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    農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型及策略選擇探析

    2019-03-05 14:58:00鐘小林
    關(guān)鍵詞:制度農(nóng)村

    鐘小林

    (江西理工大學(xué)文法學(xué)院,江西 贛州341000)

    農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展,必須依托堅(jiān)實(shí)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。要充分發(fā)揮農(nóng)村公共設(shè)施的基礎(chǔ)性作用,就必須強(qiáng)化農(nóng)村公共設(shè)施的有效治理。 農(nóng)村公共設(shè)施是指政府公共投入、 社會(huì)公用企業(yè)投資、社會(huì)捐助或村民自主集資興建的,以增進(jìn)農(nóng)村公共福利和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)工程,其主要包括“農(nóng)田水利設(shè)施、交通通信設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施和文化體育設(shè)施等”[1]。由于受自然力作用及人為不合理使用因素的影響,農(nóng)村公共設(shè)施容易老化與損舊,減少使用壽命,降低使用效率。農(nóng)村公共設(shè)施的治理與保護(hù)是構(gòu)成鄉(xiāng)村振興發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵和關(guān)鍵因素。農(nóng)村公共設(shè)施治理是指涉及農(nóng)村公共設(shè)施投資、建設(shè)、使用或受益的多元主體,為提高公共設(shè)施的使用效率和延長(zhǎng)其使用壽命,依據(jù)一定的原則和職責(zé),就公共設(shè)施建設(shè)使用的全過(guò)程所進(jìn)行的科學(xué)規(guī)劃、合理利用和監(jiān)督保護(hù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,農(nóng)村公共設(shè)施經(jīng)歷著由傳統(tǒng)管護(hù)走向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型,以市場(chǎng)機(jī)制為依托,創(chuàng)新治理方式,開(kāi)啟農(nóng)村公共設(shè)施治理的新進(jìn)程。

    一、 市場(chǎng)體制下農(nóng)村公共設(shè)施由傳統(tǒng)管護(hù)走向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型

    新中國(guó)建立初期,為徹底改變農(nóng)業(yè)落后的面貌和加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展,黨和國(guó)家集中力量組織廣大農(nóng)民群眾開(kāi)展了大規(guī)模農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)動(dòng),新修了一大批農(nóng)田水利、交通通訊和生活基礎(chǔ)設(shè)施,奠定了新中國(guó)農(nóng)村公共設(shè)施的基礎(chǔ),為新中國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。 在人民公社體制下,農(nóng)村公共設(shè)施的公有制性質(zhì)與公共物品的屬性相吻合,擁有完整的管理組織體系,形成了一系列行之有效的管護(hù)機(jī)制,適應(yīng)了加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要。 爾后,“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革,從根本上改變了農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式”[2],也給農(nóng)村公共設(shè)施的供給模式和治理組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)深刻變遷。 農(nóng)村公共設(shè)施正經(jīng)歷著由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的治理模式轉(zhuǎn)變。

    (一)從產(chǎn)品屬性看,農(nóng)村公共設(shè)施由公有性質(zhì)逐漸向多種所有制并存拓展

    在權(quán)力集中的政社合一體制下,農(nóng)村的一切生產(chǎn)資料歸集體所有,農(nóng)村公共設(shè)施是公有資產(chǎn),屬于公有制范疇。 農(nóng)村公共設(shè)施的投資、管理和使用緊密相連,形成了國(guó)家集體公共投資、政府統(tǒng)一管理和生產(chǎn)大隊(duì)集體使用與管護(hù)的利益高度整合的管護(hù)模式。 在利益高度整合的管護(hù)模式中,國(guó)家和集體投資農(nóng)村公共設(shè)施,公共設(shè)施為實(shí)現(xiàn)國(guó)家和集體利益服務(wù)。 從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上,農(nóng)村公共設(shè)施具有鮮明的公有性質(zhì),能夠充分反映公有物品的根本屬性。自農(nóng)村改革以來(lái),隨著所有制結(jié)構(gòu)的改變,農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入利益分化和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)多元化的階段。在供給模式上,農(nóng)村公共設(shè)施出現(xiàn)了政府集權(quán)供給、政府主導(dǎo)農(nóng)民(或市場(chǎng))參與供給和農(nóng)民(或市場(chǎng))自愿供給等多種模式并存的格局。浙江省麗水市是推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施治理適應(yīng)市場(chǎng)化需求的典范縣市。他們針對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的不同屬性、分布特點(diǎn)和資金來(lái)源等因素,靈活選擇農(nóng)村公共設(shè)施的供給主體,形成多種所有制經(jīng)濟(jì)參與農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的局面。 “財(cái)政公共資金仍是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源,政府部門是農(nóng)村公共設(shè)施的主要投資主體,財(cái)政公共資金約占66.5%;隨著市場(chǎng)組織和民間力量的崛起,為促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)或拓展業(yè)務(wù),他們積極參與農(nóng)村公共設(shè)施的供給,民營(yíng)或股份制資本成為農(nóng)村公共設(shè)施所有制的有機(jī)構(gòu)成,民營(yíng)資本約占15.6%;為適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的需要,家庭聯(lián)產(chǎn)承包的農(nóng)戶在村委會(huì)的組織下,自發(fā)聯(lián)合投資興建一定的農(nóng)村生產(chǎn)生活公共設(shè)施,成為農(nóng)村公共設(shè)施的直接投資人,村民自主捐建資金約占10.8%;為推進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展,一些公益組織和成功的人士,捐贈(zèng)投資興建農(nóng)村公共設(shè)施,捐贈(zèng)資金也成為農(nóng)村公共設(shè)施投資的新型來(lái)源,社會(huì)捐助資金約占7.1%?!盵3]由此可見(jiàn),傳統(tǒng)農(nóng)村公共設(shè)施原有高度集中的供給體系被打破,農(nóng)村公共設(shè)施的供給主體呈現(xiàn)向多樣化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。農(nóng)村公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)形成了以公有制為主體多種所有制形式并存的格局,農(nóng)村公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)也由原來(lái)單純的公有性質(zhì)向多元的公益性質(zhì)拓展。

