資源安全視域下南海漁業(yè)糾紛探析

趙 嵐 鄭先武

[內(nèi)容提要]南海周邊國家經(jīng)濟發(fā)展依賴海洋資源，地緣政治深受海洋影響，漁業(yè)糾紛往往成為海洋資源爭奪的重點。由漁業(yè)糾紛而引起的暴力事件、外交沖突、國家對立，已成為關(guān)乎南海海域安全與穩(wěn)定的突出議題。資源匱乏、民族情緒、領(lǐng)海爭議等原因，推動南海相關(guān)國家對漁業(yè)糾紛進行安全化操作，激化南海漁業(yè)糾紛。在此背景下，協(xié)商建立漁業(yè)合作機制為南海資源安全治理提供了新平臺。漁業(yè)合作機制所產(chǎn)生的“外溢效應(yīng)”，將會不斷彌補國家間的信任赤字、推動國家利益的聚合、加快非傳統(tǒng)安全治理的進程，而漁業(yè)合作機制也將成為綜合安全治理的著力點。

近年來，隨著亞洲各國海洋權(quán)益觀念的空前提高，各國對于海洋資源爭奪愈演愈烈。尤其是海底石油資源、漁業(yè)資源等海洋資源關(guān)系國計民生，成為國家間利益爭奪的主戰(zhàn)場，海上資源安全面臨前所未有的挑戰(zhàn)。東南亞國家大多是沿海國家，地理位置依傍海洋，漁業(yè)捕撈有著悠久的歷史傳統(tǒng)，經(jīng)濟發(fā)展方面倚重海洋漁業(yè)資源。因此，南海漁業(yè)糾紛成為海洋資源爭奪的核心議題，由漁業(yè)糾紛而引起的暴力事件、外交沖突、國家對立，業(yè)已成為關(guān)乎東南亞安全與穩(wěn)定的突出議題。由于爭議方大多是世界上的漁業(yè)經(jīng)濟大國或區(qū)域?qū)嵙妵?，因而漁業(yè)資源爭奪更是引起了國際社會的普遍關(guān)注。

在當(dāng)前的資源安全研究中，國內(nèi)外學(xué)者對資源安全研究的對象大多是對國家主權(quán)和軍事安全有重要影響的水資源、石油、天然氣等，或?qū)⑵渑c國家治理失靈聯(lián)系起來，或探討因為資源爭奪而爆發(fā)的國家間戰(zhàn)爭，或者是將資源安全與資源沖突結(jié)合起來進行分析。[注]參見：Kamila Proninska, “Resource War in Contemporary International Relations,” Polish Quarterly of International Affairs, Vol.14,2005, pp.29-44; Kent Hughes Butts, “Geopolitics of Resource Scarcity,” Penn State Journal of Law and International Affairs, Vol.3, No.2, 2015, pp.1-9; Jeffrey D. Wilson, “Resource Security: a New Motivation for Free Trade Agreements in the Asia-Pacific Region,” The Pacific Review, Vol.25, No.4, 2012, pp.429-453; Jeffrey D. Wilson, “Regionalising Resource Security in the Asia-Pacific: the Challenge of Economic Nationalism,” Australian Journal of International Affairs, Vol.69, No.2, 2015，pp.224-245；Travis Sharp， “Resource Conflict in the Twenty-First Century,” Peace Review: A Journal of Social Justice，Vol.19, 2007, pp.323-330; 張建新：《21世紀(jì)的國際能源安全問題》，《國際安全研究》2013年第6期；曹云華：《東南亞國家的能源安全》，《當(dāng)代亞太》2000年第9期。對于漁業(yè)沖突的研究，既有學(xué)術(shù)研究從不同角度提供了分析問題的框架，進行了較為詳細的研究梳理，但較少有研究從安全化的角度對南海漁業(yè)糾紛進行詳細的分析以及梳理其升級過程。[注]Alan Dupont and Christopher G. Baker, “East Asia’s Maritime Disputes: Fishing in Troubled Waters,” The Washington Quarterly，Vol.37, No.1, 2014, pp.79-98; Kuan-Hsiung Wang, “Bridge Over Troubled Waters Fisheries Cooperation As a Resolution to the South China Sea Conflicts,” the Pacific Review, Vol.14, 2001, pp.531-551; Eric Franckx, “Fisheries in the South China Sea: A Centrifugal Or Centripetal Force,” Chinese Journal of International Law, Vol.11, 2012, pp.727-748; Anthony T. Charles, “Fishery Conflicts：A Unified Framework,” Marine Policy, Vol.16, 1992, pp.379-393; Elizabeth Bennett, Arthur Neiland, et al., “Towards a Better Understanding of Conflict Management in Tropical Fisheries：Evidence from Ghana，Bangladesh and the Caribbean,” Marine Policy, Vol.25, 2001, pp.365-376; Khondker Murshed-e-Jahan, Ben Belton, K .Kuperan Viswanathan, “Communication Strategies for managing Coastal Fisheries Conflicts in Bangladesh,” Ocean &Coastal Management, Vol.92, 2014, pp.65-73; Hongzhou Zhang, “Fisheries Cooperation in the South China Sea：Evaluating the Options,” Marine Policy , Vol.89(2018) , pp.67-76；Robert Pomeroy , John Parks , et al. , “Fish wars-Conflict and collaboration in fisheries management in Southeast Asia,” Marine Policy, Vol.31, 2007, pp.645-656; N.D. Salayo, M. Ahmed, et al., “An Overview of Fisheries Conflicts in South and Southeast Asia：Recommendations , Challenges and Directions,” WorldFish Center Quarterly, Vol.29, No.1/2, 2006, pp.11-20。因此，從安全化的角度對南海漁業(yè)糾紛進行探究，在中國同東盟國家積極推行“南海行為準(zhǔn)則”案文磋商的背景下具有現(xiàn)實意義。[注]參見鞠海龍：《南海漁業(yè)衰減相關(guān)問題研究》，《東南亞研究》2012年第6期；李聆群：《南海漁業(yè)合作：來自地中海漁業(yè)合作的啟示》，《東南亞研究》2017年第4期；葛紅亮、鞠海龍：《南中國海地區(qū)漁業(yè)合作與管理機制分析——以功能主義為視角》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報》2013年第1期。

一、資源安全對地區(qū)安全再定義

在國際關(guān)系研究領(lǐng)域，“安全”的定義一直不很成熟，然而即使這種不成熟的“安全概念”也長期被現(xiàn)實主義“國家安全”話語所主導(dǎo)。[注]參見鄭先武：《全球化背景下的“安全”：一種概念的重構(gòu)》，《國際論壇》2006年第1期，第47頁。20世紀(jì)70年代后，隨著超級大國之間逐步實現(xiàn)核平衡，經(jīng)濟與環(huán)境威脅日益受到關(guān)注，安全的初始定義得以擴展，國際安全研究議程開始向軍事—政治之外擴展。[注]參見巴里·布贊：《非傳統(tǒng)安全研究的理論框架》，《世界經(jīng)濟與政治》2010年第1期，第123頁。1983年，國際關(guān)系學(xué)者理查德·烏爾曼率先提出了“非傳統(tǒng)安全”概念，將貧窮、疾病、資源沖突等內(nèi)涵均納入安全的范疇之中，強調(diào)非軍事威脅在未來安全議題中的重要性。[注]Richard H. Ullman, “Redefining Security,” International Security, Vol.8, No.1, 1983, pp.129-153.隨后，兩極格局的瓦解以及世界范圍內(nèi)全球化的擴展，使“安全”的定義有所更新。包括恐怖主義、種族危機在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全問題不斷凸顯并形成傳統(tǒng)安全領(lǐng)域外的新安全挑戰(zhàn)。

與傳統(tǒng)安全相較，非傳統(tǒng)安全因其豐富的議題以及模糊的邊界而更加難以定義。但總的來說，仍然可以勾勒出其與傳統(tǒng)安全之間的界限與區(qū)別：第一，傳統(tǒng)安全主要研究“國家與國家之間”的安全互動或安全問題，而非傳統(tǒng)安全研究主要指向“跨國家”的安全互動，以及國家內(nèi)部產(chǎn)生的安全威脅；第二，傳統(tǒng)安全研究的是“國家行為體”之間的安全互動，并把國家視為主要威脅，非傳統(tǒng)安全著重研究“非國家行為體”所帶來的安全挑戰(zhàn)；第三，傳統(tǒng)安全側(cè)重安全議題中的軍事安全，非傳統(tǒng)安全則研究的是“非軍事安全”對國家和國際安全造成的影響；第四，傳統(tǒng)安全更傾向于將“國家”視為安全主體，而非傳統(tǒng)安全則將“人”視為安全主體和實現(xiàn)安全的目的。[注]參見朱鋒：《“非傳統(tǒng)安全”解析》，《中國社會科學(xué)》2004年第4期，第140頁。

