精準(zhǔn)扶貧中存在的形式主義及其整治路徑

中國現(xiàn)階段的脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入了倒計時階段，離2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧和全面建成小康社會，僅有一步之遙。精準(zhǔn)扶貧政策在取得巨大成效的同時，在實際執(zhí)行中也暴露出一些問題，其中最為突出的是形式主義。精準(zhǔn)扶貧中的形式主義主要表現(xiàn)為：精準(zhǔn)識別不精確、精準(zhǔn)干部識別、精準(zhǔn)填表、數(shù)字扶貧、幫扶對象按供給分配、不切實際數(shù)字脫貧、手段置換目的等方面。其背后的原因既有壓力型體制下的地方政治治理模式、農(nóng)村貧困群體參與精準(zhǔn)扶貧的程度較低、精細(xì)化治理方式與傳統(tǒng)性農(nóng)村社會匹配度較低、監(jiān)督考核機(jī)制的偏差等制度性原因，又有部分扶貧干部能力不足，放松了自身的黨性修養(yǎng)等主觀上的原因。要去除精準(zhǔn)扶貧中的形式主義，還需要從優(yōu)化政策，完善監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)扶貧干部的能力建設(shè)和黨性修養(yǎng)，構(gòu)建多元參與的扶貧格局、突出貧困群體的參與權(quán)利等多方面共同努力，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧的整治路徑。

一、研究背景

貧困是世界各國和國際社會面臨的挑戰(zhàn)。消除貧困,是人類共同追求的理想。中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，農(nóng)村貧困人口多，貧困影響了農(nóng)村人口生活質(zhì)量的提高。中國的減貧，在很大程度上就是解決農(nóng)村的貧困問題。中國農(nóng)村扶貧工作從中華人民共和國成立后的政策改革扶貧到以縣為主的扶貧，再到以村為主的扶貧，和現(xiàn)在以戶為單位的精準(zhǔn)扶貧，成績斐然。特別是精準(zhǔn)扶貧，它有效避免了以往扶貧中的政策溢出、政策漏出和幫扶不夠精準(zhǔn)，扶貧的邊際效益較差等現(xiàn)象。從2013年習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧政策到現(xiàn)在，中國脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入了倒計時階段，貧困人口已從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，平均每年減貧1300多萬人，280多個貧困縣脫貧摘帽，貧困村數(shù)量也從12.8萬個下降到2.6萬個，離2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部脫貧摘帽的總目標(biāo)咫尺之遙。［1］

精準(zhǔn)扶貧政策在取得巨大成效的同時，在實際執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些問題，其中最為突出的是形式主義。［2］形式主義已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧政策實施中的一個障礙，它使精準(zhǔn)扶貧的效果大打折扣，習(xí)近平總書記曾對形式主義進(jìn)行了嚴(yán)厲批評。形式主義作風(fēng)下的扶貧不僅遏制不住貧困的源頭，還會讓被扶貧對象陷入貧窮和困惑的惡性循環(huán)中，只有指出精準(zhǔn)扶貧工作存在的形式主義，并尋其根源，探尋反形式主義的實施機(jī)制，才能使扶貧離“精準(zhǔn)”更進(jìn)一步,才能做到“真扶貧、扶真貧”。

二、精準(zhǔn)扶貧中存在的形式主義表現(xiàn)

形式主義雖起源于藝術(shù)創(chuàng)作，強(qiáng)調(diào)高于甚至脫離現(xiàn)實生活，是一種藝術(shù)形式的絕對化。［3］但當(dāng)形式主義運(yùn)用在工作之中時，就表現(xiàn)出“極端地夸大事物表面形式，不講究實際內(nèi)容和實際效果，一味追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提高，寧可耗費(fèi)大量金錢精力也要使工作流程光鮮化，最終目的是為了得到上級贊許進(jìn)而獲取職位晉升”，對各項工作危害極大。我黨早在延安整風(fēng)運(yùn)動中，就曾明確提出反對形式主義、反對本本主義，倡導(dǎo)實事求是，從群眾中來、到群眾中去的工作原則。習(xí)近平總書記在河北調(diào)研時也曾強(qiáng)調(diào)指出：“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位，責(zé)任心缺失?！痹诰珳?zhǔn)扶貧政策的實施中，要堅決杜絕形式主義，國務(wù)院扶貧辦從2016年開始連續(xù)兩年下發(fā)“關(guān)于解決扶貧領(lǐng)域中的形式主義”的通知，中央紀(jì)委也將2018年至2020年扶貧領(lǐng)域的形式主義作為專項治理重點。［4］在精準(zhǔn)扶貧的脫貧攻堅領(lǐng)域，形式主義主要表現(xiàn)為：精準(zhǔn)識別不精確、精準(zhǔn)干部識別、精準(zhǔn)填表、數(shù)字扶貧、幫扶對象按供給分配、不切實際數(shù)字脫貧、手段置換目的等方面。

