公務(wù)員任務(wù)型聘任制的必要性及其優(yōu)化路徑*
——基于多個(gè)公共管理案例的分析

丁 宇，向欽勇

（1.武漢科技大學(xué)，湖北 武漢，430065;2.武漢科技大學(xué)，湖北 武漢，430065）

黨的十九大報(bào)告指出：“要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，要建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展要求的能力?！雹倭?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28?！镀溉沃乒珓?wù)員管理規(guī)定（試行）》的頒布和實(shí)施標(biāo)志著我國公務(wù)員聘任制步入了規(guī)范化的道路，公務(wù)員聘任制的推行正是貫徹黨的十九大報(bào)告中關(guān)于政府人事行政制度改革的有關(guān)精神的生動(dòng)實(shí)踐。正如張乾友指出：“通過任務(wù)型組織在政府中的運(yùn)用，由于其弱化控制的原則，政府控制導(dǎo)向的原則會(huì)被稀釋淡化，從而推動(dòng)政府及其官員的行為取向從控制向服務(wù)的轉(zhuǎn)型”②張乾友，變革社會(huì)中的服務(wù)型政府建設(shè)——任務(wù)型組織的途徑[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）:43。。公務(wù)員任務(wù)型聘任制是任務(wù)型組織和公務(wù)員聘任制的結(jié)合，任務(wù)型組織是與公務(wù)員聘任制良好匹配的組織類型，學(xué)界為數(shù)不多的研究成果表明，公務(wù)員任務(wù)型聘任制應(yīng)該成為我國當(dāng)前正在進(jìn)行的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的重要內(nèi)容。本文試圖從人事行政的兩個(gè)維度出發(fā)，比較分析人事行政四種不同模式的優(yōu)勢(shì)，并闡明公務(wù)員任務(wù)型聘任制的必要性和局限性，進(jìn)而構(gòu)建公務(wù)員任務(wù)型聘任制的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、人事行政四種模式的比較分析

公共組織的人事行政屬于公共人力資源管理的范疇，公共組織的人事行政是公共組織內(nèi)部管理的重要方面，具體的制度載體為公務(wù)員制度，公共組織的人事行政模式可以從公共組織類型和公務(wù)員制度類型兩個(gè)維度來進(jìn)行分類。按照所承擔(dān)任務(wù)的類型來分類，公共組織可以分為常規(guī)組織和任務(wù)型組織兩大類，其中官僚制是常規(guī)型組織最為典型的形式，基于以確定性應(yīng)對(duì)不確定性的思維方式而建構(gòu)起的官僚制也是當(dāng)前公共組織最為顯著的組織形式。目前我國公務(wù)員制度主要有兩種類型：公務(wù)員常任制和公務(wù)員聘任制，公務(wù)員常任制（包含考任制和選任制兩種類型）是我國公務(wù)員制度的主體，而公務(wù)員聘任制已逐漸發(fā)展成為我國公務(wù)員制度不可或缺的構(gòu)成部分。公共組織的人事行政從公共組織類型和公務(wù)員制度類型這兩個(gè)維度來進(jìn)行劃分大致有四種模式：常任型官僚制、任務(wù)型常任制、官僚型聘任制、任務(wù)型聘任制。正如張康之指出：“任何一個(gè)組織，都要面對(duì)來自內(nèi)部和外部的不確定性的雙重干擾”①張康之等.任務(wù)型組織研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2009：4。，公共組織的四種人事行政模式各有其適用的領(lǐng)域，關(guān)鍵在于遵循情境規(guī)律來選擇適宜的人事行政模式，避免錯(cuò)位現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（一）公務(wù)員常任型官僚制：A 市公務(wù)員局的案例分析

公務(wù)員常任型官僚制是我國主要的人事行政模式，此種模式下的公共組織以科層制的框架設(shè)置相關(guān)部門，組織人員由考任制和選任制公務(wù)員組成。為了對(duì)此種模式進(jìn)行具體分析，選取了A 市公務(wù)員局作為案例。A 市公務(wù)員局的主要承擔(dān)的是常規(guī)性的任務(wù)，下設(shè)綜合處（培訓(xùn)監(jiān)督處）、考試錄用處和考核獎(jiǎng)懲處三個(gè)機(jī)構(gòu)，按照分工協(xié)作的原則，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部又設(shè)置若干個(gè)部門，組織人員主要是由選任制公務(wù)員和考任制公務(wù)員組成，均為綜合管理類的崗位。A 市公務(wù)員局通過嚴(yán)密科學(xué)的組織體系實(shí)現(xiàn)了組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，通過公務(wù)員常任制實(shí)現(xiàn)了組織人員的穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了組織內(nèi)部管理的穩(wěn)定和有序，從而確保組織在承擔(dān)低度復(fù)雜性和確定性的常規(guī)性事務(wù)時(shí)的效率，但是由于組織追求確定性的慣性、組織的封閉性以及組織成員知識(shí)結(jié)構(gòu)的僵化，組織無力承擔(dān)高度復(fù)雜性和不確定性的非常規(guī)性任務(wù)。常任型官僚制基于分工協(xié)作體系、嚴(yán)格的規(guī)則、森嚴(yán)的等級(jí)等實(shí)現(xiàn)了組織內(nèi)部的嚴(yán)格控制，建構(gòu)起了執(zhí)行特定職能的“精密機(jī)器”，在此模式下的常任制公務(wù)員則是這個(gè)“機(jī)器”上的“零件”，在職位等級(jí)制下按照“命令-服從”的原則機(jī)械地完成自己的工作內(nèi)容，而且由于常任制下沒有解雇的壓力，公務(wù)員在工作中對(duì)于工作效率的追求偏弱，工作能動(dòng)性不足，組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和人員的穩(wěn)定相得益彰，結(jié)果便是組織惰性的產(chǎn)生。從應(yīng)對(duì)外部環(huán)境能力來看，常任型官僚制在應(yīng)對(duì)低度復(fù)雜性和確定性的外部環(huán)境時(shí)得心應(yīng)手，但是由于其自身的封閉性導(dǎo)致對(duì)于外部環(huán)境的適應(yīng)力不足，以確定性應(yīng)對(duì)不確定性問題的原則必然失效，常任制下的公務(wù)員人力資源結(jié)構(gòu)中缺少專業(yè)技術(shù)人才，導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件、重大事件、全新問題時(shí)的回應(yīng)能力偏弱。

