河長(zhǎng)制在促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用研究

唐 見(jiàn) ＊，曹慧群 ，何小聰，湯顯強(qiáng)

（1. 長(zhǎng)江科學(xué)院流域水環(huán)境研究所，湖北武漢 430010；2. 流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北武漢 430010；3. 長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，湖北武漢 430010）

引言

流域生態(tài)補(bǔ)償也稱(chēng)為流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)，最早起源于流域規(guī)劃和管理，主要針對(duì)流域開(kāi)發(fā)與保護(hù)過(guò)程中的外部性問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)流域相鄰區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益均衡與和諧健康發(fā)展的政策[1]。建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能有效解決流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題[2]，對(duì)于踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，加快建設(shè)生態(tài)文明，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重要意義[3]。

全面推行河長(zhǎng)制是黨中央、國(guó)務(wù)院加快生態(tài)文明體制改革的重大戰(zhàn)略部署，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措[4]，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略思想、統(tǒng)籌推進(jìn)流域水環(huán)境綜合管理的重要抓手[5]。

河長(zhǎng)制在解決跨地區(qū)、跨部門(mén)和多利益主體的復(fù)雜涉水問(wèn)題方面具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門(mén)協(xié)同，促進(jìn)流域水環(huán)境綜合管理的各項(xiàng)措施得到落實(shí)，可以為完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供制度和技術(shù)支撐，使建立穩(wěn)定、長(zhǎng)效的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為可能[6]。李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中提出“全面推行河長(zhǎng)制，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。因此，依托河長(zhǎng)制平臺(tái)，對(duì)現(xiàn)有流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善研究，力求達(dá)到流域生態(tài)補(bǔ)償具有科學(xué)的指標(biāo)體系，權(quán)威的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，多元化的補(bǔ)償方式，已成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠惹幸骩7]。

本文梳理了促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性，分析了利用河長(zhǎng)制促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度和技術(shù)可行性，在此基礎(chǔ)上，以跨界斷面監(jiān)測(cè)為技術(shù)銜接點(diǎn)，以完善跨界斷面的設(shè)置、考核指標(biāo)和考核目標(biāo)作為突破點(diǎn)，利用河長(zhǎng)制的高位推動(dòng)、組織體系和部門(mén)聯(lián)動(dòng)，從技術(shù)方法、監(jiān)測(cè)體系和補(bǔ)償方式三個(gè)方面，提出河長(zhǎng)制在促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議，以期能夠更加有效地指導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

1 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)完善的必要性

流域生態(tài)補(bǔ)償是指在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下，在水資源利用的同時(shí)進(jìn)行保護(hù)或修復(fù)；同時(shí)對(duì)于流域水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)工作中各利益主體間的外部性問(wèn)題予以補(bǔ)償或賠償；綜合利用多種手段，促進(jìn)流域綜合管理和水資源的可持續(xù)利用[8,9]。

流域生態(tài)補(bǔ)償是水環(huán)境管理的重要內(nèi)容和有效手段，在改善流域水環(huán)境質(zhì)量、明確水環(huán)境治理責(zé)任等方面發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是改善和推動(dòng)水環(huán)境保護(hù)的必然要求?，F(xiàn)階段，全國(guó)大部分省份都開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，補(bǔ)償依據(jù)大多基于跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度以及污染物排放量核定生態(tài)補(bǔ)償資金（表1）。

從補(bǔ)償范圍來(lái)看，可分為跨省補(bǔ)償與省內(nèi)補(bǔ)償?？缡⊙a(bǔ)償開(kāi)展得較少，目前僅有皖浙兩省的新安江，閩粵兩省的汀江，贛粵兩省的東江，桂粵兩省的九洲江等流域開(kāi)展了跨省補(bǔ)償實(shí)踐；省內(nèi)補(bǔ)償開(kāi)展得較多，大部分省份均已開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償工作。

表1 國(guó)內(nèi)主要省市跨界斷面生態(tài)補(bǔ)償考核辦法

從補(bǔ)償形式來(lái)看，主要是基于水質(zhì)考核的“生態(tài)賠償”，以跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)考核為手段，根據(jù)交接斷面水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)情況，對(duì)責(zé)任地市或區(qū)縣予以獎(jiǎng)懲，部分省市的水質(zhì)考核考慮了水量的影響，開(kāi)展水質(zhì)水量聯(lián)合考核。

從考核指標(biāo)來(lái)看，各省市情況基本相同，多從化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷等主要污染物中選擇。

從補(bǔ)償模式來(lái)看，主要有兩種：一是受償方和補(bǔ)償方存在行政隸屬關(guān)系的縱向補(bǔ)償；二是受償方和補(bǔ)償方不存在行政隸屬關(guān)系的橫向補(bǔ)償。

綜合分析各省執(zhí)行的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐可知，目前流域生態(tài)補(bǔ)償主要存在以下問(wèn)題：

