跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的邏輯：基于理論、實(shí)踐和制度的解釋

胡建華，華麗珊

（江西理工大學(xué)文法學(xué)院,江西 贛州341000）

跨區(qū)域公共危機(jī)是各種自然原因或人為因素引發(fā)的，在一定區(qū)域范圍內(nèi)突然發(fā)生的，對(duì)該區(qū)域內(nèi)的社會(huì)秩序、公共安全及公民財(cái)產(chǎn)和人身安全等可能或已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅和損害、對(duì)社會(huì)產(chǎn)生惡劣影響的重大公共危機(jī)事件。隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷發(fā)展，區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域與區(qū)域之間的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，當(dāng)前轉(zhuǎn)型期突發(fā)的各種公共危機(jī)變得越來(lái)越外溢化，危機(jī)的跨界特征明顯，危機(jī)不再局限于單位行政區(qū)域或單個(gè)部門的管轄范圍，而是廣泛滲透和擴(kuò)散到整個(gè)區(qū)域甚至跨區(qū)域，跨區(qū)域公共危機(jī)已成為公共危機(jī)發(fā)生的“新常態(tài)”。相對(duì)于一般性的危機(jī)事件而言，跨區(qū)域公共危機(jī)治理的復(fù)雜性較強(qiáng)，治理成本較高，它往往涉及多個(gè)區(qū)域間治理主體，需要各區(qū)域主體協(xié)同治理，各治理主體只有開展協(xié)商與合作，共享信息和資源，增強(qiáng)彼此間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理主體間人力、物力和財(cái)力資源的整合，才能減少跨區(qū)域公共危機(jī)的不良影響，提升跨區(qū)域公共危機(jī)的整體治理效率。

跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理一方面強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)多方政府之間橫向和縱向的磋商合作，實(shí)現(xiàn)政府間協(xié)調(diào)一致的聯(lián)動(dòng)危機(jī)治理行為；另一方面也強(qiáng)調(diào)要充分調(diào)動(dòng)非政府組織、企業(yè)和公民等其他社會(huì)主體參與危機(jī)治理的積極性，基于對(duì)公共利益和公共價(jià)值的追求，通過(guò)對(duì)話與協(xié)商，互相交流有效的信息與資源，以達(dá)到跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的目的。在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過(guò)程中，更加注重網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域協(xié)作模式的構(gòu)建，更加注重各主體之間的相互聯(lián)系和相互依存關(guān)系[1]，協(xié)同治理是跨區(qū)域公共危機(jī)治理的應(yīng)有之義，是提升跨區(qū)域公共危機(jī)整體性治理效率的關(guān)鍵。

一、 跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的理論邏輯

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和區(qū)域一體化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，各區(qū)域之間、社會(huì)各主體之間的聯(lián)系日益密切，原本歸屬某單一行政地區(qū)“內(nèi)部”的公共危機(jī)事件，易變得復(fù)雜化、“外部化”和“無(wú)界化”。很多公共危機(jī)事件會(huì)超越傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界和部門界限，彼此之間互相影響、相互交融?？鐓^(qū)域公共危機(jī)日益凸顯，傳統(tǒng)的政府單一主體權(quán)威治理模式因其“封閉性”和“內(nèi)向型”的治理特點(diǎn)已無(wú)法適應(yīng)跨區(qū)域公共危機(jī)“跨域性”和“外向型”的治理要求[2]，且原本根據(jù)屬地管理原則對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行治理的方式也無(wú)法適應(yīng)跨區(qū)域公共危機(jī)事件的治理，當(dāng)前政府面對(duì)的是一個(gè)全新的行政生態(tài)，擺脫路徑依賴，構(gòu)建新的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理體系迫在眉睫。如何從整體上把握公共治理的理念、 方法和途徑，構(gòu)建更為科學(xué)、務(wù)實(shí)、合理的治理體制和機(jī)制，一直是學(xué)術(shù)界探索的重點(diǎn)內(nèi)容之一，整體性治理、參與式治理和協(xié)同治理等理論都為跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理提供了理論指導(dǎo)，也為改進(jìn)危機(jī)治理行為、保證公共安全、更好應(yīng)對(duì)公共危機(jī)提供了方向。