（二）公務(wù)員任務(wù)型常任制：第七屆軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)的案例

公務(wù)員任務(wù)型常任制下，公共組織所采用的的組織類型為任務(wù)型組織，徐曉丹等人在分析新常態(tài)下任務(wù)型組織的建設(shè)與發(fā)展時(shí)指出：“任務(wù)型組織具備適應(yīng)性、靈活性和臨時(shí)性等特征，是為實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理、特定職能和政策咨詢等而創(chuàng)設(shè)的短暫性政府組織”②徐曉丹，吳文強(qiáng).新常態(tài)下任務(wù)型政府組織的建設(shè)與發(fā)展[J].太原理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（05）:57-61。，而且此種模式下，任務(wù)型政府組織的組成人員由從各部門抽調(diào)的常任制公務(wù)員組成。在此以第七屆世界軍人運(yùn)動(dòng)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)作為案例對(duì)公務(wù)員任務(wù)型常任制進(jìn)行分析。2017年7月，第七屆軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)在武漢成立，第七屆軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)是在公務(wù)員常任制下構(gòu)建的任務(wù)型組織，所承擔(dān)的核心任務(wù)為籌備第七屆世界軍人運(yùn)動(dòng)會(huì)，第七屆軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)通過抽調(diào)各個(gè)部門的常任制公務(wù)員組成工作專班來分工協(xié)作完成各項(xiàng)具體工作，成立軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)這一任務(wù)型組織的目標(biāo)是來對(duì)各個(gè)相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)的工作人員純粹由常任制公務(wù)員構(gòu)成顯然難以滿足軍運(yùn)會(huì)籌備工作要求，因而2018年5月，軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)面向社會(huì)公開招聘60 余名專業(yè)人才，涉及到項(xiàng)目管理、服裝設(shè)計(jì)、體育管理、酒店服務(wù)、人力資源管理和新聞傳媒等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，共計(jì)30 余個(gè)崗位，以滿足軍運(yùn)會(huì)籌備工作的專業(yè)能力需求，這也表明單純由常任制公務(wù)員組成的任務(wù)型組織在完成重大非常規(guī)性任務(wù)時(shí)組織成員知識(shí)結(jié)構(gòu)的缺陷。

王偉等人在分析作為政府議事咨詢機(jī)構(gòu)的任務(wù)型組織時(shí)指出：“新中國成立至今，在諸多公共組織內(nèi)部組建過許多以實(shí)現(xiàn)橫向或者縱向協(xié)調(diào)目標(biāo)的任務(wù)型組織。它們或稱領(lǐng)導(dǎo)小組，或是委員會(huì)、指揮部，承擔(dān)一些重大的、新生的、一次性的非常規(guī)性任務(wù)”③王偉，曹麗媛.作為任務(wù)型組織的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013（04）:51-55。。公務(wù)員任務(wù)型常任制下，任務(wù)型組織的管理模式基本上還是按照官僚制的模式來進(jìn)行管理，內(nèi)部管理按照金字塔式的層級(jí)制追求控制導(dǎo)向，在一定程度上打破了部門壁壘以實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)調(diào)、增強(qiáng)組織的向心力，但是此類任務(wù)型組織在履行完組織使命繼而應(yīng)走向解散時(shí)，卻有著向常規(guī)組織轉(zhuǎn)化的強(qiáng)勁動(dòng)力，存在著造成公共組織內(nèi)部不斷膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。從回應(yīng)外部環(huán)境的程度來看，由于任務(wù)型組織實(shí)現(xiàn)了組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)使其應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的能力有所提升，但是由于任務(wù)型組織的人員仍然是由從組織內(nèi)各個(gè)部門抽調(diào)的常任制公務(wù)員組成，其人力資源結(jié)構(gòu)中依然缺乏專業(yè)技術(shù)人才，其應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題的能力存在明顯局限性。

（三）公務(wù)員官僚型聘任制：深圳市的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)