非傳統(tǒng)安全研究對傳統(tǒng)安全研究的核心突破之一，在于從水平層次上將安全議題擴展到政治、經(jīng)濟、社會等新的安全領(lǐng)域。因資源沖突而引發(fā)的安全議題，早在20世紀(jì)80年代就已成為非傳統(tǒng)安全研究者關(guān)注的重點。理查德·烏爾曼在其《重新定義安全》中預(yù)言：“在未來幾十年，因為領(lǐng)土而爆發(fā)的沖突會減少，但由某些基本商品需求的增加而出現(xiàn)的供給不足可能會導(dǎo)致資源沖突更加激烈，這種沖突往往以公開的軍事力量對抗為表現(xiàn)形式。”[注]Richard H. Ullman, “Redefining Security,” International Security, Vol.8, No.1, 1983, p.139.1982年以來，資源對國家內(nèi)部沖突以及國家間沖突的爆發(fā)、延續(xù)和沖突烈度產(chǎn)生了戲劇性的影響。[注]Travis Sharp, “Resource Conflict in the Twenty-First Century,” Peace Review: A Journal of Social Justice, Vol.19, 2007, p.323.而漁業(yè)資源更是因其對于沿海發(fā)展中國家的重要作用而成為海洋資源沖突的根源之一。

因此，本文首先指出漁業(yè)資源在資源安全問題中不可忽視的重要作用，進而以東南亞漁業(yè)糾紛為切入點，采用領(lǐng)域和層次相結(jié)合的綜合分析法，對由漁業(yè)資源爭奪而引起的沖突如何升級成為影響地區(qū)穩(wěn)定的“存在性威脅”進行詳細論述，進而說明資源安全已經(jīng)成為一個影響地區(qū)安全與穩(wěn)定的核心因素。

(一) 資源安全：更新安全的定義

資源是指一切能夠滿足人類需求的東西。[注]Kent Hughes Butts, “Geopolitics of Resource Scarcity,” Penn State Journal law & International Affairs, Vol.3, 2015, p.3.具體而言，“資源是指由人發(fā)現(xiàn)的、有用途和有價值的、出于自然或未被加工的狀態(tài)的物質(zhì)及其能量，人類一切活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，能產(chǎn)生經(jīng)濟價值，提高人類當(dāng)前和未來的福利”[注]張元卓：《政治經(jīng)濟學(xué)大詞典》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1998年，第299—301頁。。隨著人口的增加以及經(jīng)濟發(fā)展速度的加快，地球上的自然資源正在面臨迅速枯竭的風(fēng)險，部分資源枯竭的速度已經(jīng)超過了人類可以承受的程度。對于關(guān)鍵性資源的供給爭奪，在冷戰(zhàn)結(jié)束后取代了意識形態(tài)沖突，成為國家之間進行斗爭的主要原因之一。對于獲取資源的居安思危，使得“資源安全”概念成為非傳統(tǒng)安全研究新的關(guān)注點。資源安全被定義為“以可承受的價格供應(yīng)自然資源的能力”[注]Jeffrey D. Wilson, “Regionalising Resource Security in the Asia-Pacific: the Challenge of Economic Nationalism,” Australian Journal of International Affairs, Vol.69, No.2, 2015, p.225.。資源短缺和資源過剩之間的矛盾，是引起全球資源沖突日益增多的主要原因，而對資源安全的研究大多關(guān)注與國家安全、地區(qū)沖突之間的密切關(guān)系石油資源、礦產(chǎn)資源、水資源、漁業(yè)資源等。

有史以來，因為資源利用相關(guān)的沖突甚至戰(zhàn)爭是人類社會的重要命題。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美蘇及其陣營下進行的意識形態(tài)競爭幾乎完全消失，各國不再以東西方的對立為主要關(guān)注點，追逐和保護稀缺資源成為國家的安全功能之一，這對于資源安全問題的中心化發(fā)展具有重大的促進作用。由于資源的供給枯竭，政府則會設(shè)法最大程度地謀取有爭議地區(qū)和近海的資源儲藏，國家間由此而產(chǎn)生的沖突也如影隨形。尤其是當(dāng)資源的儲存地被兩個或更多的國家分享、或資源位于有爭議的邊界地區(qū)以及近海經(jīng)濟區(qū)時，為爭奪資源而發(fā)生沖突的危險也會隨之增加。[注]參見邁克爾·T·克萊爾：《資源戰(zhàn)爭：全球沖突新場景》，童新耕譯，上海：上海譯文出版社，2002年，第21頁。這種資源沖突可以分為兩種：一種是資源在沖突中占絕對主導(dǎo)地位；另一種盡管資源不是主導(dǎo)原因，但是在沖突中起到了催化作用。[注]Kamila Proninska, “Resource War in Contemporary International Relations,” Polish Quarterly of International Affairs, Vol.14, No.3, 2005, p.29.當(dāng)矛盾無法調(diào)和，資源沖突會以國家對有爭議的邊境地區(qū)或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的領(lǐng)土爭端的形式出現(xiàn)，并上升為地區(qū)性權(quán)力斗爭。如1994年挪威和冰島之間的“鱈魚大戰(zhàn)”，而俄羅斯和日本之間的漁事摩擦的直接后果就是俄海軍軍艦幾次向日本漁船開火并導(dǎo)致了兩國間的外交抗議。[注]參見王逸舟：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉生效后的國際關(guān)系》，《百科知識》1996年第6期，第4頁。

從經(jīng)濟、資源和社會角度而言，漁業(yè)資源對南海周邊國家至關(guān)重要。漁業(yè)資源是南海周邊國家經(jīng)濟收入以及國民生計的重要來源之一。豐富的漁業(yè)資源大部分集中在世界糧農(nóng)組織所劃定的世界主要漁區(qū)第36區(qū)以及37區(qū)的范圍之內(nèi)。[注]FAO劃定的主要漁區(qū)第36區(qū)主要包括南海北部地區(qū)，37區(qū)涵蓋了大部分南海區(qū)域。具體分區(qū)圖參見：FAO, “Major Fishing Areas：Pacific, Northwest(Major Fishing Area 61)”, http://www.fao.org/fishery/area/Area61/en; “MAjor Fishing Areas: Pacific, Western Central(Major Fishing Area 71)”, http://www.fao.org/fishery/area/Area71/en[2018-08-10]。每年南海地區(qū)的捕魚產(chǎn)量超過全球捕魚量的10%[注]Hongzhou Zhang, “Fisheries Cooperation in the South China Sea: Evaluating the Options,” Marine Policy, Vol.89, 2018, p.68.，南海海域潛在漁獲量為6.5×106噸至7×106噸。其中，水深500米以內(nèi)淺海陸架區(qū)(含北部灣)水域內(nèi)漁業(yè)資源最為豐富，潛在捕魚量為5×105噸，占整個南海漁獲量的80%以上。[注]參見鞠海龍：《南海漁業(yè)資源衰減相關(guān)問題研究》，《東南亞研究》2012年第6期，第52頁。而該地區(qū)也是中國、越南等周邊國家漁業(yè)沖突與合作進行最為密切的地區(qū)。1970年后，隨著各個國家逐漸建立起海洋專屬經(jīng)濟區(qū)，南海漁業(yè)資源被人為分割，漁業(yè)糾紛開始變得更加頻繁，暴力沖突也不斷升級[注]Robert Pomeroy, John Parks, et al., “Fish Wars-Conflict and Collaboration in Fisheries Management in Southeast Asia,” Marine Policy, Vol.31, 2007, p.646.， 漁業(yè)資源分配與資源安全治理成為南海周邊國家共同面對的海洋治理議題。