（一）整體性治理理論

整體性治理是各公共危機(jī)協(xié)同治理主體進(jìn)行信息和資源交換的重要理論參考。波利特最早提出整體性治理理論，他指出整體性治理“一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式”[3]。它包含四個(gè)方面的內(nèi)容：“避免相互破壞的政策情境；聯(lián)合使用稀缺資源；促使不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)”[4]。1997 年英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂乖凇墩w政府》一書中提出了“整體性治理”思想，就是用制度化和經(jīng)常性的合作手段來(lái)解決各種社會(huì)公共問題，是一種政府間進(jìn)行各種合作的治理方式。當(dāng)時(shí)的英國(guó)首相托尼·布萊爾也首次在政府的公開發(fā)言中提出了建立“整體性政府”的重要施政理念。整體性治理理論要求政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)積極整合內(nèi)部各部門，同時(shí)尋求與其他社會(huì)主體合作，以保證社會(huì)公共利益的最大化，這顯然與跨區(qū)域公共危機(jī)的治理目標(biāo)不謀而合?；诳鐓^(qū)域公共危機(jī)事件的跨域性和外向性等特征，在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的過(guò)程中，不可避免地需要通過(guò)各級(jí)政府及部門的橫向與縱向合作及各社會(huì)主體間的關(guān)系協(xié)調(diào)、信息和資源的交換，以各自的職能為基礎(chǔ)，在不斷磋商的過(guò)程中，建立契約和制度，確定各治理主體的責(zé)權(quán)利邊界，形成聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)的整體有效治理，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，增進(jìn)公共利益。整體性治理理論對(duì)于有效利用政府間的橫向組織合作解決單一行政區(qū)域內(nèi)部的各種復(fù)雜社會(huì)公共問題具有重要意義，這不僅對(duì)于解決當(dāng)時(shí)各種跨區(qū)域的公共危機(jī)事件的政府內(nèi)部有效整合具有重要的啟發(fā)，而且也為解決現(xiàn)在的各種跨界公共危機(jī)事件的政府之外的各個(gè)治理主體的有效磋商形成了重要的理論支撐。

（二） 參與式治理理論

參與式治理是各危機(jī)治理主體進(jìn)行民主協(xié)商達(dá)成合作治理危機(jī)的關(guān)鍵。 參與式治理是一種新的治理模式，它是指與政策有利害關(guān)系的政府、非政府組織或公民個(gè)人參與或者共同參與公共政策的決策和執(zhí)行過(guò)程，影響資源分配，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的共同治理。 參與式治理是在治理過(guò)程中融入了民主的元素，是參與式民主、協(xié)商民主與治理三者的有機(jī)結(jié)合。學(xué)者Johanna Speer 通過(guò)梳理，從四個(gè)維度將其概述為：“（1）去集權(quán)化，祛除精英控制和代理型的政策制定。 （2）協(xié)商民主，通過(guò)民主協(xié)商方式促進(jìn)政治民主化。 （3）賦權(quán)，有助于弱勢(shì)群體沖破現(xiàn)存政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。 （4）自主治理，鼓勵(lì)公民集體行動(dòng)。 ”[5-6]參與式治理的特點(diǎn)主要有：一是注重社會(huì)團(tuán)體、 企業(yè)和民眾等社會(huì)主體的參與，尤其是公民個(gè)人的參與；二是“強(qiáng)調(diào)自上而下的賦權(quán)與自下而上的積極互動(dòng)[7]。 一方面，政府自上而下引導(dǎo)其他社會(huì)主體參與決策和監(jiān)督，從而改進(jìn)政府行為，促成政府職能的改革，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理；另一方面，公民積極參與公共事務(wù)的治理，提出政策建議，發(fā)出自己的聲音，給政府提供決策依據(jù)，促成民主決策和科學(xué)決策。