（一）“自上而下”的科層制工作模式，影響精準(zhǔn)識別的準(zhǔn)確度

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)識別的準(zhǔn)確度直接關(guān)系到“真扶貧”的實施效果，關(guān)系到貧困戶能否真正脫貧，但是精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)的工作模式使其準(zhǔn)確度打了折扣。

根據(jù)國務(wù)院扶貧辦的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》中工作步驟的規(guī)定：“第一步規(guī)模分解。各省將報國務(wù)院扶貧辦核定后的貧困人口識別規(guī)模逐級分解到行政村。第二步初選對象。在縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)下，按照分解到村的貧困人口規(guī)模，農(nóng)戶自愿申請，各行政村召開村民代表大會進(jìn)行民主評議，形成初選名單，由村委會和駐村工作隊核實后進(jìn)行第一次公示，經(jīng)公示無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。第三步公示公告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對各村上報的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）貧困戶名單，在各行政村進(jìn)行第二次公示，經(jīng)公示無異議后報縣扶貧辦復(fù)審，復(fù)審結(jié)束后在各行政村公告?！保?］從該工作步驟可以看出，對于貧困戶的規(guī)模及核定是通過“自上而下”層層分解的科層制工作方式統(tǒng)計獲得的，并非來自對于各村實際貧困戶的匯總而得出，即貧困戶的數(shù)量是按供給分配，而不是按需分配。［6］這就導(dǎo)致貧困戶的識別工作出現(xiàn)一定的偏差，一些貧困村分得的建檔指標(biāo)有限，無法覆蓋所有的貧困戶，部分貧困戶被指標(biāo)無奈漏出；另一些村組則貧困戶建檔指標(biāo)用不完，部分非貧困戶也被指標(biāo)納入產(chǎn)生人為溢出，導(dǎo)致國家的扶貧資源產(chǎn)生無謂的制度性損耗，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)識別的準(zhǔn)確度。

（二）農(nóng)村特有的“差序格局”交往模式，使精準(zhǔn)識別形式化為“干部識別”

費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中精辟地解剖了中國的傳統(tǒng)社會，提出了“差序格局”的概念，他打了個比方，指出中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)與西方社會的不同之處。西洋（西方）社會像我們在田里捆柴，幾根稻草束成一把，幾把束成一扎，幾扎束成一捆，幾捆束成一挑。每一根柴在整個挑里都屬于一定的捆、扎、把。每一根柴也都可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不會亂的，這是團(tuán)體社會。團(tuán)體是有一定界限的，誰是團(tuán)體里的人，誰是團(tuán)體外的人，不能模糊，一定得分清楚。而我們的社會結(jié)構(gòu)與西洋的格局是不相同的，我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上，以“已”為中心，所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄。波紋的遠(yuǎn)近可以標(biāo)示社會關(guān)系的親疏，這就是中國的傳統(tǒng)社會中人與人之間的關(guān)系，被稱為是以宗法群體為本位的差序格局，其中親屬關(guān)系、地緣關(guān)系是其核心關(guān)系。［7］（P25-26）在農(nóng)村，人們之間仍然保持著傳統(tǒng)社會的“差序格局”的交往方式，這使得血緣關(guān)系、親緣關(guān)系、鄰里關(guān)系、人情往來等在農(nóng)村社會仍然產(chǎn)生極大的影響力。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策層層落實到基層，基層干部并非圣人，在執(zhí)行精準(zhǔn)識別機(jī)制時同樣不可避免地要受到差序格局的影響，其親屬好友、遠(yuǎn)親近鄰，或是村中宗族勢力較大的農(nóng)戶，成為優(yōu)先獲取政策資源的群體。這使精準(zhǔn)識別一定程度上成為“干部識別”。我們在調(diào)查中了解到，河南省S縣貧困農(nóng)戶的識別機(jī)制基本是村支書根據(jù)自身了解的情況，勾選出一部分貧困名單，然后開會對貧困名單進(jìn)行評議表決，再進(jìn)行公示。在這一識別機(jī)制下，農(nóng)戶申請環(huán)節(jié)、民主評議環(huán)節(jié)、公示公告環(huán)節(jié)等因農(nóng)戶參與程度較低都被簡化或者刪除，出現(xiàn)了一定的“漏評”和“誤評”。2018年8月，中央紀(jì)委公開曝光了扶貧領(lǐng)域的形式主義典型案例，其中云南省個舊市扶貧辦原副主任吳勁兵就是在貧困人口精準(zhǔn)識別摸底調(diào)查工作期間，出現(xiàn)了 “干部識別”，致使229戶貧困戶被漏評、59戶返貧戶情況核定不準(zhǔn)，摸底調(diào)查工作未能按時完成，嚴(yán)重影響脫貧攻堅工作進(jìn)程，2017年12月，吳勁兵受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、政務(wù)降級處分。類似的還有新疆維吾爾自治區(qū)阿圖什市扶貧辦副主任阿布力米提·庫提魯克因為“干部識別”而對扶貧項目審核不嚴(yán)、管理混亂，導(dǎo)致74個規(guī)劃實施的項目無法落實；當(dāng)年37個項目未能按時開工，38個項目未按期完工；建檔立卡識別工作混亂，300名不符合標(biāo)準(zhǔn)的人員被認(rèn)定為貧困戶。2018年5月，阿布力米提·庫提魯克受到留黨察看兩年、政務(wù)撤職處分。［8］

