冷戰(zhàn)后美國對華接觸政策簡論
——以布什政府和克林頓政府時期為對象

呂 香 芝

(西安外國語大學(xué) 國際輿情與國際傳播研究院，西安 710128)

20世紀(jì)80年代末90年代初，國際格局發(fā)生了地覆天翻般的變化。蘇東社會主義政權(quán)崩潰了，蘇聯(lián)解體了，柏林墻推倒了，分裂半個世紀(jì)的兩個德國統(tǒng)一了，持續(xù)近半個世紀(jì)的冷戰(zhàn)以令人猝不及防的速度降下了帷幕。這一迅疾的變化沖擊著國際社會的方方面面。

一、美國對華外交政策大辯論

冷戰(zhàn)的結(jié)束使得中美兩國在1972年后所構(gòu)建起來的密切合作的戰(zhàn)略基礎(chǔ)消失了，中美關(guān)系的發(fā)展面臨空前的不確定性,這對美國政府的對華政策是一個極大的挑戰(zhàn)。圍繞美國對華政策，美國政界和學(xué)界展開了一場持久性的大辯論。辯論的主題主要有三個：中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和軍事實(shí)力是否構(gòu)成對美國的威脅，中國的戰(zhàn)略意圖和發(fā)展方向是否必然與美國利益發(fā)生沖突，美國應(yīng)該對中國采取什么政策，是接觸還是遏制。根據(jù)所持觀點(diǎn)，形成“接觸派”和“遏制派”[1]284。

遏制派主要有民主黨自由派、國會共和黨保守派議員、軍事工業(yè)財(cái)團(tuán)老板、部分軍方領(lǐng)導(dǎo)人、部分新聞媒體人員及一些專門從事反華鼓噪的部分前政府官員、學(xué)界人士、民間團(tuán)體和媒體報(bào)界人士組成[3]126。這些人是鼓噪“中國威脅論”、煽動遏制中國的主要力量。他們認(rèn)為：“中國將來究竟成為一個什么樣的國家，這是無法預(yù)言的”，“中國在許多方面都是美國的對手，是獨(dú)裁國家，是新興的超級大國，它的利益與美國的利益相悖?！盵1]289中國經(jīng)濟(jì)的飛速躍進(jìn)和軍事現(xiàn)代化的快步發(fā)展勢必沖擊亞太地區(qū)乃至全球戰(zhàn)略格局，威脅美國的地區(qū)利益和全球霸權(quán)地位。他們還聲稱“中國的威脅既有可能來自中國的迅速崛起，也有可能來自中國的失敗”，中國是一個多民族的人口大國，一旦發(fā)生內(nèi)亂必然會有大量難民涌向包括美國在內(nèi)的其他國家。因此中國“在許多關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)γ绹斐傻耐{比冷戰(zhàn)最激烈時來自蘇聯(lián)的威脅要廣泛、復(fù)雜得多”[2]42。他們肆意鼓噪“中國威脅論”，甚至極其尖刻地抨擊接觸派的觀點(diǎn)“是幼稚的一廂情愿，是綏靖的現(xiàn)代模式”[1]290，他們認(rèn)為，“兩國之間所形成的互相依賴關(guān)系對中國的行為是不能完全加以規(guī)范的，必須以更傳統(tǒng)的實(shí)施強(qiáng)權(quán)和施加壓力的方式來遏制和牽制中國”[4]185，主張美國政府中止對華最惠國待遇，以軍事手段遏制中國。