參與式治理是在治理理論中加入民主的元素，通過(guò)政府與其他社會(huì)主體的協(xié)商和決策，從而優(yōu)化治理效果。 參與式治理作為一種新型的公共危機(jī)治理模式，是參與式民主在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理中的運(yùn)用[8]。 在跨區(qū)域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，作為社會(huì)系統(tǒng)重要組成部分的非政府組織、企業(yè)、公民等其他參與主體會(huì)在一定層面上受到公共危機(jī)事件的影響，同時(shí)作為政府公共政策的受眾，也必然會(huì)受到政府危機(jī)治理政策和措施的影響。 跨區(qū)域公共危機(jī)的治理行為，因涉及各方利益問題，必然要求加入民主的元素，通過(guò)和與公共政策有利害關(guān)系的治理主體的民主磋商，保證在政策執(zhí)行的過(guò)程中，各方利益都能得到較好的保障。 在跨區(qū)域公共危機(jī)治理過(guò)程中，其他社會(huì)主體發(fā)揮主體作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 一是加速跨區(qū)域公共危機(jī)進(jìn)入公眾議程，在公共危機(jī)事件進(jìn)入政府議程之后，在危機(jī)處理的過(guò)程中參與政府公共政策制定與決策的過(guò)程，使得其他社會(huì)主體有機(jī)會(huì)獲得跨區(qū)域公共危機(jī)治理的話語(yǔ)權(quán)，如參與公共政策聽證和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)； 二是通過(guò)平等協(xié)商合作，促成政府與其他社會(huì)主體的伙伴關(guān)系，各方相互配合，進(jìn)行危機(jī)治理活動(dòng)，提高跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的效率。 因此，在危機(jī)治理過(guò)程中，政府具有不可推卸的主體責(zé)任，而其他社會(huì)主體也應(yīng)積極主動(dòng)地參與到其中，積極與政府合作，實(shí)現(xiàn)與政府的復(fù)合共治。

（三） 協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是提高公共危機(jī)治理能力和治理效率的關(guān)鍵。 “協(xié)同”來(lái)源于古希臘語(yǔ)“synergy”，是指“協(xié)調(diào)合作”。 美國(guó)著名學(xué)者安索夫首先提出了“整體價(jià)值大于各獨(dú)立部分的單純相加的總和”的協(xié)同概念，他在著作《公司戰(zhàn)略》一書中，將協(xié)同治理理論應(yīng)用于企業(yè)戰(zhàn)略。合作理論創(chuàng)始人——德國(guó)物理學(xué)家希爾曼·哈肯將協(xié)同定義為系統(tǒng)的各構(gòu)成要素相互合作產(chǎn)生的集體效果或整體效應(yīng)[9]。 聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為，協(xié)同覆蓋了個(gè)人、公共機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)的所有活動(dòng)，以管理聯(lián)合事務(wù)。 協(xié)同作用是一種有機(jī)連續(xù)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，各種利益矛盾和由此產(chǎn)生的沖突得以調(diào)和，并在共同利益的基礎(chǔ)上展開合作。

在跨區(qū)域公共危機(jī)治理的過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)更高效率地處理危機(jī)并追求更好治理效果的需要，必須不斷地同外界進(jìn)行信息和資源的交換，必然會(huì)涉及各社會(huì)主體的利益分配問題，為調(diào)和各方利益及尋求更多信息和治理資源，需要各治理主體進(jìn)行平等磋商合作，以期達(dá)到緩解危機(jī)、穩(wěn)定社會(huì)的目標(biāo)。協(xié)同治理理論下強(qiáng)調(diào)各治理主體之間不是互相競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，而是相互協(xié)作的平等關(guān)系。 參與跨區(qū)域公共危機(jī)治理的各主體應(yīng)根據(jù)條件和危機(jī)發(fā)展階段的變化，隨時(shí)間、地點(diǎn)和條件的轉(zhuǎn)移自覺對(duì)自身的責(zé)權(quán)利關(guān)系與結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使整個(gè)跨區(qū)域公共危機(jī)治理系統(tǒng)在不斷的條件變化過(guò)程中達(dá)到新的平衡。 通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制明確各參與主體的利益、權(quán)責(zé)邊界和規(guī)范各危機(jī)治理主體的行為，實(shí)現(xiàn)各方協(xié)同共治，應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)。因而，以協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，培育跨區(qū)域公共危機(jī)治理的治理主體,調(diào)和各治理主體的沖突和矛盾，構(gòu)建跨區(qū)域公共危機(jī)治理的利益共享機(jī)制，從而健全跨區(qū)域公共危機(jī)治理的權(quán)責(zé)體系和運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，就成為實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共危機(jī)治理中各治理主體和各級(jí)政府協(xié)同治理的有效手段。

二、 跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)踐邏輯

我國(guó)各區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作的不斷深入，促進(jìn)了各區(qū)域間社會(huì)文化的交流和聯(lián)系，并逐漸形成了我國(guó)各區(qū)域間的一種共生共榮關(guān)系，區(qū)域合作協(xié)同是鞏固區(qū)域間聯(lián)系，維護(hù)區(qū)域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)好跨區(qū)域公共危機(jī)事件的必然要求。在區(qū)域一體化加速推進(jìn)的背景下，“合則兩利，不合兩敗”的趨勢(shì)不斷凸顯，“對(duì)于跨區(qū)域公共危機(jī)的治理，我國(guó)各地方政府必須轉(zhuǎn)變思維觀念，逐步加強(qiáng)各地方政府合作治理公共危機(jī)的新模式，不斷創(chuàng)新跨區(qū)域公共危機(jī)合作治理機(jī)制”[10]。

