書或者報告表，擅自開工建設、投產(chǎn)經(jīng)營時，由環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)情況處以罰款，該項目停止建設運營（行政處罰）。上述行政備案過程，從企業(yè)一方來看是“建成并投入生產(chǎn)運營→運營過程→停止建設運營”的過程，而從政府一方來看，則呈現(xiàn)為“行政立法→行政備案→行政檢查→行政處罰→行政強制→行政復議與訴訟”的過程。

通過將單個備案行為置于該行政過程之中進行考察及法律規(guī)制，發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評價備案管理過程中企業(yè)與政府的權利義務關系表現(xiàn)為：從政府的角度來看，環(huán)境保護主管部門具有行政立法權、無效備案行為的認定權、環(huán)境監(jiān)督管理權、對環(huán)境違法行為的行政處罰權；從企業(yè)的角度來看，項目建設單位具有依法備案義務，執(zhí)行登記表中污染排放標準及相關環(huán)境管理規(guī)定義務，落實建設項目環(huán)境影響登記表中填報的環(huán)境保護措施，有效防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞義務，以及對行政機關違法行為的行政訴訟和復議權?？梢?，企業(yè)與政府的互動關系，是在每一階段的行政過程中保持的動態(tài)關系，由于備案行為本身屬于單方義務行為，在環(huán)境影響評價備案管理制度中，企業(yè)與政府的權利義務關系整體上表現(xiàn)為在政府行政權力之下的企業(yè)單方履責義務。

3.2.2 環(huán)境影響評價備案管理制度的機制性功能

圖2為環(huán)境影響評價備案管理制度的機制性功能。環(huán)境影響評價備案管理制度的不同階段發(fā)揮著不同的制度功能。從標準階段、行為階段、執(zhí)行階段、監(jiān)管階段、救濟階段，其分別對應選擇功能、識別功能、規(guī)制功能、監(jiān)督功能和救濟功能。其中，環(huán)境影響評價備案管理制度的救濟功能與大多數(shù)法律制度的救濟功能一樣，在環(huán)境影響評價備案管理制度功能的研究中不具特殊性，故在此不做討論。

1.標準階段的選擇功能

在標準階段，對不同環(huán)境影響程度的企業(yè)選擇不同的行政管理方式，發(fā)揮環(huán)境影響評價備案管理制度的選擇功能。行政立法位于法律與具體行政行為之間，為具體行政行為提供了更為具體的依據(jù)和標準[7]。因此“標準階段”就是有關環(huán)境影響評價備案管理的行政立法階段。《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》作為部門規(guī)章，是對多部上位法，如《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等的細化規(guī)定，指導環(huán)境影響登記表備案行為的具體實施。新一屆政府上任以來，不斷加快促進政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權，深化行政審批制度改革，著力理順政府與市場、政府與社會以及中央政府與地方政府的關系，讓各類市場主體最終可以實現(xiàn)“法無禁止皆可為”，政府做到“法無授權不可為”和“法定職責必須為”[8]?！督ㄔO項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》規(guī)定：依據(jù)建設項目環(huán)境影響分類管理名錄對不同企業(yè)環(huán)境污染程度的劃分，對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，只需填報登記表，完成備案即可，對可能造成輕度、重大環(huán)境影響的，才需要分別填報報告表、報告書，進行行政審批。這一標準制定階段就是選擇功能的體現(xiàn)。選擇功能旨在通過備案制度實現(xiàn)市場主體“法無禁止皆可為”的效果。