接觸派包括美國前任及現(xiàn)任外交政策設(shè)計(jì)者、戰(zhàn)略家、美國前國務(wù)活動家、研究當(dāng)代中國問題的學(xué)者、工商界企業(yè)家和負(fù)責(zé)對華教育交流及文化交流的民間友好使者[3]121。這些人所持觀點(diǎn)是：改革開放以來中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖然獲得了飛躍式發(fā)展，但是也會受到許多不利因素的牽絆，比如它的人口負(fù)擔(dān)過大、資源不是很充足和總體教育水平偏低等，因此要在短期內(nèi)超越美國是不可能的。中國在軍事上也不可能對美國提出挑戰(zhàn)，美國國防部長科恩就曾極其自信地宣稱，“在戰(zhàn)爭的各個方面，美國都占有優(yōu)勢。中國雖然在努力追趕，可是美國也沒有停下腳步。中國在技術(shù)和軍事能力方面與美國的差距不是在縮小，而是在拉大”[2]42。另外，“中國不是一個‘胡作非為’的國家”[2]42，它不是地區(qū)安全和全球事務(wù)的破壞者，而是維護(hù)者和貢獻(xiàn)者。遏制政策既不符合美國的國家利益，也不是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的政策。相反，接觸有助于進(jìn)一步促使中國的經(jīng)濟(jì)增長和市場化，使中國朝著西方自由化、民主化的方向發(fā)展；同時還可以促使中國更加廣泛地參與到國際組織和國際規(guī)則之中去，使其在制度上逐漸與國際社會融為一體；另外，與中國保持持續(xù)而正常的交往，有助于約束中國的對外行為。因此，與中國交往絕非綏靖。他們還認(rèn)為，由于美國的總體實(shí)力優(yōu)勢非常顯著，接觸政策給美國所帶來的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是非常微小的。在未來幾十年內(nèi)，中國對美國構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的可能是幾乎為零。

這場關(guān)于對華政策的大辯論從冷戰(zhàn)結(jié)束后開始，一直持續(xù)到1997年，對這一時期美國政府的對華政策產(chǎn)生了重大影響。

二、布什政府：在制裁與接觸間尋求平衡

1989年1月，喬治·赫伯特·沃克·布什(George Herbert Walker Bush)入主白宮，成為美國第41任總統(tǒng)。從1989年上任到1993年卸任，短短四年時間里國際社會發(fā)生了政治大地震。中蘇關(guān)系正?；?、中國發(fā)生政治動亂、東歐劇變、蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，接連發(fā)生的一系列事件直接沖擊著布什政府對中國的政策。

布什總統(tǒng)曾在美國駐華聯(lián)絡(luò)辦公室主任這個職位上干過多年，是個名副其實(shí)的“中國通”，對中國有著較為特殊的感情。他深諳外交事務(wù)，對中國事務(wù)更加了解，上任以后即“親自過問對華政策，并把發(fā)展對華政策提高到前所未有的地步”[5]100。上任伊始新任總統(tǒng)就明確表示他將中美兩國間的關(guān)系看得相當(dāng)重要，對兩國關(guān)系的未來發(fā)展充滿了信心[6]。為了確保中美關(guān)系能在中蘇關(guān)系正?；罄^續(xù)保持發(fā)展勢頭，布什總統(tǒng)對中國進(jìn)行了工作訪問。期間他一再向中國領(lǐng)導(dǎo)人表示，美國非常珍惜兩國之間已經(jīng)建立起來的新關(guān)系，希望這種關(guān)系能夠友好、穩(wěn)定和持久地向前發(fā)展。中方領(lǐng)導(dǎo)人保證中國不打什么牌，中蘇關(guān)系的改善不會損害第三國的利益。布什對這次訪問感到非常滿意，此后的三個月美中關(guān)系發(fā)展良好。