深圳市的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)實(shí)踐的組織依托是官僚型常規(guī)組織，這是公務(wù)員官僚型聘任制的最具代表性的實(shí)踐。深圳市自2007年開始已經(jīng)進(jìn)行了十余年的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)，從2010年開始，行政機(jī)關(guān)的所有崗位按均照聘任制的形式招錄公務(wù)員，但是在常規(guī)型組織框架內(nèi)進(jìn)行的公務(wù)員聘任制探索卻難以突破組織載體的低匹配度帶來的不適，增量改革的思路一定程度上不利于發(fā)揮聘任制公務(wù)員對(duì)常任制公務(wù)員的“鯰魚效應(yīng)”，另外值得思考的一點(diǎn)是，按照工具理性運(yùn)作的科層官僚制組織下，組織人員作為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的工具而存在著，聘任制公務(wù)員專業(yè)技術(shù)水平、能動(dòng)性和創(chuàng)造性會(huì)受到科層官僚制的壓抑，從而背離了公務(wù)員聘任制預(yù)期的制度目標(biāo)。結(jié)合對(duì)深圳市公務(wù)員聘任制試點(diǎn)實(shí)踐的案例，可以總結(jié)出官僚型聘任制的特征。官僚型聘任制通過聘任制形式從市場(chǎng)引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才和輔助工作人員，在一定程度上完善了組織的人力結(jié)構(gòu)，健全了組織用人機(jī)制，但是在官僚制的管理機(jī)制下，聘任制公務(wù)員發(fā)揮其專業(yè)水平、能動(dòng)性和創(chuàng)造性會(huì)受到一定的壓抑，存在著“蘿卜招聘”、用人腐敗、考核失靈、人才流失等風(fēng)險(xiǎn)，聘任制公務(wù)員也有淪為局內(nèi)的局外人的傾向。從應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的能力來看，官僚型聘任制由于專業(yè)人才的引進(jìn)提升了其處理復(fù)雜性問題的能力，但是常規(guī)組織對(duì)外部環(huán)境的封閉性未能改變，對(duì)外部環(huán)境變化的敏感性不足。

（四）公務(wù)員任務(wù)型聘任制：武漢市公務(wù)員聘任制實(shí)踐的趨勢(shì)分析

張國玉在分析公務(wù)員聘任制的制度創(chuàng)新和內(nèi)在價(jià)值時(shí)提出：“探索聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)向‘項(xiàng)目聘用制’……可以在專業(yè)性較強(qiáng)的高端崗位實(shí)行‘一個(gè)聘期制’，聘任期滿后，綜合考慮聘期內(nèi)的工作表現(xiàn)和用人單位項(xiàng)目的實(shí)施情況來決定是否續(xù)聘。①張國玉.聘任制公務(wù)員的制度創(chuàng)新與內(nèi)在價(jià)值[J].人民論壇，2018（06）:49-51?！蹦壳霸诟鞯毓珓?wù)員聘任制的實(shí)踐中出現(xiàn)了公務(wù)員任務(wù)型聘任制的趨勢(shì)。武漢市在聘任制公務(wù)員的試點(diǎn)中，聘任制公務(wù)員充分利用自身的專業(yè)技術(shù)知識(shí)參與到PPP 項(xiàng)目、政策規(guī)劃等任務(wù)中，通過參與此類專業(yè)技術(shù)需求高的任務(wù)，聘任制公務(wù)員展現(xiàn)了自身的專業(yè)技術(shù)水平，獲得了職業(yè)成就感，同時(shí)任務(wù)執(zhí)行的效率也明顯提升。據(jù)大楚網(wǎng)相關(guān)報(bào)道：“2015年，武漢市陽邏區(qū)聘任制公務(wù)員辛某憑借物流專業(yè)知識(shí)，先后參與到多個(gè)專業(yè)技術(shù)需求較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目中，如陽邏港十三五規(guī)劃的起草、武漢新港空港綜合保稅區(qū)陽邏港園區(qū)發(fā)展規(guī)劃；武漢市陽邏區(qū)聘任制公務(wù)員朱某到任后，參與統(tǒng)籌并圓滿完成了總金額高達(dá)36.51 億元的“陽邏之心”的PPP 談判，在成功簽約后，朱立偉繼續(xù)跟進(jìn)到項(xiàng)目落地的具體實(shí)施工作中，另外朱立偉還在著手‘新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP 項(xiàng)目’”②馮顥.武漢試水聘任制公務(wù)員招聘，年薪16 萬比有的領(lǐng)導(dǎo)還高[EB/OL].http://hb.qq.com/a/20171129/014034.htm，2017-11-30。。

結(jié)合這些人事行政案例的分析，可以總結(jié)出這四種人事行政模式的特征。常任型官僚制表現(xiàn)為在常任制公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上建構(gòu)常規(guī)型組織，這也是我國當(dāng)前主要的人事行政模式。任務(wù)型常任制是指以常任制公務(wù)員為主體組建任務(wù)型組織來處理和應(yīng)對(duì)某些臨時(shí)性的、突發(fā)的、重大的事務(wù)，這是我國目前任務(wù)型組織的主要建構(gòu)模式。聘任型官僚制是在常規(guī)組織中聘任專業(yè)技術(shù)人才以及輔助工作人員，以滿足常規(guī)組織對(duì)專業(yè)人才的需求，降低組織運(yùn)行成本，這是在我國部分省市（如上海市、深圳市等）在試點(diǎn)公務(wù)員聘任制的探索中形成的。任務(wù)型聘任制是在公務(wù)員聘任制下構(gòu)建任務(wù)型組織，這是在我國公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)實(shí)踐中（如武漢市、義烏市等）所展現(xiàn)出的趨勢(shì)。