（三）維穩(wěn)工作體制下，部分扶貧資源被置換為維穩(wěn)的手段

維穩(wěn)工作一直處于各項工作的首位，“穩(wěn)定壓倒一切”是基層治理的一項基本原則，基層維穩(wěn)工作考核中的一票否決制更是讓基層干部對上訪行為尤為忌憚。當(dāng)基層干部無法有效化解上訪行為時，只能采取以資源來置換穩(wěn)定，而貧困地區(qū)資源本就匱乏，這時扶貧資源就成為基層政府安撫上訪者的一劑“良藥”。［9］同時，基層干部還會將部分扶貧資源轉(zhuǎn)向與自己關(guān)系密切的人，進(jìn)一步拉攏自己與他們的關(guān)系，以便于其他各種治理政策的有效配合和實施，擺平和理順鄉(xiāng)村社會中的不同利益關(guān)系，以減少農(nóng)村社會表面上的沖突與矛盾。［10］2015年8月份，審計署對貧困人口聚集、脫貧任務(wù)艱巨的廣西的精準(zhǔn)扶貧政策情況進(jìn)行跟蹤審計。審計組選取了貧困人口基數(shù)大且近年來脫貧任務(wù)完成較好的馬山縣進(jìn)行抽查，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)該縣認(rèn)定的扶貧對象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，其中有343人屬于財政供養(yǎng)人員，有2454人購買了2645輛汽車，43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個體工商戶或經(jīng)營公司。［11］事實證明，扶貧資源被異化置換為維穩(wěn)的手段，僅能起到飲鴆止渴的效果，既不能從根本上解決上訪問題，也無助于基層政府的有效治理，卻反而助長了等、靠、要、鬧的變異行為，還會產(chǎn)生權(quán)力尋租、資金濫用的腐敗現(xiàn)象。

（四）精準(zhǔn)幫扶中的功利主義傾向

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧工作的核心環(huán)節(jié)，是影響扶貧績效的重要因素，但精準(zhǔn)幫扶過程中，無論是幫扶主體還是被幫扶主體都存在一定的功利主義傾向。

首先，是部分貧困戶的等靠要思想嚴(yán)重，存在著甘當(dāng)懶漢的功利主義。在一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，這種苗頭正在蔓延，一些貧困戶不思進(jìn)取、懶惰成性，整天想著怎樣享受國家優(yōu)惠政策、獲取更多的財物，不想脫貧，也不愿改變現(xiàn)狀。他們只關(guān)注自己有沒有被列入重點幫扶對象，村里扶貧政策是否覆蓋到自家，當(dāng)?shù)弥獓艺诖罅嵤┓鲐毠?，他們更是在家坐等、希望能夠不勞而獲［12］，更有甚者在拿到扶貧補(bǔ)助之后就去打麻將賭博。這種典型的懶漢思想，使他們多年來扶而不起，幫而不富，貧困文化不斷延續(xù)，對于這類人的幫扶，既浪費(fèi)了資源，也損害了扶貧工作的公平正義，面對此類貧困戶，扶貧首先要扶志，要改變其思想態(tài)度。

