西部民族地區(qū)貧困治理中的人才使用政策創(chuàng)新研究*

袁明旭，段學品

（1，2 云南大學 公共管理學院，云南 昆明，650091）

“十三五”時期是我國全力實施脫貧攻堅的全面建成小康社會的決勝階段，貧困治理的任務緊迫而艱巨。貧困治理是集源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、民族問題治理、智慧治理、協(xié)同治理、區(qū)域治理等一體的綜合性復雜性治理體系，是國家治理的重要內(nèi)容。人才是貧困治理的主導性力量，人才政策創(chuàng)新是脫貧攻堅的關鍵性機制制度支撐。黨的十九大報告高度重視人才的特殊重要性，“人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源。要堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設人才強國。實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，把黨內(nèi)和黨外、國內(nèi)和國外各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來，鼓勵引導人才向邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)、革命老區(qū)和基層一線流動，努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好局面，讓各類人才的創(chuàng)造活力競相迸發(fā)、聰明才智充分涌流?！雹倭暯?決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社，2017:64-65。在當前西部民族地區(qū)貧困治理中，人才使用政策創(chuàng)新及其研究尚未得到應有的足夠重視，還存在一些困境。

一、西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的困境分析

公共政策是黨和政府治理國家的基本工具。人才使用政策創(chuàng)新是各級黨委和政府在人才資源管理過程中，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境變化的需求，自覺主動地變革原有人才使用政策要素和結構，采取新的更加科學合理有效的方式措施激勵使用人才，合理配置人才資源，使之發(fā)揮創(chuàng)造性，對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生良好促進效應的過程，是立足西部民族地區(qū)區(qū)情，以科學化、民主化方式制定和實施符合當前貧困治理需要的人才使用政策。人才使用政策創(chuàng)新包括政策理念、政策措施、政策價值、政策工具與政策模式等方面的創(chuàng)新。在當前西部民族地區(qū)全面建成小康社會和脫貧攻堅戰(zhàn)中，人才使用政策創(chuàng)新成為西部民族地區(qū)各級黨委和政府面臨的緊迫任務。當前，西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新雖然取得了明顯進步，但仍存在著以下亟需解決的問題。

（一）人才使用政策創(chuàng)新的前瞻性缺失

前瞻性是公共政策創(chuàng)新的前提，缺乏前瞻性就不可能有政策創(chuàng)新。西部民族地區(qū)人才使用政策一般以相機抉擇型模式為主，具有明顯的后顧性、急功近利以及機會主義傾向，缺乏前瞻性長遠性全局性考量。這主要表現(xiàn)在：其一是缺乏對人才使用特殊意義的認知。有些地方黨委和政府只圍繞著以經(jīng)濟建設為中心做文章，未從根本上認識到西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)的最大差距是人才差距，經(jīng)濟社會落后在根源上是人才資源匱乏，未深刻認識到人才是治國理政的第一資源，是社會經(jīng)濟發(fā)展的第一戰(zhàn)略資源，是制約精準扶貧打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的最大瓶頸。其二是未把人才使用真正作為優(yōu)先戰(zhàn)略來重視和發(fā)展。古今中外的歷史證明，人才資本的優(yōu)先積累是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎。2010年《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出了“人才優(yōu)先”的指導方針，但某些地方黨委和政府觀念僵化滯后，缺乏政治家的遠見卓識和前瞻力以及應有的膽識，沒有進行人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃布局，在人才結構上始終囿于“低端起步”而未能實行“中高端先行”。三是不重視人才使用服務環(huán)境建設。有的地方黨委和政府缺乏戰(zhàn)略眼光，忽視人才使用服務環(huán)境建設，沒有擔當起觀念更新、規(guī)則制定、機制健全、市場培育、服務提供、關系協(xié)調、以人為本的環(huán)境營造主體職責，也沒有加快政府職能轉變和準確定位，沒有確立人才使用上的服務導向、拓寬服務領域、提升服務能力、增強服務實效。有的領導干部不重視優(yōu)化政務環(huán)境和規(guī)范政務行為以為各類人才提供公平高效的服務，致使人才使用政策創(chuàng)新成為明顯的“短板”與最大的“瓶頸”。