（1）生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于化學(xué)需氧量、氨氮等，補(bǔ)償依據(jù)大多按照水功能區(qū)水質(zhì)控制目標(biāo)設(shè)置，考核指標(biāo)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定基本上都是根據(jù)常見(jiàn)污染因子對(duì)斷面超標(biāo)率的貢獻(xiàn)量來(lái)定?？己酥笜?biāo)沒(méi)有考慮特征污染物因子、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮污染因子在水體中的降解程度、危害程度的差異性[1]。

（2）跨界斷面監(jiān)測(cè)站點(diǎn)設(shè)置不合理，基本上均以行政市界為劃分依據(jù)，未分析河流的水系分布，容易導(dǎo)致監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性及說(shuō)服力；部分跨界斷面采取手動(dòng)監(jiān)測(cè)手段獲取數(shù)據(jù)，無(wú)法滿(mǎn)足重要跨界斷面水環(huán)境監(jiān)控需求[10-11]。

（3）補(bǔ)償主體與補(bǔ)償方式單一，生態(tài)補(bǔ)償主要由上下游政府主導(dǎo)，呈現(xiàn)出“政府搭臺(tái)，政府唱戲”的特點(diǎn)，可能會(huì)出現(xiàn)受益方未支付相關(guān)費(fèi)用，貢獻(xiàn)方也未獲得直接補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，造成流域生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)性較差[12]。

2 利用河長(zhǎng)制促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行性

2.1 利用河長(zhǎng)制促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度可行性

河長(zhǎng)制在解決跨地區(qū)、跨部門(mén)和多利益主體的復(fù)雜涉水問(wèn)題方面具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門(mén)協(xié)同，促進(jìn)流域水環(huán)境綜合管理的各項(xiàng)措施得到落實(shí)[8]。河長(zhǎng)制制度優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：①河長(zhǎng)制可以將管理責(zé)任充分落實(shí)到單一主體上，有助于上升為“一把手”工程，高位推動(dòng)，有利于形成統(tǒng)一的行動(dòng)[13]；②省、市、縣、鄉(xiāng)河長(zhǎng)制組織體系，有助于實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的考核和問(wèn)責(zé)；③河長(zhǎng)制的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)各部門(mén)資源進(jìn)行合理分配，提高各地政府對(duì)相關(guān)制度的執(zhí)行力。

因此，利用河長(zhǎng)制平臺(tái)，促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有三大制度優(yōu)勢(shì)：一是河長(zhǎng)制的“高位推動(dòng)”有助于促進(jìn)跨行政區(qū)域河流的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)“一盤(pán)棋推進(jìn)”；二是河長(zhǎng)制組織體系有助于完善考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，為落實(shí)縱向流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)於ɑA(chǔ)；三是河長(zhǎng)制的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制有助于橫向流域生態(tài)補(bǔ)償落在實(shí)處，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

2.2 利用河長(zhǎng)制促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的技術(shù)可行性

跨界斷面的設(shè)置、考核指標(biāo)和考核目標(biāo)是流域生態(tài)補(bǔ)償成敗的關(guān)鍵要素；跨界斷面監(jiān)測(cè)是河長(zhǎng)制發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用的重要抓手，河長(zhǎng)制問(wèn)責(zé)機(jī)制的核心是考核跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)完成情況。因此，跨界斷面考核是利用河長(zhǎng)制平臺(tái)促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的技術(shù)銜接點(diǎn)。

“河長(zhǎng)”們面臨的壓力是完不成任務(wù)就要被“一票否決”，從而倒逼地方政府著手河流健康會(huì)診，制定“一河一檔”，掌握河流基本情況調(diào)查，制定“一河一測(cè)”，加強(qiáng)河湖綜合治理，制定“一河一策”，切實(shí)掌握污染源總量構(gòu)成及分布狀況，對(duì)癥下藥[14]。河長(zhǎng)制要求建立的這些河流基本檔案，能夠?yàn)榱私夂恿鞯乃堤卣魑廴疚?、監(jiān)測(cè)體系、開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償方式等關(guān)鍵信息提供幫助，可以為完善流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法、監(jiān)測(cè)體系和補(bǔ)償方式提供技術(shù)支撐。

3 利用河長(zhǎng)制促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建議

利用河長(zhǎng)制平臺(tái)，以跨界斷面監(jiān)測(cè)為抓手，以完善跨界斷面的設(shè)置、考核指標(biāo)和考核目標(biāo)作為突破點(diǎn)，建議從發(fā)揮河長(zhǎng)制科技支撐作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法；發(fā)揮河長(zhǎng)制部門(mén)協(xié)同作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)體系；發(fā)揮河長(zhǎng)制統(tǒng)籌兼顧作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償方式等三個(gè)方面促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.1 發(fā)揮河長(zhǎng)制科技支撐作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法