二、公務(wù)員任務(wù)型聘任制的必要性

通過上述對(duì)人事行政模式案例的呈現(xiàn)和比較分析，公共組織的四種人事行政模式各有長(zhǎng)短，四種模式具有互補(bǔ)共生的關(guān)系，而當(dāng)前公務(wù)員任務(wù)型聘任制尚處于起步階段，理論和實(shí)踐層面都還尚未成熟，因而有必要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員任務(wù)型聘任制的理論研究和實(shí)踐探索，進(jìn)而促進(jìn)人事行政體系的完善，提高處理復(fù)雜公共事務(wù)的能力，推進(jìn)政府機(jī)制和行政體制改革，提升政府治理能力和治理水平。

（一）公務(wù)員任務(wù)型聘任制是人事行政模式的必要補(bǔ)充

黨的十九大報(bào)告指明了政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革的方向：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！雹倭?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28。公務(wù)員任務(wù)型聘任制是政府公信力和執(zhí)行力提升、服務(wù)型政府建設(shè)的重要突破點(diǎn)，張乾友指出：“任務(wù)型組織具有風(fēng)險(xiǎn)治理上的優(yōu)越性和適用性，可以成為風(fēng)險(xiǎn)治理的一種途徑……任務(wù)型組織可以成為服務(wù)型政府建設(shè)及其職能實(shí)現(xiàn)的一種微觀的組織途徑”②張乾友，變革社會(huì)中的服務(wù)型政府建設(shè)——任務(wù)型組織的途徑[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）:45。，在公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的任務(wù)型組織也可以成為公共組織的重要組織類型。常任型官僚制、任務(wù)型常任制和官僚型聘任制是當(dāng)前我國人事行政模式的組成部分，而公務(wù)員任務(wù)型聘任制會(huì)成為公共組織人事行政模式的必要補(bǔ)充。

常任型官僚制是我國人事行政的傳統(tǒng)模式，主要適用于常規(guī)性任務(wù)和低度復(fù)雜性事務(wù)的應(yīng)對(duì)，而隨著復(fù)雜性、突發(fā)性、臨時(shí)性和專業(yè)性公共事務(wù)的增加，任務(wù)型常任制和官僚型聘任制逐漸發(fā)展起來。但是任務(wù)型常任制和聘任型官僚制在應(yīng)對(duì)此類事務(wù)時(shí)仍然出現(xiàn)了失靈狀況。在第七屆軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)的案例中，在任務(wù)型常任制下，單純由常任制公務(wù)員組成的任務(wù)型組織在完成重大、非常規(guī)性任務(wù)時(shí)，顯現(xiàn)出了組織成員知識(shí)結(jié)構(gòu)的缺陷，因而才會(huì)出現(xiàn)第七屆軍運(yùn)會(huì)執(zhí)委會(huì)面向社會(huì)聘任專業(yè)技術(shù)人才。在深圳市公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的案例中，公務(wù)員聘任制依托于官僚型常規(guī)組織形成了官僚型聘任制，官僚型聘任制卻存在著“蘿卜招聘”、用人腐敗、考核失靈、人才流失等風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)外部環(huán)境變化的敏感性不足，這表明了官僚型常規(guī)組織和公務(wù)員聘任制的低度兼容。由此可見，當(dāng)前人事行政的三種模式處理和解決公共事務(wù)的能力面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在此種形勢(shì)下，具備靈活性和專業(yè)性特征的公務(wù)員任務(wù)型聘任制會(huì)成為公共組織人事行政模式的必要補(bǔ)充。任務(wù)型聘任制是公務(wù)員聘任制和任務(wù)型組織的有機(jī)組合，這是在我國公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)實(shí)踐中所展現(xiàn)出的趨勢(shì)，在任務(wù)型聘任制下，聘任制公務(wù)員在完成專業(yè)性需求大的非常規(guī)性任務(wù)時(shí)能夠發(fā)揮出更大的價(jià)值，在公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的以任務(wù)為導(dǎo)向的組織能夠?yàn)槠溉沃乒珓?wù)員提供了展現(xiàn)專業(yè)能力的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)組織和聘任制公務(wù)員的雙贏。