（二）人才使用創(chuàng)新政策的公正性不足

“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”①[美]約翰·羅爾斯，何懷宏譯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社，1988:1。公正性是人才使用政策的靈魂，人才使用政策創(chuàng)新的公正性是以公正為價值取向，一視同仁地對待所有人才，在人才的待遇、獎勵、使用等方面提供平等公平的條件。西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的公正性缺失主要表現(xiàn)在：一是對“海歸”人才與“本土”人才的使用不公正。近年來，有的西部民族地區(qū)不惜花費巨資到海外發(fā)達國家去招聘引進人才，給予優(yōu)厚待遇，而國內(nèi)招聘的人才待遇較低。二是對單位內(nèi)部人才與外部引進人才的使用不公正。有的單位領導“燈下黑”，不注重本單位人才的發(fā)現(xiàn)和使用，崇奉“外來和尚會念經(jīng)”，忽視人才的激勵，引發(fā)多種矛盾。三是人才使用政策多變性導致不公正。在人治社會向法治社會轉型中，人才使用政策往往隨著主要領導人的職位、偏好和興趣的變化而改變，導致政策創(chuàng)新缺乏持續(xù)性連續(xù)性和穩(wěn)定性，政策頻繁調整，人才使用標準和待遇經(jīng)常性變化，產(chǎn)生了深層次的不公正問題。四是普惠性政策偏少，特惠型政策偏多，不注重本土的潛隱性和年青人才的使用，把重點和重心聚焦在現(xiàn)有的極少數(shù)突出人才身上，而對大多數(shù)正在成長的人才視而不見，搞人才使用政績工程。

（三）人才使用政策創(chuàng)新的路徑依賴較強

路徑依賴是指人的行為以及機制體制的慣性和思維定勢。在路徑依賴下，政策創(chuàng)新既可能進入良性循環(huán)，不斷優(yōu)化，也可能固守著原有的傳統(tǒng)方式，甚至被“鎖定”在無效或低效的狀態(tài)，陷入不良循環(huán)而難以走出困境。西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的路徑依賴主要表現(xiàn)在：一是重對人才的“所有”而不重“使用”，重“管制”不重“激勵”，沒有形成“以用為本”的行為模式，不重視人才資源的開發(fā)、培養(yǎng)、使用，缺乏充分調動人才積極性創(chuàng)造性的高效使用的政策創(chuàng)新。二是人才使用政策上主要習慣于依靠金錢刺激和行政權力的授予，給予巨額的錢財、補貼、住房、車子等形式進行激勵，習慣于對表現(xiàn)突出的人才用“官職”進行獎勵，導致官本位現(xiàn)象比較普遍和人才激勵上呈現(xiàn)“馬太效應”和“贏者詛咒”，難以對大多數(shù)人才產(chǎn)生激勵示范效應。三是人才工作中的政績工程日趨凸顯。有些黨委政府及其領導者，仍然沒有走出唯“GDP”論英雄的路徑依賴怪圈，重視經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面的投入，忽視人才資源建設的財政投入，并且把重視經(jīng)濟增長速度的長期形成的政績工程的方式移植擴展到人才工作中，搞各種各樣的引人注目的人才政績工程。四是人才使用上一如既往地依賴政府行政力量，較少考慮市場機制這只“看不見的手”。同時，還實際存在著由主要領導個人說了算的“一言堂”的長官意志問題，“山頭主義”“圈子主義”和宗派主義仍然比較普遍，沒有把人才使用作為一項重大的公共事業(yè)，存在著備受詬病的恩賜制和人身依附，“近親繁殖”問題較為普遍。五是習慣性地忽視人才使用政策評估。西部民族地區(qū)各級黨委政府及其領導仍然習慣于坐在辦公室里發(fā)文件，“以文件替代管理，以文件落實文件”，缺乏政策評估的自覺性和責任感，不愿意不習慣對所制定執(zhí)行的政策進行評估，導致政策創(chuàng)新難以啟動。