(二) 漁業(yè)糾紛：發(fā)展面臨的困境

漁業(yè)沖突被定義為不同的利益相關(guān)者基于各自的經(jīng)濟和社會動機，在相同海域內(nèi)對漁業(yè)資源的分配與獲取產(chǎn)生的矛盾與糾紛。[注]Anthony T. Charles, “Fishery Conflicts: A Unified Framework,” Marine Policy, Vol.16, 1992, pp.379-393; Elizabeth Bennett, Arthur Neiland, Emilia Anang, et al. “Towards a Better Understanding of Conflict Management in Tropical Fisheries: Evidence from Ghana, Bangladesh and the Caribbean,” Marine Policy, Vol.25, 2001, pp.365-376; Khondker Murshed-e-Jahan, Ben Belton, K .Kuperan Viswanathan, “Communication Strategies for managing Coastal Fisheries Conflicts in Bangladesh,” Ocean &Coastal Management, Vol.92, 2014, pp.65-73.安東尼·查爾斯(Anthony T. Charles)將復(fù)雜的漁業(yè)沖突分為四種相互聯(lián)系的類型：漁業(yè)管轄范圍糾紛、管理機制問題、內(nèi)部分配問題以及外部分配問題。在這些不同類型沖突的背后，是各種漁業(yè)行為體所追求的具有差異性的目標(biāo)。分別以“資源保護”、“經(jīng)濟效益”和“社會福利”為目標(biāo)的行為構(gòu)成了三種不同的范式。這三種相互沖突的范式共同組成了分析漁業(yè)糾紛議題的三角框架。[注]Anthony T. Charles, “Fishery Conflicts: A Unified Framework,” Marine Policy, Vol.16, 1992, pp.379-393.隨后，伊麗莎白·班尼特等學(xué)者在此基礎(chǔ)上引入了外界行為體在漁業(yè)糾紛中的作用，將漁業(yè)沖突更新為五種類型：第一種沖突指向“誰擁有漁業(yè)資源”，也就是指向在固定海域漁業(yè)資源的捕撈權(quán)；第二種沖突指向“漁業(yè)資源如何被控制”，也就是指向在資源管理機制中出現(xiàn)的沖突與糾紛，包括漁業(yè)資源分配問題以及漁業(yè)資源合作問題；第三種沖突指向“漁業(yè)資源使用者的關(guān)系”，例如手工業(yè)個體漁民與工業(yè)化捕魚企業(yè)的關(guān)系；第四類沖突指向“同一生態(tài)環(huán)境中漁民與其他資源使用者之間的聯(lián)系”，通常發(fā)生在漁民與同樣依靠水資源而生存的從業(yè)者之間，由資源沖突而爆發(fā)的爭端；第五類沖突指向“漁民與非漁業(yè)議題之間聯(lián)系”，主要是指由于經(jīng)濟、政治變化等因素引起的沖突。[注]Robert Pomeroy, John Parks, et al., “Fish Wars-Conflict and Collaboration in Fisheries Management in Southeast Asia,” Marine Policy, Vol.31, 2007, p.648.

南海漁業(yè)沖突已經(jīng)成為南海沖突中的核心安全威脅之一。非法捕魚頻頻發(fā)生，遠洋捕撈與海盜問題相聯(lián)系，周邊國家海上民兵政策的推動都使得漁民的遠洋捕魚行動被賦予了更多政治性含義，而發(fā)生在爭議海域的漁業(yè)沖突更是成為南海問題相關(guān)國家宣示海上主權(quán)、展示國家實力的角斗場。以爭奪漁業(yè)資源為本質(zhì)的漁業(yè)糾紛被安全化為一場政治博弈，推動著地緣政治環(huán)境的不斷惡化，甚至成為大國戰(zhàn)略對弈的新熱點。[注]參見朱鋒：《南海主權(quán)爭議的新態(tài)勢：大國戰(zhàn)略競爭與效果利益博弈——以南?！?81”鉆井平臺沖突為例》，《東北亞論壇》2015年第2期，第12頁。

二、多方驅(qū)動的漁業(yè)糾紛成因

20世紀(jì)70年代以來，東南亞海上漁業(yè)糾紛逐漸增多，成為影響地區(qū)安全的重大隱患。其中的原因，既包括資源衰退而引起的供求矛盾，也包括領(lǐng)海爭議所引起的執(zhí)法權(quán)沖突，而民族主義情緒的發(fā)酵也不斷激化漁業(yè)糾紛。漁業(yè)資源對于東南亞國家的重要作用，使之成為東南亞國家在海洋權(quán)益爭奪中的重要利益訴求，而合作機制的不完善使得地區(qū)合作難以有效進行。對于大部分東南亞國家而言，漁業(yè)經(jīng)濟所帶來的經(jīng)濟效益關(guān)乎國計民生，是國家經(jīng)濟的重要組成部分,而海洋漁業(yè)資源的日益稀缺，使得東南亞國家已經(jīng)將其視為本國海上利益的重要組成部分。因而，在國家目標(biāo)的驅(qū)動下，國家行為體更加傾向于采取有利于增加捕魚產(chǎn)量和漁業(yè)收入的發(fā)展方式，這就造就了在資源相對有限海域中大量漁船被允許出海捕撈，漁業(yè)糾紛的發(fā)生不足為奇。[注]Meryl J. Williams, “Will New Multilateral Arrangements Help Southeast Asian States Solve Illegal Fishing?” Contemporary Southeast Asia, Vol. 35, No. 2, 2013, p.262.

(一) 難以平衡的供求矛盾

盡管漁業(yè)糾紛頻發(fā)的原因是多種因素共同構(gòu)成的，但最主要的原因在于南海周邊國家漁業(yè)需求的大幅增長與漁業(yè)資源衰減之間的矛盾。漁業(yè)產(chǎn)品是世界食品領(lǐng)域貿(mào)易程度最高的領(lǐng)域之一，預(yù)計有78%的海產(chǎn)品進入國際貿(mào)易競爭，而南海海域所在的西部太平洋地區(qū)是世界上最主要的漁業(yè)產(chǎn)品出口地區(qū)。中國、印度尼西亞、越南、菲律賓等國，是世界上最主要的漁業(yè)生產(chǎn)國。根據(jù)東南亞漁業(yè)開發(fā)中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，東南亞國家的漁業(yè)總產(chǎn)量已經(jīng)達到了4222萬噸，其中遠洋捕魚量為1665萬噸，占整個東南亞漁業(yè)產(chǎn)量的40%，世界海洋捕魚總量的20%，其中南海海域的捕魚總量占據(jù)半壁江山。與此同時，相較于水產(chǎn)養(yǎng)殖和內(nèi)陸漁業(yè)捕撈而言，遠洋捕魚帶來了更大的經(jīng)濟效益，海洋捕撈帶來的經(jīng)濟效益占漁業(yè)捕撈產(chǎn)值的50%來自于遠洋捕撈。[注]SEAFDEC, Southeast Asian State of Fisheries and Aquaculture 2017, Bangkok, Thailand: Southeast Asian Fisheries Development Center, August 2017, p.5, http://www.seafdec.org/download/southeast-asian-state-fisheries-aquaculture-2017/[2018-09-10]lbid.

隨著人口的迅速增長以及海洋捕撈技術(shù)的不斷發(fā)展，海洋漁業(yè)資源面臨著嚴(yán)重枯竭的危機。沿海各國基于“利益最大化”的思維，在進行海洋漁業(yè)捕撈的過程中往往優(yōu)先考慮經(jīng)濟利益最大化而忽視了資源的可持續(xù)性發(fā)展。在過去的15年中，東南亞國家的海洋捕魚總量增長了將近60%，預(yù)計到2050年，東盟國家的漁業(yè)消費總量將達到4710萬噸。[注]Chin Yee Chan, Nhuong Tran, et al., Fish to 2050 in the ASEAN Region, Penang, Malaysia: WorldFish and Washington DC, USA: International Food Policy Research Institute (IFPRI). Working Paper: 2017-01, 2017, p.18, https://www.worldfishcenter.org/content/fish-2050-asean-region[2018-08-12].而長期的過度捕撈使得南海地區(qū)漁業(yè)資源產(chǎn)量逐漸減少。南海地區(qū)14%的魚類種群被估計為按生物學(xué)不可持續(xù)的方式捕撈以及86%的魚類種群被完全捕撈或低度捕撈。[注]FAO, The State of World Fisheries and Aquaculture 2016, Rome: The State of World Fisheries and Aquaculture, 2016, p.51, www.fao.org/3/a-i5555e.pdf.[2018-12-27].目前，除中沙群島和南沙群島附近部分漁場及部分海域還有豐富的漁業(yè)資源外，東南亞其余海域傳統(tǒng)漁場的漁業(yè)資源數(shù)量和質(zhì)量相較20世紀(jì)中葉都呈現(xiàn)大幅度下降狀態(tài)，南海近海海域幾乎無魚可捕已經(jīng)成為不爭的事實。

與資源衰竭并存的是過度捕魚帶來的社會問題，包括對于遠洋漁船的過度投資以及由此引發(fā)的漁業(yè)從業(yè)者過剩、利潤銳減，傳統(tǒng)漁民及其家庭成員的生活水平難以為繼。[注]Robert S. Pomeroy, “Managing Overcapacity in Small-scale Fisheries in Southeast Asia,” Marine Policy, Vol.36, 2012, p.521.直面生存危機的近海漁民，不得不鋌而走險前往爭議海域進行捕撈活動，而當(dāng)前南海海域混亂的漁業(yè)管理體系以及國家間的政治斗爭使得漁業(yè)沖突被不斷擴大化。尤其是在南海爭議海域以及專屬經(jīng)濟區(qū)爭議區(qū)，以經(jīng)濟效益為追求目標(biāo)的海洋漁業(yè)資源競爭往往是“零和”性質(zhì)的，對于有限的海洋漁業(yè)資源的捕撈，一方捕魚量的增多往往意味著另一方的減少。日益增長的糧食需求以及漁業(yè)資源的減少，使得海洋捕魚的競爭更加激烈，小戶漁民難以適應(yīng)這種競爭，跨境捕魚、非法捕魚事件頻發(fā)，海洋漁業(yè)糾紛加劇。