到了春夏之交，北京和其他一些城市發(fā)生了政治風(fēng)波。以共和黨右翼參議員赫爾姆斯和民主黨眾議員索拉茲為代表的國會議員們向布什總統(tǒng)施加壓力，要求斷絕兩國往來，召回駐華大使，對中國實(shí)行最嚴(yán)厲的制裁。在布什看來，“赫爾姆斯總是想搞亂這一[中美]關(guān)系”[7]100。由于對中國人非常了解，布什總統(tǒng)知道怎樣與中國人打交道，他非常清楚此時對中國施加壓力和實(shí)施制裁是無濟(jì)于事的[8]398。他確信與中國保持良好關(guān)系符合美國的利益，堅(jiān)持認(rèn)為“現(xiàn)在不是感情用事的時刻，而要采取理智的、審慎的行動，應(yīng)該把中美需要維持的長期關(guān)系和中國國內(nèi)發(fā)生的復(fù)雜變化考慮在內(nèi)，不能受眼前情勢所局限，而要看雙方在未來所要發(fā)展的重要而持續(xù)的關(guān)系”。他強(qiáng)調(diào)指出，當(dāng)前美國“不是聽從極端主義者所說的召回大使，切斷一切同中國的聯(lián)系”，而是“應(yīng)該鼓勵維持有利于中國開放的形勢”。他向“遏制派”發(fā)出警告，“如果中國因此完全倒退到1972年以前的孤立狀態(tài)，那將是所有人類的損失”[9]。在后來的記者會上，他又申明“中美的戰(zhàn)略關(guān)系并非一般所謂的玩中國牌的想法，而是中國有其重要地位[10]122。

在國會和一些人權(quán)組織的壓力下，布什總統(tǒng)對中國事態(tài)發(fā)表了幾次聲明，同時宣布了三項(xiàng)制裁措施：(1)暫停美中間一切軍售和商業(yè)性武器出口；(2)暫停美中兩國間軍事領(lǐng)導(dǎo)人互訪；(3)同意重新研究中國留美學(xué)生要求延長逗留時間的請求。[1]190后來，在國會幾次三番的強(qiáng)大壓力下，制裁措施又增加了更為嚴(yán)厲的內(nèi)容。盡管如此，布什堅(jiān)信“正是商業(yè)上與中國的接觸導(dǎo)致了要求更多的自由”，所以他明確表示不準(zhǔn)備對中國實(shí)行全面的經(jīng)濟(jì)制裁。

在“六四”事件發(fā)生之后，美國國會和政府不僅公開發(fā)表言論對中國局勢濫加指責(zé)，同時開始揮舞制裁大棒，中美關(guān)系嚴(yán)重滑坡。為了制止中美關(guān)系進(jìn)一步下滑，布什積極尋求與中方接觸，他致信給鄧小平，希望保持兩國交流暢通。1989年6月30日首次派國家安全事務(wù)助理斯考克羅夫特和副國務(wù)卿伊格爾伯格作為總統(tǒng)特使秘密訪華，目的是向中國領(lǐng)導(dǎo)人說明，美國對中國的制裁不是永久性的，他決意維護(hù)美中兩國重要的戰(zhàn)略關(guān)系。從1989年7月到1991年11月，中美雙方領(lǐng)導(dǎo)人保持高層往來，努力使兩國關(guān)系朝著正?；较蚧謴?fù)。

在此期間，美國國會議員要求對中國實(shí)施更嚴(yán)厲的制裁，參眾兩院先后通過了《1990年財(cái)政年度國務(wù)院授權(quán)法》修正案及《1989年緊急放寬中國移民法案》，要求總統(tǒng)重新研究中國的最惠國待遇及所有的雙邊貿(mào)易協(xié)定，以中國留美人員回國可能受到“政治迫害”為由，放寬對中國公費(fèi)留學(xué)人員和在美國的中國學(xué)生申請移民地位或就業(yè)簽證的限制。為了不使中美關(guān)系雪上加霜，并試探改善和恢復(fù)兩國正常關(guān)系的可能性，總統(tǒng)最終均予以否決。此后，布什總統(tǒng)再次派斯考克羅夫特和伊格爾伯格兩名特使訪華。斯考克羅夫特向中國領(lǐng)導(dǎo)人表示，布什總統(tǒng)十分重視美中關(guān)系，希望把兩國關(guān)系置于積極的軌道上，脫離過去幾個月的消極軌道[1]207。此次訪華之后，中美雙方都采取了一系列積極措施來改善雙方關(guān)系。美國宣布取消部分對華經(jīng)濟(jì)制裁。1991年，布什把美國的對華戰(zhàn)略確定為“建設(shè)性接觸”。他明確表示：“我們的目標(biāo)是繼續(xù)與中國保持長期接觸，以幫助其從改革中復(fù)蘇?！盵11]此后，從1991年下半年開始，美國陸陸續(xù)續(xù)地取消或松動了對中國的制裁措施。