（二）公務(wù)員任務(wù)型聘任制組織是適應(yīng)公共管理發(fā)展的新型主體

在公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的任務(wù)型組織能夠成為政府履職盡責(zé)、服務(wù)社會(huì)的新型主體。政府在基礎(chǔ)政務(wù)運(yùn)行、提供公共服務(wù)中對(duì)專業(yè)技術(shù)的需求日益增長(zhǎng)，由于依托公務(wù)員常任制度所構(gòu)建的組織缺失專業(yè)技術(shù)的內(nèi)部供給能力，于是政府開始尋求專業(yè)技術(shù)的外部供給，即以購買服務(wù)的形式向私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等尋求專業(yè)技術(shù)方面的供給，但是私營(yíng)企業(yè)的逐利本性和社會(huì)組織的志愿失靈卻會(huì)導(dǎo)致購買服務(wù)的效果不佳，政府對(duì)專業(yè)技術(shù)的需求難以滿足，在公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的任務(wù)型組織卻能夠克服這些問題。首先，組織成員是根據(jù)事務(wù)需要聘任的具備專業(yè)技術(shù)的公務(wù)員，能夠滿足政府在處理事務(wù)時(shí)對(duì)專業(yè)技術(shù)的需求，它也以既定任務(wù)的完成為目標(biāo)，以高效率為追求，不會(huì)陷入低效率的漩渦。另外，在公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的任務(wù)型組織是政府內(nèi)設(shè)的處理非常規(guī)性任務(wù)的組織，政府實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任倫理必然會(huì)滲透到公務(wù)員聘任制下構(gòu)建的任務(wù)型組織中，成為組織的核心規(guī)范，從而規(guī)避了逐利性。因此，任務(wù)型聘任制組織既能滿足當(dāng)前公共管理中日益增長(zhǎng)的專業(yè)技術(shù)需求，又能在一定程度上維護(hù)公共利益，任務(wù)型聘任制組織在公共管理組織系統(tǒng)中的地位會(huì)逐漸凸顯，并成為公共管理的新型組織形式。

（三）公務(wù)員任務(wù)型聘任制對(duì)提升政府治理水平具有獨(dú)特價(jià)值

新時(shí)代公務(wù)員任務(wù)型聘任制的構(gòu)建有著獨(dú)特的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，任務(wù)型聘任制有助于公務(wù)員聘任制制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和任務(wù)型組織獨(dú)特價(jià)值的顯現(xiàn)。以任務(wù)為導(dǎo)向的任務(wù)型組織的獨(dú)特價(jià)值在于能夠有效處理那些重大的、緊迫的、一次性出現(xiàn)的非常規(guī)性任務(wù)，這與公務(wù)員聘任制的目標(biāo)在提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平的實(shí)踐中走向高度的一致性。任務(wù)型聘任制在組織架構(gòu)上摒棄了金字塔式的科層制，取而代之的是具備靈活適應(yīng)性的組織結(jié)構(gòu)：扁平型、矩陣型、網(wǎng)絡(luò)型等，組織以信任和合作作為運(yùn)行的核心原則來取代控制導(dǎo)向的原則，信任和合作的組織文化有利于組織成員專業(yè)性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性的凸顯，任務(wù)型聘任制下組織完善的知識(shí)結(jié)構(gòu)也能夠滿足組織處理非常規(guī)任務(wù)的需求。從對(duì)外部環(huán)境的靈敏度和適應(yīng)性來看，在公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的任務(wù)型組織是一個(gè)開放性的系統(tǒng)，以不確定性應(yīng)對(duì)不確定的、復(fù)雜變化的外部環(huán)境，更加具備靈活性和適應(yīng)性，而且由于組織成員完善的知識(shí)機(jī)構(gòu)也提升了處理復(fù)雜性問題的能力。公務(wù)員任務(wù)型聘任制下組織內(nèi)部的架構(gòu)、文化和能力結(jié)構(gòu)更加能夠滿足政府治理的新需求，同時(shí)對(duì)于外部環(huán)境具有高強(qiáng)的靈敏度和適應(yīng)性，對(duì)于政府治理水平的提升有著獨(dú)特價(jià)值。

三、公務(wù)員任務(wù)型聘任制的局限性

公務(wù)員任務(wù)型聘任制在理論和實(shí)踐層面都存在著一定的局限。從理論分析的層面來看，公務(wù)員任務(wù)型聘任制有其適用領(lǐng)域的局限性，而且公務(wù)員任務(wù)型聘任制會(huì)面臨工具理性和價(jià)值理性的平衡問題，這將威脅到公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的層面來看，目前公務(wù)員任務(wù)型聘任制缺少法律法規(guī)的支撐、缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，還需要由理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的試點(diǎn)探索來積累經(jīng)驗(yàn)和走向完善。

（一）公務(wù)員任務(wù)型聘任制的現(xiàn)實(shí)困境

在人事行政的四種模式中，常任型官僚制和任務(wù)型常任制是發(fā)展較為完善的一種，官僚型聘任制則處于試點(diǎn)探索階段，而任務(wù)型聘任制尚處于起步階段，僅僅是作為一種發(fā)展趨勢(shì)。官僚型聘任制和任務(wù)型聘任制都是在我國聘任制試點(diǎn)探索中形成的，深圳市、上海市等絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都選擇了官僚型聘任制，即在官僚型常規(guī)組織中聘任專業(yè)技術(shù)人員和輔助性工作人員，而任務(wù)型聘任制只在武漢市等極少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的探索中，作為一種發(fā)展趨勢(shì)展現(xiàn)出來。因此，任務(wù)型聘任制在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中陷入了困境，表現(xiàn)為任務(wù)型聘任制的法律法規(guī)基礎(chǔ)薄弱，缺少系統(tǒng)的理論研究和關(guān)注，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累不足，缺乏社會(huì)的關(guān)注和支持，尚未能進(jìn)入公眾的視野。這些困境致使任務(wù)型聘任制仍處于起步萌芽階段，難以取得突破性進(jìn)展。