(二)模棱兩可的海洋劃界

基于一定的歷史和現(xiàn)實原因，近些年來海洋邊界糾紛已使得不少東南亞地區(qū)國家間的關(guān)系日趨緊張。因此，海洋劃界爭端尤其是發(fā)生在南海海域的海洋劃界爭議亦成為漁業(yè)糾紛頻發(fā)的重要原因。領(lǐng)海問題是海洋捕魚的重要因素之一。漁業(yè)活動發(fā)生在特定的區(qū)域中，有權(quán)利進入相關(guān)海域是漁業(yè)捕撈活動得以進行的先決條件。與此同時，相對于魚群來說，領(lǐng)海對于漁民而言更加實際。魚群可以遷移，且有可能遷移至特定區(qū)域，因而對于漁業(yè)資源豐富的海域爭奪更加激烈。[注]Maarten Bavinck, “Understanding Fisheries Conflicts in the South—A Legal Pluralist Perspective,” Society and Natural Resources, Vol.18, 2005, pp.808-809.

1982年在聯(lián)合國海洋法會議上通過的《聯(lián)合國海洋法公約》，是目前處理海洋劃界問題的主要國際法來源。這次以國際組織立法形式出現(xiàn)的 “海洋圈地運動”，將地球表面36%的海面變成了沿海國家的“內(nèi)水”或管轄區(qū)，世界公海面積因此縮小了近1.3億平方公里。[注]參見王逸舟：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉生效后的國際關(guān)系》，《百科知識》1996年第6期，第4頁。公約在第74條和第83條中要求海岸相向或相鄰的國家，“應(yīng)在國際法院規(guī)約第38條所指國際法的基礎(chǔ)上以協(xié)議劃定”大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)。[注]參見《聯(lián)合國海洋法公約》，聯(lián)合國網(wǎng)站, http://www.un.org/zh/law/sea/los/article5.shtml?！秶H法院規(guī)約》第38條規(guī)定：一、法院對于陳訴各項爭端，應(yīng)依國際法裁判之，裁判時應(yīng)適用：(子)不論普通或特別國際協(xié)約，確立訴訟當(dāng)事國明白承認(rèn)之規(guī)條者。(丑)國際習(xí)慣，作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。(寅)一般法律原則為文明各國所承認(rèn)者。(卯)在第59條規(guī)定之下，司法判例及各國權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說，作為確定法律原則之補助資料者。二、前項規(guī)定不妨礙法院經(jīng)當(dāng)事國同意本“公允及善良”原則裁判案件之權(quán)。參見《國際法院規(guī)約》，聯(lián)合國網(wǎng)站, http://www.un.org/zh/documents/statute/chapter2.shtml[2018-10-03]。然而，在國際社會中對于海洋劃界的原則分為“等距離中間線原則”和“公平原則”兩種，為了實現(xiàn)利益的最大化，各國往往在談判過程中采取對己方更有利的原則，從而使得大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)劃界標(biāo)準(zhǔn)難以達成一致。

在《聯(lián)合國海洋法公約》開始實施的1994年，全世界海岸相向或者相鄰國家之間共有420余條潛在邊界，而在整個太平洋地區(qū)，共有97條海洋邊界。[注]參見王逸舟：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉生效后的國際關(guān)系》，《世界知識》1996年第6期，第4頁。特別是在專屬經(jīng)濟區(qū)成為一種國際習(xí)慣法之后，南海各沿岸國家為了擴大在相關(guān)海域的生物資源及非生物資源紛紛提出了本國的專屬經(jīng)濟區(qū)主張，這是南海爭端發(fā)生的核心因素之一。[注]Kuan-Hsiung Wang, “Bridge Over Troubled Waters Fisheries Cooperation As a Resolution to the South China Sea Conflicts,” The Pacific Review, Vol.14, 2001, p.547.但各國主張的管轄區(qū)域往往發(fā)生重疊，因此海洋劃界爭端往往因此而發(fā)生。復(fù)雜的海洋環(huán)境使得東南亞地區(qū)各國漁民在未定海域與公共海域頻頻出現(xiàn)非法捕撈行為。

(三)舉步維艱的生存危機

從社會經(jīng)濟向度出發(fā)，漁業(yè)沖突與海洋綜合安全是一個相互影響的過程，是南海海域復(fù)雜環(huán)境中的一個縮影，漁業(yè)糾紛的不斷激化與其經(jīng)濟特征息息相關(guān)。漁業(yè)經(jīng)濟對于國家經(jīng)濟的重要性越強烈，國家安全化漁業(yè)糾紛的動因也會愈發(fā)明顯。海洋漁業(yè)活動從屬性上看有較強的經(jīng)濟目的，以盈利為目標(biāo)，而東南亞漁民往往不得不面臨資源衰減帶來的生存危機；從運行方式上看，具有靈活性和跨境特征，單一國家在規(guī)范跨境漁業(yè)活動時往往力不從心。因而，往往與綁架、海盜、販賣等多種海上犯罪行為聯(lián)系在一起，成為地區(qū)安全隱患。

對于南海周邊國家而言，漁業(yè)經(jīng)濟是重要的經(jīng)濟來源和外匯收入。2014年全世界漁民和養(yǎng)殖漁民超過7538萬，其中超過75%的人在亞洲，中國是世界上最大的漁業(yè)生產(chǎn)國，有近376萬海洋漁業(yè)從業(yè)人員。[注]參見農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局：《2017年中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2017年，第85頁。就南海周邊東南亞地區(qū)而言，有817萬人從事海洋捕撈或養(yǎng)殖漁業(yè)活動。東南亞漁民數(shù)量眾多，然而大多數(shù)漁民來自收入水平較低的發(fā)展中國家。菲律賓全國有超過87萬漁民，其中超過85%的漁民從事遠洋捕魚。[注]SEAFDEC, Southeast Asian State of Fisheries and Aquaculture 2017, Bangkok, Thailand:Southeast Asian Fisheries Development Center, August 2017, p.17, http://www.seafdec.org/download/southeast-asian-state-fisheries-aquaculture-2017/[2018-10-16].然而，菲律賓律賓卻被稱為是“漁民收入最低的漁業(yè)生產(chǎn)國”[注]參見陳思行：《漁民收入最低的漁業(yè)生產(chǎn)國：菲律賓》，《中國漁業(yè)報》2004年9月27日。。菲律賓漁民仍然是國家最貧困的群體，甚至被稱為國內(nèi)“窮人中的窮人”[注]Ding Cervantes, “Filipino Fisherfolk Among the ‘Poorest of the Poor’,” The Philippine star, 19 February, 2012, http://www.philstar.com/agriculture/778532/filipino-fisherfolk-among-poorest-poor[2018-10-17].。在菲律賓南部，貧窮的漁民成為阿布沙耶夫集團等恐怖組織的潛在招募者，成為國家安全必須面對的社會危機。

漁業(yè)資源的減少以及現(xiàn)代化大型漁業(yè)公司在相關(guān)海域利用其先進的技術(shù)逐步在相關(guān)海域捕魚業(yè)中占據(jù)壟斷優(yōu)勢，漁民的生計更加困難。漁民及其所屬漁業(yè)公司為了在經(jīng)濟活動中取得競爭優(yōu)勢，往往利用不完善的安全機制進行海上犯罪活動，推動了漁業(yè)糾紛的威脅升級。由于漁業(yè)資源匱乏，往往有一些傳統(tǒng)漁民武裝起來從印度尼西亞、菲律賓和越南的船只上竊取現(xiàn)金等貴重物品以及漁業(yè)產(chǎn)品。[注]Sam Bateman, “Sea Piracy：Some Inconvenient Truths,” Maritime Security, Vol.2, 2010, p.15.在蘇祿海附近常常發(fā)生針對捕撈拖網(wǎng)漁船進行的綁架搶劫活動。漁業(yè)公司雇傭他人在海上對競爭對手的漁船進行扣押，或綁架漁船至菲律賓令其以高額及價格贖回。[注]Karsten von Hoesslin, “Piracy and Armed Robbery at Sea in Southeast Asia: Organized and Fluid”, Studies in Conflict & Terrorism, Vol.35, 2012, p.545.