總的來看，布什政府的對華政策始終“在制裁中國和維護(hù)與中國的正常關(guān)系之間謹(jǐn)慎地尋求平衡”[1]190。由于一直深受國會議員的掣肘，總統(tǒng)一方面對中國實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，另一方面又努力尋求與中國的接觸，為中美關(guān)系的健康發(fā)展做了很大努力。就其政策實(shí)質(zhì)而言，那就是在對中國進(jìn)行制裁的情況下，避免完全孤立中國，保持與中國的接觸，以尋求中國在“建立世界新秩序”方面的合作[12]69。

三、克林頓政府：邊接觸、邊遏制

1992年是總統(tǒng)大選年，民主黨總統(tǒng)候選人威廉·杰斐遜·克林頓(William Jefferson Clinton)勝出。12月，克林頓在發(fā)表的一次談話中批評布什政府的對華政策是“同中國調(diào)情”。他聲稱：在冷戰(zhàn)時期，中國當(dāng)時是牽制蘇聯(lián)的一支力量，美國的這種忍耐也許是有意義的；而現(xiàn)在，我們的對手們已經(jīng)改弦易轍，再打中國牌已經(jīng)毫無意義。[13]594這一認(rèn)識對正在恢復(fù)正?；闹忻狸P(guān)系產(chǎn)生了消極影響。在其上臺之后的大半年時間里，“中國最惠國待遇與人權(quán)掛鉤”“銀河號事件”以及“阻撓中國申辦奧運(yùn)會”等事件接連發(fā)生，嚴(yán)重地影響了中美關(guān)系的正常發(fā)展?？肆诸D與布什不同，他從未從事過外交工作，沒有外交經(jīng)驗(yàn)，對外交也不感興趣，也不是他關(guān)注的重點(diǎn)，所有的外交政策都由其助手們提出。在其上任后的大半年時間里，美國對華政策基本處于“試驗(yàn)和觀望”狀態(tài)。

從9月開始，克林頓政府著手調(diào)整對華政策,宣布要與中國加強(qiáng)交往和對話,“以取得期望達(dá)到的效果所需要的雙方接觸級別和程度，有助于追求我們所有的利益；在我們有共同利益的地方,尋求建立互信達(dá)成共識；通過對話減少雙方產(chǎn)生分歧的領(lǐng)域”，“謀求同中國建立建設(shè)性的雙邊關(guān)系”[14]587。這就是“全面接觸”(comprehensive engagement)，也被稱為“建設(shè)性接觸”(constructive engagement)。根據(jù)這個政策，克林頓政府加強(qiáng)了同中國的交往與合作。不過在其第一任期內(nèi)，接觸的內(nèi)容含糊不清，目標(biāo)也不明確。主要原因是克林頓政府不能確定冷戰(zhàn)后美國對華戰(zhàn)略的核心，同時又要防止在對華外交中忽視哪個方面的內(nèi)容，只好把對華外交的所有方面都作為戰(zhàn)略內(nèi)容……但這個政府找不到重點(diǎn)和中心，失去了接觸的主要目標(biāo)[15]22-23。直到第一任期的后期，克林頓政府的接觸政策的目標(biāo)才逐漸趨于清晰：通過接觸，把中國納入現(xiàn)有的美國主導(dǎo)下的國際體系，使其成為體系內(nèi)遵守國際規(guī)則的、負(fù)責(zé)任的國際社會成員；在全球事務(wù)和地區(qū)重要問題的解決中，得到中國的支持與合作；促使中國向市場民主國家轉(zhuǎn)變。