    (二)從組織結(jié)構(gòu)看,農(nóng)村公共設(shè)施由集中管護(hù)向多中心治理轉(zhuǎn)變

    在人民公社體制下,農(nóng)村公共設(shè)施的公有制性質(zhì),決定了政府領(lǐng)導(dǎo)下的集中管理模式。人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)村公共設(shè)施使用和管護(hù)的基本單位,公共設(shè)施的管護(hù)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的有機(jī)構(gòu)成。 人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)籌組織安排人員進(jìn)行公共設(shè)施的維護(hù)與保養(yǎng),形成了一整套的管理組織機(jī)構(gòu)、 管理資金保障機(jī)制和管理責(zé)任制度,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公共設(shè)施使用者與管護(hù)者的有機(jī)統(tǒng)一,使農(nóng)村公共設(shè)施的管護(hù)有較好的組織保障、人員保障和制度保障。 之后,隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革的推行及人民公社體制的解體和農(nóng)村利益的分化,農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)逐漸失去了原有組織體系的保障,漸漸產(chǎn)生了投資者與使用者的分離,投資者與管護(hù)者的分離,使用者與管護(hù)者的分離,出現(xiàn)了責(zé)權(quán)利不相統(tǒng)一的狀況,農(nóng)村公共設(shè)施治理進(jìn)入機(jī)構(gòu)重組與方法創(chuàng)新的歷史階段。 當(dāng)前,廣大農(nóng)村普遍存在公共設(shè)施治理多元主體參與的現(xiàn)象,“基層政府、村委會(huì)、民間組織、公司企業(yè)和廣大村民,都是農(nóng)村公共設(shè)施治理主體的有機(jī)構(gòu)成”[4]。 由于它們處于不同的治理地位,扮演著不同的治理角色,針對(duì)不同性質(zhì)的農(nóng)村公共設(shè)施,各自能夠發(fā)揮不同的治理功能和作用。農(nóng)村公共設(shè)施種類多樣,存在的形態(tài)各不相同,以及它們的特點(diǎn)與功能存在較大的差異性。依據(jù)不同種類、不同性質(zhì)和不同層次的公共設(shè)施,應(yīng)選定并設(shè)立相應(yīng)的治理主體,專門針對(duì)某一具體的公共設(shè)施集中治理,才能取得實(shí)效。 因此,黃紅華指出,新時(shí)期農(nóng)村公共設(shè)施的治理,是多中心并存,各類主體協(xié)同參與的組織結(jié)構(gòu)模式,即中心協(xié)同治理模式?!凹児残再|(zhì)的公共設(shè)施,仍然要堅(jiān)持以政府為中心的治理模式;準(zhǔn)公共性質(zhì)的公共設(shè)施,可以采取市場(chǎng)化或村委會(huì)為中心的治理模式;與農(nóng)民生產(chǎn)生活非常貼近、 具有鮮明自然屬性的公共設(shè)施,要堅(jiān)持以村民為中心的治理模式。 ”[5]可見(jiàn),農(nóng)村公共設(shè)施的多樣性和差異性,決定了農(nóng)村公共設(shè)施的治理必然走向多中心治理并存的格局。

