基于SFIC模型的云南省跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同治理研究*

彭 艷，丁曉瑩，王繼笛，鄧 崧

（1.云南師范大學(xué) 哲學(xué)與政法學(xué)院，云南 昆明，650504；2，3，4.云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明，650500）

近年來，世界各國對通過加強(qiáng)合作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越重視，跨境區(qū)域合作特別是毗鄰國家邊境地區(qū)的局部區(qū)域合作順勢而生?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)作為促進(jìn)投資貿(mào)易自由化的“試驗(yàn)田”，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是在沿邊地區(qū)由兩國或兩國以上政府間共同推動的享有出口加工區(qū)、保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等優(yōu)惠政策的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。其作為“兩國或多國一區(qū)、協(xié)同監(jiān)管、境內(nèi)關(guān)外、封閉運(yùn)行、政策優(yōu)惠”跨國經(jīng)濟(jì)合作形態(tài)的載體，在實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)互動發(fā)展，輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展方面的作用日趨凸顯。云南省因其獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢，積極參與跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)，在中央政府的支持下，穩(wěn)步推進(jìn)中緬瑞麗——木姐、中越河口——老街以及中老磨憨——磨丁等跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。相繼簽署了《中老磨憨——磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共同總體方案》、《加快推進(jìn)中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)框架協(xié)議談判進(jìn)程的諒解備忘錄》等文件。但從當(dāng)前已設(shè)立的中老磨憨——磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)運(yùn)營情況看，兩國地方政府在跨界公共事務(wù)協(xié)作方面仍然遇到了諸多問題，嚴(yán)重影響了跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)各項(xiàng)互惠政策的落地落實(shí)。

一、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、協(xié)同治理理論和SFIC 模型的內(nèi)涵

（一）跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

跨境經(jīng)濟(jì)合作的主體比較多元，大多為中央政府為主導(dǎo)推動的自上而下的合作，也有由地方政府發(fā)起或民間團(tuán)體推進(jìn)、國際組織或者區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織倡導(dǎo)發(fā)起合作的。從合作主體來看，主要包含三個(gè)層次：一是政府，包括作為授權(quán)機(jī)構(gòu)的中央政府和作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地方政府。中央政府之間的協(xié)定是前提，地方政府承擔(dān)合作的具體執(zhí)行任務(wù)。二是企業(yè)，作為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)載體。三是第三方組織，由于政府失靈和市場失靈的存在，第三方組織作為一種緩沖力量，可以有效彌補(bǔ)政府和市場無法顧及的領(lǐng)域。①王元偉.跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)合作發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].時(shí)代金融旬刊，2011（07）:4-7。其最主要的目的就是促進(jìn)國家間邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)跨境合作方經(jīng)濟(jì)目的的“雙贏”。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是封關(guān)運(yùn)行的，有利于參與主體利用特別的優(yōu)惠政策先行先試，并可合理使用國際貿(mào)易規(guī)則有效降低對外貿(mào)易摩擦。②王元偉.跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)合作發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].時(shí)代金融旬刊，2011（07）:4-7。同時(shí)具有開放性，作為開發(fā)開放平臺，因其特殊的區(qū)位優(yōu)勢及優(yōu)惠政策，加速合作國邊境地區(qū)諸如交通運(yùn)輸、口岸通關(guān)等貿(mào)易便利化，推動邊境地區(qū)更大程度的開發(fā)開放。實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠政策，即“境內(nèi)關(guān)外”，以實(shí)現(xiàn)合作雙方的資源優(yōu)化配置；推進(jìn)其建設(shè)對于推動區(qū)域合作、維護(hù)邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定、提升沿邊開發(fā)開放水平、帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)要素聚集等方面具有重要意義，有利于在我國全面打造全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放新格局中盡快形成對外開放的平臺載體與節(jié)點(diǎn)。