其次，基層扶貧干部幫扶的功利化和簡單化?！度嗣袢請蟆吩l(fā)文指出：“一些駐村干部進(jìn)行“走讀式”“掛名式”幫扶，身在扶貧心在機(jī)關(guān)，聰明才智沒放在踏實幫貧困群眾勤勞致富上，卻花在怎么通過“巧算”收入賬把貧困群眾“算脫貧”。據(jù)媒體報道稱，華南某省一些貧困村在宣傳貧困戶脫貧增收成效時，剛種的柑橘樹，即已計入收益；剛養(yǎng)的雞，就按每只100元左右“保守價”折算進(jìn)年底收益；蜂蜜按一箱20斤、一斤60元“估值”，可最后實際產(chǎn)量沒達(dá)到，蜂蜜也并不暢銷……①還有些干部在實際幫扶中，并不考慮貧困戶的致貧原因，將幫扶簡化為給資金、給生產(chǎn)資料（給種雞、種牛、種羊等）和生活物資、修建貧困戶的房屋等。如遼寧省葫蘆島市連山區(qū)山神廟子鄉(xiāng)琉璃瓦村黨支部書記陳國存、村委會主任楊鳳彬在落實項目扶貧政策中，不懂得如何分配扶貧項目資源，最終決定將31.6萬元的扶貧專項資金，簡單化地平均發(fā)放給全村837名村民，造成了扶貧項目沒有真正落地生效。［13］在河南S村莊中，扶貧項目也就只有三種形式：資金、生活物資和危房改造，其中資金主要在1000元左右，生活物資主要是指煤氣爐、為電視裝有線、蒲扇、圍裙等，上學(xué)補(bǔ)助是按年級劃分，中小學(xué)1000元左右，高中2000元，大學(xué)5000元，至于危房改造則是直接根據(jù)危房毀壞程度進(jìn)行翻修或重蓋，可以發(fā)現(xiàn)，這些扶貧項目在短期內(nèi)一定程度上解決了貧困戶吃和住的物質(zhì)需求，但缺乏可持續(xù)性和發(fā)展性，對于貧困戶的勞動技能培訓(xùn)，創(chuàng)業(yè)就業(yè)補(bǔ)貼等更高層次的幫扶進(jìn)展緩慢，幫扶形式較為單一。此外，還有些在貧困地區(qū)投資興辦的企業(yè)，也是以扶貧為名要優(yōu)惠要政策扶持，實際上卻“扶富不扶貧”，還往臉上貼“扶貧濟(jì)困模范”“社會責(zé)任楷?！钡臉?biāo)簽。②扶貧政策中一旦摻雜著投機(jī)之心和功利之心，就很難做出實效，甚至?xí)栉邸胺鲐殹倍肿詭У牡赖鹿饷?，只有懷著一顆敬畏之心，放棄算功利賬的想法去扶貧，才能做到真扶貧，扶真貧。

（五）形式化的考核和檢查，使精準(zhǔn)扶貧異化為表格扶貧、數(shù)字扶貧

為了展現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的工作效果，適當(dāng)?shù)乩靡恍┍砀?、照片、文字、影像等資料來記錄扶貧工作過程是必要的，但有些地方在考核時，卻過度依賴這些資料，甚至使扶貧考核變成了“只看資料，不看實效”的形式主義，這直接造成了幫扶人員在扶貧過程中不注重效果，而過度關(guān)注扶貧資料的收集。那些原本只適用于機(jī)關(guān)、企業(yè)的考核督查方式，被機(jī)械地搬到了田間地頭。比如，為了“精準(zhǔn)識貧”，一些地方在流程管控上下足功夫，過分強(qiáng)調(diào)“留痕”，要求基層對各個環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)、層層簽字畫押。為摸清貧困戶底數(shù)和方便督促檢查，還精心設(shè)計出一式多份的表格，填報內(nèi)容列得細(xì)而又細(xì)。比如僅貧困戶收入一項，就列出了“工資性收入”“政策性收入”“產(chǎn)業(yè)收入”等多項。［14］實際上農(nóng)村的收入很難衡量，像農(nóng)戶自種的糧食、蔬菜等很難標(biāo)準(zhǔn)化，但為了填寫表格，只能被迫編寫數(shù)字。同時還規(guī)定，各類表格不得出錯，不得修改，否則需要全部重填。有位駐村第一書記談到，全村130家貧困戶，每戶的扶貧統(tǒng)計表均為一式4份，每份表格他需要在4個不同的地方簽上大名，僅填寫一遍他就需要簽2080個名字。不只是駐村第一書記要簽、村干部要簽，貧困對象也要簽。為了在規(guī)定的時間里填完表格，往往是幾名村干部流水線作業(yè)。讓基層扶貧干部感到無奈的是，類似的表格今天填了明天又填，昨天才讓貧困戶摁了手印，今天又要找上門再摁一遍。［15］這導(dǎo)致第一書記到村里后，來不及到村里訪民情，而是忙于填寫表格。更有一些村鎮(zhèn)為了追求典型，不斷地創(chuàng)新表格形式，三天兩頭更換最新表格，相同數(shù)據(jù)反復(fù)填報，同一數(shù)據(jù)在檔案中多次出現(xiàn)，一個檔案改了又改，多次推倒重來……“表上來，表上去”，也讓貧困戶產(chǎn)生抵觸情緒。一些貧困戶對扶貧干部說，每次來不是填表就是調(diào)查，不是簽字就是畫押，這樣的扶貧我們不歡迎，也不需要。而最讓扶貧干部和貧困戶感到無奈的，是“精準(zhǔn)脫貧明白卡”上墻。一些地方要求扶貧干部將俗稱為“明白卡”的貧困戶信息登記表塑封后貼在貧困戶的門前墻上，登記表上有貧困戶家庭情況、致貧原因、幫扶措施、幫扶干部姓名、單位和聯(lián)系方式等，右上角還有貧困戶和幫扶干部的合影。［14］這種明白卡更像是專門應(yīng)對上級檢查的檢查卡，是以犧牲貧困戶隱私和尊嚴(yán)為代價的形式主義。對貧困戶的幫扶是扶貧工作之本，表格和卡為末，而形式主義的考核和檢查，使扶貧工作異化為舍本逐末，造成了人力、物力、時間資本的巨大浪費(fèi)。