2.行為階段的識別功能

在行為階段，通過公開企業(yè)環(huán)境影響登記表備案信息，發(fā)揮制度的識別功能。行為階段是指行政主體依據(jù)法律或行政立法的規(guī)定而做出具體行政行為或其他行為形式的過程[6]。在環(huán)境影響評價備案管理過程中，備案行為即行為階段，它是企業(yè)在項目建成并投入生產(chǎn)運營前的某一具體時間點做出的具體備案行為。商法機制中，市場主體在做與陌生人相關的商業(yè)判斷和交易決定時，必須首先對作為交易對象的陌生人及其相關主體因素和環(huán)境因素進行識別，識別功能成為市場交易活動得以規(guī)模性開展的制度保障[3]。在環(huán)境法機制中，識別功能不僅服務于市場交易活動，還服務于政府管理及社會公眾。首先，通過企業(yè)環(huán)境信息公開，市場主體在做出商業(yè)判斷和交易決定時，便于對作為交易對象的企業(yè)環(huán)境守法情況進行識別；其次，政府部門具有系統(tǒng)穩(wěn)定性和較大公信力，以及強大的信息收集、處理和披露能力。通過企業(yè)備案行為，收集企業(yè)環(huán)境信息，便于對管轄范圍內(nèi)的企業(yè)環(huán)境影響程度進行識別，為環(huán)境監(jiān)管工作的展開提供信息基礎。最后，社會公眾是企業(yè)環(huán)境污染行為的直接受害者，通過查詢與政府網(wǎng)上備案系統(tǒng)同步的企業(yè)備案信息，便于公眾對周邊企業(yè)的環(huán)境污染狀況進行識別，保證公民環(huán)境知情權。

圖2 環(huán)境影響評價備案管理制度的機制性功能

3.執(zhí)行階段的規(guī)制功能

在執(zhí)行階段，通過行政主體和相對人的權利義務體系與相應的法律責任體系，發(fā)揮制度的規(guī)制功能。在權利義務制度范疇，政府發(fā)揮規(guī)制功能是通過行政管理；在法律責任制度范疇，政府發(fā)揮規(guī)制功能是通過行政法律責任制度的設置與執(zhí)行。在執(zhí)行階段，企業(yè)依據(jù)法律設定的備案義務完成備案，即實現(xiàn)了政府行政管理的預期目的。若企業(yè)不履行備案義務，或違法違規(guī)履行備案義務時，為了保證行政管理活動的正常進行，則會產(chǎn)生行政強制措施及行政處罰等法律后果，確保企業(yè)依法依規(guī)履行備案義務。此時的行政強制、行政處罰屬于獨立于備案行為之外的一個行為，由這兩個行為的連續(xù)可以構成宏觀備案行政過程?！督ㄔO項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》分別規(guī)定了兩種行為的違法后果：當企業(yè)不履行備案義務時，責令備案，處5萬元以下的罰款；當企業(yè)違法違規(guī)備案時（擅自降低環(huán)境影響評價等級），由環(huán)境保護主管部門認定已取得的備案無效，根據(jù)情況處以罰款，責令恢復原狀、行政處分等。

4.監(jiān)管階段的監(jiān)督功能

在監(jiān)管階段，通過行政機關的監(jiān)督檢查，追究違法運營導致的環(huán)境法律責任，來實現(xiàn)制度的監(jiān)督功能。與其他行政行為不同，環(huán)境監(jiān)管階段是整個備案行為過程的重中之重。環(huán)境影響評價備案管理制度的設計初衷是實現(xiàn)從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移，這是我國簡政放權背景下行政審批制度改革的重要目的。從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移是為了改變以往“重審批輕監(jiān)管”的弊端。立法者意圖通過企業(yè)環(huán)境影響登記表備案，了解和掌握企業(yè)環(huán)境信息，通過環(huán)境監(jiān)察機構的現(xiàn)場檢查與實地調(diào)查、實行環(huán)境監(jiān)測等方式，對企業(yè)開發(fā)利用環(huán)境資源的行為實行監(jiān)督管理，實現(xiàn)監(jiān)督企業(yè)依法從事相關活動的目的。法律規(guī)定不履行備案義務與違法備案的不利后果，是對備案行為的規(guī)制，但建設單位對于登記表中承諾的環(huán)境保護措施的遵守情況，需要通過環(huán)境保護主管部門的現(xiàn)場檢查來掌握。對于檢查認定的違法事實，根據(jù)不同情況分別追究企業(yè)違法運營導致的環(huán)境法律責任，包括環(huán)境民事、行政及刑事責任。