（一）政府間公共危機(jī)協(xié)同治理的意識(shí)薄弱

跨區(qū)域公共危機(jī)事件是一種影響廣泛的突發(fā)事件，各級(jí)政府、各部門進(jìn)行平等合作與協(xié)商是進(jìn)行協(xié)同治理的基礎(chǔ)，但相當(dāng)一部分政府和職能部門協(xié)同治理的意識(shí)不足，難以形成無(wú)縫銜接、高效應(yīng)對(duì)的跨區(qū)域公共危機(jī)治理體系。

我國(guó)的行政體制是遵循專業(yè)分工和等級(jí)規(guī)則的科層等級(jí)體制，具有垂直性、單向性和程序化的特征，行政化色彩較強(qiáng)，在這種體制下，行政強(qiáng)化、治理弱化的情況依然存在。各級(jí)政府與上級(jí)政府的關(guān)系是服從與命令、被指導(dǎo)與指導(dǎo)的關(guān)系，公共危機(jī)協(xié)同治理的意識(shí)不足，上下級(jí)政府之間難以形成平等協(xié)商、相互依賴的伙伴關(guān)系，這在一定程度上影響了跨區(qū)域公共危機(jī)治理的效率。盡管多數(shù)政府間已經(jīng)構(gòu)建了應(yīng)急管理框架協(xié)議，以期形成跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理格局，但是部分政府出于對(duì)制度成本和組織成本的衡量，導(dǎo)致應(yīng)急管理框架協(xié)議針對(duì)性不強(qiáng)和執(zhí)行不到位?！八槠崩Ь成形赐黄?，理想的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和橫向平行互動(dòng)危機(jī)治理機(jī)制尚未形成，無(wú)法最大限度地整合跨區(qū)域公共危機(jī)的治理資源，難以達(dá)到各政府間協(xié)同共治的目標(biāo)。 同時(shí)，各治理部門的職能設(shè)置使得部門聯(lián)動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)，橫向部門間協(xié)同難以達(dá)成。 在跨區(qū)域公共危機(jī)治理的過(guò)程中，治理部門內(nèi)部存在多頭領(lǐng)導(dǎo)，各治理部門的職能邊界出現(xiàn)交叉重疊，實(shí)際運(yùn)行中暴露出溝通不暢、信息不對(duì)稱的問題，導(dǎo)致各部門合作欠缺和行動(dòng)不一致。部門的無(wú)序行動(dòng)造成治理資源分散化，信息封閉使得相關(guān)信息也難以整合，或者信息的關(guān)聯(lián)性與條理性較低，尚未構(gòu)建科學(xué)合理的組織間資源、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，難以形成各組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理局面。 因此，需要各級(jí)政府、各部門增強(qiáng)公共危機(jī)協(xié)同治理意識(shí)，改進(jìn)政府間關(guān)系，建立網(wǎng)絡(luò)信息共享系統(tǒng)，構(gòu)建集信息傳輸、資源聚合、關(guān)系黏合于一體的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理體系，以提升跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理效率，解決跨區(qū)域公共危機(jī)。