（四）人才使用政策創(chuàng)新存在著多重的瓶頸制約

一是資源瓶頸。人才使用政策創(chuàng)新是一項高投入高成本的系統(tǒng)工程。西部民族地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱難以對人才使用政策創(chuàng)新提供強有力的財政支持。云南省人力資本投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，低于全國平均水平，與發(fā)達地區(qū)的投入水平還有較大差距。二是可行能力瓶頸。西部民族地區(qū)一些黨委和政府人才使用政策創(chuàng)新的內(nèi)在能力與外部條件有機結合的可行能力較低，缺乏較高的政策理論水平，難以敏銳地洞察和建構人才使用的政策問題，缺乏制定規(guī)劃科學人才使用政策方案的能力，也缺乏高效執(zhí)行人才使用政策的意志力和執(zhí)行力。三是動力瓶頸。西部民族地區(qū)尚未健全人才使用政策創(chuàng)新的激勵機制，各級領導干部的人才使用政策缺乏必要動力，也缺乏相應的責任機制，沒有建立地方各級黨委(組)書記和行政一把手是人才使用政策創(chuàng)新領導工作的“第一責任人”機制，沒有建立人才使用政策創(chuàng)新工作失誤問責制。四是平臺瓶頸。西部民族地區(qū)既缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺、教育智力平臺、科技平臺和人才服務保障平臺，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，政務人才服務生態(tài)有待優(yōu)化，人才總量嚴重不足，人才流失嚴重，難以為人才使用提供基本的事業(yè)發(fā)展條件，使得許多地方黨委和政府領導陷入“無人可用”的尷尬困境，難以發(fā)揮人才使用的聚集效應。五是機制體制瓶頸。西部民族地區(qū)制度障礙與市場機制缺失疊加制約著人才使用政策創(chuàng)新，對人才使用的戶籍、檔案、地域、身份和人事關系等體制機制僵化，特別是市場機制的缺失，嚴重阻礙著人才的靈活充分使用。人才管理體制不順暢、人才服務機制不健全、人才發(fā)展體制改革創(chuàng)新力度不夠、機制不配套、人才激勵評價機制不完善等。

（五）人才使用政策創(chuàng)新與民族地區(qū)貧困治理的嵌入度匹配度低

制度主義認為，普遍性貧困并非是個人問題，最重要的是制度因素，解決貧困問題的根本是進行政策創(chuàng)新和制度變革。當前西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新與貧困治理的結合度、緊密度較差，沒有把人才使用政策創(chuàng)新與精準扶貧政策有機結合起來，人才使用政策主體沒有認識到西部民族地區(qū)貧困的主要根源在于缺乏人才，在于沒有充分重視人才使用，沒有對兩者進行內(nèi)在的整合與匹配。國家頂層設計已專門出臺了相關的人才政策規(guī)劃，但西部民族地區(qū)大多基層政府只是停留在對中央政策的照搬照抄和宣傳，沒有真正領悟把握政策精髓，沒有吃透區(qū)情縣情，沒有把貧困治理中的人才工作作為工作重點，沒有實現(xiàn)人才使用與精準扶貧的深度嵌入和內(nèi)在融合，使人才使用政策創(chuàng)新“客里空”和懸浮空轉。在各地區(qū)出臺的深化人才發(fā)展體制機制改革實施意見中，沒有把人才體制機制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新與貧困治理有機結合起來。

二、西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新所存在問題的原因分析

只有找到問題的癥結和根源，才能對癥下藥，藥到病除。西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新所存在問題的成因是多層次多維度的。