綜合以上各階段情況來看，借助行政過程論的分析范式，環(huán)境影響評價備案管理制度的機制性功能包括選擇功能、識別功能、規(guī)制功能、監(jiān)督功能及救濟功能。功能的實現(xiàn)依賴于備案過程的各個子階段，通過管理方式的不同選擇、公開企業(yè)備案信息、明確權利義務關系及法律責任、環(huán)境保護主管部門及其他相關部門的監(jiān)督檢查等方式，實現(xiàn)各個功能的串聯(lián)，形成了復合型環(huán)境影響評價備案管理制度機制性功能系統(tǒng)。

4 環(huán)境影響評價備案管理制度的應然功能定位

將傳統(tǒng)行政傳統(tǒng)法理論的靜態(tài)、解釋學視角，與新型行政過程論動態(tài)、全面的分析范式結(jié)合，研究環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)及制度功能定位，是對轉(zhuǎn)型時期環(huán)境影響評價制度的全面分析。從環(huán)境影響評價備案管理制度的目的性功能和機制性功能可以看出，在“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的體制建構理念下，通過本次深化“放管服”改革，國家希望借助由全面環(huán)評審批到部分登記表備案制，再到取消環(huán)評審批的不斷過渡，實現(xiàn)以下四個方面的功能轉(zhuǎn)型：

第一，選擇功能上由政府絕對主導轉(zhuǎn)向企業(yè)相對自由。改革前，環(huán)境影響評價審批制度實現(xiàn)了對企業(yè)環(huán)境影響的全面管控，環(huán)境保護行政主管部門在企業(yè)市場準入方面有絕對的主導權。改革后，取消了環(huán)境影響登記表的審批管理方式，改為備案，部分企業(yè)在環(huán)保方面的市場準入控制相對自由。對不同環(huán)境影響程度的企業(yè)選擇不同的管理方式，實現(xiàn)讓各類市場主體由“法無授權即禁止”向 “法無禁止皆可為”的轉(zhuǎn)型。

第二，識別功能上由政府監(jiān)護轉(zhuǎn)向社會監(jiān)督。政府發(fā)揮識別功能的理念、方法和效果必須隨著經(jīng)濟體制改革的深入和市場經(jīng)濟發(fā)展的需要而改變，尤其是在“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革目標下，這種改變必須系統(tǒng)性地整體加速。通過信息公開制度，將企業(yè)環(huán)境影響程度及應當采取的污染防控措施向社會公開，是確保市場信息公開與公民環(huán)境知情權，實現(xiàn)公眾參與和社會共治的必然措施。雖然建設項目環(huán)評信息公開仍存在公開質(zhì)量不過關，重點信息往往過于簡化甚至避而不談等問題，但政府層面，已認識到環(huán)境信息公開的重要性，環(huán)境信息公開工作開展已經(jīng)有一定的基礎，企業(yè)層面，環(huán)境信息公開工作有一定進展，社會層面，公眾環(huán)境意識逐步增強[9]。

第三，規(guī)制功能上由政府管制轉(zhuǎn)向社會治理。我國環(huán)境治理在傳統(tǒng)模式下，政府以“管制”而非“治理”的姿態(tài)出現(xiàn)，各種治理模式、市場和社會網(wǎng)絡機制無法有效運作[10]。環(huán)境影響評價備案管理制度，賦予了公民、法人和其他組織的環(huán)境監(jiān)督舉報權，并借助企業(yè)環(huán)境信用評級，將建設單位違反承諾情況記入其環(huán)境信用記錄，向社會公布。這一系列都代表著規(guī)制功能上由傳統(tǒng)的政府管制轉(zhuǎn)向社會多元治理。

第四，監(jiān)督功能上由事前轉(zhuǎn)向事中事后。行政審批制度是典型的事前監(jiān)管模式，此種模式產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，審批制度改革是必然選擇。在減少事前監(jiān)管的基礎上，加強事中事后監(jiān)管，改變“重許可，輕監(jiān)管”的消極觀念，這在環(huán)境影響評價備案管理制度中就已有體現(xiàn)?！俺兄Z易、履行難”企業(yè)完成備案行為之后，能否按照承諾履行環(huán)保義務，需要政府的事后環(huán)境監(jiān)管。