（二）單一政府治理模式存在缺陷

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、文化交流得越發(fā)頻繁，各種不確定因素增多，社會(huì)矛盾逐步顯現(xiàn)，導(dǎo)致跨區(qū)域公共危機(jī)時(shí)有發(fā)生，但是傳統(tǒng)的政府單一主體權(quán)威治理模式“封閉性”和“內(nèi)向型”的治理特點(diǎn)已無(wú)法適應(yīng)跨域公共問題“跨域性”和“外向型”的治理要求[11]。 根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的科層治理模式，單個(gè)政府的管轄權(quán)力受限，原有單一的政府公共危機(jī)治理模式由于治理效果較弱，已不適應(yīng)新時(shí)代的需要。 因此，針對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)事件，需要多主體共同參與協(xié)同治理。 跨區(qū)域公共危機(jī)不同于在單一行政區(qū)域內(nèi)或者單個(gè)功能系統(tǒng)發(fā)生的公共危機(jī)，其強(qiáng)調(diào)一種地理范圍或者功能系統(tǒng)的跨越，一般是在兩個(gè)或兩個(gè)以上省份或者功能系統(tǒng)發(fā)生的公共危機(jī)，具有地理范圍上的廣大性、波及范圍區(qū)域大、危害程度大等特征。“跨區(qū)域性公共危機(jī)的特點(diǎn)是具有跨行政區(qū)分布、 管轄權(quán)難以確定、超出應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)和漣漪效應(yīng)等。 ”[12]跨區(qū)域公共危機(jī)治理需要地方政府摒棄單一化治理模式，不再是由地方政府單獨(dú)開展公共危機(jī)的治理活動(dòng)，而是由地方政府之間通力合作，以及非政府組織、社會(huì)公眾、大眾傳媒的多方主體共同參與，注重多方協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建，提高公共危機(jī)的治理能力。 因而，跨區(qū)域公共危機(jī)治理的過(guò)程也更加注重信息共享下跨區(qū)域合作機(jī)制的構(gòu)建，注重各主體之間的信息共享和相互聯(lián)系。 現(xiàn)階段，我國(guó)跨區(qū)域公共危機(jī)一旦發(fā)生，往往波及多個(gè)省份，危機(jī)范圍內(nèi)的任何一個(gè)地方政府要“獨(dú)善其身”根本是不可能的。 地方政府由于其管轄權(quán)的限制，只能對(duì)本地區(qū)公共危機(jī)進(jìn)行局部性治理，而無(wú)法從公共危機(jī)的覆蓋范圍來(lái)全面性治理，單一政府治理模式會(huì)導(dǎo)致地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)治理能力弱化，無(wú)法根本解決跨區(qū)域間的公共危機(jī)，各地方政府唯有加強(qiáng)合作，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，才能有效地應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)。

（三）社會(huì)主體參與公共危機(jī)協(xié)同治理的能力有待加強(qiáng)

社會(huì)主體參與公共危機(jī)協(xié)同治理的能力會(huì)影響跨區(qū)域公共危機(jī)的治理效率。管理社會(huì)公共事務(wù)和處理社會(huì)問題僅依賴于市場(chǎng)或是政府的權(quán)威是不夠的，有力高效的手段是政府與社會(huì)主體及公民之間建立起信任的伙伴關(guān)系，通過(guò)三者的相輔相成促進(jìn)社會(huì)持續(xù)發(fā)展[13]。 跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理需要各社會(huì)主體的自主協(xié)調(diào)性，即在一定的利益共享機(jī)制下，通過(guò)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部各社會(huì)主體的談判與協(xié)商達(dá)成合作共識(shí)，并為實(shí)現(xiàn)這一共識(shí)簽訂相關(guān)協(xié)議或契約進(jìn)行合作，從而在公共危機(jī)治理系統(tǒng)內(nèi)形成新的動(dòng)態(tài)平衡和良好的治理秩序。但我國(guó)是政府主導(dǎo)型國(guó)家，政府在公共事務(wù)的治理中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，其他社會(huì)主體的獨(dú)立性和自主性較差，又尚未搭建完善的社會(huì)組織培育發(fā)展的平臺(tái)，導(dǎo)致其他社會(huì)主體危機(jī)協(xié)同治理能力較弱。

改革開放四十年來(lái)，隨著我國(guó)政府與市場(chǎng)界線的日益清晰，“小政府、大社會(huì)”下政府職能的調(diào)整、行政審批制度的不斷改革及政府權(quán)力的不斷下放，私人部門、非政府組織、社會(huì)組織和公民個(gè)人獲得了快速地成長(zhǎng)和發(fā)展。但當(dāng)前仍有一個(gè)無(wú)法忽視的突出問題，我國(guó)政府的“包辦”思想根深蒂固，其他社會(huì)主體的作用發(fā)揮受到壓制，私人部門、第三部門等社會(huì)組織的發(fā)展仍不成熟，在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理中參與不足、過(guò)多依賴政府、協(xié)同治理能力不強(qiáng)。社會(huì)和公民將絕大部分社會(huì)治理的執(zhí)行權(quán)利歸結(jié)于政府機(jī)關(guān)，社會(huì)組織功能和作用的發(fā)揮較少，還沒有成熟的社會(huì)性力量能夠承擔(dān)起協(xié)同治理中的責(zé)任。而政府憑借其在資金、信息、資源等方面的天然優(yōu)勢(shì)，在公共危機(jī)治理體系中具有壓倒性優(yōu)勢(shì)，其他社會(huì)主體在一定程度上受到政府部門的排擠，這種“擠出效應(yīng)”嚴(yán)重妨礙了其他社會(huì)治理主體作用的發(fā)揮。 此外，其他協(xié)同主體價(jià)值的削弱也進(jìn)一步加大了政府在危機(jī)治理中的工作量，加重其工作壓力，政府無(wú)法全方位、高效率地顧及危機(jī)治理的方方面面，導(dǎo)致公共危機(jī)治理體系中出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象。 因此需要肯定其他社會(huì)主體的價(jià)值，進(jìn)一步搭建完善的社會(huì)組織培育發(fā)展的平臺(tái)，充分發(fā)揮其他治理主體的作用，提升其跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理水平。