    (三)從制度安排看,農(nóng)村公共設(shè)施由單純行政管制向多層次制度協(xié)同配套

    在傳統(tǒng)農(nóng)村公共設(shè)施管理中,農(nóng)村公共權(quán)力高度集中,管理公共設(shè)施的權(quán)責(zé)集中統(tǒng)一,主要采取自上而下的行政命令方式。有組織的農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)體系使農(nóng)村公共設(shè)施的管理有嚴(yán)格的組織體系和制度保障,為強(qiáng)化行政命令在農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)中提供了制度基礎(chǔ)。 自農(nóng)村改革以來(lái),隨著農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變和利益結(jié)構(gòu)的變遷,農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)參與主體出現(xiàn)多元性,農(nóng)村公共設(shè)施的種類、屬性和內(nèi)容也呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì),農(nóng)村公共設(shè)施治理的經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境發(fā)生根本性改變。 江蘇省連云港市根據(jù)農(nóng)村公共設(shè)施治理變化發(fā)展的新常態(tài),帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾大膽改革,不斷推進(jìn)制度變遷,初步探索了一系列新體制機(jī)制,促進(jìn)了農(nóng)村公共設(shè)施治理向多元制度協(xié)同配套發(fā)展?!耙皇窃O(shè)立農(nóng)村公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度,明確產(chǎn)權(quán)歸屬,理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,界定管護(hù)責(zé)任,為農(nóng)村公共設(shè)施治理提供必要的制度前提;二是健全村民自治制度,推進(jìn)村民民主自治建設(shè),保障村民民主參與公共設(shè)施治理的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施治理的民主化; 三是根據(jù)公共設(shè)施的不同性質(zhì),引入市場(chǎng)機(jī)制,拓寬農(nóng)村公共設(shè)施治理的市場(chǎng)化新模式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施治理的有償化服務(wù);四是基于公共精神和公益文化,發(fā)展社會(huì)志愿服務(wù)機(jī)制,鼓勵(lì)民間組織和村民積極參與農(nóng)村公共設(shè)施的義務(wù)勞動(dòng)和義務(wù)維護(hù);五是結(jié)合農(nóng)村實(shí)際,創(chuàng)新農(nóng)村公共設(shè)施治理的監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督、組織監(jiān)督和社會(huì)評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合。 ”[6]

    (四)從資金來(lái)源看,農(nóng)村公共設(shè)施由單純公共投入向多元化社會(huì)籌措發(fā)展

    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的投入與管護(hù)費(fèi)用,均由國(guó)家和集體統(tǒng)籌安排與支付,而由此產(chǎn)生的收益也歸屬國(guó)家和集體所有,能夠較好地保證公共設(shè)施管護(hù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源,并形成了以公共財(cái)政支出為主要的支付體系。 農(nóng)村改革后,農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)資金的來(lái)源隨著利益的分化和經(jīng)營(yíng)方式的多樣性而出現(xiàn)了多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。政府作為國(guó)家公共利益的代表,仍然是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)資金的投資主體,決定和引領(lǐng)農(nóng)村公共設(shè)施發(fā)展的基本方向。 為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,一些企業(yè)和社會(huì)組織積極探索了公司+農(nóng)戶、 公司+合作社等多種農(nóng)村經(jīng)營(yíng)形式,引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入農(nóng)村公共設(shè)施領(lǐng)域。 為深化合作和改善投資環(huán)境,一些企業(yè)和社會(huì)組織以捐贈(zèng)的形式投入農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè),捐贈(zèng)資金成為農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)資金的主要來(lái)源。 村民是農(nóng)村公共設(shè)施的直接使用者,為改善生活或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,他們以集資或參與義務(wù)勞動(dòng)的方式推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施的治理工作,成為農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)資金的主要籌措渠道。 此外,一些從鄉(xiāng)村走出去的成功人士,為促進(jìn)家鄉(xiāng)的發(fā)展而對(duì)公共設(shè)施建設(shè)捐款捐物,這些捐贈(zèng)款物也是農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)資金的有機(jī)構(gòu)成。

    二、農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

    當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村改革是一種自下而上的誘致性制度變遷。農(nóng)村公共設(shè)施的治理轉(zhuǎn)型必然存在一定的制度缺失,出現(xiàn)制度供給不足的狀況。目前,一些地方的農(nóng)村常常出現(xiàn)鄉(xiāng)村公路建好后沒(méi)有人管理,農(nóng)村公共文體器具無(wú)人養(yǎng)護(hù),農(nóng)村飲水工程成了擺設(shè),原本的“民心工程”變成了“撓心工程”。