三、精準(zhǔn)扶貧中存在形式主義困境的原因探析

習(xí)近平總書記深刻指出：“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題?！边@番話道出了扶貧工作中形式主義的實質(zhì)和表現(xiàn)。也引發(fā)人們的思考，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧陷入形式主義困境的原因是什么呢？既有制度原因，也有主觀原因。制度上的原因主要是壓力型體制下的地方政治治理模式、貧困群體參與精準(zhǔn)扶貧的程度較低、精細(xì)化治理方式與傳統(tǒng)性農(nóng)村社會匹配度較低、監(jiān)督考核機(jī)制的偏差。主觀上的原因則主要是部分扶貧干部能力不足，以及放松了自身的黨性修養(yǎng)。

試驗1早熟品種KX9384 1穴2株不覆膜種植，增產(chǎn)15.79%，地膜成本減少約600元/hm2，種子成本增加約600元/hm2，其他成本一致，增收3 475.2元/hm2（2 172.0 kg/hm2×1.6元/kg）。試驗2晚熟品種覆膜與早熟品種不覆膜4∶4間種，減膜50%，增產(chǎn)15.12%，地膜成本減少約300元/hm2，種子成本增加約600元/hm2，其他成本一致，增收2 978.64元/hm2（2 049.15 kg/hm2×1.6 元/kg-300 元/hm2）。

（一）壓力型體制下的地方政治治理模式

所謂的壓力型體制是指上一級地方黨政組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和其他目標(biāo)，采取任務(wù)數(shù)量化分解和高度物質(zhì)化獎懲相結(jié)合的一套管理手段和方式。為了完成任務(wù)與指標(biāo)，地方各級政治組織(以黨委政府為核心)把主要任務(wù)和各項指標(biāo)層層量化分解、下壓到下一級組織以及個人，令其在規(guī)定時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲。對于主要任務(wù)和指標(biāo)的評價方式采取“一票否決”制（即一旦某項任務(wù)未達(dá)標(biāo)，即視其全年成績?yōu)榱?，取消獎勵資格），所以各級組織實際上是在“零和博弈”式的評價體系的壓迫下運(yùn)行的。［14］在壓力型體制下，扶貧干部的晉升、工資、福利等都與扶貧績效掛起鉤來，出了問題就是一票否決制，一切政治積累都?xì)w于零。在這種治理模式下進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，往往要簽訂軍令狀來表示決心，各省黨政一把手與黨中央、國務(wù)院立下軍令狀，然后從省到縣到鄉(xiāng)再層層簽下軍令狀，完不成扶貧攻堅任務(wù)就要摘掉烏紗帽。［16］如此高壓的治理模式，激發(fā)了地方干部們進(jìn)行脫貧攻堅的能動性和自覺性，但是當(dāng)扶貧任務(wù)過重、檢查過于頻繁時，為了保住官位，也不可避免地會引發(fā)部分人員去制造一些“面子”工程、出現(xiàn)了“數(shù)字扶貧”“表格扶貧”的功利主義和形式主義行為。

（二）農(nóng)村貧困群體參與精準(zhǔn)扶貧的程度較低

農(nóng)村的貧困戶大多以留守老人、留守兒童和婦女為主，文化程度普遍較低，對于扶貧干部的扶貧宣傳既不關(guān)心，也很難理解，對于自家是如何成為貧困戶、被安排了哪些扶貧措施、各項措施如何開展、效果如何，甚至于如何脫貧等直接與切身利益相關(guān)的問題都弄不明白，也沒興趣弄明白，只關(guān)心政府還給不給錢。有些村莊在召開村民會議時，大多數(shù)貧困戶都不參加，即使參加了，也不愿表達(dá)自己的觀點和看法，導(dǎo)致幫扶措施的制訂缺乏準(zhǔn)確性，扶貧效果大打折扣。更有部分貧困戶依賴思想嚴(yán)重，不愿意通過自身努力改變現(xiàn)狀，總等著政府救濟(jì)，這種懶漢思想不僅影響到自己處于貧困境地，還通過代際傳遞的貧困文化，影響到其子代和孫代，使其世代處于貧困的旋渦里……精準(zhǔn)扶貧只是貧困群體脫貧的外因，而貧困群體的自身參與、自身努力才是真脫貧的內(nèi)因。外因終究是通過內(nèi)因起作用的，完成扶貧攻堅的任務(wù)，不僅需要政府推動，更要依靠貧困群體激發(fā)出自身的內(nèi)生動力，扶貧、扶志、扶智一樣都不能少。