（一）認識上的根源是人才理念的滯后和偏誤

“理念創(chuàng)新是創(chuàng)新的靈魂。先有理念創(chuàng)新，才有其他方面的創(chuàng)新?！雹訇惾缙?以理念創(chuàng)新引領學校變革[J].人民教育，2007(21):2-5。人才使用政策理念的滯后和偏誤是制約人才使用政策創(chuàng)新的首要根源。這主要表現(xiàn)在：第一，對人才認識的偏狹化。社會發(fā)展離不開各種各類人才，“三百六十行，行行需人才”。但有的領導沒有認識到所有人才的重要性，只認為某類人才重要，認可關注精英人才，不重視其它類型人才和大多數(shù)人才。有的領導在發(fā)現(xiàn)使用人才上是“燈下黑”，只重視極少數(shù)人才，忽略本部門大多數(shù)人才。第二，對人才使用屬性認識的偏誤化。選才用人是關系國家、民族、社會和組織興衰成敗的重大政治問題，但有的領導沒有認識到人才使用的這種重要性和公共性，把人才使用看作是領導者個人的私事；有的領導甚至把人才使用當作發(fā)財致富、構建關系圈、人脈網(wǎng)的手段；有的領導人才價值觀念扭曲偏誤，口頭上宣揚任人唯賢，但在實際工作中卻任人唯親、任人唯錢、任人唯色。第三，人才使用觀念上的投機化、工具化、功利化、金錢化、排內(nèi)化和短期化。有的領導把人才使用當作自己事業(yè)發(fā)展的工具和手段，缺乏對人才成長發(fā)展規(guī)律的科學認知，只重視使用，不重視培養(yǎng)。有的領導對人才的自主性認識不足，認為人才必須是會聽話、善來事、能干事、不惹事對自己忠誠服帖的人，把人才“家奴化”。有的領導者對組織內(nèi)部的人才“燈下黑”，認為外來的和尚會念經(jīng)，總是抱怨本單位缺乏人才，不注重發(fā)現(xiàn)人才和培養(yǎng)人才，喜歡花費巨額資金從國外省外引進人才，對本地區(qū)人才視而不見，在人才使用上排內(nèi)化傾向突出。

（二）基礎性原因是薄弱的經(jīng)濟基礎難以支撐人才使用政策創(chuàng)新

政策創(chuàng)新內(nèi)部決定模型認為，影響政策創(chuàng)新的主要因素是一個地方內(nèi)在的經(jīng)濟、社會、政治和文化等。經(jīng)濟發(fā)展水平、政治民主法治化程度和社會文化發(fā)展狀況對政策創(chuàng)新具有直接約束性。政策創(chuàng)新需要巨額的財政資源和厚實的智力精神支撐。“經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，創(chuàng)新越多”這個常識性判斷是有統(tǒng)計學上的依據(jù)的。①楊雪冬.過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價[J].公共管理學報，2011 (01):81-93+127。西部民族地區(qū)經(jīng)濟基礎相對薄弱，難以從財政資源上有效支撐大量引進使用高層次人才政策的實施，這使得該地區(qū)成為全國人才奇缺的“洼地”。如下表1②根據(jù)各省區(qū)市財政廳2018年公布的2017年地方財政預算執(zhí)行情況和2018年地方財政預算草案的報告的數(shù)據(jù)編制，數(shù)據(jù)為2017年各省(區(qū))的地方財政預算執(zhí)行情況中的全省(區(qū))一般公共預算收入。所示：