    (一)農(nóng)村公共設(shè)施治理主體分散,完整統(tǒng)一的治理體系難以構(gòu)建

    從客觀上看,農(nóng)村公共設(shè)施為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活服務(wù),直接與自然界發(fā)生密切的關(guān)系,具有鮮明的自然性。 鄉(xiāng)村群落的廣泛分布與不集中,決定了農(nóng)村公共設(shè)施布局具有分散性。 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和文化建設(shè)的共同推進(jìn),決定了農(nóng)村公共設(shè)施存在形態(tài)上的差異性和多樣性。 可見(jiàn),農(nóng)村公共設(shè)施布局的分散性、存在形態(tài)的差異性和多樣性,成為形成統(tǒng)一有效的治理體系存在的現(xiàn)實(shí)困難。從參與主體的角色看,隨著生產(chǎn)方式和利益結(jié)構(gòu)的變遷,農(nóng)村改革催生了多元化的社會(huì)主體,農(nóng)村公共設(shè)施治理出現(xiàn)多元主體參與?;鶎诱?、自治組織(村委會(huì))、公益組織、企事業(yè)組織和廣大村民,都是農(nóng)村公共設(shè)施治理的參與主體。在多元化農(nóng)村公共設(shè)施治理體系中,各參與主體比較分散,他們處于不同層次,扮演著不同的角色,有各自的行為準(zhǔn)則和運(yùn)行模式,為形成統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)控制治理體系帶來(lái)巨大的阻礙。 從參與主體的發(fā)展水平看,由于受農(nóng)村欠發(fā)達(dá)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)因素的制約,農(nóng)村各社會(huì)主體的成長(zhǎng)與發(fā)育成熟程度存在較大的差異性,彼此之間的力量存在不均衡現(xiàn)象,為農(nóng)村公共設(shè)施治理的溝通合作造成鴻溝或差距。 從政府的功能看,“基層政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)就存在‘重建設(shè),輕管理’現(xiàn)象,自覺(jué)構(gòu)建公共設(shè)施治理體系的思維意識(shí)不強(qiáng)烈,缺少總體設(shè)計(jì)與部署,推進(jìn)治理體系建設(shè)的行為措施滯后”[7]。 在推進(jìn)公共設(shè)施治理體系建設(shè)中,政府的核心地位不明顯,引領(lǐng)作用沒(méi)有充分發(fā)揮,嚴(yán)重地制約農(nóng)村公共設(shè)施治理體系建設(shè)。

    (二)農(nóng)村公共設(shè)施治理制度安排滯后,制度的協(xié)同遞增效應(yīng)不明顯

    農(nóng)村公共設(shè)施在由管理到治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,原有的組織體系和管理機(jī)制漸已消退,而市場(chǎng)體制下的制度供給不足。當(dāng)前農(nóng)村公共設(shè)施的治理不僅存在機(jī)制缺失,而且現(xiàn)有一些機(jī)制發(fā)育不成熟、相互之間不配套的現(xiàn)象較為常見(jiàn),制度協(xié)同遞增的效應(yīng)不顯著,直接制約了農(nóng)村公共設(shè)施治理的整體推進(jìn)。第一,產(chǎn)權(quán)制度不健全,責(zé)任落實(shí)不到位。當(dāng)前,農(nóng)村公共設(shè)施投資興建的主要形式有: 國(guó)家投資、集體經(jīng)濟(jì)投入、村民自籌自建和社會(huì)捐助。 這些投資形式多元并存或者合作共存,使得農(nóng)村公共設(shè)施存在錯(cuò)綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,其產(chǎn)權(quán)歸屬難以確認(rèn)和保障。 而現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展滯后,農(nóng)村公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬不能科學(xué)界定,權(quán)利人的權(quán)益不能得到有效保障,這就直接造成農(nóng)村公共設(shè)施治理責(zé)任人落實(shí)不明確,其具體治理責(zé)任劃分不合理,導(dǎo)致農(nóng)村公共設(shè)施治理存在漏洞與錯(cuò)位,出現(xiàn)“需要管的沒(méi)人管,有人管的重復(fù)管”的情況。 第二,民主參與制度不完善,人的因素沒(méi)有充分發(fā)揮。 農(nóng)村公共設(shè)施是公共物品,農(nóng)村公共設(shè)施的治理需要廣大村民的積極參與和民主管理。而當(dāng)前村民自治制度和民主管理制度仍然不完善,使得農(nóng)村公共設(shè)施治理過(guò)程中民主決策不公開(kāi),民主管理不落實(shí),民主參與不充分,民主監(jiān)督流于形式,嚴(yán)重地遏制了村民參與公共設(shè)施治理的積極性和主動(dòng)性。 第三,系統(tǒng)化的治理體系尚未形成,農(nóng)村公共設(shè)施治理缺乏組織保證。 因缺少組織體系,農(nóng)村公共設(shè)施治理未能形成強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)力量,治理工作沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃,工作開(kāi)展起來(lái)舉步維艱,出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象,表現(xiàn)出隨意性和不確定性,治理工作難以取得實(shí)效。農(nóng)村公共設(shè)施治理缺少組織體系,實(shí)質(zhì)就是沒(méi)有形成權(quán)責(zé)體系。 這直接導(dǎo)致治理工作權(quán)利不清,責(zé)任不明,容易出現(xiàn)工作上的相互推諉與扯皮,工作業(yè)績(jī)不佳。 第四,監(jiān)督考核制度缺失,農(nóng)村公共設(shè)施治理效率低下。農(nóng)村公共設(shè)施治理缺少組織體系,本質(zhì)上就是未能形成有效的監(jiān)管主體和監(jiān)管制度。因監(jiān)督檢查和考核機(jī)制缺失,農(nóng)村公共設(shè)施的治理工作得不到有效落實(shí),容易滋生腐敗和導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi),工作效率低下。

