從職能定位探討消費(fèi)稅收入歸屬問題

何乃香

關(guān)鍵詞：消費(fèi)稅;“營改增”;收入分配;職能定位

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年1月24日

一、問題的提出

1994年分稅制財(cái)政體制改革后，隨著財(cái)權(quán)不斷收歸中央，事權(quán)不斷下放地方，我國財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題愈加嚴(yán)重。加之全面“營改增”的實(shí)施，地方收入體系中的主體稅種—營業(yè)稅完全退出歷史舞臺，對地方政府的財(cái)政收入產(chǎn)生巨大的沖擊，給原本就不健全的地方稅制體系造成巨大的影響。盡管2016年實(shí)施的《過渡方案》將增值稅的地方分成比例提升到50%，但仍然不能彌補(bǔ)地方政府因營業(yè)稅的取消而產(chǎn)生的收入損失，完善地方稅制體系已迫在眉睫。為此，不少學(xué)者將目光投向消費(fèi)稅，希望通過消費(fèi)稅改革將消費(fèi)稅劃歸地方，以解決地方稅主體稅種缺位問題，完善地方稅制體系。因此對消費(fèi)稅收入歸屬問題的探討就顯得尤為重要。

二、三種收入分配模式探討

（一）中央稅模式。在中央稅模式下，消費(fèi)稅收入全部歸屬于中央。我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅收入歸屬模式就屬中央稅模式。世界上大多數(shù)國家消費(fèi)稅收入大多也都以中央稅為主，且大多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。我國采取中央稅的模式，是從強(qiáng)調(diào)中央調(diào)控經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，其目的是有效發(fā)揮消費(fèi)稅引導(dǎo)居民消費(fèi)習(xí)慣，調(diào)節(jié)收入分配的功能。既能體現(xiàn)公平原則，又能兼顧效率原則。從公平原則看，消費(fèi)稅收入歸于中央，中央再通過轉(zhuǎn)移支付給地方，可以保證各個地方的基本支出需要，不至于各地方苦樂不均。從效率原則看，消費(fèi)稅歸屬于中央，能夠有效防止地方政府為爭奪稅源而加大對應(yīng)稅消費(fèi)品的投資，造成對資源的浪費(fèi)，這有悖于“欲禁于征”的理念。但是，對消費(fèi)稅這種列舉稅目的稅種來說，實(shí)行“一刀切”的中央稅模式并不十分科學(xué)。比如，對于與地方有密切關(guān)系的能源類和機(jī)動車類消費(fèi)品，具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，地方政府為治理負(fù)外部性所花費(fèi)的成本不能及時從消費(fèi)稅收入中得到彌補(bǔ)，這顯然有悖于事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政理念。而且，地方政府最終還得通過中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來取得這部分收入，這無異于繞了一大圈又回到原點(diǎn)。如果最開始就將這部分稅收收入歸于地方，不僅少了很多程序性問題，還能調(diào)動地方政府的積極性，積極配合稅款征收。

（二）地方稅模式。在地方稅模式下，消費(fèi)稅收入全部歸屬于地方。將消費(fèi)稅收入納入地方財(cái)政收入的觀點(diǎn)，是在全面實(shí)行“營改增”的背景下，為地方稅制體系尋找主體稅種的動因下而提出的。不少學(xué)者認(rèn)為，消費(fèi)稅歸于地方，對于彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，改善地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題具有積極影響。將國內(nèi)消費(fèi)稅劃歸為地方稅，相應(yīng)的稅收收入歸地方政府所有，這將有利于補(bǔ)充地方稅源，激發(fā)地方政府組織財(cái)政收入的積極性，促使地方政府轉(zhuǎn)變行為模式，同時也能夠?yàn)椤盃I改增”保駕護(hù)航。但消費(fèi)稅作為特殊商品勞務(wù)稅，從其自身特點(diǎn)及其引導(dǎo)居民消費(fèi)習(xí)慣、調(diào)節(jié)收入分配等職能出發(fā)，其并不適合作為地方稅。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)行消費(fèi)稅稅目中，卷煙、酒類、成品油和汽車的稅收收入之和占消費(fèi)稅總收入的95%以上。且基于消費(fèi)稅的特點(diǎn)及其征管難易程度，我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)大多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。如果將其歸于地方，則會導(dǎo)致各地方政府為爭奪稅源，加大對煙酒等應(yīng)稅消費(fèi)品的投資力度，這嚴(yán)重違背了引導(dǎo)居民健康消費(fèi)的初衷。且生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的產(chǎn)地不均衡造成稅源結(jié)構(gòu)不合理，進(jìn)而造成各地區(qū)財(cái)政收入不公平。如果將消費(fèi)稅改為在零售環(huán)節(jié)征收，確可有效避免地方政府為爭奪稅源競相投資問題，但我國稅收征管效率以及對稅源的有效控制問題使得在零售環(huán)節(jié)征收面臨較大的不確定性，改革更艱難。