（二）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理，由協(xié)同和治理組成。赫爾曼?哈肯將協(xié)同初步界定為系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成部分或要素彼此協(xié)作互助而形成的整體效應(yīng)。③（德）赫爾曼·哈肯，凌復(fù)華，譯.協(xié)同學(xué): 大自然成功的奧秘[M].上海:上海譯文出版社，2005:12。1995年全球?qū)W術(shù)界將治理定義為社會中的機(jī)構(gòu)與個(gè)人管理其共同利益或事物的各類方式方法的總和。④Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood[M].Oxford: Oxford University Press，1995:2。公共管理學(xué)科框架內(nèi)，“協(xié)同治理”概念源起于Dohahue 教授（2008）⑤John Donahue，Richard J Zeckhauser.Public-Private Collaboration［M］./Robert Goodin，Michael Moran，Martin Rein.Oxford Handbook of Public Policy.UK: Oxford University Press，2008:23。，其提到“協(xié)同治理是作為一種特定的公私協(xié)同方式，即通過跟社會生產(chǎn)者協(xié)作，同時(shí)將政府自由裁量權(quán)對外釋放共享以達(dá)成政府選擇的公眾目標(biāo)?！雹轉(zhuǎn)onahue，John.2004.“On Collaborative Governance.”[J].Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No.2.Cambridge，MA: John F.Kennedy School of Government，Harvard University.Bingham 主張從廣義上定義協(xié)同治理，其主體除了中央政府外，還包括地方各級政府、非政府組織、企業(yè)和公民；其客體包括中央政府制定的公共政策本身以及作為執(zhí)行者得到政府在制定政策各環(huán)節(jié)發(fā)生各類行為的過程；協(xié)同治理外延主要為各主體參與協(xié)商、管制及糾紛處理等形式和過程；協(xié)同治理的溝通方式除了傳統(tǒng)的面對面溝通還包括網(wǎng)絡(luò)溝通。⑦Lisa Blomgren Bingham.The Next Generation of Administrative Law:Building the Legal Infrastructure for Collaborative Governance［J］.Wisconsin Law Review，2010（10）:298-350。

何煒⑧何煒.論跨界治理的理論模式、現(xiàn)實(shí)意義及實(shí)現(xiàn)路徑[J].學(xué)術(shù)論壇，2016（11）:37-42。、李漢卿⑨李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（01）:138—142。、王偉⑩王偉.張海洋.協(xié)同治理:我國社會治理體制創(chuàng)新的理論參照[J].改革研究，2016（12）:9-13。等都對協(xié)同治理的概念進(jìn)行了界定，部分學(xué)者比較認(rèn)同聯(lián)合國全球治理委員會對協(xié)同治理作出的解釋，即“協(xié)同治理是社會機(jī)構(gòu)或個(gè)人對共同公共事物進(jìn)行多元化管控的總和，其是讓原本彼此矛盾的各利益主體獲得良性調(diào)和，同時(shí)可以施展聯(lián)合行動的一種連續(xù)性長期過程。這當(dāng)中不僅涉及了各類具有法律強(qiáng)制約束力的規(guī)范制度，同時(shí)也包含了各類有益于協(xié)商的非正式制度?！?劉偉忠.我國協(xié)同治理理論研究的現(xiàn)狀與趨向[J].城市問題，2012（05）:81。近期很多國內(nèi)學(xué)者也有涉及這方面的研究，張賢明、田玉麒將其定義為“多元治理主體在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決公共問題?！?張賢明，田玉麒.協(xié)同治理理論的內(nèi)涵、價(jià)值及發(fā)展趨勢[J].湖北社會科學(xué)，2016（01）:30-36。

協(xié)同治理著重于體現(xiàn)各主體之間的多元化良性合作關(guān)系?陳曉運(yùn).鄉(xiāng)村有效治理的基層協(xié)商機(jī)制探析——基于廣州市下圍村探索的實(shí)證分析[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2019（01）:64-71。。社會個(gè)人、組織群體、政府機(jī)關(guān)等均可成為協(xié)同治理的參與主體，以平等為前提，組成一個(gè)狀態(tài)有序、結(jié)果有效的協(xié)同治理“共治”團(tuán)隊(duì)主體；再者，協(xié)同治理的對象為復(fù)雜公共問題。同時(shí)協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)合作目標(biāo)的一致性，在這一動力的驅(qū)使下，形成一個(gè)目標(biāo)行塑制度，制度督導(dǎo)行動，行動追求目標(biāo)的循環(huán)往復(fù)的閉合系統(tǒng)。據(jù)此，可以認(rèn)為協(xié)同治理是指為了解決單個(gè)部門難以解決的公共難題，以政府、市場、第三方組織等主體通過平等決策達(dá)成共識，建設(shè)性地參與跨公共部門、跨不同層級政府或跨公共、私人、公民團(tuán)體的公共政策建立與管控的過程。

