珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)社會(huì)治理法治化的協(xié)同推進(jìn)

凃耀軍

珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶（以下簡稱經(jīng)濟(jì)帶）橫貫廣東、廣西，上聯(lián)云南、貴州，下通香港、澳門，在全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和面向東盟開放合作中具有重要的戰(zhàn)略地位。珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶連接我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是珠江三角洲地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略腹地，是西南地區(qū)重要的出海大通道，是面向港澳和東盟開放合作的前沿地帶。目前，大力推進(jìn)珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略。珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)有著面積廣大、人口眾多的少數(shù)民族地區(qū)。探尋珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶少數(shù)民族自治區(qū)域的社會(huì)治理規(guī)律，對珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展以及促進(jìn)多民族的共同繁榮，為全國其他少數(shù)民族地區(qū)提供社會(huì)治理借鑒，有著重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義。

珠江流域上游的南盤江、北盤江和紅水河流域是桂滇黔三省交界區(qū)。該區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族人口眾多，社會(huì)治理形勢復(fù)雜。長期以來，桂滇黔三省在各自的行政區(qū)劃內(nèi)實(shí)行相對獨(dú)立的社會(huì)治理，三地協(xié)同、聯(lián)動(dòng)的社會(huì)治理舉措不多，這與該流域少數(shù)民族群眾跨省交往頻繁、相互融合程度日益加深的現(xiàn)狀不甚契合。而且，隨著社會(huì)治理對法治化的要求越來越突出，法治化程度不高對社會(huì)治理的滯后影響越來越明顯。尤其是在三地交界的民族地區(qū)，雖經(jīng)濟(jì)、文化、習(xí)俗相互交融日益加深，但社會(huì)治理法治化程度尚需提高。這就要求珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)加強(qiáng)協(xié)同合作，共同推進(jìn)該區(qū)域的社會(huì)治理法治化水平更上新臺(tái)階。

一、珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)的地理及社會(huì)治理法治化狀況

（一）珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)的地理狀況

珠江流域上游桂滇黔交界民族地區(qū)主要位于南、北盤江及紅水河流域，三地的部分行政區(qū)劃界限也是以南盤江、紅水河及其支流清水江、黃泥河為分界。該區(qū)域主要分布有云南的曲靖市（包括1縣級(jí)市、1市轄區(qū)、7縣，分別為宣威市、麒麟?yún)^(qū)、沾益縣、馬龍縣、富源縣、羅平縣、師宗縣、陸良縣、會(huì)澤縣），曲靖市雖然少數(shù)民族總?cè)丝诓欢啵贁?shù)民族的種類較多，有彝族、回族、壯族、布依族、苗族、瑤族、水族；文山壯族苗族自治州（包括8縣，分別為文山縣、硯山縣、西疇縣、馬關(guān)縣、丘北縣、廣南縣、富寧縣、麻粟坡縣），該州居住著壯、苗、彝、瑤、回等10個(gè)少數(shù)民族；貴州的黔西南布依族苗族自治州（包括1縣級(jí)市、1市轄區(qū)、7縣，分別為興義市、安龍縣、興仁縣、貞豐縣、普安縣、晴隆縣、冊亨縣、望謨縣），該州居住著布依、苗、彝、回等34個(gè)少數(shù)民族；廣西的百色市(包括1市轄區(qū)、1縣級(jí)市、10縣，分別為：右江區(qū)、靖西市、平果縣、田東縣、田陽縣、田林縣、德?？h、那坡縣、凌去縣、樂業(yè)縣、隆林縣、西林縣)，百色市居住著壯、瑤、苗、彝、回、仡佬6個(gè)主要少數(shù)民族。該區(qū)域的四州（市）少數(shù)民族人口眾多，壯族、苗族、布依族，彝族、瑤族、回族等民族是桂滇黔交界處都共有的民族，他們在此區(qū)域世世代代繁衍生息。