    (三)農(nóng)村公共設(shè)施資金投入不足,治理經(jīng)費(fèi)缺少整體統(tǒng)籌安排

    農(nóng)村公共設(shè)施治理,是一個(gè)投入與產(chǎn)出的過(guò)程,需要足夠和持續(xù)的資金供給與支持。當(dāng)前,資金短缺是農(nóng)村公共設(shè)施治理過(guò)程中普遍存在的突出問(wèn)題。 第一,政府投入公共資金不足。 長(zhǎng)期以來(lái),黨和國(guó)家重視發(fā)展工業(yè)化,投入農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的比重偏低且結(jié)構(gòu)不合理。 “農(nóng)村稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以彌補(bǔ)因稅費(fèi)改革造成的財(cái)政缺口,對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施治理的投入顯得力不從心?!盵8]在稀缺的農(nóng)村公共財(cái)政條件下,基層政府“重建設(shè),輕管理”已成為必然的選擇。第二,金融資金介入不充分。 (1)農(nóng)村公共設(shè)施是為農(nóng)村發(fā)展提供服務(wù)的公共物品,非營(yíng)利性明顯,金融機(jī)構(gòu)投資意愿不強(qiáng)。(2)農(nóng)村公共設(shè)施規(guī)模小、收效慢和效益低,金融機(jī)構(gòu)投資風(fēng)險(xiǎn)大。(3)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱,抵押質(zhì)押物欠缺,信用程度低。 (4)金融機(jī)構(gòu)貸款手續(xù)繁雜、利率高、期限短,不適應(yīng)農(nóng)村公共設(shè)施加快發(fā)展的需要。(5)政府對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施治理的扶持有限,沒(méi)有出臺(tái)政府貼息等鼓勵(lì)措施。 第三,農(nóng)民和村集體投入有限。在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱的情況下,“空殼村”“負(fù)債村” 現(xiàn)象比較突出,“村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,村集體提留少,資金積累嚴(yán)重缺乏,無(wú)力提供公共設(shè)施的建設(shè)與整治”[9]。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,農(nóng)民并不富裕且發(fā)展不均衡,在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制度不健全的情況下,自籌資金參與公共設(shè)施的建設(shè)與治理存在很大困難。第四,社會(huì)捐助微弱短促。當(dāng)前,農(nóng)村缺乏完善的社會(huì)捐助管理、監(jiān)督和激勵(lì)的一整套機(jī)制,捐助資金存在不公開(kāi)、不透明和不合理使用的狀況,使得捐助人的權(quán)益得不到有效保證,挫傷了捐助者的積極性,嚴(yán)重遏制了捐助人的意愿,社會(huì)捐助不足。第五,治理資金布局分散,整體效應(yīng)難以發(fā)揮。農(nóng)村公共設(shè)施種類繁多、 層次參差不齊和布局結(jié)構(gòu)分散性,致使各種治理資金處于不同的層次和各自游離的狀態(tài)。因缺少統(tǒng)一的資金收集、使用和監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu),各種治理資金缺乏統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與監(jiān)督,難以形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)和發(fā)揮整體效應(yīng),經(jīng)常出現(xiàn)治理經(jīng)費(fèi)的東挪西借和捉襟見(jiàn)肘,打破農(nóng)村公共設(shè)施治理的連續(xù)性和整體性,降低農(nóng)村公共設(shè)施的使用效率。