表1 2017年部分省區(qū)市財政收入（單位：億元）

（三）深層次的根源是不良的生態(tài)對人才使用政策創(chuàng)新的全面掣肘

環(huán)境對人才發(fā)展和政策創(chuàng)新具有基礎性作用。西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對較差，資源條件欠佳，人才使用缺乏良好平臺，甚至產(chǎn)生了人才逆淘汰和逆流動的嚴重問題。在政務生態(tài)上，官本位意識較為普遍和濃厚，人才是第一資源的意識淡薄。人才管理部門的人才服務意識缺乏，服務能力低。在經(jīng)濟生態(tài)方面，產(chǎn)業(yè)單一，市場發(fā)育遲緩，經(jīng)濟基礎薄弱，對人才發(fā)展的絕對投入量低，難以支撐人才使用政策創(chuàng)新發(fā)展。2016年，云南省人力資本投資2096.49 億元，而江蘇省2014年的人力資本投資就已達9267.88 億元。在社會文化生態(tài)上，總體上仍屬于典型的農(nóng)牧業(yè)社會，以血緣地緣為核心的宗法關系盛行，社會事業(yè)發(fā)展落后和失衡，社會保障體制不健全，社會治理水平低下，境外勢力滲透，民族宗教問題疊加，規(guī)則意識淡薄，使得人才吸引力低和流失率居高不下。在自然生態(tài)方面，地處邊疆高原山區(qū)，許多地方崇山峻嶺、千里戈壁，海拔高，氣候惡劣，資源貧乏，區(qū)位條件差，交通不便，基礎設施建設滯后，有的地方不適合人類生存，難以形成人才資源的集聚效應。

（四）體制性障礙是人才使用政策創(chuàng)新的剛性制約

一是人才管理體制機制不完善不順暢，人才工作職能部門的關系不順、職責不明，存在多頭管理、職能交叉的現(xiàn)象；統(tǒng)分結合的人才使用運行機制不完善、不協(xié)調，信息溝通不暢，資源力量分散，工作合力不強。人才服務機制不健全，到目前為止，云南省還尚未建立專門的人才服務機構，除了各級黨委政府成立人才工作部門外，還尚未設置特定的人才服務機構。人才使用體制改革創(chuàng)新力度不夠，機制不配套，人才使用的戶籍、身份、人事關系等“攔路虎”、“玻璃門”還沒有徹底清除，人才閑置、浪費問題突出；人才激勵評價機制不完善。在人才使用的利益分配機制、成果轉化機制、報酬激勵機制等不夠健全完善，人才價格、人才報酬與人才價值相背離比較突出。二是人才使用工作責任機制不夠健全，各職能部門人才使用的工作責任配合機制不健全，沒有從制度上體制上明確清晰地界定人才工作的主體責任和職能責任，人才使用工作的責任界定的可操作性差，宏觀抽象，各部門各自為政，缺乏協(xié)同合力和相互配合，在人才發(fā)展責任追究上缺少嚴格的監(jiān)督檢查、對責任追究過程中的過度自由裁量缺少規(guī)制，缺少嚴肅性和權威性，缺失人才發(fā)展工作失誤責任追究機制。人才使用發(fā)展的領導責任落實不到位，在實際工作中領導責任沒有通過制度建設壓到實處。三是人才使用投入機制不完善。人力資本投資是效益最大的投資，但西部民族地區(qū)基本上還沒有構建起多元化的人才使用投資投入機制，人才使用絕對投入明顯不足。沒有按照市場經(jīng)濟規(guī)律和人才成長規(guī)律探索建立政府、用人單位、個人和社會多元化的人才投入機制，沒有建立投資成本收益分擔分享機制以及個人、用人單位和政府之間責權利統(tǒng)一協(xié)調機制。沒有明確規(guī)定各級財政設立人才發(fā)展專項資金，也沒有納入財政預算，每年的人才發(fā)展資金投入具有較大的隨意性，沒有按照一定的標準設立人才發(fā)展專項資金。

三、加強西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的路徑選擇

要解決西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新中存在的問題，必須提升人才工作領導力，強化政策戰(zhàn)略管理能力，認真貫徹落實人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，著眼于政策的前瞻性、全局性、科學性、可行性、合法性和基礎性，增強責任感、使命感和緊迫感，高度重視人才使用政策創(chuàng)新。

（一）以人才使用政策創(chuàng)新作為貧困治理的引領和突破口

西部民族地區(qū)各級黨委和政府應全面貫徹落實“人才先行戰(zhàn)略”，真正更新觀念，轉變政府職能，以政治家的遠見卓識和前瞻力以及應有的膽識，把人才工作作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的切入點和突破口，規(guī)劃人才優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略布局，以地方法規(guī)的形式確定確保人力資本投資有大幅度增加，確保人才投資的優(yōu)先保障，以人才使用政策創(chuàng)新作為貧困治理的引領，為人才培養(yǎng)、吸引和使用機制建設的提供制度和政策支持，推動人才培養(yǎng)機制的建設和完善，使人才資源開發(fā)實現(xiàn)“量增”和“質升”，在人才結構調整上從“低端起步”轉變?yōu)椤爸懈叨讼刃小?。借鑒深圳、江蘇等地建設“人才特區(qū)”的成功經(jīng)驗，加快人才先行戰(zhàn)略的落地落實，推進人才使用政策的大膽嘗試和探索，在人才使用政策上先行先試。