（二）珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)的社會(huì)治理法治化狀況

1.神靈信仰和“人治”觀念還相當(dāng)程度的存在

珠江流域桂滇黔交界的民族地區(qū)由于地處西南邊陲，交通閉塞，經(jīng)濟(jì)落后，加之該區(qū)域少數(shù)民族普遍信奉神靈，很多民族都有自身世代敬奉的神靈形象。如壯族民間信仰多神，崇拜天神、雷神、土地神、巨石神、樹神、蛙神、花婆神以及祖先神靈等，苗族崇拜始祖姜央，瑤族則崇尚祖先盤王。此外，該區(qū)域的少數(shù)民族宗教信仰盛行，佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教這五大宗教都有眾多的少數(shù)民族信徒。另外，珠江流域桂滇黔交界的民族地區(qū)長期受到封建統(tǒng)治者推行的“土司”制度管轄，很多時(shí)候“土司”完全憑個(gè)人意志對少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)治，加之少數(shù)民族社會(huì)內(nèi)部“頭人”“能人”“寨老”往往起著舉足輕重的作用。由于歷史、宗教、環(huán)境、文化習(xí)俗等多種因素的共同作用，珠江流域桂滇黔交界處的少數(shù)民族不同程度存在“人治”的影響。“人治”影響的存在，對該區(qū)域社會(huì)治理法治化的推進(jìn)形成了相當(dāng)程度的阻礙。因?yàn)槊褡宓貐^(qū)社會(huì)治理法治化的重要前提即是人們思想觀念的法治化，“人治”思維與“法治”思維是相互對立的，法治社會(huì)的進(jìn)步是以人治社會(huì)的退卻為基礎(chǔ)的，人治所占的空間越大意味著法治所占的空間越小。在人治氛圍中，增加了社會(huì)治理的不確定性，人治會(huì)導(dǎo)致同一項(xiàng)事務(wù)因人而異會(huì)產(chǎn)生不同的處理結(jié)果，缺乏統(tǒng)一尺度，社會(huì)治理的彈性加大，公平和正義不能得到充分實(shí)現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理過程中有重要影響

長期以來，珠江流域桂滇黔交界處的民族地區(qū)都以鄉(xiāng)規(guī)民約作為社會(huì)治理的重要手段，壯、侗、瑤、苗族地區(qū)以鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行社會(huì)治理的歷史悠久，至今仍在社會(huì)中留下了很深的印記。這些民族地區(qū)在解放之前往往推行寨老制或頭人制對社會(huì)進(jìn)行治理，對這一社會(huì)治理架構(gòu)，《中國原始社會(huì)史》中曾這樣介紹：“各村寨有自己的頭人，他們負(fù)責(zé)本村寨的內(nèi)外事務(wù)，頭人由選舉產(chǎn)生，當(dāng)選的條件是有群眾威信，有辦事才能，主持公道。當(dāng)選后如果喪失了威信，群眾不再找他辦事，形成有名無實(shí)的局面，無形中被淘汰了。頭人是群眾的公仆，替群眾辦事是他的責(zé)任和義務(wù)。群眾對他的信任和愛戴，是對他的最高報(bào)酬。”[1]寨老或頭人治理社會(huì)的依據(jù)則是經(jīng)過一定的民主程序或少數(shù)民族儀式制定的鄉(xiāng)規(guī)民約。

相較法律而言，鄉(xiāng)規(guī)民約在人們心目中的印象更貼近自身生活和自身實(shí)際。在少數(shù)民族地區(qū)，對于日常生活中發(fā)生糾紛，很多人寧愿用鄉(xiāng)規(guī)民約而非法律制度解決爭端。由于珠江流域桂滇黔交界處的民族地區(qū)群眾大多都有宗教信仰或信仰鬼神，很多鄉(xiāng)規(guī)民約通過一些程序和儀式被賦予了獲得神靈授權(quán)的權(quán)威色彩，令少數(shù)民族群眾更為信服。如跨界分布于珠江流域桂滇黔的瑤族、苗族等民族都通過相應(yīng)的儀式強(qiáng)化鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性?，幾逶谥贫ㄊ茥l規(guī)時(shí)，要歃血盟誓，殺雞剽牛祭天地，這樣意味著鬼神會(huì)自動(dòng)監(jiān)督石牌條規(guī)的執(zhí)行，若違背石牌就要受到鬼神和眾人的責(zé)罰；苗族在訂立規(guī)約時(shí)，要當(dāng)眾豎立巖石，殺牛殺雞飲血酒，盟誓遵守，所立規(guī)約，一經(jīng)“埋巖”，就具有神圣不可違犯的效力。少數(shù)民族通過這樣的方式將鄉(xiāng)規(guī)民約與鬼神聯(lián)系起來，加強(qiáng)了鄉(xiāng)規(guī)民約的神秘性和威懾力，成為令人們心悅誠服的重要規(guī)范。