（三）精細(xì)化治理方式與傳統(tǒng)性農(nóng)村社會匹配度較低

精準(zhǔn)扶貧是一種精細(xì)化治理方式，是把精細(xì)思想運(yùn)用于社會治理的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)和中觀運(yùn)行機(jī)制之中。［17］數(shù)字化管理和痕跡管理是精細(xì)化治理方式的顯著特征［18］，但其并未很好地與中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會的特點相匹配，形成了一定的形式主義問題。例如數(shù)字化管理是以占有大量的精準(zhǔn)化的數(shù)字為基礎(chǔ)的，而痕跡管理的目的則重視保留一定的工作留痕來提升工作管控水平，改變了以往只看結(jié)果，不注重過程的粗放式工作方式，檔案材料成為考核評估的關(guān)鍵所在。這些措施落實在精準(zhǔn)扶貧工作中，就要迫使扶貧干部們填寫大量的、細(xì)化的扶貧工作表格，精確化各項扶貧數(shù)字，規(guī)范、完善各類文字、照片檔案材料。但是中國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會規(guī)范化程度很低，家庭生活難以遵循精細(xì)的現(xiàn)代企業(yè)會計模式，如自家種植的糧食、蔬菜等等多用于自家消費(fèi)，收入僅是個較為模糊的概念，難以給出精準(zhǔn)化的數(shù)字收益。這二者的不匹配，形成了一定程度上的形式主義，異化為表格扶貧和檔案扶貧。

（四）考核監(jiān)督機(jī)制的偏差

首先，由于中國各類貧困地區(qū)差異性較大，導(dǎo)致貧困程度、扶貧程度、扶貧所采用的方式方法等都不相同。同時，中國還未建立起規(guī)范的、科學(xué)的扶貧績效評估制度，造成了對下一階段的扶貧考核目標(biāo)、扶貧發(fā)展目標(biāo)均不明確的狀況。其次，從監(jiān)督層面上說，地方政府作為扶貧的主體（運(yùn)動員）已不適合再充當(dāng)“裁判員”，應(yīng)該積極調(diào)動社會力量，形成穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織。但是目前社會力量的參與薄弱，無法連續(xù)充當(dāng)穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織，對于長期的扶貧開發(fā)項目（周期為五到十年），就難以形成有效的回訪及監(jiān)督機(jī)制。再次，當(dāng)扶貧項目與金錢掛鉤時，在監(jiān)督薄弱的狀態(tài)下，會出現(xiàn)利益團(tuán)體壓榨扶貧資金和扶貧資源的現(xiàn)象，例如有些地方出現(xiàn)了在扶貧中資源向大戶傾斜，集中資源做“示范性亮點”的行為。只有當(dāng)社會組織、貧困戶、普通公民多方參與監(jiān)督，才能對扶貧工作形成實際的約束力，保證扶貧績效和扶貧項目的落實。最后，對于扶貧干部的扶貧效果考核僅僅唯數(shù)字論、唯表格論并不夠科學(xué)。加上考核頻次高，致使扶貧干部疲于應(yīng)付填表和迎檢，無法集中精力進(jìn)行真正的扶貧工作。

（五）部分扶貧干部能力不足，影響了精準(zhǔn)扶貧的效果

隨著扶貧工作的深入開展，來自國家的、社會的各類扶貧資源持續(xù)向貧困地區(qū)集聚。如何用好這些扶貧資源，需要扶貧干部們擁有高度的資源整合能力和配置能力。但是一些扶貧干部這時卻陷入了資源選擇困難，或者沒有能力承接自上而下的扶貧項目，或者不知道如何分配扶貧專項資金，或者怕麻煩干脆將扶貧專項資金平均化發(fā)放……在此情況下，精準(zhǔn)扶貧工作就面臨著扶貧干部攻堅能力不足的挑戰(zhàn)，其外在表現(xiàn)為：其一，地方扶貧干部沒有工作思路，無法深入思考如何帶領(lǐng)貧困戶們擺脫貧困，走上富裕之路；其二，地方扶貧干部們不愿意工作創(chuàng)新，抱著一種“不求有功、但求無過”的工作態(tài)度，缺乏求真務(wù)實的精神和勇氣。［19］