（二）以優(yōu)化環(huán)境作為人才使用政策創(chuàng)新的抓手

優(yōu)化環(huán)境是人才使用政策創(chuàng)新的關鍵。習近平總書記反復強調，領導很重要的責任，就是為人才的成長創(chuàng)造環(huán)境、創(chuàng)造機會，使他們有用武之地?！碍h(huán)境好，則人才聚、事業(yè)興；環(huán)境不好，則人才散、事業(yè)衰。要健全工作機制，增強服務意識，加強教育引導，搭建創(chuàng)新平臺，善于發(fā)現(xiàn)人才、團結人才、使用人才?！雹倭暯?習近平談治國理政[M].北京:外文出版社，2014:61。必須以人才環(huán)境優(yōu)化治理為抓手，重點解決人才環(huán)境中的突出問題，大力營造尊重知識、尊重人才、見賢思齊的社會生態(tài)；重塑政治清明、廉潔奉公、民主法治的政治生態(tài)和公正公平、競爭擇優(yōu)、依法辦事的制度環(huán)境；構建平等健康的人際關系、開放型建設性溝通氛圍和鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的工作環(huán)境；構筑保障全面、待遇優(yōu)厚、和諧穩(wěn)定的生活環(huán)境；西部民族地區(qū)黨和政府在人才環(huán)境治理優(yōu)化中要堅持謀劃全面深化改革與優(yōu)化人才服務環(huán)境相統(tǒng)一，堅持經(jīng)濟建設與人才服務環(huán)境建設緊密結合，消除優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境中的區(qū)域開發(fā)障礙和流動壁壘，構建人才服務環(huán)境建設縱向貫通、橫向連接的運行機制，著力解決引進高層次人才和本土高端人才厚此薄彼之間的矛盾，千方百計盤活支撐人才服務環(huán)境建設的產(chǎn)業(yè)和載體，努力打通“政、產(chǎn)、學、研、用”人才發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，積極推動人才服務環(huán)境核心競爭力的人才政策和人才項目創(chuàng)新，實行人才工作目標責任考核，加快人才服務環(huán)境建設的投入機制和考核機制的健全完善。

（三）依靠市場和政府兩只手為人才使用政策創(chuàng)新提供持續(xù)性動力

加快建立以市場調節(jié)為主、政府調控為輔的人才資源配置使用機制。以優(yōu)化人才資源配置為觸發(fā)點，建立健全市場決定的人才競爭機制。做好人才配置的宏觀調控和公共服務，減少人事工作的行政審批，破除體制機制性障礙，加快人事編制、人事檔案、職稱評定、戶籍制度、工資分配等方面的制度改革，完善和規(guī)范創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、引進、評價、使用、流動、激勵、保障等政策，建立適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展要求的人才公共服務體系。加快建立現(xiàn)代化的人才市場體系，由市場決定和調節(jié)人才資源的價值和價格，促進人才市場信息化建設和職能完善，完善人才流動市場化的制度法規(guī)，逐步打破人才單位所有、地區(qū)所有、部門所有的陳舊體制，消除人才流動的地區(qū)、部門、行業(yè)、單位、城鄉(xiāng)、戶籍、身份等方面的障礙，推動人才資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、所有制之間自由流動和人才共享，形成政府宏觀調控、市場公平競爭、中介組織提供服務、行業(yè)協(xié)會嚴格自律的人才管理格局，建立統(tǒng)一規(guī)范、開放有序的人才資源市場體系，大力發(fā)展專業(yè)性、行業(yè)性人才市場。推動政府人才管制向優(yōu)化治理人才發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務轉變，實現(xiàn)人才培養(yǎng)、吸引和使用機制的運行向公開透明、規(guī)范有序、便捷高效轉變，努力做到政府“歸位”、市場“到位”、人才“本位”。