（四）協(xié)同治理存在“交易—合作”成本

在“經(jīng)濟(jì)人”理性條件下，利益最大化是每個(gè)人動(dòng)機(jī)行為的基本取向。 跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理，本質(zhì)上是一種多元主體間的互動(dòng)合作交易行為，而且是一種更為復(fù)雜的交易過(guò)程。 在協(xié)同治理過(guò)程中，由于合作各方有限理性的客觀存在，各級(jí)政府、各主體之間容易產(chǎn)生協(xié)同困境，其直接的后果就是造成不協(xié)同情境的發(fā)生，從而給多主體帶來(lái)高額的“交易—合作”成本支出。 一方面，各治理主體間的協(xié)同存在“交易—合作”成本。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，任何人與他人合作的目標(biāo)都是為了使得自身利益最大化，也就是說(shuō)，只有當(dāng)各政府和各治理主體間的協(xié)同合作能夠給自身帶來(lái)利益時(shí)，合作各方才會(huì)傾向于互相合作。而各主體間要達(dá)成協(xié)同治理的目標(biāo)，則都需要讓度一部分自身的權(quán)利，甚至放棄本部門的部分利益。 在協(xié)同治理的過(guò)程中，要求合作各方將信息和資源與其他主體共享，重整部門內(nèi)部的職能、構(gòu)建信息共享平臺(tái)及為協(xié)同合作進(jìn)行聯(lián)合培訓(xùn)等，由此帶來(lái)相應(yīng)的信息共享平臺(tái)搭建成本、資源成本、人力投入成本與時(shí)間成本。危機(jī)治理各方欲達(dá)成合作，則必然面臨高昂的“交易成本”支出，這往往會(huì)削減各主體間的合作協(xié)商的傾向，動(dòng)搖各方合作的基礎(chǔ)，造成各治理主體間協(xié)同合作的意愿降低的后果，導(dǎo)致協(xié)同治理的缺位或者滯后甚至無(wú)效。而且這種“交易成本”的產(chǎn)生在一定程度上也有可能會(huì)加劇跨區(qū)域公共危機(jī)的產(chǎn)生[14]。 另一方面，政府間的協(xié)同存在“交易—合作”成本。 地方政府出于自身利益的最大化動(dòng)機(jī)，在危機(jī)協(xié)同治理中很容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”，可能做出有損公共利益的不當(dāng)行為，其他社會(huì)主體對(duì)政府的監(jiān)督和政府的自我監(jiān)督就顯得十分必要，此時(shí)必然會(huì)產(chǎn)生較高的監(jiān)督成本，而高昂的監(jiān)控成本會(huì)增加政府部門的組織成本、制度成本和人力成本，這也將進(jìn)一步降低各方合作的意愿，影響跨區(qū)域公共危機(jī)治理的可持續(xù)性。

因此需要降低各方協(xié)同合作的交易成本，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，夯實(shí)治理各方合作基礎(chǔ)，減少高交易成本帶來(lái)的治理缺位或無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，避免不同的利益群體間的矛盾突出、競(jìng)爭(zhēng)劇增和合作關(guān)系破裂迫使跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理無(wú)法進(jìn)一步開展，構(gòu)建一種新型的跨區(qū)域公共危機(jī)合作治理模式就成為跨區(qū)域公共危機(jī)治理的重要手段。

三、跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的制度邏輯

在跨區(qū)域公共危機(jī)的治理過(guò)程中，制度保障至關(guān)重要。而我國(guó)條塊分割的行政管理體制、各組織機(jī)構(gòu)職能劃分的不足及我國(guó)應(yīng)急管理體制的不完善都導(dǎo)致了跨區(qū)域公共危機(jī)治理的“碎片化” 問題的產(chǎn)生。這在制度層面上，降低了各治理主體協(xié)同合作的動(dòng)力，影響到各治理主體在跨區(qū)域公共危機(jī)治理中的良性互動(dòng)，難以達(dá)成目標(biāo)上的一致性、行動(dòng)上的聯(lián)動(dòng)性，降低了跨區(qū)域公共危機(jī)的治理效率。