（六）傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響，不利于扶貧干部的黨性修養(yǎng)

傳統(tǒng)行政文化是人們對社會生活中政治關(guān)系、行政活動的自覺、系統(tǒng)的反映，既包括有現(xiàn)代價值的“民本”思想，還有已偏于腐朽的“絕對無君”思想和權(quán)勢思想。［20］傳統(tǒng)行政文化中的名利思想和懶惰作風(fēng)在無意識中支配著某些公務(wù)人員的行動，漸漸使其放松了對自身的黨性修養(yǎng)。精準(zhǔn)扶貧作為一項在貧困農(nóng)村開展的大工程，上級下達(dá)的指令層層傳遞，最終需要靠文件上的數(shù)字來說話。個別領(lǐng)導(dǎo)為了個人和單位出名，顯示所謂“成績”，建立起大型的扶貧創(chuàng)業(yè)基地，但由于缺乏社會資本并未引進(jìn)實際項目，使得創(chuàng)業(yè)基地成為一個空殼，表面看著光鮮，卻無法解決貧困戶失業(yè)就業(yè)難的問題。更有甚者，直接引進(jìn)大型項目提高本村經(jīng)濟(jì)實力，但過分依靠外來資源并沒有真正改變村子內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)果是企業(yè)掙錢了，而貧困戶們的貧困狀態(tài)依然沒有任何改變。這是抓工作只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)，以犧牲單位長遠(yuǎn)利益為代價換取個人名利的表現(xiàn)。其次是懶惰作風(fēng)。面對扶貧領(lǐng)域中形式主義的現(xiàn)象，抱著事不關(guān)己，高高掛起的態(tài)度，不同形式主義作斗爭，還要隨波逐流，喜歡把功夫下在形式上，只關(guān)注如何才能快速地出表面成績，等等。扶貧干部不加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，是形式主義蔓延的重要原因。

四、精準(zhǔn)扶貧中存在的形式主義的整治路徑

精準(zhǔn)扶貧政策中的形式主義得不到遏制的話，一方面將損害政府實際工作效率，增加基層干部的工作壓力，另一方面將會導(dǎo)致政府公信力下降，引發(fā)民眾的不滿。如何去除精準(zhǔn)扶貧中的形式主義？這需要從優(yōu)化政策，完善監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)扶貧干部的能力建設(shè)和黨性修養(yǎng)，構(gòu)建多元參與的扶貧格局、突出貧困群體的參與權(quán)利等多方面共同努力，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧的整治路徑。

（一）政策上不斷優(yōu)化，從源頭上革除形式主義

2017年7月23日，國務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步克服形式主義減輕基層負(fù)擔(dān)的通知》（以下簡稱《通知》），要求各地制止頻繁填表報數(shù)、迎評迎檢、陪會參會等大量耗費(fèi)基層扶貧干部精力的行為，維護(hù)脫貧攻堅工作的正常秩序，狠剎形式主義之風(fēng)。《通知》從填表報數(shù)、檢查考評、發(fā)文數(shù)量、調(diào)查研究、監(jiān)督問責(zé)等方面做了全方位的規(guī)定，從政策源頭上對形式主義起到了釜底抽薪的作用。

1.填表報數(shù)方面?！锻ㄖ芬笸晟平n立卡指標(biāo)體系，建立信息共享機(jī)制，減少基層重復(fù)填表報數(shù)。自2018年1月1日起，扶貧數(shù)據(jù)主要通過建檔立卡信息系統(tǒng)上報，不再要求縣以下單位通過其他渠道提供。嚴(yán)禁各地扶貧部門層層增加指標(biāo)和填報頻次，切實減輕基層填表報數(shù)負(fù)擔(dān)。統(tǒng)一規(guī)范建檔立卡數(shù)據(jù)指標(biāo)，保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，確需修改完善的，按照全國統(tǒng)一部署進(jìn)行。

2.檢查考評方面。將增加對脫貧質(zhì)量的核查，減少對紙制檔案材料的檢查，嚴(yán)禁為迎接視察檢查制作高檔大型展板、作戰(zhàn)圖、畫冊等。各地要以省為單位統(tǒng)籌謀劃轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅督查檢查、考核評估工作，嚴(yán)禁層層組織，嚴(yán)禁多頭重復(fù)。會議活動方面，除全國扶貧開發(fā)工作會議、全國扶貧辦主任座談會和涉密會議外，其他會議一般以視頻會議形式召開，以減少地方參會人員往返周折。各地扶貧部門要采取有效措施，進(jìn)一步精簡和規(guī)范會議活動。

3.發(fā)文數(shù)量方面?！锻ㄖ芬?guī)定，凡沒有實質(zhì)內(nèi)容的文件一律不發(fā)，通過會議部署的工作不再另行發(fā)文。已發(fā)文作出明確部署的工作，半年內(nèi)不再發(fā)文變更要求。各地扶貧部門要采取有效措施，進(jìn)一步精簡文件，嚴(yán)禁朝令夕改。