（三）SFIC 模型

作為協(xié)同治理經(jīng)典分析模型，SFIC 模型的建立最初是由Ansell 與Gash 采用“連續(xù)近似分析法”剖析了源于不同國家和政策領(lǐng)域的總計(jì)137 個(gè)案例，最終論證提出了這個(gè)包含了協(xié)同過程、制度設(shè)計(jì)、催化領(lǐng)導(dǎo)以及起始條件這四個(gè)組成要素的模型。模型的核心是協(xié)同過程，而其他部分則為其設(shè)定背景或進(jìn)行影響，每個(gè)部分均由諸多細(xì)分變量組成。①Ansell，Chris，and Alison Gash.2007.Collaborative governance in theory and practice [J].Journal of Public Administration Research and Theory 18: 543-571。SFIC 模型見圖1，該模型具有廣泛的應(yīng)用空間。孫榮、邵建將協(xié)同治理理論運(yùn)用于合作治理霧霾研究，以SFIC 模型為實(shí)質(zhì)的研究框架，分別從協(xié)同過程、制度設(shè)計(jì)、催化領(lǐng)導(dǎo)、起始條件和結(jié)果追蹤等五個(gè)方面對協(xié)同治理霧霾進(jìn)行了剖析，指出我國協(xié)同治理霧霾的現(xiàn)實(shí)困境和路徑，肯定了協(xié)同治理的優(yōu)越性②孫榮、邵建.基于SFIC 的府際協(xié)同治霾研究[J].地方治理研究，2016（04）:71-79。。

二、中老、中越、中緬跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同治理SFIC 模型分析

（一）初始條件

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)其設(shè)立的首要條件是合作國雙邊國家層面（中央政府）達(dá)成合作意愿。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、文化差異、國力強(qiáng)弱等因素影響，府際權(quán)利和資源的不對稱，導(dǎo)致弱勢一方既渴望通過跨合區(qū)的協(xié)同帶動本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又擔(dān)心強(qiáng)弱雙方付出不平衡，特別是補(bǔ)償機(jī)制缺失，使得弱勢方對損害本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的擔(dān)心更為突出，致使合作意向猶豫不決。云南省接壤的越南、老撾和緬甸同屬發(fā)展中國家，邊境地區(qū)較為落后，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)需要依托生產(chǎn)要素的互補(bǔ)性，培育上下產(chǎn)業(yè)鏈，形成垂直型的國際分工格局。然而，垂直型國際分工不利于落后一方的經(jīng)濟(jì)社會全面提高，又會引發(fā)新的權(quán)利和資源的不對稱，引發(fā)協(xié)同治理新的制約因素?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)涉及雙方中央、省、州市、縣等不同行政層級的國家職能相近部門之間的協(xié)同合作，由于在國家體制、決策機(jī)制與決策程序上存在著一定差異，雙邊各級政府部門之間的事權(quán)劃分不同，加之國與國之間、中央政府與地方政府之間利益博弈，給跨合區(qū)協(xié)同治理造成阻力與約束。這些因素構(gòu)成了跨合區(qū)協(xié)同治理的制約因素。

圖1 協(xié)同治理SFIC 模型③田培杰.協(xié)同治理:理論研究與框架治理模型[D]，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，2013:89。

同時(shí)，跨合區(qū)協(xié)同也存在以下幾個(gè)激勵(lì)方面的因素：一是鄰國之間可以快速地接近外部市場，這樣可以形成很重要的合作基礎(chǔ)。二是跨合區(qū)雙邊由于產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性，這就能實(shí)現(xiàn)一加一大于二的協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)一步擴(kuò)大市場份額和經(jīng)濟(jì)收益，吸引大量的企業(yè)參與進(jìn)來。三是跨合區(qū)涉及雙邊多層級多部門的協(xié)同治理。多元主體的多層治理對公共產(chǎn)品外部性溢出的減少起著重要作用，利于監(jiān)管成效的實(shí)現(xiàn)。①鄒玲.區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中我國西部地方政府合作治理研究[D].成都:電子科技大學(xué)，2012。