發(fā)揮河長(zhǎng)制“一河一檔”與“一河一策”等本底數(shù)據(jù)的科技支撐作用[15]，完善流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償依據(jù)穩(wěn)定可靠、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)準(zhǔn)確。首先，建立跨界斷面物質(zhì)通量考核體系?；凇耙缓右徊摺钡暮恿鳜F(xiàn)狀及問(wèn)題梳理，準(zhǔn)確、合理地設(shè)置跨界考核斷面和物質(zhì)通量考核指標(biāo)體系（水量、泥沙、營(yíng)養(yǎng)鹽、生源要素、污染物質(zhì)）。其次，確定跨界段面補(bǔ)償依據(jù)。以上一級(jí)政府批準(zhǔn)實(shí)施的“一河一策”的管理保護(hù)目標(biāo)作為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)。最后，建立能夠反映區(qū)域差異性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮河長(zhǎng)制“一河一檔”中不同行政區(qū)域的生態(tài)敏感區(qū)面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、出境水質(zhì)、地表徑流量等參數(shù)，以水生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值為參考，逐步形成能夠反映直接損失、機(jī)會(huì)成本及生態(tài)環(huán)境建設(shè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.2 發(fā)揮河長(zhǎng)制部門(mén)協(xié)同作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)體系

更加科學(xué)地按照跨界斷面物質(zhì)通量開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償，需要建立健全物質(zhì)通量實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。首先，依托河長(zhǎng)制對(duì)涉水管理部門(mén)的協(xié)同作用[16]，對(duì)資源進(jìn)行整合，破除體制頑疾，改變“環(huán)保不下河，水利不上岸”的局面，要求水利、環(huán)保、水文、農(nóng)業(yè)、氣象等政府機(jī)構(gòu)與相關(guān)科研單位，科學(xué)論證確定合理的跨界斷面監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，確保監(jiān)測(cè)結(jié)果能對(duì)上游來(lái)水的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量準(zhǔn)確反映；出臺(tái)跨界斷面物質(zhì)通量監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)規(guī)范，對(duì)多物質(zhì)多相流物質(zhì)通量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)采集，構(gòu)建跨界斷面物質(zhì)通量一體化監(jiān)測(cè)與實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。其次，構(gòu)建自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，利用在線(xiàn)聲學(xué)多普勒流速儀等在線(xiàn)監(jiān)測(cè)技術(shù)[18]，實(shí)現(xiàn)跨界斷面多物質(zhì)多相流物質(zhì)通量自動(dòng)監(jiān)測(cè)，提高考核數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可靠性。最后，開(kāi)展第三方監(jiān)測(cè)或者跨界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)，要確?？缃鐢嗝嫖镔|(zhì)通量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的透明度，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

3.3 發(fā)揮河長(zhǎng)制統(tǒng)籌兼顧作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償方式

多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，能對(duì)各利益相關(guān)者產(chǎn)生激勵(lì)作用，是流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)[19]。首先，建立健全“三位一體”的生態(tài)補(bǔ)償體系，特別是中央對(duì)中上游地區(qū)的縱向?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償體系、下游地區(qū)對(duì)中上游地區(qū)的橫向流域生態(tài)補(bǔ)償體系，以及下游地區(qū)對(duì)中上游地區(qū)的綠色產(chǎn)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償體系。其次，實(shí)施多樣化的橫向水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，由省級(jí)河長(zhǎng)制辦公室牽頭，調(diào)整跨區(qū)域?qū)谥гぷ?，下游地區(qū)可通過(guò)采取資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等方式補(bǔ)償上游地區(qū)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方和受償方的共贏。最后，積極引導(dǎo)各級(jí)河長(zhǎng)制辦公室建立市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，由省級(jí)河長(zhǎng)制辦公室牽頭，確定全省水資源利用或排污的總量標(biāo)準(zhǔn)，并以配額的方式分配給下級(jí)河長(zhǎng)，建立統(tǒng)一的水權(quán)和排污權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)有需求的區(qū)域開(kāi)展水權(quán)交易和排污權(quán)交易，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，拓寬資金渠道。

4 結(jié)論與展望

針對(duì)現(xiàn)階段流域生態(tài)補(bǔ)償存在的不足，利用河長(zhǎng)制平臺(tái)，以跨界斷面監(jiān)測(cè)為抓手，以完善跨界斷面的設(shè)置、考核指標(biāo)和考核目標(biāo)作為突破點(diǎn)，本文從技術(shù)方法、監(jiān)測(cè)體系和長(zhǎng)效機(jī)制三個(gè)方面提出了促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議：一是發(fā)揮河長(zhǎng)制科技支撐作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法；二是發(fā)揮河長(zhǎng)制部門(mén)協(xié)同作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)體系；三是發(fā)揮河長(zhǎng)制統(tǒng)籌兼顧作用，完善流域生態(tài)補(bǔ)償方式。

本研究拋磚引玉地提出發(fā)揮河長(zhǎng)制的制度優(yōu)越性，促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。未來(lái)，要針對(duì)河長(zhǎng)制平臺(tái)下跨界斷面考核指標(biāo)體系構(gòu)建，以及流域生態(tài)補(bǔ)償方法體系開(kāi)展實(shí)踐研究，為流域可持續(xù)水環(huán)境管理提供決策依據(jù)。