(四)難以彌合的民族情緒

民族主義者看來，單個問題往往具有全局性的象征意義，即便是很小的妥協(xié)也會危及民族的立身之本。[注]參見歸泳濤：《東亞民族主義勃興與中國周邊關(guān)系的轉(zhuǎn)型》，《國際安全研究》2013年第2期，第78頁。在應(yīng)對南海漁業(yè)糾紛中，民族主義政策分為兩種：一種是主動出擊，用民族主義政策為激進的海洋漁業(yè)政策正名，使其合法化、合理化。擊毀漁船、保護弱勢的捕魚產(chǎn)業(yè)免受國外競爭，支持漁業(yè)生產(chǎn)者，是民族主義政策的典型應(yīng)用。[注]參見連潔：《印尼與鄰國海上捕魚爭端探析》，《國際研究參考》2018年第3期，第35頁。印尼佐科政府上臺后，采取了嚴(yán)厲的非法漁船打擊政策，大量擊毀外國漁船。從2014年起，印尼已經(jīng)炸毀了488艘非法漁船，其中大部分是外國漁船。[注]Jakarta, “Indonesia sinks 125 foreign illegal fishing vessels”, Philippine Daily Inquirer, 23 August, 2018, http://globalnation.inquirer.net/169224/indonesia-sinks-125-foreign-illegal-fishing-vessels[2018-12-28].其中，印尼在2015年國家獨立日和民族復(fù)興日當(dāng)天，在多個港口同時炸毀多艘漁船，將打擊非法漁船與民族主義情緒結(jié)合在一起以展示政府決心和強硬的國家實力。2017年，有超過110條外國漁船被印尼擊沉。[注]Prashanth Parameswaran, “Indonesia’s War on Illegal Fishing Continues With New Sinkings”, The Diplomat, November 1, 2017, https://thediplomat.com/2017/11/indonesias-war-on-illegal-fishing-continues-with-new-sinkings/[2018-11-18].

另一種是將爭議海域漁業(yè)糾紛與國家領(lǐng)海安全相結(jié)合，利用領(lǐng)土民族主義爭取海洋權(quán)益。作為民族的最終代理人，國家在應(yīng)對外交事務(wù)中，利用民族主義情緒聚集力量，動員人民，從而保證國家在國際競爭中規(guī)避不良影響，從而擺脫由于競爭而帶來的危機感。在這個過程中，國家利益是民族主義最核心的內(nèi)容。[注]參見王軍：《民族主義與國際關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，2009年，第259頁。南海相關(guān)國家漁業(yè)糾紛中，漁民沖突、漁船沖突被賦予政治意義，民族主義情緒和領(lǐng)海爭端發(fā)酵激化沖突等級，以至于使其上升成為一個“安全議題”。對于菲律賓、越南等在地區(qū)安全局勢中相對被動的國家而言，一旦在爭議海域漁業(yè)糾紛上進行妥協(xié)，可能意味著軟弱可欺，即接受在海洋權(quán)益競爭中的不利形勢。而這種消極信息的傳遞，在很大程度上會影響爭議方在應(yīng)對包括漁業(yè)糾紛在內(nèi)的諸多外交爭議時的政策選擇。在國內(nèi)政治精英的引導(dǎo)下、受偏頗的民族主義情緒的主導(dǎo)，相關(guān)國家在應(yīng)對矛盾過程中難以形成戰(zhàn)略信任，無法達成有效的協(xié)議，甚至?xí)幻褡逯髁x情緒激化矛盾。

南海漁業(yè)的爭端與開發(fā)是動態(tài)性與連續(xù)性的統(tǒng)一。[注]參見徐小怡：《南海漁業(yè)資源爭端的沖突分析》，《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2014年第3期，第26頁。不斷變化的市場需求、逐漸惡化的海洋環(huán)境以及相關(guān)國家矛盾的海洋政策，都是南海漁業(yè)爭端中的重要變量。盡管民族情緒無法全面解釋頻頻發(fā)生的漁業(yè)糾紛，然而卻是愈演愈烈的海洋權(quán)益斗爭中不可忽視的重要因素。民族主義在現(xiàn)代政治中所發(fā)揮的功能遠遠超出領(lǐng)土紛爭、種族對抗的單一范疇。[注]參見梁雪村：《被“圍攻”的民族主義與自由國際秩序的道德貧瘠》，《外交評論》2016年第1期，第110頁。對于民族尊嚴(yán)的渴望以及由此而產(chǎn)生的在國家競爭中對其他國家的敏感，成為漁業(yè)糾紛“安全化”的工具。

三、動態(tài)變化的漁業(yè)安全進程

哥本哈根學(xué)派認(rèn)為，安全議題是行為體在實踐中構(gòu)建出來的。一旦某個議題被看作是一種“存在性威脅”，即使其并不具備迫切性，也可以通過安全行為體的言語行為而說服受眾，使其獲得采取緊急措施予以應(yīng)對威脅的權(quán)力，從而上升為一種客觀威脅。使用安全標(biāo)簽來說明議題不僅僅反映了一個問題是否是安全議題，同時也是一種政治選擇，一種以特殊方式進行概念化的決定。[注]Ole Waver, “Securitization and Desecuritization,” in Ronnie D. Lipschutz, On Security, Columbia University Press, 1995, p.65.哥本哈根學(xué)派的代表人物奧利·維夫認(rèn)為，擴展安全概念的途徑之一是將安全議程擴大到包括軍事以外的更多威脅。[注]lbid., p.51.通過將某事定義為一種國際安全事務(wù)，可以使得這一議題獲得比其他任何問題都更為重要的優(yōu)先地位，從而能夠?qū)@一被安全化的議題進行優(yōu)先討論。在安全化理論中，一個議題成為安全議題不再是以客觀真實存在的外部威脅為前提，而是一種自我指涉(self-reference)的實踐,安全的自我指涉性當(dāng)之無愧地成為哥本哈根學(xué)派最重要的理論觀點。[注]Rita Floyd, Security and the Environment: Securitisation Theory and US Environmental Security Policy, New York: Cambridge University Press, 2010, p.33.

南海漁業(yè)問題的不斷激化過程是一個安全化過程，是一個從非政治化—政治化—安全化的發(fā)展過程。東南亞國家以及美日等與東南亞國家關(guān)系密切的域外國家，基于各種安全化邏輯對南海相關(guān)海域的漁業(yè)糾紛進行安全化操作，漁業(yè)沖突逐漸從非公共議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎巫h題、從政治議題轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩h題，甚至被東南亞國家視為一種“存在性威脅”。中國作為南海漁業(yè)沖突的當(dāng)事國，既是被“安全化”的主體，也在不斷促進合作推動去安全化努力。

(一)漁業(yè)問題政治化：非法捕魚導(dǎo)致地區(qū)沖突頻發(fā)

20世紀(jì)60年代后，漁業(yè)糾紛在國家間競相主張專屬經(jīng)濟區(qū)的過程中上升為一個影響地區(qū)穩(wěn)定的政治議題。在這一時期，東南亞國家開始單方面將其自然管轄區(qū)擴展到200海里，將其稱為“漁區(qū)”，其主要目的便是獲取更多包括漁業(yè)資源在內(nèi)的海洋資源。[注]Daniel Yarrow Coulter, “South China Sea Fisheries: Countdown to Calamity,” Contemporary Southeast Asia, Vol. 17, No. 4, 1996, p.378.盡管中國秉持“擱置爭議、共同開發(fā)”的態(tài)度應(yīng)對沖突不斷的南海問題，然而在復(fù)雜的南海資源沖突中，沒有一個國家可以獨善其身。

劃界爭議的出現(xiàn)推動了東南亞各國對于漁業(yè)資源的爭奪，使之逐漸上升為地區(qū)沖突。1958年第一次聯(lián)合國海洋法會議召開，此后在1960年和1973年又分別召開了第二次和第三次海洋法會議。經(jīng)過長時間的拉鋸戰(zhàn)，各國終于在1982年達成了《聯(lián)合國海洋法公約》，確定了專屬經(jīng)濟區(qū)的國際法地位。但是，對于專屬經(jīng)濟區(qū)的劃分，《公約》規(guī)定“應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況”加以解決，卻未對海洋專屬經(jīng)濟區(qū)進行明確劃分。

與此同時，各個沿海國家陸續(xù)以國內(nèi)法形式劃分了捕魚區(qū)，并通過發(fā)放捕撈許可證限制外國漁船進入海域。各自為營的劃界方式，對于傳統(tǒng)捕魚區(qū)域的考慮不足，導(dǎo)致非法捕魚狀況頻頻出現(xiàn)，地區(qū)間紛爭不斷。1984年印尼關(guān)閉了外國漁船可進入的水域，1986年這項政策改為向外國漁船頒發(fā)準(zhǔn)入許可證制度。但由于監(jiān)管軟弱，仍有大量外國漁船進入印尼專屬經(jīng)濟區(qū)進行捕魚活動。此后印尼陸續(xù)采取多種措施監(jiān)管海外漁船捕魚，成為政治議程中的一個棘手議題。

漁業(yè)問題逐漸轉(zhuǎn)變成為一個政治議題，其本質(zhì)逐漸演變成為爭端當(dāng)事國之間的海洋主權(quán)博弈。中國、越南、菲律賓等國因漁業(yè)問題而產(chǎn)生的摩擦頻頻出現(xiàn)，甚至引發(fā)了小規(guī)模的地區(qū)戰(zhàn)爭。1973年中國漁民在南沙群島上遭到了南越軍艦的驅(qū)逐和抓捕，南越甚至炮擊在海上作業(yè)的中國漁民，從而引發(fā)了1974年中越南海海戰(zhàn)。自1985年起，平均每年有超過2000名泰國漁民進入馬來西亞管轄范圍內(nèi)進行非法捕魚活動，其中有近10%的漁民被抓捕。[注]Daniel Yarrow Coulter, “South China Sea Fisheries : Countdown to Calamity,” Contemporary Southeast Asia, Vol. 17, No. 4, 1996, p.383.