（二）公務(wù)員任務(wù)型聘任制的適用限度

公共組織人事行政的四種模式各有其適用的領(lǐng)域，任務(wù)型聘任制所適用的領(lǐng)域也是有限度的，它能夠有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性、臨時(shí)性、復(fù)雜性和專業(yè)需求高的非常規(guī)性公共事務(wù)，對(duì)于常規(guī)性事務(wù)而言，任務(wù)型聘任制卻非最優(yōu)選擇，任務(wù)型聘任制在組織原則、組織結(jié)構(gòu)和組織能力上都不適宜處理常規(guī)性事務(wù)。公務(wù)員聘任制和任務(wù)型組織都是伴隨著非常規(guī)性事務(wù)的日益增加而發(fā)展的，這也決定了作為二者有機(jī)組合的公務(wù)員任務(wù)型聘任制有著自身特定的適用范圍，在武漢市、上海市等地的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的案例中，聘任制公務(wù)員所從事的事務(wù)多是高精尖端的技術(shù)領(lǐng)域，這些事務(wù)只是政府管理的很小一部分，因而聘任制公務(wù)員的規(guī)模在政府人員中比例很低，由此可以推斷的是，作為一種發(fā)展趨勢(shì)的公務(wù)員任務(wù)型聘任制在其起步、發(fā)展和完善的各個(gè)階段，都會(huì)受制于自身所擅長(zhǎng)事務(wù)的適用限度。但是需要意識(shí)到的是，發(fā)展和完善任務(wù)型聘任制會(huì)是面對(duì)未來社會(huì)所做出的未雨綢繆的選擇，非常規(guī)性事務(wù)的比例及其重要性的增加，必然要求公務(wù)員任務(wù)型聘任制的完善。

（三）公務(wù)員任務(wù)型聘任制對(duì)公共利益的潛在威脅

公務(wù)員任務(wù)型聘任制在處理非常規(guī)性事務(wù)時(shí)，將面臨著工具理性和價(jià)值理性的兩難選擇，這將對(duì)公共利益產(chǎn)生潛在的威脅。在公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的組織所承擔(dān)的非常規(guī)性任務(wù)，其目標(biāo)和宗旨必然是由常規(guī)型組織基于一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作出判斷后所確立的，這就會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員任務(wù)型聘任制下構(gòu)建的組織成為以工具理性為指導(dǎo)的執(zhí)行型組織，在公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)上缺乏價(jià)值判斷，這種以決策執(zhí)行作為要義的傾向，會(huì)增加公共利益受到損害的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的來源之一是決策和執(zhí)行之間的情景差異，決策是基于對(duì)各方的信息、訴求、價(jià)值等審慎斟酌以后所做出的，決策的依據(jù)是一般性、抽象性的情景假設(shè)。但是決策執(zhí)行所面對(duì)的卻是具體的情景，在具體情景中公共利益最直接地實(shí)現(xiàn)，在具體情景中以工具理性為導(dǎo)向的行為便會(huì)致使公共利益的損害。任務(wù)型聘任制組織具有短期性、臨時(shí)性、技術(shù)導(dǎo)向性等特征，以處理非常規(guī)性事務(wù)為組織存在的依據(jù)，而公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)卻通常要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去考慮。因而公務(wù)員任務(wù)型聘任制存在著損害公共利益的潛在威脅，這也是在制度建構(gòu)和制度執(zhí)行中必須要規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)。

四、優(yōu)化公務(wù)員任務(wù)型聘任制的優(yōu)化路徑

新時(shí)代公務(wù)員任務(wù)型聘任制應(yīng)以制度為基礎(chǔ)，通過制度建構(gòu)推動(dòng)公務(wù)員任務(wù)型聘任制走向規(guī)范化、常態(tài)化、有序化，制度建構(gòu)應(yīng)基于任務(wù)型組織和公務(wù)員聘任制的共生性。目前關(guān)于公務(wù)員聘任制的制度框架已經(jīng)基本成形，相關(guān)的法律法規(guī)也在不斷完善。公務(wù)員任務(wù)型聘任制的制度建構(gòu)目標(biāo)是基于二者的共生性來實(shí)現(xiàn)公務(wù)員聘任制和任務(wù)型組織的有機(jī)結(jié)合，在具體的制度內(nèi)容設(shè)計(jì)和制定時(shí)應(yīng)保證任務(wù)型組織的成立、管理和解散與聘任制公務(wù)員的“進(jìn)、管、出”的協(xié)調(diào)一致，避免任務(wù)型組織和公務(wù)員聘任制的制度規(guī)范相互脫節(jié)、“各行其是”和條塊分割。

（一）任務(wù)型組織的成立與聘任制公務(wù)員的招聘

張康之指出：“常規(guī)組織會(huì)在考量自身應(yīng)對(duì)能力的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立任務(wù)型組織去解決自身無力應(yīng)對(duì)的非常規(guī)性任務(wù)。任務(wù)型組織包括了前瞻性設(shè)立和回應(yīng)性設(shè)立兩類設(shè)立方式。”①張康之等.任務(wù)型組織研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2009:53-60。任務(wù)型組織的設(shè)立目標(biāo)是應(yīng)對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的或者是即將出現(xiàn)的非常規(guī)性任務(wù)，處理的多為高度復(fù)雜性和不確定性的情況，應(yīng)對(duì)非常規(guī)性任務(wù)時(shí)往往對(duì)專業(yè)技術(shù)的需求較大，這時(shí)公務(wù)員常任制下的組織成員知識(shí)結(jié)構(gòu)難以滿足這一需求。公務(wù)員聘任制的相對(duì)優(yōu)勢(shì)在于能夠滿足機(jī)關(guān)吸引和使用優(yōu)秀人才的需求，完善組織的知識(shí)結(jié)構(gòu)，聘任制公務(wù)員的招聘方式主要分為兩種：公開招聘和直接選聘，既能確保聘任人員的專業(yè)能力水平和組織需求的精確匹配，又能滿足組織對(duì)人員需求的時(shí)效性。通過公務(wù)員聘任制為任務(wù)型組織配備專業(yè)技術(shù)人才、熟練型的從事輔助性工作的人員，從而完善任務(wù)型組織的組織成員知識(shí)結(jié)構(gòu)，保障任務(wù)型組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的充足人力資源。