（二）催化領(lǐng)導(dǎo)

跨合區(qū)協(xié)同治理工作涉及部分國家主權(quán)的相互讓渡，而涉及國家主權(quán)的事權(quán)集中在中央政府，地方政府雖有合作意愿而無權(quán)決策。以中老磨憨——磨丁跨合區(qū)為例，國內(nèi)政局相對穩(wěn)定的老撾與我國政治互信度較高，中央政府層面協(xié)同程度較高，因此，在2015年8月31日簽訂的原有框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行突破，2016年3月4日中國老撾磨憨——磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)都獲得了雙邊國家層面上的批準(zhǔn)，正式出臺了具體的落實(shí)措施，明確了經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的功能和地位，深化了合作的本質(zhì)內(nèi)涵，《中國老撾磨憨——磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共同發(fā)展總體規(guī)劃（綱要）》和《中國老撾磨憨——磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共同發(fā)展總體規(guī)劃（綱要）》實(shí)現(xiàn)重大突破，為高效推進(jìn)跨合區(qū)建設(shè)提供了法律保障和制度支撐。相比而言，受歷史問題與現(xiàn)實(shí)矛盾的影響，中緬、中越跨合區(qū)推進(jìn)相對緩慢?？梢?，中央政府的催化領(lǐng)導(dǎo)是影響跨合區(qū)協(xié)同治理的關(guān)鍵性因素。

（三）制度設(shè)計(jì)

良好的制度設(shè)計(jì)對跨合區(qū)建設(shè)起到重要保障作用。筆者認(rèn)為，跨合區(qū)協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)可以考慮從三個(gè)方面入手。首先是跨合區(qū)協(xié)同治理的建設(shè)主體，即誰是參與者。其次，跨合區(qū)協(xié)同治理的規(guī)則和程序，這是制度設(shè)計(jì)的核心和重點(diǎn)，確?？绾蠀^(qū)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。最后，跨合區(qū)協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)還應(yīng)該包括糾紛解決機(jī)制。

（四）協(xié)同過程

協(xié)同過程是跨合區(qū)協(xié)同治理的動態(tài)循環(huán)過程，跨合區(qū)的協(xié)同治理應(yīng)該建立在政治互信充滿熱情的合作基礎(chǔ)上，從面對面對話、到跨合區(qū)建設(shè)的共同承諾、過程中的投入、達(dá)成共識到取得階段性成果為一個(gè)完整協(xié)同過程。隨著跨合區(qū)建設(shè)的需要，新的問題和任務(wù)出現(xiàn)，協(xié)同過程又從面對面對話開始，開啟下一個(gè)循環(huán)單元。在此過程中體現(xiàn)出的協(xié)同優(yōu)勢和成果，將反饋到協(xié)同過程中，使協(xié)同參與者進(jìn)一步達(dá)成共識、建立信任、推動發(fā)展。

（五）問責(zé)監(jiān)督

協(xié)同治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是讓合作雙方達(dá)成最大可能性的共識，以便于推動合作達(dá)到雙方共同的期望值，也就是通過協(xié)同治理，促進(jìn)“兩國一區(qū)”建設(shè)中的區(qū)域問題更加高效的解決，更好地形成“利益共享”和“互利共贏”的局面。但對于協(xié)同治理的效果同樣需要進(jìn)行評估，對發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題需要進(jìn)一步的更高層面的磋商解決，這就需要建立問責(zé)制度與長效監(jiān)督機(jī)制。

三、SFIC 模型框架內(nèi)中老、中越、中緬跨合區(qū)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

通過對中老磨憨——磨丁、中越河口——老街與中緬瑞麗——木姐三個(gè)跨合區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀的分析，不難看出，在SFIC 模型框架內(nèi)，云南參與建設(shè)的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在協(xié)同治理方面主要存在以下現(xiàn)實(shí)困境：