(二)漁業(yè)糾紛安全化：漁業(yè)糾紛進入地區(qū)安全議題

20世紀(jì)90年代后，南海周邊國家紛紛將應(yīng)對漁業(yè)糾紛納入國家重要政治議題當(dāng)中，并逐漸引起更多國際行為體的關(guān)注。隨著漁業(yè)糾紛的烈度不斷升級，它已經(jīng)不再是漁業(yè)資源開發(fā)上的矛盾，而逐漸演變成一個安全問題。安全化程度的升級，體現(xiàn)為國家在應(yīng)對漁業(yè)糾紛時采取更加強硬的措施，流血事件頻繁發(fā)生。

1994年11月16日，《聯(lián)合國海洋法公約》開始正式生效?！堵?lián)合國海洋法公約》最直接和最深遠的影響，就是它承認(rèn)了沿海國對海洋資源享有管轄權(quán)，從而使這些資源成了沿海國的經(jīng)濟財產(chǎn)。[注]參見聯(lián)合國新聞部：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉評介》，高之國譯，北京：海洋出版社，1986年，第24頁。這一時期，漁業(yè)糾紛發(fā)生的沖突數(shù)量和危機程度都遠遠超過此前的時期，沖突各方完全根據(jù)本國海洋利益主要是漁業(yè)利益的需要相互斗爭。[注]參見王逸舟：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉生效后的國際關(guān)系》，《百科知識》1996年第6期，第4頁。1994年，越南在其領(lǐng)海抓捕了99名在越南進行跨境捕魚的泰國漁民；1995年中國漁船被馬來西亞海軍艦艇撞擊起火；2000年，中國漁民在南海進行捕魚的過程中遭到菲律賓海警圍追和槍擊，造成一人死亡。[注]參見李金明：《南海波濤——東南亞國家與南海問題》，南昌：江西高校出版社，2005年，第253頁。

與此同時，東南亞國家將南海問題搬上國際政治的舞臺，引起了更多域外國家的關(guān)注，包括漁業(yè)糾紛、領(lǐng)土爭議在內(nèi)的南海問題，成為國際社會關(guān)注的焦點，美、日等域外國家紛紛呼吁東盟介入解決爭端。1992年東盟外長會議開始關(guān)注南海問題。在1994年7月的東盟外長會議上，菲律賓、印尼等國紛紛提出有關(guān)南海問題的建議，并將南海問題寫進會議公報。2002年，中國作為在南海問題中的一個主要行為體，同東盟簽署了《南海各方行為宣言》，宣言聲明“有關(guān)各方承諾根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅”[注]ASEAN Secretariat, “Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea,” Phnom Penh, 4 November 2002, http://asean.org/?static_post=declaration-on-the-conduct-of-parties-in-the-south-china-sea-2[2018-10-26].。宣言簽署后的十年，東南亞國家基本保持克制態(tài)度，盡管國家間漁業(yè)糾紛仍時有發(fā)生，但基本上持續(xù)在可控的狀態(tài)之下。

(三)安全化與去安全化進程：周邊國家的共同努力

然而，2009年后，菲律賓、越南等國向聯(lián)合國提交南海大陸架劃分申請案，此后東南亞國家之間以及東南亞國家與中國在南海劃界問題上的爭議不斷擴大，南海漁業(yè)糾紛也隨之不斷惡化，跨境捕魚被賦予更多民族主義情緒，漁業(yè)糾紛也采取更多強制性手段加以應(yīng)對。這一時期，南海漁業(yè)糾紛與南海劃界爭議結(jié)合最為緊密，使其從國家間的雙邊問題惡化為多邊參與的地區(qū)爭端、從公共議題轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N安全威脅，乃至成為影響東南亞地區(qū)穩(wěn)定的威脅之一。而各國應(yīng)對漁業(yè)糾紛而采取的措施也更加激烈和全面，各種暴力執(zhí)法、武裝對抗事件頻頻發(fā)生。國家激進的海洋政策與嚴(yán)峻的南海爭端聯(lián)系在一起，共同激化了漁業(yè)糾紛。

2011年中國與菲律賓由漁業(yè)糾紛而引發(fā)的海洋主權(quán)摩擦，在2012年達到高峰，中菲黃巖島事件可謂“壓倒駱駝的最后一根稻草”。2012年4月10日，12艘中國漁船在黃巖島海域作業(yè)時被突然出現(xiàn)的菲律賓軍艦所堵截，隨后中國漁民被菲律賓軍人抓捕扣押。菲律賓等國對此態(tài)度十分強硬，使得糾紛迅速上升為國家間的主權(quán)斗爭，成為影響地區(qū)安全的“存在性威脅”。2013年臺灣漁民與菲律賓海岸警衛(wèi)隊發(fā)生沖突并導(dǎo)致一人死亡，以致臺灣與菲律賓凍結(jié)了“外交關(guān)系”。[注]Jenny Gustafsson, “Asia is Trawling for a Deadly Fishing War”, Foreign Policy, 6 June, 2017, http://foreignpolicy.com/2017/06/16/asia-is-trawling-for-a-deadly-fishing-war/ [2018-12-28].

與此同時，各種非傳統(tǒng)安全問題與跨境漁業(yè)行為的結(jié)合，迫使各國采取激進的措施打擊非法跨境捕魚。2014年，以建設(shè) “海洋強國”為戰(zhàn)略目標(biāo)的印尼佐科政府，高調(diào)打擊非法捕魚行為，非法捕魚成為印尼海洋安全的重點打擊對象。正如印尼海洋與漁業(yè)部部長蘇西·普吉亞斯圖蒂(Susi Pudjiastuti)所言，對于印度尼西亞而言，將打擊海洋非法捕魚作為海洋安全的優(yōu)先著力點，不僅僅在于非法捕魚每年為印尼帶來了超過數(shù)萬億印尼盾的經(jīng)濟損失，更重要的是非法漁船已經(jīng)成為人口販賣、毒品走私等海上違法行為的犯罪工具。[注]IOM, “Human Trafficking in the Fishery Sector: The Benjina Case”, 15 March, 2015, https://indonesia.iom.int/human-trafficking-fishery-sector-benjina-case[2018-11-18].而頻頻發(fā)生的漁業(yè)沖突，也在南海周邊國家營造了一個緊張的海洋危機感。

安全化理論認(rèn)為，安全應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是消極的，是作為常規(guī)政治處理問題的一種失敗而不得已采取的措施。[注]參見朱寧：《安全化與非安全化——哥本哈根學(xué)派安全研究》，《世界經(jīng)濟與政治》2003年第10期，第23頁。由于“安全化”選擇所具有的“主體間”特性，安全化選擇究竟是能夠?qū)崿F(xiàn)議題獲得優(yōu)先處理的施動目的，還是會因為激化矛盾而引起不必要的安全困境，目前也未能有一個明確的結(jié)論。就南海漁業(yè)糾紛而言，安全化操作對于國家而言已經(jīng)激化了國家間的矛盾，而未能徹底解決漁業(yè)沖突。佐科政府上臺以來，大力打擊非法捕魚，甚至在國慶日炮擊外國漁船，引起周邊國家的不滿。而近些年來，面對諸多國家的抵制和抗議，印度尼西亞的漁業(yè)政策逐漸溫和。而中國與菲律賓關(guān)系也在逐漸回暖之中。2018年，中國與菲律賓共同發(fā)表聲明，“南海問題不是中國與菲律賓關(guān)系的全部”，并升級兩國關(guān)系為全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。[注]參見《中國與菲律賓發(fā)表聯(lián)合聲明：南海爭議不是中菲關(guān)系的全部》，中國新聞網(wǎng)，2018年11月21日，http://www.chinanews.com/gn/2018/11-21/8682240.shtml[2018-11-18]。在可以預(yù)計的未來，推動漁業(yè)資源安全治理、對海上漁業(yè)糾紛進行去安全化努力，將成為南海周邊國家共同努力的方向。