之后，克林頓總統(tǒng)個人對外交事務(wù)的主導(dǎo)性越來越強(qiáng)。隨著與中國關(guān)系的不斷改善，他對美中關(guān)系重要性的認(rèn)識越來越深入，多次強(qiáng)調(diào)“美中有許多共同利益，這些利益只有通過兩國建設(shè)性的交往才能實(shí)現(xiàn)”。克林頓堅(jiān)信“促進(jìn)中國自由的最佳途徑是美國加強(qiáng)并擴(kuò)大與其接觸”[16]345。曾出任克林頓政府助理國防部長的約瑟夫·奈(Joseph S.Nye,Jr)表示，“一旦對華實(shí)施遏制戰(zhàn)略就難以逆轉(zhuǎn)，中美兩國相互間的敵意會成為自我實(shí)現(xiàn)式的預(yù)言，只有接觸才是應(yīng)對中國崛起的最佳途徑”[17]98。1994年，克林頓政府發(fā)布了《參與和擴(kuò)展的國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，提出了美國對外政策的三個支柱是“安全、經(jīng)濟(jì)和民主”。報(bào)告認(rèn)為，擴(kuò)大全世界的民主國家和自由市場制度是促進(jìn)美國在全世界利益的最佳途徑。依照這一判斷，與中國保持接觸是繼續(xù)使中國“進(jìn)行市場改革的途徑，同時也是通向民主之路”，這一選擇符合美國的國家利益。

1997年克林頓第二任期開始。該政府明確提出了美國外交戰(zhàn)略追求的六大目標(biāo)，其中之一就是重視亞太地區(qū)，在該地區(qū)建立積極合作的亞太共同體，加強(qiáng)與中國的對話。以此為契機(jī)，中美關(guān)系有了新的進(jìn)展。1997年和1998年，江澤民主席和克林頓總統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了高層互訪，這是10多年來中美兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人的首次互訪。1999年朱镕基總理訪美，這是15年來中國總理首次訪美，中美關(guān)系達(dá)到10年來的最高峰。盡管1999年雙方因李文和案、美國對臺軍售和美國駐南大使館被轟炸等事件關(guān)系一度再次惡化，期間兩國依然保持了全面接觸。1999年11月，中美簽署了關(guān)于中國加入世貿(mào)組織的雙邊協(xié)議。第二年，克林頓總統(tǒng)簽署了對華永久正常貿(mào)易關(guān)系法案，根據(jù)這項(xiàng)法案，中國加入世貿(mào)組織后，美國將終止對中國“最惠國待遇”的年度審議，給予中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系的地位。

值得注意的是：克林頓政府在對中國推行“全面接觸”的過程中，并不排斥采取各種方式防范和遏制中國。1995年2月9日，克林頓政府主管東亞和太平洋事務(wù)的高級官員在國會作證時就公開表示：“展望今后十年，中國將變得越來越強(qiáng)大。因此，我們正在奉行一項(xiàng)政策以及其他方面的一些政策，以便設(shè)法遏制這種潛在威脅。”[18]7為了遏制中國的潛在威脅，克林頓政府多次利用人權(quán)問題、臺灣問題、西藏問題等與中國搞對抗，比如人權(quán)與貿(mào)易最惠國待遇掛鉤、向臺灣出售武器、派航母駛進(jìn)臺灣海峽制造臺海危機(jī)、邀請臺灣“總統(tǒng)”李登輝訪美等等，變換花樣地向中國施加壓力，導(dǎo)致中美關(guān)系跌宕起伏。

四、對美國對華接觸政策的幾點(diǎn)認(rèn)識

第一，冷戰(zhàn)后布什政府和克林頓政府所實(shí)施的對華接觸政策是冷戰(zhàn)思維在冷戰(zhàn)后的延續(xù)，目的是為了在中國搞“和平演變”。蘇東共產(chǎn)黨政權(quán)的垮臺鼓舞了美國政府中的反共勢力，他們企圖如法炮制，使中國步蘇東國家后塵。不過，在其決策層中也普遍地存在一種擔(dān)心:擔(dān)心中國會逆轉(zhuǎn)改革開放的政策，回到改革開放以前的局面。如果對中國實(shí)行孤立，將極有可能使這種顧慮變成現(xiàn)實(shí)。因此，唯有保持與中國接觸才是繼續(xù)使中進(jìn)行市場改革的途徑，也是通向民主之，是“促進(jìn)中國出現(xiàn)從共產(chǎn)主義到民主制的廣泛的、和平的演變”。對于這一點(diǎn)，克林頓政府時期的國務(wù)卿克里斯托弗在1994年5月27日的講話中倒是毫不遮掩地表達(dá)了出來：“如果我們想要促使中國發(fā)生和平變革,就必須加強(qiáng)并擴(kuò)大與中國的接觸”。