    (四)農(nóng)村公共服務(wù)意識(shí)培育欠缺,公共設(shè)施治理缺乏公益精神支撐

    農(nóng)村公共設(shè)施的治理離不開(kāi)公益精神和公共文化的支持。當(dāng)前農(nóng)村公益精神的培育和公共文化的建設(shè)正在推進(jìn)之中,相對(duì)滯后的農(nóng)村公益精神和公共文化水平遠(yuǎn)跟不上農(nóng)村公共設(shè)施快速發(fā)展及其治理轉(zhuǎn)型的需要。一是由于農(nóng)村公共設(shè)施治理具有多元主體性,各參與主體在思想認(rèn)識(shí)上存在較大差異,治理工作難以形成統(tǒng)一的布局與協(xié)調(diào),在治理的行動(dòng)上難以形成合力,農(nóng)村公共設(shè)施治理整體效果不顯著。 二是面對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的緊迫性,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子將主要精力用在爭(zhēng)項(xiàng)目、跑資金和搞建設(shè)上,忽視公共設(shè)施的合理利用與維護(hù)”[10]基層干部中普遍存在“重建設(shè)輕管理”的思想,他們對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的治理缺少足夠的重視,公共設(shè)施的治理缺乏統(tǒng)一的組織規(guī)劃和實(shí)施方案,出現(xiàn)推一推、動(dòng)一動(dòng)的被動(dòng)現(xiàn)象,缺乏公共設(shè)施治理的主動(dòng)性和自覺(jué)性。三是作為公共設(shè)施使用者和受益者的農(nóng)民群眾,在思想觀念上存在“主人翁責(zé)任意識(shí)不強(qiáng),認(rèn)為農(nóng)村公共設(shè)施的管護(hù)是政府的事,自己只管享受,不愿盡義務(wù)”[11]。 特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí),集體公共組織的解體,公共活動(dòng)和教育的減少,直接削弱了農(nóng)民公共意識(shí)和公益精神的培育。一些村民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和理性自利人的指引下,熱心于個(gè)人事務(wù),對(duì)公共事務(wù)缺乏熱情和動(dòng)力,面對(duì)公共設(shè)施的破壞或不合理使用行為無(wú)動(dòng)于衷,不敢勇于維護(hù)和管理。 四是農(nóng)村公益組織和志愿服務(wù)組織發(fā)展滯后,或是它們的組織體制機(jī)制不健全,從而落實(shí)公益活動(dòng)能力比較弱,農(nóng)村公共設(shè)施治理缺少公益組織的支持與參與。村民也因公益志愿組織的缺乏或機(jī)制的缺失,而參與公益事務(wù)活動(dòng)比較少,他們的公益精神沒(méi)有得到有效的培育,踐行公共服務(wù)的能力沒(méi)有得到提升。

    (五)農(nóng)村科教與技術(shù)發(fā)展滯后,公共設(shè)施治理缺失技術(shù)平臺(tái)的支撐

    現(xiàn)代農(nóng)村公共設(shè)施蘊(yùn)含了科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用和工藝的設(shè)計(jì),因此農(nóng)村公共設(shè)施的治理必須采用科技的方法和手段,才能適應(yīng)其現(xiàn)代技術(shù)含量的要求。 農(nóng)村公共設(shè)施具有種類多樣性、參與治理主體多元性和結(jié)構(gòu)布局分散性的特點(diǎn),決定了農(nóng)村公共設(shè)施的治理是一個(gè)綜合系統(tǒng)的工程。一是沒(méi)有根據(jù)公共設(shè)施的屬性和產(chǎn)權(quán)性質(zhì),對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的類型進(jìn)行科學(xué)的分類,導(dǎo)致治理方式上的錯(cuò)位與混亂。 二是檢查監(jiān)測(cè)技術(shù)落后,不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共設(shè)施存在的隱患與危害,貽誤治理時(shí)機(jī)。 三是信息化技術(shù)平臺(tái)沒(méi)有搭建和充分發(fā)揮,存在信息不公開(kāi)不透明現(xiàn)象,需要管理維護(hù)的公共設(shè)施未能及時(shí)反饋,治理時(shí)效滯后。四是農(nóng)村科普宣傳團(tuán)隊(duì)稀缺,科技志愿服務(wù)不足,農(nóng)村公共設(shè)施使用方法和技能的培訓(xùn)宣講落實(shí)不到位。一些科學(xué)文化知識(shí)水平偏低的農(nóng)民群眾,因不懂得公共設(shè)施使用的方法和技術(shù),而導(dǎo)致公共設(shè)施的不合理使用,加快公共設(shè)施的損害;或因他們技術(shù)知識(shí)的匱乏,而不懂得對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù),挫傷他們參與公共設(shè)施治理的積極性。

    三、新時(shí)期農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型的策略選擇

    農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村改革的必然要求和應(yīng)有內(nèi)涵。它既有新事物帶來(lái)的積極因素和機(jī)遇,又有新舊體制更替所產(chǎn)生的不穩(wěn)定條件與挑戰(zhàn)。 當(dāng)前,農(nóng)村公共設(shè)施治理的主要任務(wù)是推進(jìn)治理組織體系的構(gòu)建、強(qiáng)化制度安排、統(tǒng)籌資金供給和加快促進(jìn)農(nóng)村文化科技建設(shè)。

    (一)突出政府主導(dǎo)作用,構(gòu)筑農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理體系

