當(dāng)前市政管理中碎片化現(xiàn)象及成因分析

呂新奎

[摘 要]市政管理與普通民眾的日常生活息息相關(guān)，民眾對(duì)市政管理工作過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題感受非常直觀。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的市政管理系統(tǒng)內(nèi)部存在著條塊分割、主管部門(mén)職能分工錯(cuò)綜復(fù)雜等問(wèn)題，使得市政管理工作呈現(xiàn)出一種“碎片化”的現(xiàn)狀，進(jìn)而嚴(yán)重影響到整個(gè)城市政府的運(yùn)行效率。對(duì)當(dāng)前市政管理中的“碎片化”現(xiàn)象及其成因進(jìn)行解讀，并提出相應(yīng)的治理建議。

[關(guān)鍵詞]市政管理 碎片化 成因

中圖分類(lèi)號(hào)：D03 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）15-0126-01

1、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，政府“碎片化”是困擾政府最大效能的充分發(fā)揮和影響公共服務(wù)水平不斷得到提升的一個(gè)重要體制性的問(wèn)題。政府傳統(tǒng)的分工協(xié)作、職責(zé)限定、部門(mén)專(zhuān)業(yè)化管理在政府體系內(nèi)部科層制體制中得到了延續(xù)，以成本效益為基礎(chǔ)的績(jī)效管理技術(shù)手段，也并沒(méi)有突破單一政策或者單一部門(mén)核算的格局，政府在面對(duì)共同的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，往往缺乏溝通，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)合作共贏，缺乏具有整體性和關(guān)聯(lián)性的政策措施，這就導(dǎo)致了在市政管理過(guò)程中出現(xiàn)處置流程的分割，這也就容易導(dǎo)致部門(mén)只顧部門(mén)的利益，產(chǎn)生本位主義的思想，致使公共服務(wù)及公共管路的低效，形成“碎片化”政府的格局，“碎片化”的現(xiàn)象就出現(xiàn)了。

在市政管理領(lǐng)域，地方政府因協(xié)調(diào)缺失及整合不力的“碎片化”格局尤為突出。市政管理作為城區(qū)政府管理的重要職能，是以城區(qū)政府為主體，兼有社會(huì)組織及大型企事業(yè)機(jī)構(gòu)參與，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行管理的活動(dòng)，涵蓋城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行等諸多方面。市政管理的績(jī)效狀況與普通民眾的日常生活息息相關(guān)，能夠直接為民眾所感受。在現(xiàn)實(shí)中，時(shí)常發(fā)生市政管理的諸多問(wèn)題，不僅直接影響公眾的出行，而且折射出市政管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的條塊分割、部門(mén)權(quán)責(zé)模糊混亂、職能錯(cuò)綜復(fù)雜等“碎片化”現(xiàn)象。因此，如何應(yīng)對(duì)綜合性較強(qiáng)的市政管理實(shí)務(wù)，克服多部門(mén)管理過(guò)程中的“碎片化”格局，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，提升政府系統(tǒng)化管理水準(zhǔn)，成為當(dāng)前政府部門(mén)必須解決的重大問(wèn)題。

本文就根據(jù)這一重要問(wèn)題來(lái)進(jìn)行研究，以期找到解決碎片化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，并提出具有針對(duì)性的建議，所以，本文接下來(lái)做如下的安排：首先，綜述當(dāng)前對(duì)市政管理碎片化的文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，并進(jìn)行文獻(xiàn)述評(píng)；其次，對(duì)“碎片化”的相關(guān)理論進(jìn)行概述，深入了解：碎片化

的相關(guān)內(nèi)涵；接著，深入分析當(dāng)前市政管理中“碎片化”現(xiàn)象具體表現(xiàn)；最后，分析產(chǎn)生此現(xiàn)象的原因以及建議。