（二）任務(wù)型組織的運(yùn)行和聘任制公務(wù)員的日常管理

任務(wù)型組織的運(yùn)行是以任務(wù)為目標(biāo)導(dǎo)向的，具有環(huán)境適應(yīng)性的運(yùn)行特征，這就要求組織人事制度的靈活性和適應(yīng)性，公務(wù)員常任制的特征在于尋求組織人員的穩(wěn)定性，這與任務(wù)型組織的運(yùn)行特征是相悖的。《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》中規(guī)定：“聘任制公務(wù)員的考核堅(jiān)持平時(shí)考核和定期考核相結(jié)合，定期考核采取年度考核的形式，同時(shí)融入聘期考核、績(jī)效考核、目標(biāo)責(zé)任考核等方式?！雹谌嗣袢?qǐng)?bào).中辦國辦印發(fā)《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》[N].2017-09-30（005）。這體現(xiàn)出了公務(wù)員聘任制下考核制度的靈活性。關(guān)于聘任制公務(wù)員的解聘，《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》中規(guī)定：“聘任機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)解除聘任合同的情形中包括了以下三類：經(jīng)試用不符合聘任條件的；年度考核不稱職的；不履行公務(wù)員義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀(jì)律，經(jīng)教育仍無轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機(jī)關(guān)工作的”③人民日?qǐng)?bào).中辦國辦印發(fā)《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》[N].2017-09-30（005）。。公務(wù)員聘任制“能進(jìn)能出”的機(jī)制和靈活的績(jī)效考核制度表明公務(wù)員聘任制具備靈活性和適應(yīng)性特征，任務(wù)型組織可以根據(jù)任務(wù)開展的情況和需要來對(duì)組織人員的構(gòu)成進(jìn)行即時(shí)的調(diào)整，以此提升組織對(duì)任務(wù)環(huán)境變化的即時(shí)適應(yīng)和對(duì)應(yīng)調(diào)整能力，確保非常規(guī)性任務(wù)的高效完成。另外，任務(wù)型組織的運(yùn)行是以信任和合作為特征的組織文化為基礎(chǔ)的，常任制公務(wù)員深受“命令-服從”規(guī)則的官僚組織文化影響，而來源于人才市場(chǎng)的聘任制公務(wù)員則偏好以信任和合作為特征組織文化，更能適應(yīng)任務(wù)型組織的組織結(jié)構(gòu)、組織文化和組織運(yùn)行模式。

（三）任務(wù)型組織的解散與聘任制公務(wù)員的退出

任務(wù)導(dǎo)向的任務(wù)型組織在任務(wù)完成的時(shí)候就必須進(jìn)入到解散進(jìn)程。張康之等在對(duì)任務(wù)型組織的解散機(jī)制進(jìn)行分析時(shí)指出：“機(jī)構(gòu)的解散和人員的解散是任務(wù)型組組織解散過程中最為主要的問題；對(duì)于任務(wù)型組織而言，人員的解散應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)被理解成人員的走向”④張康之，李圣鑫.論任務(wù)型組織機(jī)構(gòu)和人員的解散[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（02）:6-10。。卡茲曲線表明：“組織內(nèi)的成員合作效率最高的時(shí)段是在一年半至五年這個(gè)期間，在這個(gè)期間內(nèi)組織成員之間配合良好并能形成組織合力以高效完成組織任務(wù)?！雹菰竞?卡茲曲線在干部合理流動(dòng)中的應(yīng)用[J].航天工業(yè)管理，2011（12）:12-15。因而在任務(wù)型組織完成非常規(guī)性任務(wù)時(shí)應(yīng)該及時(shí)進(jìn)入到解散進(jìn)程。在以往任務(wù)型組織的實(shí)踐中，任務(wù)型組織有著強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)為常規(guī)組織的傾向，但是在公務(wù)員聘任制下，《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》中規(guī)定：“聘任制公務(wù)員的聘任合同期限為一年至五年，由聘任機(jī)關(guān)根據(jù)工作任務(wù)和目標(biāo)與擬聘任公務(wù)員協(xié)商確定”①人民日?qǐng)?bào).中辦國辦印發(fā)《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》[N].2017-09-30（005）。。任務(wù)型組織人員的解散是任務(wù)型組織解散的充要條件，如果按照完成任務(wù)的預(yù)測(cè)時(shí)間作為公務(wù)員聘任制的合同期限，則能夠在任務(wù)型組織完成使命進(jìn)入解散程序時(shí)，以合同到期形式實(shí)現(xiàn)組織人員的解散，進(jìn)而遏制任務(wù)型組織向常規(guī)性組織轉(zhuǎn)變的傾向，避免公共組織走向不斷膨脹的惡性循環(huán)。