    在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,盡管農(nóng)村公共設(shè)施趨向多中心治理發(fā)展,但政府的核心地位和主導(dǎo)作用決不能動(dòng)搖和弱化,公共權(quán)力仍是多中心治理體系得以構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)的前提與保障。首先,政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理規(guī)則的制定者。 政府通過(guò)制定公共政策,明確各參與主體在農(nóng)村公共設(shè)施治理中的地位和作用,賦予他們權(quán)力,界定他們的權(quán)利與義務(wù),規(guī)范他們的行為準(zhǔn)則,從而構(gòu)建層次有序、中心突出、任務(wù)明確的多中心治理體系,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施的無(wú)縫隙治理,適應(yīng)農(nóng)村公共設(shè)施多屬性、多種類和多層次特點(diǎn)的需要。其次,政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理體系的維護(hù)者。 “農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理,離不開(kāi)公共權(quán)力的統(tǒng)領(lǐng)與整合?!盵3]一方面,多中心之間的權(quán)責(zé)的界定與劃分需要公共權(quán)力來(lái)執(zhí)行,各參與主體之間的配合與協(xié)調(diào)需要公共權(quán)力來(lái)促進(jìn); 另一方面,在農(nóng)村公共設(shè)施治理中,各參與主體之間難免存在利益的矛盾與權(quán)益的糾紛,需要公共權(quán)力進(jìn)行調(diào)節(jié)與化解。離開(kāi)公共權(quán)力的存在,多中心治理必將名存實(shí)亡。再次,政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理資源的配置者。 農(nóng)村公共設(shè)施治理離不開(kāi)公共資源的支撐,政府要加大對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的投入與引進(jìn),對(duì)各種治理經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌,合理調(diào)度多中心治理經(jīng)費(fèi),確保多中心之間的協(xié)同配合得以運(yùn)轉(zhuǎn)。 最后,政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理的監(jiān)督者。 農(nóng)村公共設(shè)施的治理需要政府的監(jiān)督檢查。 政府依據(jù)農(nóng)村公共設(shè)施治理的規(guī)律和特點(diǎn)制定必要的行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立必要的工作檢查機(jī)制和制度,常態(tài)化地對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施治理展開(kāi)監(jiān)督與考核,確保農(nóng)村公共設(shè)施治理得到落實(shí),公共利益得到實(shí)現(xiàn)。

    (二)強(qiáng)化制度安排,推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施治理機(jī)制的協(xié)同發(fā)展

    農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型,其實(shí)質(zhì)是一種制度變遷。 為適應(yīng)變革中的秩序,農(nóng)村公共設(shè)施治理不僅要推進(jìn)制度創(chuàng)新,強(qiáng)化制度安排,而且要促進(jìn)制度之間的協(xié)同發(fā)展,實(shí)現(xiàn)制度效益的遞增。第一,制度安排要維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民群眾的利益。農(nóng)民群眾是農(nóng)村公共設(shè)施治理的核心主體,農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型及制度變遷必然觸及他們的基本利益,改變他們的利益關(guān)系。 因此,農(nóng)村公共設(shè)施治理要能理順利益關(guān)系,化解利益矛盾,切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益,才能獲得廣大農(nóng)民群眾的支持與認(rèn)同。在制度變遷的效益遞增中,農(nóng)民群眾需不斷增強(qiáng)制度創(chuàng)新的自覺(jué)性。第二,制度安排要破除農(nóng)民群眾的陳舊思想意識(shí)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,“制度變遷是一種交易過(guò)程,存在成本與收益的關(guān)系”[12]。 農(nóng)村公共設(shè)施治理的制度變遷,需要農(nóng)民群眾解放思想,改變觀念,樂(lè)于接受新事物,才能打破原有制度的鎖定,推動(dòng)制度變遷。 再次,制度安排要尊重農(nóng)民群眾的創(chuàng)新精神和創(chuàng)造意愿。農(nóng)民群眾是農(nóng)村公共設(shè)施的使用者和管護(hù)人,直接了解農(nóng)村公共設(shè)施的存在狀態(tài)和使用情況,擁有實(shí)踐的能力和方法,具有集體智慧和創(chuàng)新技能。 制度變遷源于制度創(chuàng)新,而制度創(chuàng)新源于農(nóng)民群眾的創(chuàng)造意愿得到尊重,他們創(chuàng)新的思路和方法得到采納。 第三,制度安排要健全村民民主自治制度。 農(nóng)村公共設(shè)施屬于公共物品,公共設(shè)施的治理需要廣大農(nóng)民群眾的廣泛參與和群策群力。健全和完善村民民主自治制度,能夠?qū)崿F(xiàn)民主決策和民主監(jiān)督,集思廣益,確保農(nóng)村公共設(shè)施治理制度安排的科學(xué)性和有效性。