第二，布什總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)的對華政策是對美國務(wù)實(shí)外交的精致注解。從兩位總統(tǒng)所屬黨派來看，一個屬共和黨，一個屬民主黨；從執(zhí)政理念來看，一個是現(xiàn)實(shí)主義者，一個是理想主義者；從追求國家利益的優(yōu)先次序來看，一個突出強(qiáng)調(diào)外交和安全的重要性，一個把注意力放在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上。在冷戰(zhàn)后的中美關(guān)系的處理上，他們都受到國際格局大變動的沖擊和影響，在諸多不確定性因素的干擾下，無論是諳熟外交的布什總統(tǒng)的“在接觸和遏制中小心地維持平衡”，還是對外交沒有興趣的克林頓的“邊接觸邊遏制”，都對在冷戰(zhàn)后的國際事務(wù)中“加強(qiáng)中美合作而非對抗”的戰(zhàn)略重要性有著清醒的認(rèn)識。他們所追求的是現(xiàn)實(shí)的國家利益，即通過引導(dǎo)、塑造和規(guī)制中國，促使中國在地區(qū)安全和全球事務(wù)中發(fā)揮積極作用，將中國融入美國主導(dǎo)的現(xiàn)有國際體系，同時防范中國崛起給美國帶來的挑戰(zhàn)。這種務(wù)實(shí)外交是美國的傳統(tǒng)，是其本色。

第三，冷戰(zhàn)后美國的對華接觸政策有利于在中美之間建立互信互惠的基礎(chǔ)。盡管接觸政策的本質(zhì)是通過與中國的交往和合作影響中國的內(nèi)外政策，將中國融入美國領(lǐng)導(dǎo)的國際體系并以此來制約和影響中國，進(jìn)而促使中國朝著美國人所謂的自由民主方向演進(jìn)。但是我們不能否認(rèn)這一政策所產(chǎn)生的一個客觀后果：雙方在推動政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、教育、文化等諸多領(lǐng)域的全面接觸的過程中，美國各部門的決策者對中國有了更直接客觀的了解，減少了對中國發(fā)展意圖的胡亂猜測，消減了遏制派隔空捏造的“中國威脅論”的不良影響，在兩國交往中起到了減疑增信的作用。

綜上所述，在冷戰(zhàn)結(jié)束后的十年時間里，受國際格局急劇變化的沖擊和影響，中美關(guān)系經(jīng)歷了跌宕起伏，經(jīng)受了疾風(fēng)暴雨般的嚴(yán)峻考驗(yàn)，但總體上維持了兩國關(guān)系的正?；?，這與中美兩國領(lǐng)導(dǎo)人所做的努力是分不開的。布什政府和克林頓政府在對華政策上既延續(xù)了冷戰(zhàn)思維下的遏制思路，同時更積極地尋求與中國保持全面接觸。盡管其目的是為了促使中國的內(nèi)外政策與國際社會接軌，使中國社會全面融入國際體系，防范中國崛起對美國霸權(quán)造成的潛在挑戰(zhàn)和威脅，客觀上為中美兩國間建立互信打開了一個通道。進(jìn)入21世紀(jì)后，繼任的幾位美國總統(tǒng)小布什、奧巴馬和特朗普的對華政策因應(yīng)國際國內(nèi)形勢的變化均有調(diào)整，有對抗有合作，但總體上延續(xù)了之前的接觸政策。接觸是自冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國對華政策的基調(diào)。在面臨許多時代性大問題大難題的當(dāng)今世界，更需要中美兩大國加強(qiáng)接觸密切合作，謀求共同發(fā)展，詮釋好大國擔(dān)當(dāng)。