（一）條塊分割的行政管理體制限制了協(xié)同治理的效率

在跨區(qū)域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理體制在很大程度上影響了危機(jī)治理的效率和效果。 一方面，因條塊分割、地域隔閡等因素的制約，在跨區(qū)域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，各方政府往往習(xí)慣各行其是、各自為戰(zhàn)，相互之間缺乏主動(dòng)協(xié)同和互相配合，行動(dòng)缺乏統(tǒng)一性。 加之行政系統(tǒng)本身帶有封閉性，跨區(qū)域公共危機(jī)治理基本是內(nèi)部化的處理模式，信息共享較少，在危機(jī)治理過(guò)程中，容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱甚至信息失真現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱了公共危機(jī)治理的整合力度。另一方面，管理機(jī)制的碎片化，各區(qū)域間缺少合作協(xié)調(diào)的制度框架?？鐓^(qū)域公共危機(jī)往往涉及多個(gè)區(qū)域、多方政府，受利益分配機(jī)制的影響，各方政府的危機(jī)治理活動(dòng)缺乏積極性和主動(dòng)性。 此外，我國(guó)的公共危機(jī)治理部門存在管理層次設(shè)置不明確和機(jī)構(gòu)職責(zé)尚不明晰的情況，難免出現(xiàn)互相推諉的“踢皮球”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“搭便車”的情況。 這樣容易錯(cuò)失控制危機(jī)的最好時(shí)機(jī)，導(dǎo)致公共危機(jī)治理的效率低下。因此在跨區(qū)域公共危機(jī)治理的過(guò)程中，不僅要加強(qiáng)多方政府的協(xié)調(diào)合作，也要注重公私合作，充分發(fā)揮政府系統(tǒng)、私人部門及社會(huì)公眾在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和責(zé)任共擔(dān)等方面的優(yōu)勢(shì)，提高跨區(qū)域公共危機(jī)治理的效率，發(fā)揮多方治理合力，提高危機(jī)治理效率。

（二）組織機(jī)構(gòu)職能的各自劃分阻礙了協(xié)同治理的合作

組織機(jī)構(gòu)職能劃分的局限性，影響了各組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)一致行動(dòng)的進(jìn)行，削弱了各組織機(jī)構(gòu)協(xié)同治理的效率。政府的組織結(jié)構(gòu)是按照政府職能劃分情況而設(shè)置的，不同部門承擔(dān)不同職能，在各自領(lǐng)域內(nèi)有較大決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)。如氣象局、通信局、交通局、火車站等各部門之間缺乏主動(dòng)的溝通與協(xié)作，各部門都不了解其他部門的運(yùn)作情況，所以在面對(duì)危機(jī)時(shí)各自為政、銜接困難，往往采取了互相沖突的措施，各部門聯(lián)動(dòng)的作用不明顯，協(xié)同治理效果不佳，削弱了各組織機(jī)構(gòu)協(xié)同治理的效率，甚至轉(zhuǎn)移或加劇了危機(jī)。 由于跨區(qū)域公共危機(jī)范圍廣、影響力大，不再局限于小范圍區(qū)域，在跨區(qū)域公共危機(jī)治理中，各部門之間的信息溝通機(jī)制和信息共享平臺(tái)顯得十分重要?？鐓^(qū)域公共危機(jī)治理信息共享機(jī)制則有賴于各地方政府的通力合作，而在跨區(qū)域公共危機(jī)治理的實(shí)際運(yùn)作中，因組織機(jī)構(gòu)職能劃分的局限性，各部門缺乏溝通，缺乏彼此間信息、資源的合理流動(dòng)和有效共享，造成因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的社會(huì)公眾和大眾傳媒的主觀臆想和推測(cè)，不利于危機(jī)治理行為的盡快實(shí)施。 因此需要各部門之間加強(qiáng)協(xié)同合作，使各部門突破條塊分割的組織模式和功能邊界，實(shí)現(xiàn)信息、資源的相互傳輸與有效共享。