（三）共享稅模式。共享稅模式兼具中央稅和地方稅的特征，可將其分為“分成型共享稅”和“稅基型共享稅”。分成型共享稅是指在保留中央政府對稅收的征管權(quán)力下，將一定比例的收入劃歸地方，這在一定程度上保證了地方政府的財(cái)政收入，但對于具有不同品目的消費(fèi)稅來說，沒有發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民消費(fèi)等職能。而且這與直接加大地方政府對增值稅的分成比例所產(chǎn)生的效益并無兩樣。稅基型共享稅是指將部分稅目的稅收收入歸于中央，部分歸于地方，部分歸于中央與地方共享。

三、我國消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)及收入歸屬改革方向

引導(dǎo)消費(fèi)需求與調(diào)節(jié)收入分配的職能強(qiáng)調(diào)全國性，應(yīng)歸于中央;與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，能夠有效增加財(cái)政收入的稅目應(yīng)共享;矯正外部性職能強(qiáng)調(diào)地區(qū)性，應(yīng)歸于地方。并與之相適應(yīng)，將一部分稅收征收環(huán)節(jié)后移。

（一）從組織財(cái)政職能角度分析。單從以消費(fèi)稅稅收收入來彌補(bǔ)營業(yè)稅空缺所帶來損失的角度來看，將消費(fèi)稅納入地方收入中的說法不可行。事實(shí)上，將消費(fèi)稅全部收入歸于地方政府也無法補(bǔ)足由營業(yè)稅所帶來的空缺。在“營改增”改革開始的前一年，即2011年，營業(yè)稅占稅收總收入的比重為15.24%，而消費(fèi)稅比重僅為7.73%。近年以來，雖然“營改增”的實(shí)施使得營業(yè)稅比重大幅減少，直至2017年完全取消。但消費(fèi)稅的比重卻大致保持不變。這說明，不論是“營改增”之前還是之后，消費(fèi)稅收入規(guī)模都無法替代“營改增”之前營業(yè)稅在整個稅制中的地位和作用。（表1）

消費(fèi)稅對于彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，不應(yīng)是強(qiáng)行為找收入而找稅，而是根據(jù)消費(fèi)稅稅目特征，將能歸于地方收入的部分稅目納入地方稅體系，能補(bǔ)償多少補(bǔ)償多少，其余的空缺，在短期內(nèi)可以繼續(xù)利用增值稅的分成模式來彌補(bǔ)，為我國房地產(chǎn)稅的改革爭取一些時間。待房地產(chǎn)稅制成熟時，再相應(yīng)調(diào)整增值稅的分成比例。