（四）切實推進全面深化改革為人才使用政策創(chuàng)新提供保障力

通過深化人才管理體制改革實現(xiàn)培養(yǎng)、吸引和使用人才機制之間的聯(lián)動高效，推動人才使用政策創(chuàng)新的“四化”建設，實現(xiàn)人才工作政策的一體化：一是在人才培養(yǎng)機制上探索實現(xiàn)本土人才升級化，實現(xiàn)人才數(shù)量、質量和結構上的升級。經(jīng)驗表明，本土人才升級發(fā)展越快，吸引人才與項目就越容易，反之亦然。二是在人才使用機制上實現(xiàn)引進人才本土化，使引進人才落地、生根、發(fā)芽和開花，使人才真正發(fā)揮作用。不斷拓寬吸引人才本土化渠道，真正選擇有志到西部來施展才干的人才，引導和幫助他們?nèi)グl(fā)掘創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目。三是在人才引進使用機制上實現(xiàn)用才方式的多樣化。以優(yōu)化人才環(huán)境為基礎，在人才引進方式上采取“剛性引進”與“彈性引進”相結合，以彈性引進為主；在引才層級上，實行引進高層次人才與中低層次人才相結合，從實際出發(fā)，實事求是，注重潛能較大的中低層次青年人才的引進。四是在人才使用機制建設中實現(xiàn)轄區(qū)甚至整個西部民族地區(qū)人才共享化，通過建立區(qū)域人才資源信息庫、互動交流網(wǎng)站和人才超市等方式，搭建人才共享平臺。同時，爭取國家層面的支持，將西部民族地區(qū)的中央駐地所屬部門人才和省所屬單位人才實行多種方式的共享共用，增強人才的綜合效應。創(chuàng)造性地執(zhí)行有關人才多點、多地服務的政策規(guī)定，提高人才的共享效應。

（五）以激發(fā)人才內(nèi)在活力為聚焦點，建立健全競爭性的人才使用政策創(chuàng)新機制

在精準扶貧中重視通過人才使用政策創(chuàng)新，充分利用各種人才，使貧困人口參與社會經(jīng)濟發(fā)展，增強貧困者自身的發(fā)展能力。其一，加強人才使用政策評估機制。建立科學的人才績效評價導向機制，完善以能力和業(yè)績?yōu)榛A，包括品德、價值觀、知識、能力、實績等在內(nèi)的社會化人才評價指標體系，形成定性評價和定量評價相結合的評價標準，突出專業(yè)化評價，引入社會評價機制，探索建立適合不同層次和類別人才的評價方法。其二，以促進人才脫穎而出為突破口，完善競爭性的人才使用機制。堅持以公平、公正、公開、擇優(yōu)、競爭的原則，打破人才選拔使用中的各種歧視壁壘，消除選人用人中的體制性制度性障礙，拓寬人才選拔使用的渠道、方式和措施，形成競爭性開放性選人用人局面。其三，以發(fā)揮人才作用為支撐點，構筑人才創(chuàng)業(yè)的事業(yè)平臺。充分發(fā)揮重點項目、重點工程、特色產(chǎn)業(yè)集聚人才創(chuàng)業(yè)的平臺作用，為人才發(fā)揮作用提供事業(yè)空間。搭建人才成長的項目平臺，圍繞主導產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點培植產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)、重點基礎設施建設等設立重大攻關項目，爭取國家級項目，以項目匯聚吸引、使用、培養(yǎng)和發(fā)展人才。大力爭取國家在高層次人才獎勵方面的政策支持，根據(jù)人才發(fā)展的規(guī)律和專長，大膽授權，放心使用，讓人才有想頭、有干頭、有奔頭，促進人才在適合自己的崗位上發(fā)揮出水平和作用。