4.調(diào)查研究方面。采取“解剖麻雀”的辦法，到縣以下基層和進(jìn)村入戶了解實情、研究對策。調(diào)研督查一律輕車簡從，不得層層陪同，嚴(yán)禁變相旅游、收受禮品。國務(wù)院扶貧辦主要采取暗訪形式到地方核查群眾反映的問題。各地扶貧部門要進(jìn)一步增強(qiáng)調(diào)研的針對性和實效性，切忌走過場。

5.監(jiān)督問責(zé)方面。對搞形式主義和增加基層負(fù)擔(dān)的，對建檔立卡不準(zhǔn)確、精準(zhǔn)幫扶不落實、貧困退出不真實的，嚴(yán)肅批評教育，情節(jié)嚴(yán)重造成不良影響的，追究相關(guān)人員責(zé)任并予以曝光。對搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧和違紀(jì)違規(guī)動扶貧“奶酪”的，嚴(yán)懲不貸。各地扶貧部門要建立健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，采取措施預(yù)防和糾正形式主義。

《通知》要求各級扶貧部門牢固樹立“四個意識”，以嚴(yán)肅的態(tài)度、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)明的紀(jì)律，狠剎形式主義歪風(fēng)，切實減輕基層負(fù)擔(dān)，不斷開創(chuàng)脫貧攻堅工作和扶貧隊伍建設(shè)的新局面。

（二）完善監(jiān)督考核制度,改變“短期內(nèi)出效益”的量化考核方法

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，不在一朝一夕，而在于持之以恒，久久為功?！本珳?zhǔn)扶貧工作也是如此，既要改變高壓化的治理模式，也要改變扶貧干部“急功近利，形式脫貧，輸血扶貧”的思維模式。對于基層扶貧干部，既要高壓，也需減負(fù)；既要考核，也需激勵。［19］2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，明確要求建立容錯糾錯機(jī)制和創(chuàng)新激勵機(jī)制，充分調(diào)動起基層扶貧干部在扶貧工作中的智慧、積極性和熱情。

（三）加強(qiáng)基層扶貧干部的能力建設(shè)，提升扶貧干部的黨性修養(yǎng)

基層扶貧干部的能力強(qiáng)弱及黨性修養(yǎng)直接關(guān)系到扶貧成效的好壞。精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行對扶貧干部的黨性修養(yǎng)提升、電腦操作能力、分析能力、溝通能力、判斷能力、政策解讀能力等都提出了新的要求。不僅要全面提升扶貧干部服務(wù)群眾、淡泊名利的黨性修養(yǎng)，還要針對目前基層扶貧干部知識層次普遍較低、結(jié)構(gòu)較老化的現(xiàn)象，制度化、常態(tài)化地強(qiáng)化對基層扶貧干部的培訓(xùn)機(jī)制，同時還可以考慮從大學(xué)生村官、大學(xué)生三支一扶隊伍中選派扶貧干部，優(yōu)化扶貧干部隊伍。此外，還要充分利用相關(guān)學(xué)者、專家們組成的“智囊?guī)臁薄邦檰枎臁保?9］，為農(nóng)村扶貧資源的配置、增效，扶貧項目的申請與運(yùn)作，扶貧工作的排難和解惑，提供高水平的輔導(dǎo)和幫助，推動扶貧工作優(yōu)質(zhì)地開展。

（四）構(gòu)建多元參與的扶貧格局，突出貧困群體的參與權(quán)利

精準(zhǔn)扶貧工作中更需要納入多元主體，政府、社會、市場、社區(qū)、家庭、個人應(yīng)共同參與其中，扶貧績效在很大程度上取決于這些多元的扶貧主體的協(xié)同作用。單一化的扶貧格局下扶貧主體積極性不高，扶貧資源有限，扶貧模式單一化。最佳的扶貧途徑是進(jìn)行社會動員，動員機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會組織、志愿者團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)共同參與到扶貧工作中，深度挖掘扶貧主體的各類資源，讓貧困群體多途徑脫貧。同時，還要突出貧困群體的參與權(quán)利，充分調(diào)動貧困群體參與脫貧工作的積極性和主動性，將其發(fā)展訴求嵌入到扶貧工作中去，使其成為扶貧資源選擇和扶貧績效考核的主體之一。

注釋:

①參見：江文《精準(zhǔn)扶貧豈是精準(zhǔn)“畫餅”》（《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2018年9月6日）。

②參見：顧仲陽《一些地方功利扶貧嚴(yán)重，扶富不扶貧》（《人民日報》，2017年5月29日）。