“以人民為中心”的市政管理模式研究

邵萬紅

（中共湘陰縣委黨校，湖南 湘陰 410500）

城市是人類文明的偉大創(chuàng)造，也是展示地方形象的重要窗口，城市品位特質(zhì)越來越成為一種發(fā)展的豐富內(nèi)涵、一種無形的競爭要素、一種累積的重要資本。城市建設(shè)很重要、管理提升更重要。習(xí)近平總書記強調(diào)：“抓城市工作，要抓住城市管理和公共服務(wù)這個重點，不斷完善城市管理和服務(wù)，摒棄城市粗放型管理方式，讓市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”[1]

2015 年由中共中央政治局常委，中共中央政治局委員、中央書記處書記，全國人大常委會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志，國務(wù)委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長，全國政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志以及中央軍委委員等出席參加的中央城市工作會議，對于如何做好城市工作提出了要求：一是堅持以人民為中心的發(fā)展思想；二是要遵循城市工作規(guī)律；三是明確新時代新要求以及人民群眾新期待；四是堅持人民城市為人民。本文主要針對當(dāng)前城市市政管理的不足，對標人民群眾新要求、回應(yīng)人民群眾新期待、明晰市政管理新路徑，分析根源、把準規(guī)律、探討對策，以開創(chuàng)市政管理工作新局面。

1 “以人民為中心”的市政管理模式

1.1 市政管理的概念及理論基礎(chǔ)

1．1．1 城市管理與市政管理概念

城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為。城市管理有廣義和狹義之分。前者是指對城市一切活動進行管理，包括政治的、經(jīng)濟的、社會的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會公共事務(wù)的管理。筆者主要研究狹義的城市管理，也就是市政管理[2]。

1．1．2 市政管理的理論基礎(chǔ)

新公共管理理論是市政體制管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。注重公共服務(wù)的產(chǎn)出及質(zhì)量，建議在公共服務(wù)部門普遍采用私營部門行之有效的管理方法和競爭機制，講究效率，助推市政管理體制創(chuàng)新。

城市各區(qū)域之間的協(xié)作源于重復(fù)性囚徒博弈理論。重復(fù)性囚徒博弈理論實質(zhì)強調(diào)的是一種合作共贏，市政管理亦是如此，為實現(xiàn)目標必須構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的信用合作機制。

城市永續(xù)發(fā)展的源泉是可持續(xù)發(fā)展理論。一是經(jīng)濟可持續(xù)：確保土地的使用效率，城市發(fā)展從“粗放型”到“集約型”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城市化發(fā)展過程中既能最大可能減少對資源的消耗，還可以對耕地和森林資源的保護達到最大限度。二是生態(tài)可持續(xù)：城市發(fā)展不以犧牲資源生產(chǎn)能力和環(huán)境自凈能力為代價，甚至還能更好地保護生態(tài)，從而使自然資源和環(huán)境成本能可持續(xù)。三是社會可持續(xù)：城市發(fā)展既能滿足本代人對美好生活的向往，又不影響人類長久生存與發(fā)展的自然資源和環(huán)境[3]。

1.2 市政管理模式的內(nèi)涵

“模式”，指事物的標準樣式?！澳Ｊ健痹谠~典上它是結(jié)構(gòu)主義用語，即用主觀理性形式來說明事物結(jié)構(gòu)?！澳Ｊ健痹谏鐣W(xué)范疇屬于一種思想體系和思維方式，對自然和社會現(xiàn)象形成的理論圖式和解釋方案。

什么是市政管理模式？學(xué)者葉南客這樣定義：各具特色的城市，為了達到有序高效運行的目標，為此運行的管理體制和管理機制的形態(tài)概括。學(xué)者林崇建則認為：市政管理模式是城市政府進行市政管理的行政組織體系及運行機制[4]。根據(jù)已有的研究成果，筆者定義是城市政府在經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的關(guān)于市政管理的理論圖式和解釋方案。

1.3 “以人民為中心”的市政管理模式的內(nèi)涵

從“市政管理”到“市政管理模式”的概念，可以對“以人民為中心”的市政管理模式這樣定義：市政管理相關(guān)部門在遵循城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的“以人民為中心”的市政管理的思維方式和解決方案。

2 “以人民為中心”的市政管理當(dāng)前主要問題

在我國大部分市政管理過程實踐中，真正把“以人民為中心”管理理念貫徹始終還不充分，有些地方有些時候甚至還存在背離“以人民為中心”的現(xiàn)象，即人的主體地位沒有得到充分尊重。

2.1 管理理念還不夠新

習(xí)近平總書記在2015 年中央城市工作會議上，對做好城市工作的指導(dǎo)思想、重點任務(wù)和總體思路作了深刻闡述，強調(diào)城市工作必須尊重城市發(fā)展規(guī)律，要樹立人民城市為人民的思想。