2、文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對(duì)市政管理領(lǐng)域的“碎片化”現(xiàn)象，進(jìn)行了相應(yīng)的探討。本部分就針對(duì)當(dāng)前研究市政管理“碎片化”的研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述。文宏（2015）對(duì)當(dāng)前市政管理中的“碎片化”現(xiàn)象及其成因進(jìn)行解讀，并提出相應(yīng)的治理建議；唐興盛（2014）分析得出“ 整體政府” 正是針對(duì)政府管理模式中日益嚴(yán)重的“碎片化”問(wèn)題而提出的一種新型治理模式， 通過(guò)結(jié)構(gòu)整合、流程再造、在線政府、責(zé)任制度、建立新的掌舵單元等手段，實(shí)現(xiàn)政府“碎片化問(wèn)題的有效治理；譚海波和蔡立輝（2010）提出“整體型政府‘正是針對(duì)政府管理模式中日益嚴(yán)重的“碎片化” 問(wèn)題而提出的一種新型治理模式。構(gòu)建整體型政府需要從機(jī)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合。

3、當(dāng)前市政管理中碎片化現(xiàn)象分析

現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府運(yùn)作效率提出了更高的要求，孕育于工業(yè)革命時(shí)代的科層制，契合了效率至上的導(dǎo)向，強(qiáng)化了分工與專(zhuān)業(yè)化，由此也形成組織結(jié)構(gòu)固化，出現(xiàn)“碎片化”格局的結(jié)果。在市政管理領(lǐng)域，由于其專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)及綜合性廣等特性，“碎片化”問(wèn)題往往被急劇放大，多個(gè)市政管理機(jī)構(gòu)，或由于組織功能設(shè)置分散，或由于部門(mén)利益沖突，抑或是責(zé)任體系模糊等原因，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)，在面對(duì)復(fù)雜的市政管理工作時(shí)，時(shí)常束手無(wú)策，導(dǎo)致工作效率低下，民眾滿意度偏低。市政管理領(lǐng)域的“碎片化”現(xiàn)象具體呈現(xiàn)如下：

部門(mén)林立與職能交叉并存。在管理實(shí)踐中，某一市政管理事項(xiàng)多由不同部門(mén)共同管轄，經(jīng)常出現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)相互對(duì)立，職能部門(mén)見(jiàn)利相互爭(zhēng)奪，遇責(zé)相互推諉的狀況。一項(xiàng)具體且連貫的市政管理業(yè)務(wù)流程，通常被分割為很多支離破碎的片段，由相互隔離的部門(mén)分別負(fù)責(zé)。

部門(mén)設(shè)置不合理，權(quán)責(zé)難以劃分。，市政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界模糊，特別是在設(shè)區(qū)的城市市政管理中，市政建設(shè)項(xiàng)目往往由市級(jí)政府發(fā)起，涵蓋各個(gè)城區(qū)，按照規(guī)定通常由市級(jí)層面的市政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合管理。然而，事實(shí)上某一項(xiàng)目的施工建設(shè)一旦進(jìn)入?yún)^(qū)級(jí)政府的管轄權(quán)限，相應(yīng)的區(qū)級(jí)市政管理機(jī)構(gòu)也會(huì)介入。市政管理領(lǐng)域職責(zé)權(quán)無(wú)法清晰區(qū)分，極易誘發(fā)部門(mén)的本位主義與責(zé)任推諉，原本統(tǒng)一的市政管理事務(wù)在執(zhí)行過(guò)程中被肢解，無(wú)形中增加了更多的協(xié)調(diào)成本，形成溝通困局。

體制不順，歷史遺留問(wèn)題多。各部門(mén)管理利益化情形嚴(yán)重，所指定的標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面、數(shù)量均衡及規(guī)范化水準(zhǔn)與市政管理實(shí)踐存有差距，各個(gè)部門(mén)的市政信息不能互通聯(lián)網(wǎng)，未形成權(quán)威的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，難以適應(yīng)規(guī)模不斷擴(kuò)大、運(yùn)行形式日漸多樣、投資主體日趨多元、利益格局日益復(fù)雜的市政管理格局。