四、前路可期的資源安全治理

相較于國家間不斷爆發(fā)的安全沖突并逐步激化軍事競爭而言，加強安全治理的效用和地區(qū)安全合作更有利于規(guī)避國家間的信任赤字，更易推動區(qū)域安全。對于非傳統(tǒng)安全議題頻頻出現(xiàn)的南海問題而言，強調(diào)多邊性和綜合性的安全治理則為處理南海安全爭議提供了解決路徑。具體而言，從加強漁業(yè)安全合作、削減漁業(yè)資源沖突的角度出發(fā)，以安全治理為漁業(yè)合作機制的建立本身具有必要性和緊迫性。一方面，國家間在復(fù)雜的主權(quán)爭議背景下難以達成信任，導(dǎo)致目前漁業(yè)合作發(fā)展仍然處于初級階段，大多數(shù)以捕撈技術(shù)交流和商業(yè)合作為主；另一方面，南海脆弱的生態(tài)環(huán)境令人擔(dān)憂，漁業(yè)資源的衰竭迫使掀起“漁事戰(zhàn)火”的國家不得不偃旗息鼓共同面對這一發(fā)展困境。協(xié)商建立漁業(yè)合作機制為東南亞資源安全治理提供了新平臺。

(一)資源安全與安全治理

盡管治理尤其是全球治理的觀念和目標(biāo)早在19世紀(jì)后期已經(jīng)出現(xiàn)，然而治理以及安全治理引入國際問題研究，則是在冷戰(zhàn)后非傳統(tǒng)安全研究逐漸凸顯背景下逐漸形成的。相較于傳統(tǒng)安全研究而言，非傳統(tǒng)安全研究具有關(guān)注 “跨國家”的安全互動、注重“非國家行為體”、側(cè)重非軍事安全研究、強調(diào)人與社會安全等特征。[注]參見余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全概論(第二版)》, 北京：北京大學(xué)出版社，2015年, 第52頁。因此，與傳統(tǒng)意義上的安全管制不同，安全治理在安全主體、安全體制、能力范疇有著不同的特征。如果說，管制更多體現(xiàn)的是一種剛性的制度設(shè)計，那么治理則更多體現(xiàn)的是一種柔性的能力建構(gòu)。[注]參見崔順姬、余瀟楓：《安全治理：非傳統(tǒng)安全能建設(shè)的新范式》,《世界經(jīng)濟與政治》2010年第1期, 第88頁。

從安全主體而言，安全治理關(guān)注政府機構(gòu)與非政府機構(gòu)、私人機構(gòu)等有序合作。較早將治理概念引入國際政治問題研究的詹姆斯·羅斯瑙(James N. Rosenau)在其著作中提到了“沒有政府的治理”。他認(rèn)為，相較于政府統(tǒng)治而言，治理具有在行為體和運行模式上更多的包容性，不依賴政府強制性的權(quán)威而通過共同目標(biāo)驅(qū)使下所進行的一致行動而運行。[注]James N. Rosenau,”Governance, Order, and Change in World Politics,” in James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel, eds.,Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p.4.最早提出“安全治理”概念的艾爾克·克拉曼認(rèn)為，在安全領(lǐng)域中，不同層次的參與者構(gòu)成了諸多共同體和聯(lián)盟，這種由公共安全行為體和個人安全行為體進行的越來越多的合作，盡管有些支離破碎但是卻更好地詮釋治理概念的多行為體特征。[注]Elke Krahmann, “Security Governance,” Cooperation and Conflict, Vol. 38, No.1, 2003, pp.10-11.

從安全體制而言，治理指的就是在區(qū)域、次區(qū)域和國家層次中，無需統(tǒng)一權(quán)威的各種社會關(guān)系的聯(lián)系與合作。這種在安全領(lǐng)域中從“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變就是安全治理。[注]lbid., pp.5-13.從能力范疇而言，安全治理拓展并深化了安全領(lǐng)域?！鞍踩?、“國家安全”不僅僅意味著國家主權(quán)不被干涉或者領(lǐng)土不被侵犯，而且更重要的是指國家整體的安全、國內(nèi)社會的穩(wěn)定狀況、公民個體的安危以及人與自然的關(guān)系都保持良好的平衡、處于良性循環(huán)的狀態(tài)。[注]崔順姬、余瀟楓：《安全治理：非傳統(tǒng)安全能建設(shè)的新范式》，《世界經(jīng)濟與政治》2010年第1期，第94頁。

近年來愈演愈烈的海上漁業(yè)資源沖突，已經(jīng)成為一種多源性的非傳統(tǒng)安全威脅影響著地區(qū)安全。由于海上資源在地緣政治中扮演著重要角色，面對資源衰退的事實，東南亞國家迫切需要通過維護資源安全來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的增長和國家實力的增強，南海周邊各國由此而引發(fā)的矛盾與沖突已經(jīng)突破了其經(jīng)濟性、社會性與生態(tài)性特征，而與領(lǐng)土安全與國家主權(quán)交織，成為一種多源性非傳統(tǒng)安全威脅。多元性安全威脅的特征具體表現(xiàn)為：主體多樣性和領(lǐng)域多向性、動因多源性與目標(biāo)多重性、地緣多源性與空間多維性、手段多樣性與過程多變性。[注]余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全概論(第二版)》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第88頁。

就南海漁業(yè)資源沖突而言，漁業(yè)資源的短缺與資源需求的日益擴大是沖突升級的原因，與此同時海洋資源跨國家性的特征使得漁業(yè)糾紛與劃界沖突等國家主權(quán)爭議結(jié)合在一起，多元性的特征由此可見。從參與主體而言，包括漁民、大型漁業(yè)企業(yè)在內(nèi)的非國家行為體在漁業(yè)安全議題中扮演著不可忽視的作用。有學(xué)者甚至將海洋漁民組織起來的民兵看作是國家在應(yīng)對南海爭議的第一道防線。[注]Hongzhou Zhang, Sam Bateman, “Fishing Militia, the Securitization of Fishery and the SCS Dispute,” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol.39, No.2, 2017, p.291.就應(yīng)對手段來說，越來越多的國家將漁業(yè)資源安全視為國家安全的一部分，通過國家立法、外交途徑謀求更多的漁業(yè)資源利益。2011年，在菲律賓頒布的《國家安全政策(2011—2016)》中， 宣布要加大對于海上警備隊的監(jiān)控和巡邏能力，甚至將巡邏范圍擴展到中菲存在海上糾紛的經(jīng)濟專屬區(qū)。印度尼西亞近年來開展打擊海上非法捕魚行動已經(jīng)為其與周邊國家制造了諸多外交爭議。

(二) 合作現(xiàn)狀：域內(nèi)外共同推動

隨著越南、柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞等國家紛紛提出海洋專屬經(jīng)濟區(qū)主張，海洋權(quán)益的相互重疊就成為東南亞各國必須共同面對的議題。在當(dāng)前情況下，南海周邊國家都或多或少地面臨著不同的漁業(yè)安全問題。各個國家已經(jīng)采取了諸多措施應(yīng)對不斷惡化的漁業(yè)問題。國際社會以及以東盟為代表的東南亞地區(qū)組織為了避免漁業(yè)糾紛，為推動地區(qū)合作做出不懈努力。聯(lián)合國糧農(nóng)組織將1948年通過APFIC協(xié)議形成的印度洋—太平洋漁業(yè)委員會發(fā)展成亞洲及太平洋漁業(yè)委員會,以期能夠促進亞洲各國在漁業(yè)資源開發(fā)方面的合作。1967年，東南亞漁業(yè)發(fā)展中心(SEAFDEC)以自治政府間組織的形式成立，以 “推動和促進成員國之間的共同行動,以確保在東南亞漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展”為使命，容納了包含泰國、柬埔寨、印度尼西亞、緬甸、菲律賓、泰國和越南等11個國家在內(nèi)。1995年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過了《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》，以“確定制定和執(zhí)行負(fù)責(zé)任的漁業(yè)資源保護、漁業(yè)管理和發(fā)展的國家政策的原則和標(biāo)準(zhǔn)”[注]FAO, Code of Conduct for Responsible Fisheries, Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 1995, http://www.fao.org/3/a-v9878e.pdf[2018-11-05].為目標(biāo)，約束90年代紛爭的漁業(yè)資源爭奪。