當(dāng)前，在中國市政管理實踐中，還沒有把“人民城市為人民”的理念真正貫徹到城市工作的全過程。有些管理還停留在傳統(tǒng)的管制型政府時代，沒有完全實現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。市政管理理論基礎(chǔ)之新公共管理理論就汲取了治理的理念，主張公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不單是政府部門的事，應(yīng)由公共部門與私營部門共同參與，作為政府還應(yīng)當(dāng)積極促進這種新型的“公私伙伴關(guān)系”。

2.2 市民參與度還不夠高

2．2．1 居民參與意識不濃

我國有相當(dāng)一部分地區(qū)的市民主體意識尚未形成，他們雖然都生活在城市，卻沒有相應(yīng)的主人翁意識和責(zé)任意識，片面認為管理服務(wù)就是職能部門單位的事、就是政府的事，與己無關(guān)。因此，社會、市民共建共管的自覺性、積極性、主動性、創(chuàng)造性都沒有充分發(fā)揮和調(diào)動起來、共創(chuàng)美好家園的正能量沒有集聚起來。

2．2．2 居民參與結(jié)構(gòu)失衡

能夠為城市建設(shè)提供更為高效的支持和幫助的，一般是具有現(xiàn)代公民意識且有長遠戰(zhàn)略眼光的中青年，而這部分人大多忙于自己的事業(yè)，沒有更多精力參與城市治理，致使參與市政管理的主要人員是一老一少。

2．2．3 居民參與內(nèi)容單一

據(jù)調(diào)查，目前我國市民參與市政管理的內(nèi)容，多以非政治性參與為主，什么是非政治性參與？就是市民群眾參與的城市公共事務(wù)，很少涉及到政治。對于市政管理的頂層設(shè)計和相關(guān)的政治事務(wù)，一般的市民群眾很少關(guān)注，參加者更是少之又少。

2．2．4 居民參與率不高

目前，大部分參與市政管理的市民，不僅數(shù)量有限，而且涉及面也不夠廣泛，呈現(xiàn)出一種精英主義模式，即參與市政管理與決策的是少量的積極分子，如社區(qū)內(nèi)的人大代表、城市內(nèi)各單位代表、社區(qū)居委會主任等，其積極參與并沒有形成普遍效應(yīng)。

2.3 市民獲得感還不夠強

人民城市為人民。在我國大部分市政管理中，還有許多亟待完善的地方，如食品安全問題、住房問題、醫(yī)療保障體制、失業(yè)保險、城市生活環(huán)境及公共設(shè)施等，嚴重影響到了人民群眾的幸福感和獲得感。

3 “以人民為中心”的市政管理模式的路徑選擇

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，始終貫穿著一個最為鮮明的立場：人民至上。在新時代要實現(xiàn)城市有效有序高速發(fā)展，必須牢牢把以人民為中心貫徹到市政管理的全部活動之中，做到管理為了人民、管理依靠人民、管理成果由人民共享，逐步構(gòu)建“以人為本、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、公平正義、文明和諧、務(wù)實高效”的現(xiàn)代化市政治理體系[5]。

3.1 創(chuàng)新市政管理理念

政府是市政管理的主要職能部門，應(yīng)協(xié)同其它管理部門牢牢把握習(xí)近平在中央城市工作會議上的講話精神，明確新時代對市政管理提出的新要求，實現(xiàn)市政管理理念的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變，從而推動“以人民為中心”的市政管理建設(shè)。

3．1．1 堅持“以人民為中心”管理理念

市民對城市的認同感、獲得感、歸屬感、榮譽感是市政管理之靈魂所在?！叭嗣癯鞘腥嗣窠?，人民城市人民管”，市民始終是城市的主人翁、同時也是城市的代言人。如何把“以人民為中心”理念貫穿市政管理始終？城市管理相關(guān)部門應(yīng)通過政策、輿論、文化等手段，推動政府、社會、市民同心同向同行動，充分發(fā)揮政府無形之手、市場無形之手、市民勤勞之手，實現(xiàn)“人人參與、人人盡力、人人享有”市政管理模式。

3．1．2 堅持科學(xué)的管理理念

我國的市政管理起步較晚，在過去很長一段時間內(nèi)還處于摸索階段，市政管理更多是靠過去的和別人的經(jīng)驗，導(dǎo)致市政管理模式僵化、管理水平上不去、服務(wù)水平跟不上、人民群眾愿望難實現(xiàn)等。城市管理部門在遵循市政管理規(guī)律的同時，必須根據(jù)形勢變化開拓創(chuàng)新，弘揚科學(xué)精神。