任務(wù)型組織解散后，聘任制公務(wù)員的走向問題是需要重點(diǎn)討論的，根據(jù)聘任制公務(wù)員所處的情境不同，聘任制公務(wù)員的走向也是多向的。聘任制公務(wù)員的走向之一是續(xù)聘到一個(gè)新的任務(wù)型組織中去繼續(xù)展現(xiàn)自身的專業(yè)能力，在任務(wù)型組織的工作經(jīng)驗(yàn)使得聘任制公務(wù)員能夠迅速地適應(yīng)一個(gè)新的任務(wù)型組織，前提是自身的專業(yè)能力與新的任務(wù)型組織的需求適配。聘任制公務(wù)員的走向之二是轉(zhuǎn)為常任制公務(wù)員，《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》中指出：“對(duì)于在專業(yè)性較強(qiáng)的職位上滿足相關(guān)考核條件的聘任制公務(wù)員，按照規(guī)范的組織程序可以轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員”②人民日?qǐng)?bào).中辦國辦印發(fā)《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》[N].2017-09-30（005）。。聘任制公務(wù)員的走向之三是根據(jù)常規(guī)組織的工作需要、本人的意愿和自身能力，轉(zhuǎn)入到常規(guī)組織的綜合管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位或者行政執(zhí)法崗位。聘任制公務(wù)員的走向之四是進(jìn)入到人才市場(chǎng)中重新?lián)駱I(yè)，聘任制公務(wù)員在任務(wù)型組織中寶貴的工作經(jīng)驗(yàn)會(huì)成為其在人才市場(chǎng)中另謀職業(yè)的重要資本，尤其是具備專業(yè)技術(shù)能力的聘任制公務(wù)員在市場(chǎng)上具有極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

五、總結(jié)與展望

公共組織的四種人事行政模式各有其適用的領(lǐng)域，新時(shí)代公務(wù)員任務(wù)型聘任制構(gòu)建有著重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。周怡在分析新時(shí)代治國理政的“概念先行”時(shí)指出：“通過概念抑或觀念的動(dòng)員、通過意義的合法化過程、通過有效的傳播方式，讓觀念深入人心，能夠形成全社會(huì)的思想共識(shí)并指導(dǎo)行動(dòng)”。③周怡.新時(shí)代治國理政中的“概念先行”——文化社會(huì)學(xué)視角的思考[J].社會(huì)科學(xué)，2017（12）:62-67。新時(shí)代公務(wù)員任務(wù)型聘任制的構(gòu)建有必要遵循觀念先行的策略，從理論上完善觀念體系，并針對(duì)不同的受眾將觀念轉(zhuǎn)化為適宜的話語以便接收，進(jìn)而為建構(gòu)實(shí)踐贏得廣泛的支持，并將理論上建構(gòu)的觀念體系鑲嵌在建構(gòu)實(shí)踐的過程中。周望在對(duì)我國“試點(diǎn)-推廣”的發(fā)生機(jī)制與制度模式的研究中，構(gòu)造了“試點(diǎn)-推廣”過程的三元參與結(jié)構(gòu)：中央政府、試驗(yàn)點(diǎn)和非實(shí)驗(yàn)點(diǎn)④周望.如何“由點(diǎn)到面”——“試點(diǎn)—推廣”的發(fā)生機(jī)制與過程模式[J].中國行政管理，2016（10）:111-115。。借鑒其對(duì)“試點(diǎn)-推廣”發(fā)生機(jī)制的分析，在公務(wù)員任務(wù)型聘任制的建構(gòu)中，要形成中央政府、試驗(yàn)點(diǎn)和非試驗(yàn)點(diǎn)三方聯(lián)動(dòng)的機(jī)制：中央政府積極推動(dòng)；試驗(yàn)點(diǎn)強(qiáng)化經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；非試驗(yàn)點(diǎn)在經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上積極實(shí)踐，并使得公務(wù)員任務(wù)型聘任制成為新時(shí)代治理體系的重要組成部分。

“后業(yè)化中呈現(xiàn)出的社會(huì)治理主體多元化展示了一個(gè)全新的社會(huì)治理圖景：人類社會(huì)將進(jìn)入一個(gè)多元治理主體合作治理的局面”⑤張康之.在后工業(yè)化進(jìn)程中構(gòu)想合作的社會(huì)[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2013（01）:5-11。，公務(wù)員任務(wù)型聘任制是在有效應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜性和不確定性的非常規(guī)事務(wù)的時(shí)代要求下提出的。在合作治理和共生哲學(xué)的基本理念下，組織必然會(huì)以多元合作形態(tài)去適應(yīng)時(shí)代要求，公務(wù)員任務(wù)型聘任制下的組織也必然朝著多元合作制組織的方向發(fā)展，當(dāng)公務(wù)員任務(wù)型聘任制下的組織“進(jìn)化”為多元合作型組織時(shí)將呈現(xiàn)這樣一幅組織圖景：以公共利益實(shí)現(xiàn)為任務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型組織；組織結(jié)構(gòu)將是具有更多靈活性、適應(yīng)性和回應(yīng)性的網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)。