（二）從引導(dǎo)居民消費(fèi)行為職能角度分析。對于煙酒的征收，是基于引導(dǎo)居民消費(fèi)行為的目的。但作為成癮性消費(fèi)品，居民對該類消費(fèi)品的需求彈性并不大，加之消費(fèi)稅是價內(nèi)稅，消費(fèi)者對高額的消費(fèi)稅并無較大反應(yīng)，消費(fèi)稅稅收具有累退性，其引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為的職能效果并不十分明顯?？梢钥紤]將其作為共享稅來增加地方收入。至于對于地方政府為爭奪稅源而加大對該類消費(fèi)稅產(chǎn)品的投資力度問題，可以通過將征收環(huán)節(jié)調(diào)整為批發(fā)零售環(huán)節(jié)來解決。且我國實(shí)行煙酒專賣制度，易于在批發(fā)環(huán)節(jié)管控，這為在批發(fā)環(huán)節(jié)征收提供了可能。

（三）從調(diào)節(jié)居民收入分配職能角度分析。消費(fèi)稅調(diào)節(jié)居民收入分配，實(shí)質(zhì)發(fā)揮的是一種“劫富濟(jì)貧”的作用。該類消費(fèi)稅包括：貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇等奢侈品。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民收入水平的提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，現(xiàn)行稅制規(guī)定的奢侈品已經(jīng)走進(jìn)普通百姓生活中。應(yīng)適時調(diào)整奢侈品品目，加之對奢侈性服務(wù)征收消費(fèi)稅。從歸屬角度看，奢侈性商品與服務(wù)雖具有地域性，但是基于調(diào)節(jié)居民收入分配的目的，仍將其歸于中央稅是合理的。與煙酒等大眾消費(fèi)品不同，奢侈品與奢侈性服務(wù)屬于小眾消費(fèi)，若允許地方政府來分成，則有激勵地方政府縱容奢侈消費(fèi)之虞。

（四）從糾正負(fù)的外部性的職能角度分析。從保護(hù)資源環(huán)境出發(fā)，對相應(yīng)產(chǎn)品征收消費(fèi)稅體現(xiàn)了消費(fèi)稅懲罰性的性質(zhì)。其有關(guān)的稅目有：成品油、鞭炮及焰火、小汽車、摩托車、實(shí)木地板、木制一次性筷子、電池、涂料等資源環(huán)境類商品?；谫Y源環(huán)境類商品所產(chǎn)生的負(fù)的外部性，治理和改善環(huán)境的事權(quán)由地方政府承擔(dān)，其所需的成本也應(yīng)相應(yīng)地得到補(bǔ)償。由此分析，將該類應(yīng)稅消費(fèi)品收入劃歸地方有利于保證財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則。其征收環(huán)節(jié)也應(yīng)相應(yīng)的調(diào)整為批發(fā)、零售環(huán)節(jié)。對于機(jī)動車來說，由于實(shí)行統(tǒng)一注冊管理便于稅源控制，更有利于在零售環(huán)節(jié)征收。盡管該類消費(fèi)稅稅目占消費(fèi)稅總稅目的一半，但其對于保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的功能仍比較有限。應(yīng)配合好環(huán)境保護(hù)稅的開征，更好地發(fā)揮糾正外部性、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的職能。

基于我國現(xiàn)行消費(fèi)稅不同稅目的特點(diǎn)及其職能定位，可分析得出：我國適合采取“稅基型共享稅”的收入分配模式。

四、結(jié)論

通過對現(xiàn)存三種消費(fèi)稅歸屬說法的利弊分析，結(jié)合對消費(fèi)稅自身特點(diǎn)以及職能定位的探討，可知消費(fèi)稅收入歸屬以采取“稅基型分享”模式最為適宜。為彌補(bǔ)“營改增”帶給地方政府的損失而強(qiáng)行以消費(fèi)稅來彌補(bǔ)缺口是不可取的，而補(bǔ)充地方稅源的現(xiàn)實(shí)需求卻是急不可耐的。在“營改增”沖擊下，為解地方政府的燃眉之急，在短期內(nèi)通過加大增值稅的分成比例以及加大中央政府對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度是可取的。但在緩解過程中，應(yīng)盡快培養(yǎng)新的地方稅主體稅種，加快對房地產(chǎn)稅的改革進(jìn)程，加大環(huán)境保護(hù)稅和資源稅的改革力度，穩(wěn)步有序地構(gòu)建地方稅體系。

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