3.2 由“共識”到“共治”轉(zhuǎn)變

“以人民為中心”的市政管理模式的一個重要特點就是積極倡導(dǎo)市民群眾參與。市民群眾不僅僅要對市政管理形成共識，更重要的是身份要發(fā)生轉(zhuǎn)變（由以前市政管理的被動接受者，變?yōu)樾聲r代市政管理的積極參與者），身份發(fā)生改變的市民群眾積極參與到市政管理的決策、實施、監(jiān)督及評價的全過程。

3．2．1 建立常態(tài)化制度化的參與機制

制度是保障，要推動市民群眾參與市政管理，應(yīng)以制度創(chuàng)新為重點，加強市民群眾參與市政管理的體制機制建設(shè)，為市民群眾參與市政管理提供保障和便利。在發(fā)揮好政府有形手有效管理的基礎(chǔ)上，進一步健全市民群眾的利益表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、利益保護機制，從而實現(xiàn)三方（政府、社會、市民）的良性互動。完善了相應(yīng)制度建設(shè)，還應(yīng)著力構(gòu)建市民群眾參與市政管理的平臺和 載體。

3．2．2 增進政府與市民群眾的聯(lián)系

市民群眾要真正參與市政管理全過程，必然將會與城市相關(guān)管理部門產(chǎn)生聯(lián)系，因此政府與市民群眾信息交流的渠道必須暢通。作為政府管理部門，應(yīng)完善政務(wù)公開制度和管理民主化相關(guān)制度，讓市民群眾真正參與市政管理的全過程。如公眾聽證制度，不能是政府部門走走秀、做做樣，而是以公開化合理化常態(tài)化的制度加以落實。

3．2．3 提升市政管理公眾參與度

每個城市可以設(shè)立有特殊意義的市政管理公眾參與日，邀請廣大市民群眾積極參與各類主題活動，如環(huán)保、城市交通治理、文明勸導(dǎo)等，讓市民群眾真正走進市政管理工作，從了解市政管理工作，到理解市政管理工作人員，到支持市政管理工作，再到投入到市政管理實踐，從而打造“共建、共治、共享”的市政管理新格局。

3.3 制定市政管理部門服務(wù)標準

英國在20 世紀90 年代，頒布了《公民憲章》，以立法的形式，對社會公共管理部門（如：學(xué)校、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等）的服務(wù)標準作了明確的規(guī)定。如：列車乘客相關(guān)權(quán)益中有這樣一條規(guī)定：在任何一段列車行車旅程中若乘客被耽誤了一個小時以上，乘客可以獲得一張贈券，價值為相應(yīng)旅程票價的20%以上。

隨著社會的發(fā)展，人民的出行方式呈現(xiàn)多樣化，中國越來越多的民眾選擇飛機這種交通工具，由于各種原因，經(jīng)常出現(xiàn)飛機晚點現(xiàn)象，一般情況下航空公司會給予一定的補償，首先是航空公司應(yīng)當(dāng)向旅客提供餐食或住宿等服務(wù)，再根據(jù)延誤原因和航班不同給予200 元、400 元或1000 元不等的經(jīng)濟補償。

縱觀國內(nèi)外，制定市政管理部門的公眾服務(wù)標準勢在必行，同時也是貫徹“以人民為中心”市政發(fā)展理念的題中之義。這種基于市民群眾利益的服務(wù)標準，有效建立了市民群眾與政府相關(guān)管理部門的良性關(guān)系，從而推動市政管理健康有序發(fā)展[6]。

3.4 完善市政管理考核

人民城市為人民，一個城市管理得好不好，關(guān)鍵看民眾滿不滿意。民眾滿意度如何實際納入考評中？在實踐考評中，存在一些難以確認的因果關(guān)系，為了解決考評中績效因果關(guān)系難以識別的瓶頸，筆者認為：若把市政管理和公共服務(wù)看作“供給端”的話，在考評中可以引入“需求端介入”機制，即把市民的期望與城市資料數(shù)據(jù)有機結(jié)合，把與民眾最憂最急最需要的相關(guān)城市管理部門作為考評對象，保證中國城市管理和公共服務(wù)真正轉(zhuǎn)向公眾需要。

4 結(jié)束語

市政管理是全部城市工作的重點。中國特色社會主義新時代，與每一個市民群眾幸福感和獲得感最緊密相連的，并不是這個城市有多么燦爛的文化，也不是這個城市有怎樣的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢等，而是市民的衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)。要讓市民群眾真真實實感受到幸福，就要真正關(guān)注民生、社會保障、生活環(huán)境、法制建設(shè)等，而這些正是本文研究的“以人民為中心”的市政管理的核心理念。相關(guān)市政管理部門必須堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，同時把公眾滿意作為市政管理的出發(fā)點和落腳點，致力于為人民群眾創(chuàng)造更美好的城市生活。