（一）初始條件層面

云南所毗連的東南亞地區(qū)，是我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益匯集的戰(zhàn)略要地，總體上看，這一地區(qū)以“求發(fā)展、謀合作”為主要政策取向，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，國內(nèi)政局穩(wěn)定，普遍處于發(fā)展上升階段，視我國為其重要發(fā)展機(jī)遇，視云南為其與中國開展交流合作的重要支點(diǎn)。但周邊各國政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，宗教信仰、文化傳統(tǒng)各異，歷史問題與現(xiàn)實(shí)矛盾交織，加之美日等域外大國不斷加大對我周邊地區(qū)的投入，推行價(jià)值觀外交，挑撥我與周邊國家關(guān)系，培育反華勢力，周邊涉華重大敏感問題不斷涌現(xiàn)，對跨合區(qū)協(xié)同治理存在制約。合作國與我國的貿(mào)易摩擦和糾紛時(shí)有發(fā)生，缺乏有效的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制。

（二）催化領(lǐng)導(dǎo)層面

目前，中老通過了《中國磨憨——老撾磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》；中越已簽署《加快推進(jìn)中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)框架協(xié)議談判進(jìn)程的諒解備忘錄》；《中國商務(wù)部與緬甸商務(wù)部關(guān)于建設(shè)中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的諒解備忘錄》同樣起到重要作用。但僅有中老磨憨——磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)完成了國際法與國內(nèi)法上的確認(rèn)，三個(gè)跨合區(qū)建設(shè)推動總體進(jìn)展緩慢。因此，在催化領(lǐng)導(dǎo)層面，中央政府間仍有更多的協(xié)同需付諸努力。

（三）制度設(shè)計(jì)層面

首先，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同治理主體有政府、市場和第三方組織，以政府為主導(dǎo)的合作模式不容置疑；但是，市場和第三方組織參與程度不高，積極性較低，一定程度制約了協(xié)同治理的效果；從政府內(nèi)部的協(xié)同而言，涉及兩國中央和地方各級政府，以及兩國間職能相同的政府部門，如海關(guān)、稅務(wù)、檢驗(yàn)檢疫等部門交織而成的網(wǎng)絡(luò)，而該網(wǎng)絡(luò)中的各主體如何發(fā)揮好自己的作用，仍未理順。以中老磨憨——磨丁跨合區(qū)為例，中方管委會存在沒有獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)構(gòu)、沒有明確的管理職能、沒有明確的工作機(jī)制和沒有開發(fā)主體等問題，影響了合作區(qū)建設(shè)正常有序推進(jìn)。其次，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同治理的規(guī)則制度不健全。目前，中國——東盟自貿(mào)區(qū)已經(jīng)建立，越南、老撾和緬甸有5年過渡期，在取消關(guān)稅之后，同樣存在非關(guān)稅壁壘、行政法律不對接等障礙。

（四）協(xié)同過程層面

一是平等互利的面對面對話機(jī)制常因國際政治格局的調(diào)整受阻，緬北政局動蕩、中越南海問題等都對跨合區(qū)對話機(jī)制產(chǎn)生不利影響；二是達(dá)成共同承諾的過程中，存在利益博弈與沖突；三是在過程中的投入存在雙方投入不平衡、缺乏專項(xiàng)資金支持、分工與補(bǔ)償機(jī)制不明確以及信息共享不暢等制約；四是達(dá)成共識有限，階段性成果較少，目前，取得突破的僅有中老兩國，中越、中緬仍停留在諒解備忘錄裹足不前，緬方跨合區(qū)選址等問題仍懸而未決。

（五）問責(zé)監(jiān)督層面

由于三個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)推進(jìn)尚處于初級階段，均未涉及到深層次的問責(zé)監(jiān)督共識。作為以追求“邊界中介效應(yīng)”為目的的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，中老磨憨——磨丁、中越河口——老街以及中緬瑞麗——木姐跨合區(qū)均為發(fā)展中國家之間的跨境合作，可以更好的實(shí)現(xiàn)“親誠惠融”、“共建、共享、共贏”合作新理念。但是，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)過程中由于參與主體的復(fù)雜性，如何對跨區(qū)投入產(chǎn)出有效性進(jìn)行評估和長效監(jiān)督，是一個(gè)值得思考的問題。

四、中外跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同治理的公共政策制度設(shè)計(jì)