在亞洲地區(qū)，東盟成為推動地區(qū)漁業(yè)合作的主要驅(qū)動力。早在1983年，東盟農(nóng)業(yè)和林業(yè)部長級會議完成了漁業(yè)合作協(xié)議的簽署，共同商定商業(yè)性漁業(yè)合作的共同區(qū)域，并對地區(qū)性和國際性的漁業(yè)問題達成共識。[注]ASEAN Secretariat, “Ministerial Understanding On Fisheries Cooperation”, Singapore, 22 October 1983, http://www.asean.org/wp-content/uploads/images/2012/Economic/AMAF/Agreements/ASEAN%20Ministerial %20Understanding%20On%20Fisheries%20Cooperation.pdf[2018-11-05]。這成為東盟漁業(yè)合作的一個重要里程碑。2004年第十屆東盟首腦會議通過了《東盟萬象計劃》以及《東盟優(yōu)先領(lǐng)域一體化框架協(xié)議》，決定將包括漁業(yè)在內(nèi)的11個領(lǐng)域放入優(yōu)先考慮一體化的領(lǐng)域之中,為東盟漁業(yè)合作開辟了道路。[注]ASEAN Secretariat, “Vientiane Action Programme (VAP) 2004-2010”, Vientiane, Laos, 29 November 2004, http://www.asean.org/storage/images/archive/VAP-10th%20ASEAN%20Summit.pdf[2018-11-08].東盟成員國先后成立了東盟漁業(yè)協(xié)調(diào)組、東盟海洋與海洋環(huán)境工作組等多邊合作組織，為推動地區(qū)漁業(yè)合作奠定了基礎(chǔ)。

盡管在東南亞國家的共同努力下，東南亞國家在應(yīng)對漁業(yè)糾紛方面已經(jīng)逐漸開始進行合作，但不可否認(rèn)的是，東南亞現(xiàn)有的漁業(yè)合作仍處于基礎(chǔ)階段，沖突仍常常發(fā)生。南海海域仍然沒有一個能夠有效管理非法捕魚和海洋漁業(yè)犯罪的排他性地區(qū)組織。亞洲及太平洋漁業(yè)委員會因其廣泛的目標(biāo)和有限的行動，難以為漁業(yè)沖突提供仲裁。相較之下，東南亞漁業(yè)發(fā)展中心是當(dāng)前情況下唯一能夠?qū)δ虾O業(yè)活動進行研究的多邊機構(gòu)，但其側(cè)重點主要在于對南海漁業(yè)行為的科學(xué)研究。

(三)資源安全治理：從漁業(yè)合作著手

在漁業(yè)方面缺乏地區(qū)性組織實體或者是多邊協(xié)議，被看作是南海非法捕魚、過度捕撈以及漁業(yè)糾紛頻發(fā)的重要原因。一方面，大多數(shù)多邊機制都集中在捕魚技術(shù)共享與養(yǎng)殖技術(shù)交流層面，對于因漁業(yè)糾紛而引發(fā)的沖突的解決機制不足；另一方面，現(xiàn)有的漁業(yè)合作機制在運行過程中往往因為國家間難以形成共識而舉步維艱，國家間在爭議海域漁業(yè)資源上的重疊利益往往使得漁業(yè)合作收效甚微,南海海域并未建立起一個行之有效的地區(qū)漁業(yè)管理機構(gòu)(regional fisheries management organisation)。[注]Hongzhou Zhang, “Managing fisheries in the South China Sea’s troubled waters,” East Asia Forum, 5 July 2018, http://www.eastasiaforum.org/2018/07/05/managing-fisheries-in-the-south-china-seas-troubled-waters/ [2018-11-18].在南海海域相關(guān)國家有意通過共同努力推動地區(qū)合作的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有不完善的漁業(yè)合作基礎(chǔ)上規(guī)范國家間的漁業(yè)合作行為以及建立合作機制是推動漁業(yè)糾紛“去安全化”的有效舉措。具體而言，南海漁業(yè)合作機制可以在以下三個方面完善合作模式：

1.議題明確，機制靈活

缺乏一個明確的治理機制是南海漁業(yè)糾紛不斷安全化的重要原因之一。應(yīng)該將南海漁業(yè)糾紛議題明確納入南海周邊國家的協(xié)商議程之中，在“弱機制化”和“弱法律化”的合作基礎(chǔ)上建立海洋合作機制，從而推動漁業(yè)糾紛“去安全化”進程，減少漁業(yè)糾紛在地區(qū)沖突中的影響。就現(xiàn)有合作機制而言，缺乏一個以應(yīng)對南海漁業(yè)糾紛為主要議題的合作機制和地區(qū)組織，而漁業(yè)沖突的不斷激化成為地區(qū)安全框架中的漏網(wǎng)之魚。因而，在《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)的國際法框架下提供磋商氛圍，搭建合作平臺，以逐步實現(xiàn)漁業(yè)合作的機制化、系統(tǒng)化十分具有必要性。與此同時，起步階段的南海漁業(yè)合作機制的主要功能，是為南海沿岸國之間提供溝通和協(xié)商平臺，在堅實的《聯(lián)合國海洋法公約》法理基礎(chǔ)上提供輔助性和建議性的意見和報告，而不必具有法律效應(yīng)。[注]參見李聆群：《南海漁業(yè)合作：來自地中海漁業(yè)合作治理的啟示》，《東南亞研究》2017年第4期，第129頁。

2.方式靈活，多層次合作

漁業(yè)經(jīng)濟是南海周邊國家的重要經(jīng)濟組成部分，維護漁業(yè)安全、推動海洋經(jīng)濟發(fā)展既是國家利益，同樣也是國家義不容辭的責(zé)任。因此，國家行為體仍然是漁業(yè)治理機制的主要行為體。而隨著漁業(yè)捕撈的規(guī)模日益擴大，漁業(yè)治理的方式也需要更加豐富和系統(tǒng)。從協(xié)商途徑上來看，傳統(tǒng)自上而下的漁業(yè)監(jiān)管框架往往是國家通過簽訂多邊條約的形式進行合作，而沒有充分發(fā)揮漁民以及企業(yè)等漁業(yè)資源利用行動中個體行為者的作用。在這種情況下，漁業(yè)部門作為資源的監(jiān)管機構(gòu)擁有巨大的權(quán)力，而漁民則希望在監(jiān)管下獲取最大化的利益，在漁業(yè)治理中是理性的自私行為體。盡管在漁業(yè)資源的維護中，漁民與政府部門擁有共同的利益訴求——維護漁業(yè)資源的持續(xù)性，然而在政府為主導(dǎo)的治理機制中，漁民與政府卻處于互相對立的位置，似乎與管理者的目標(biāo)完全背離。因此，漁業(yè)綜合治理應(yīng)該逐漸推動多方共贏的模式，將漁民以及漁業(yè)企業(yè)納入漁業(yè)綜合治理的行為體范疇中，分享權(quán)力、共同決策，灌輸漁民和企業(yè)社會責(zé)任的同時，促進漁業(yè)綜合治理的可行性更強。

3.利用現(xiàn)有機制，發(fā)揮中國作用

習(xí)近平總書記在十九大報告中重申“樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀”[注]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月18日。。隨著南海形勢明顯降溫趨穩(wěn)，有關(guān)爭議方回歸到通過談判磋商解決爭議的正軌，國家間關(guān)系明顯改善。2017年11月在馬尼拉召開的東盟峰會上，中國和東盟正式宣布將啟動“南海行為準(zhǔn)則”的案文磋商。[注]參見《李克強在第12屆東亞峰會上的講話》，中國外交部網(wǎng)站，2017年11月14日，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/t1510608.shtml[2018-11-18]。在2018年《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》中，中國提出的“3+X合作框架”獲得東盟贊賞。對南海漁業(yè)糾紛而言，可以加強中國與東盟的合作而減少國家間漁業(yè)沖突的不信任感，共同建立合作機制。將漁業(yè)糾紛議題重新納入“公共議題”范疇之中，而非通過采取“安全化”措施進行應(yīng)對。

五、結(jié) 語

漁業(yè)資源既是國家沖突的誘發(fā)因素，同時也有可能推動地區(qū)資源安全合作。如果不能妥善地處理資源引起的糾紛和爭端，地區(qū)安全極有可能陷入一個混亂的局面當(dāng)中。如何在當(dāng)前的國際社會的框架下對國家間發(fā)生的資源沖突做出相應(yīng)的去安全化努力，越來越考驗各國的外交應(yīng)對能力。但漁業(yè)資源的合作、海上資源安全的治理道路漫長，不可能一蹴而就。

漁業(yè)糾紛是近年來資源沖突的一個突出體現(xiàn)。因漁業(yè)資源而引發(fā)的沖突甚至戰(zhàn)爭已經(jīng)成為地區(qū)安全需要面對的新議題。審視世界各地的漁業(yè)合作，也是一個在利益競爭中不斷磋商、在談判中互相妥協(xié)的過程。因此，應(yīng)對南海漁業(yè)糾紛，應(yīng)從大處著眼、小處著手，逐漸建立沖突應(yīng)對機制和協(xié)商治理機制，為推動資源安全治理和地區(qū)和平穩(wěn)定邁出堅實一步。