    (三)統(tǒng)籌資金供給,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的有效使用

    首先,針對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)多種渠道來(lái)源、多種性質(zhì)并生共存的局面,加快設(shè)立資金統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)十分必要。 依托資金管理機(jī)構(gòu),收集整理各類農(nóng)村公共設(shè)施的使用情況,匯集各類公共設(shè)施治理的所需費(fèi)用,在治理過(guò)程中優(yōu)化治理方案,盡量避免重復(fù)施工,減少重復(fù)鋪設(shè),實(shí)現(xiàn)各類公共設(shè)施治理資源的共享,充分發(fā)揮資源的整體治理效應(yīng)。公共資金管理機(jī)構(gòu)通過(guò)匯集各類性質(zhì)的治理資金,推行專業(yè)化的治理工作,優(yōu)化配置各類公共設(shè)施治理資源,解決治理過(guò)程中的主要問(wèn)題和主要矛盾,提高治理資金的使用效率。 公共資金管理機(jī)構(gòu)能夠完善農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度,強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查,遏制治理經(jīng)費(fèi)的貪污浪費(fèi)和不合理使用。 其次,強(qiáng)化公共財(cái)政在農(nóng)村公共設(shè)施治理中的優(yōu)勢(shì)地位和作用,助推各類社會(huì)資金的共同參與。(1)政府加大農(nóng)村公共設(shè)施的投入,以轉(zhuǎn)移支付的形式,促進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施的治理與管護(hù)。(2)通過(guò)政府貼息或優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與并支持農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的融資與借貸,共同擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共設(shè)施治理的責(zé)任。 (3)搭建公共平臺(tái)和提供公共服務(wù),引進(jìn)企業(yè)、公司等市場(chǎng)主體投資農(nóng)村公共設(shè)施的治理,拓展農(nóng)村公共設(shè)施治理的投資渠道。(4)完善社會(huì)捐助體制,鼓勵(lì)社會(huì)公益組織或愛(ài)心人士捐助農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)與治理,強(qiáng)化捐助資金的合理使用與監(jiān)管。再次,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵建設(shè),增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共設(shè)施治理的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一方面,“鄉(xiāng)村集體組織大力發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì),搞好農(nóng)村集體的提留與統(tǒng)籌,設(shè)立農(nóng)村公共設(shè)施的治理基金,為農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)提供必要的來(lái)源”[13]。 另一方面,各級(jí)政府引領(lǐng)農(nóng)戶種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí),推進(jìn)科技興農(nóng)惠農(nóng),切實(shí)提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和經(jīng)濟(jì)實(shí)力,使廣大農(nóng)民群眾通過(guò)多種形式直接投資農(nóng)村公共設(shè)施的興建與治理,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施所屬權(quán)益的一致性。

    (四)致力文化科技建設(shè),培育農(nóng)村公共設(shè)施治理的文化技術(shù)基礎(chǔ)

    在欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村社會(huì),農(nóng)村公共設(shè)施治理必然是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程,迫切需要先進(jìn)文化技術(shù)的保障與支持。鄉(xiāng)村先進(jìn)文化技術(shù)的建設(shè)與發(fā)展能夠?yàn)檗r(nóng)村公共設(shè)施治理提供持久不竭的動(dòng)力。第一,“大力開(kāi)展農(nóng)民教育,推進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè),提高廣大農(nóng)民群眾的科學(xué)文化知識(shí)和思想道德素質(zhì),培養(yǎng)他們的公共意識(shí)和公共精神,增進(jìn)他們參與農(nóng)村公共設(shè)施的治理的自覺(jué)性和積極性,增強(qiáng)他們參與農(nóng)村公共設(shè)施治理的能力”[9]。 第二,加快農(nóng)村科技志愿服務(wù),強(qiáng)化科技志愿服務(wù)組織對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施使用和保護(hù)的有關(guān)知識(shí)進(jìn)行宣講與普及,使農(nóng)民群眾掌握農(nóng)村公共設(shè)施治理的技能和方法,從而合理利用和保護(hù)農(nóng)村公共設(shè)施,提高其使用效率,延長(zhǎng)其使用壽命。 第三,利用網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)等現(xiàn)代通信手段構(gòu)筑農(nóng)村公共設(shè)施治理的信息技術(shù)平臺(tái),及時(shí)發(fā)布農(nóng)村公共設(shè)施的治理信息,開(kāi)展治理知識(shí)的培訓(xùn)與學(xué)習(xí),交換治理經(jīng)驗(yàn)與心得,通報(bào)表彰治理先進(jìn)個(gè)人和集體。 第四,對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施進(jìn)行科學(xué)的分類和劃分,減少農(nóng)村公共設(shè)施治理的錯(cuò)位與混亂,明確農(nóng)村公共設(shè)施治理的針對(duì)性和特殊性。 同時(shí),強(qiáng)化農(nóng)村公共設(shè)施治理監(jiān)測(cè)技術(shù)的引進(jìn)與創(chuàng)新,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理農(nóng)村公共設(shè)施存在的隱患與危害。

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