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是國家之間的一種合作策略，通過設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，促進(jìn)兩國邊境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成良好的國家關(guān)系，讓國家之間的關(guān)系變得和睦。協(xié)同治理的合法性和具體施行操作，是協(xié)同治理的核心環(huán)節(jié)，可以考慮從以下幾方面完善：

（一）建設(shè)主體方面

合作主體的多元與運(yùn)營模式的高效是合作區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。從國內(nèi)外先例來看，合作主體的多元化能夠激發(fā)各主體的合作意愿并付諸實(shí)踐。在各自中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以當(dāng)?shù)卣沙鰴C(jī)構(gòu)為主建設(shè)共同管理委員會，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)決策，以合作區(qū)開發(fā)平臺為主建設(shè)執(zhí)行委員會，負(fù)責(zé)日常事務(wù)管理。首先，盡快組建中老磨憨——磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（中方）管理委員會（以下簡稱“管委會”），統(tǒng)籌管理合作區(qū)與試驗(yàn)區(qū)發(fā)展事務(wù)，直接對省政府負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)受中老經(jīng)濟(jì)合作區(qū)工作組（中方）指導(dǎo)。管委會代表省政府負(fù)責(zé)合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)、規(guī)劃發(fā)展、行政審批、對外協(xié)調(diào)、平臺公司管理等事務(wù)。其次，建議組建合作區(qū)中方平臺專業(yè)運(yùn)營公司。公開遴選合作區(qū)獨(dú)立開發(fā)建設(shè)機(jī)構(gòu)（平臺公司）。平臺公司可由省屬大型國有企業(yè)單獨(dú)或與央企聯(lián)合組建，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行市場化開發(fā)運(yùn)營和管理。最后，要發(fā)揮非營利組織在跨合區(qū)建設(shè)中的作用。非營利組織具有非營利性和志愿性結(jié)合的特性，相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了政府在提供公共服務(wù)上的局限性。

（二）議事機(jī)構(gòu)方面

參照中老磨憨——磨丁跨合區(qū)合作方式，分別構(gòu)建跨合區(qū)合作國雙邊的協(xié)調(diào)理事會、工作組和日常管理機(jī)構(gòu)三級議事機(jī)構(gòu)。根據(jù)需要，中外經(jīng)濟(jì)合作區(qū)聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會采用會議等方式就合作區(qū)建設(shè)和發(fā)展議題與中方理事會進(jìn)行協(xié)商，并做出評估。協(xié)調(diào)理事會下設(shè)中外經(jīng)濟(jì)合作區(qū)工作組，由主管部門司級官員擔(dān)任組長，有關(guān)部門和/或省的司級官員擔(dān)任副組長，以及雙方有關(guān)部門人員組成。工作組定期召開會議，協(xié)調(diào)合作區(qū)共同總體方案實(shí)施有關(guān)事項(xiàng)。合作區(qū)管理委員會由主管部門、合作區(qū)所在地省政府、邊合區(qū)投資集團(tuán)構(gòu)成。主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)本國區(qū)域日常管理工作。根據(jù)級別對等原則，三級六方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過友好協(xié)商，達(dá)成一致的方式，共同管理跨合區(qū)。

（三）議事規(guī)則方面

協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于基本規(guī)則和合作程序的透明，從國外成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，跨境經(jīng)濟(jì)合作要想獲得更好的發(fā)展，亟需一部雙方共同認(rèn)可的權(quán)威法律來為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)保駕護(hù)航。比如上萊茵的馬斯特里赫特條約，朝鮮黃金坪威化區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法等，①竇義.黃金坪經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)模式的法律路徑研究[J].遼東學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014（06）:31-35。為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的合作建設(shè)提供了法律保障。中老、中緬和中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)也是如此。宏觀層面，雙方國家高層領(lǐng)導(dǎo)需要在協(xié)同治理制度上有著清晰明確的共識，在保障雙方利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定的權(quán)力讓渡，讓整個(gè)合作機(jī)制有著更大的發(fā)展空間，為其他國家地區(qū)的合作提供示范指導(dǎo)。中觀層面，在合作的過程中制定指導(dǎo)跨境合作區(qū)建設(shè)的地方性法規(guī)將國家間高層簽訂的協(xié)議結(jié)合具體的法律進(jìn)行細(xì)化，將地方優(yōu)惠政策等予以明確。微觀層面，合作區(qū)內(nèi)部，制定具體細(xì)致的合作區(qū)管理辦法等法律性文件，對合作區(qū)內(nèi)具體運(yùn)行予以規(guī)范便于操作。完善的合作區(qū)法律體系，對劃定合作方權(quán)利義務(wù)、保障貿(mào)易活動有序開展起著舉足輕重的效用。