（三）重縱向管理、輕橫向合作的應(yīng)急管理體制影響了協(xié)同治理的動(dòng)力

“一案三制” (應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制) 是我國(guó)應(yīng)急管理體制的基本模式，在公共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，“一案三制”的應(yīng)急管理體制發(fā)揮了重要作用，在確保社會(huì)公眾生命與財(cái)產(chǎn)安全、 維護(hù)和保障公共利益等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。 但是，在跨區(qū)域公共危機(jī)治理中，我國(guó)這種重縱向管理、輕橫向合作的應(yīng)急管理體制，也暴露了一些不足和缺陷。 我國(guó)的應(yīng)急管理體制主要規(guī)定了以下兩個(gè)方面： 一是各行政區(qū)劃政府橫向政府間關(guān)系和具有上下級(jí)關(guān)系的縱向政府間關(guān)系；二是政府與社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)等其他社會(huì)主體之間的關(guān)系。 根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相關(guān)規(guī)定，在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、 屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。 顯然，這是一種層級(jí)嚴(yán)密、等級(jí)嚴(yán)格的科層管理體制。 在這種體制下，相關(guān)部門聽從上級(jí)部門的指揮和命令，根據(jù)指令辦事，缺乏靈活性和創(chuàng)新性，跨區(qū)域公共危機(jī)治理的府際合作缺乏，難以發(fā)揮非政府組織、企業(yè)及民眾等其他社會(huì)力量，忽視與其他社會(huì)主體建立合作關(guān)系。 應(yīng)急管理體制主觀性強(qiáng)和處置效率偏低導(dǎo)致橫向合作意識(shí)較弱，這就要求我們應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)橫向政府間合作及“政府—社會(huì)”的合作意識(shí)，增強(qiáng)跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理能力。

另外，近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，我國(guó)制定了一系列關(guān)于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)，但是在我國(guó)已有的法律規(guī)章中，大多籠統(tǒng)地鼓勵(lì)其他社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)要參與到公共危機(jī)事件的協(xié)同治理過(guò)程中，內(nèi)容上比較抽象，而對(duì)于具體如何參與，以什么樣的方式參與進(jìn)來(lái)，各級(jí)政府及其部門并未制定具體的、具有可操作性的辦法。 在公共危機(jī)到來(lái)時(shí)，因法律條文規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，各參與主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，缺乏相關(guān)法律依據(jù)，各參與主體的合法權(quán)益得不到法律保障，導(dǎo)致其在參與公共危機(jī)協(xié)同治理的過(guò)程中存在一定的阻力，壓制了其參與危機(jī)治理的積極性。 此外，因?yàn)楹芏嚓P(guān)于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)都是在緊急情況下制定的，突擊立法普遍，導(dǎo)致應(yīng)急立法質(zhì)量低下，加上對(duì)應(yīng)急法律缺乏適時(shí)地修改，影響到應(yīng)急法律法規(guī)應(yīng)有作用的發(fā)揮。

顯然，跨區(qū)域公共危機(jī)治理應(yīng)該是以政府為主導(dǎo)，非政府組織、企業(yè)和社會(huì)公眾多方參與的多元協(xié)同治理機(jī)制。地方政府在跨區(qū)域公共危機(jī)治理中發(fā)揮著統(tǒng)籌全局的作用，在促成跨區(qū)域公共危機(jī)治理體系的建立上也起著不可替代的作用，處理好其他參與危機(jī)治理主體之間的關(guān)系，通過(guò)各參與主體在應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)時(shí)相互協(xié)調(diào)與合作，以期提高跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的效率與水平。

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)共存，社會(huì)矛盾凸顯，跨區(qū)域公共危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生，對(duì)我國(guó)政府的跨公共危機(jī)協(xié)同治理能力和水平形成了一種新的挑戰(zhàn)。 現(xiàn)階段整體性治理、 參與式治理及協(xié)同治理理論的發(fā)展和完善，為我們更好地看待跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理問題提供了理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)，有利于我們分析并有效應(yīng)對(duì)我國(guó)跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過(guò)程中所存在的現(xiàn)實(shí)問題，也為我們從制度上探討我國(guó)跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的體制機(jī)制提供了很好的視角。各級(jí)政府必須增強(qiáng)協(xié)同合作意識(shí)，全面理順各治理主體間的關(guān)系，提升自身的危機(jī)治理能力，構(gòu)建完善的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理體系，把“壞事”變?yōu)椤昂檬隆?，轉(zhuǎn)“危機(jī)”為“轉(zhuǎn)機(jī)”，這也是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。