4、當(dāng)前市政管理中“碎片化”成因分析

缺乏整體性的治理框架引發(fā)了市政管理的“碎片化”。，我國(guó)的市政管理中出現(xiàn)的“碎片化”問(wèn)題，首先應(yīng)歸因于在市政管理領(lǐng)域缺乏整體性的治理框架。市政領(lǐng)域部門(mén)林立與職能交叉并存的現(xiàn)狀，在全國(guó)層面普遍存在。在缺乏整體性治理框架的治理模式下，部門(mén)成為利益主體，各部門(mén)傾向于從行政便利性角度出發(fā)，采用對(duì)本部門(mén)最有利、最便利的方式完成機(jī)構(gòu)工作任務(wù)，而忽視了有些問(wèn)題可以通過(guò)相關(guān)部門(mén)的協(xié)作，從而在制度層面上給予解決的治本路徑，無(wú)法實(shí)現(xiàn)各職能部門(mén)之間的價(jià)值整合，從而引發(fā)了更多的

“碎片化”問(wèn)題。

市政管理理念與追求高品質(zhì)市政服務(wù)的需求之間的沖突。在管理目標(biāo)方面，市政部門(mén)并不注重民眾的實(shí)際需求，強(qiáng)調(diào)政府與民眾之間是管理與被管理的關(guān)系，重視“領(lǐng)導(dǎo)是否滿意和認(rèn)可”，忽視“民眾是否滿意和高興”，通常以一種“高高在上”的姿態(tài)進(jìn)行管理。在管理過(guò)程方面，市政機(jī)構(gòu)管理手段單一、管理方式落后，導(dǎo)致市政管理領(lǐng)域的大量需求信息交流不暢，市政事務(wù)總是從管理機(jī)構(gòu)便利出發(fā)，而非從民眾需求入手，相關(guān)的管理行為時(shí)常處于被動(dòng)式的應(yīng)付狀態(tài)，導(dǎo)致很多關(guān)系到民眾利益的問(wèn)題得不到及時(shí)有效解決。

粗放的管理模式與精細(xì)化的管理要求之間的對(duì)立。當(dāng)前市政管理仍然延續(xù)著較為粗放的管理模式，市政事務(wù)一般作為一個(gè)分支，歸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)的職責(zé)范圍內(nèi)，但其管理過(guò)程缺乏必要的管理權(quán)限。

條塊分割的管理體制與市政工作的復(fù)雜性之間的矛盾。市政管理部門(mén)缺乏預(yù)警意識(shí)，大多數(shù)情況下只能在問(wèn)題爆發(fā)之后“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏對(duì)潛在問(wèn)題的關(guān)注和預(yù)防。個(gè)別市政部門(mén)的工作人員，甚至能夠找準(zhǔn)條塊分割體制的漏洞，鉆政策的空子，習(xí)慣性地進(jìn)行投機(jī)取巧，管理僅從本部門(mén)的行政便利性出發(fā)，有利益存在的時(shí)候，條塊各職能機(jī)構(gòu)與主管部門(mén)蜂擁而至，爭(zhēng)相獲取管理權(quán)，謀求部門(mén)利益及個(gè)人利益； 而當(dāng)發(fā)生責(zé)任事故需承擔(dān)責(zé)任時(shí)，條塊之間又爭(zhēng)功諉過(guò)，相互推諉，最終造成很多市政管理工作難以協(xié)調(diào)，工作效率低下，致使很多問(wèn)題長(zhǎng)年得不到解決，繼而加劇了“碎片化”現(xiàn)象。

5、結(jié)束語(yǔ)

未來(lái)只有確立市政管理的整體型治理框架，強(qiáng)化市政服務(wù)功能，改善市政管理過(guò)程中職能部門(mén)林立、權(quán)責(zé)模糊不清的現(xiàn)狀，才能真正使其服務(wù)于城市居民、服務(wù)于城市發(fā)展。由于市政管理的公共性與基礎(chǔ)性等特征，需要有大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資以及相應(yīng)的強(qiáng)制力給予保障。因此，政府在其中發(fā)揮著不可或缺的作用，在市政管理過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，故市政管理過(guò)程中“碎片化”的治理重點(diǎn)，是政府職能部門(mén)與管理機(jī)構(gòu)之間的整合與協(xié)同。

參考文獻(xiàn)

[1] 王宏玲.如何做好城市市政管理工作[J].中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2011，24：327.

[2] 鄭王劍.如何做好城市市政管理工作[J].時(shí)代金融，2015，27：191-192.

[3] 譚海波，蔡立輝.“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整體型政府”的理論視角[J].學(xué)術(shù)論壇，2010，06：29-34.