（四）糾紛解決機(jī)制方面

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的爭端具有跨境的復(fù)雜性，因此需要根據(jù)爭端類型的不同設(shè)計(jì)不同的解決方式。貿(mào)易爭端方面，首先，充分發(fā)揮跨境理事會的作用，強(qiáng)化理事會的功能建設(shè)，合作區(qū)內(nèi)普通的貿(mào)易糾紛可先交由協(xié)調(diào)理事會進(jìn)行調(diào)解處理。其次，如協(xié)商不成，根據(jù)中國東盟自貿(mào)協(xié)定等多雙邊協(xié)定進(jìn)行處理。最后，中國與緬甸、老撾、越南三國均為WTO 成員國，對于爭議較大涉及某國產(chǎn)業(yè)安全的貿(mào)易摩擦，可按WTO規(guī)則，提請世界貿(mào)易組織爭端解決委員會裁決。民事糾紛方面，《民事訴訟法》和《國際商事仲裁條例》是指導(dǎo)解決民事糾紛的法律，雙方可協(xié)商向約定的仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，尊重仲裁的結(jié)果。對仲裁不服的，按國際私法慣例處理。刑事案方面，根據(jù)國際慣例，按照屬人管轄、屬地管轄和保護(hù)管轄相結(jié)合的原則進(jìn)行處理，如果合作方之間簽署國刑事司法合作協(xié)定的，按協(xié)定約定辦理。

（五）協(xié)同過程方面

優(yōu)化協(xié)同流程，一是加大資金投入，專項(xiàng)資金的強(qiáng)力支持是合作區(qū)建設(shè)的保障。以上萊茵為代表，是以歐盟的支持為基礎(chǔ)建立起來，這是超越了國家的組織，具有更強(qiáng)大的資金體系保障。在處理國家之間的合作問題上，中央政府應(yīng)當(dāng)在資金保障方面予以大力支持，或者制定便利的金融政策，激活資本市場，例如貨幣自由兌換是其中非常重要的一項(xiàng)政策，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心就是通過允許貨幣自由兌換實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易的繁榮。除了合作國中央政府和地方政府的資金支持外，加大援外資金支持NGO 介入跨合區(qū)建設(shè)工作。建議國家繼續(xù)加大對云南省NGO 走出去的支持，對參與跨合區(qū)建設(shè)的NGO 組織，在項(xiàng)目、資金、政策等方面給予傾斜。二是加速通關(guān)便利化等建設(shè)。為了更好地為跨合區(qū)提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)，需要合作國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入更多的人力物力財(cái)力，科學(xué)規(guī)劃合作區(qū)，打造高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。三是催化協(xié)同成果。對于中越和中緬而言，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是達(dá)成國家間合作協(xié)定的簽署，方能推進(jìn)下一步合作區(qū)實(shí)質(zhì)建設(shè)

（六）評估監(jiān)督方面

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)也需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制來自內(nèi)部和外部兩個(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督包括合作方中央政府的監(jiān)督以及地方政府的監(jiān)督。在具體實(shí)施過程中，由于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的特殊性，為確保公平，可由合作雙方指定共同認(rèn)可的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估監(jiān)督。外部監(jiān)督來自社會力量的監(jiān)督，新聞媒體、國際組織、公民等均可對跨合區(qū)建設(shè)提出監(jiān)督意見。最后，構(gòu)建跨合區(qū)問責(zé)機(jī)制——在簽訂國家間雙邊協(xié)議時(shí)可明確約定嚴(yán)格劃分合作國各自的職責(zé)，對于失職的定義有明確的定義和劃分，問責(zé)的主體也要明確化，避免出現(xiàn)問責(zé)空白和問責(zé)缺失，減少合作國的摩擦紛爭。