鄉(xiāng)規(guī)民約在珠江流域桂滇黔交界處的民族地區(qū)社會(huì)治理中確實(shí)扮演著重要角色。不可否認(rèn)，有的鄉(xiāng)規(guī)民約是與國家法律精神一致的，那些在社會(huì)治理中弘揚(yáng)真、善、美的鄉(xiāng)規(guī)民約確實(shí)在社會(huì)治理中發(fā)揮了潤滑劑的作用，對于緩解社會(huì)矛盾、定紛止?fàn)?，促進(jìn)社會(huì)和諧作出了積極貢獻(xiàn)。然而，那些留存著封建迷信、野蠻粗暴色彩的鄉(xiāng)規(guī)民約則在社會(huì)治理法治化進(jìn)程中起著負(fù)面影響，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。這體現(xiàn)在桂滇黔交界處的一些民族地區(qū)，很多時(shí)候人們依當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)規(guī)民約行事，而沒有遵循國家的法律法規(guī)。如有的民族地區(qū)對婚姻生效的標(biāo)準(zhǔn)，不是以國家民政部門婚姻登記為準(zhǔn)，而是以舉行了當(dāng)?shù)卣J(rèn)可的特定結(jié)婚儀式為準(zhǔn)。這一風(fēng)俗造成少數(shù)民族地區(qū)早婚現(xiàn)象盛行，很多少數(shù)民族青年結(jié)婚的年齡普遍低于我國《婚姻法》規(guī)定的男性22歲、女性20歲的法定婚齡。此外，部分少數(shù)民族地區(qū)的風(fēng)俗對離婚所訂立的規(guī)矩相當(dāng)寬松，如女方不愿繼續(xù)與男方保持婚姻狀態(tài)，可以隨時(shí)離開，并與其他男性開始同居生活，也不去婚姻登記機(jī)關(guān)辦理法定的離婚手續(xù)。類似的鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律的沖突會(huì)給社會(huì)治理帶來相當(dāng)多的隱患。如很多少數(shù)民族青年早于法定婚齡結(jié)婚，心智尚未成熟，給未來的婚姻帶來諸多不穩(wěn)定因素，過早生小孩，又會(huì)給社會(huì)造成過多的人口壓力。如離婚不履行法定程序，會(huì)導(dǎo)致重婚現(xiàn)象發(fā)生，舊的婚姻狀態(tài)未終結(jié)，又開始新的婚姻狀態(tài)，有可能導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化、社會(huì)治安案件的發(fā)生等等。因此，珠江流域桂滇黔交界處民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約對社會(huì)治理的作用是復(fù)雜的，有時(shí)能促進(jìn)社會(huì)治理法治化；有時(shí)又會(huì)抑制社會(huì)治理法治化。當(dāng)鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律法規(guī)一致時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約的社會(huì)影響力會(huì)降低執(zhí)法成本，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約的社會(huì)影響力又會(huì)增加執(zhí)法成本。因此，對少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)行積極的引導(dǎo)，是推進(jìn)社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵。

二、珠江流域桂滇黔交界處民族地區(qū)社會(huì)治理法治化協(xié)同推進(jìn)面臨的障礙

珠江流域桂滇黔交界地區(qū)分屬三地各自的行政區(qū)劃內(nèi)，包含了云南的曲靖市、文山壯族苗族自治州，貴州的黔西南布依族苗族自治州、廣西的百色市等三個(gè)地級(jí)市和一個(gè)少數(shù)民族自治州共四個(gè)地市（州）級(jí)行政區(qū)域。在社會(huì)治理過程中，呈現(xiàn)出社會(huì)治理法規(guī)、制度的碎片化的特征，缺乏整體協(xié)同性。各省內(nèi)部各個(gè)行政區(qū)劃之間的政策、制度都不盡相同，更不用說省際各行政區(qū)劃形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)治理政策和制度了。因此，省際行政區(qū)劃的存在，及各省內(nèi)部為數(shù)眾多的行政區(qū)域的存在且長時(shí)期沒有意識(shí)到構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會(huì)治理機(jī)制的重要性，極大地制約了珠江流域桂滇黔交界地區(qū)社會(huì)治理法治化的協(xié)同推進(jìn)。

珠江流域桂滇黔交界地區(qū)少數(shù)民族眾多，以壯族、苗族、布依族，彝族、瑤族等少數(shù)民族為主的少數(shù)民族數(shù)量達(dá)二十多個(gè)。盡管在長期的歷史發(fā)展過程中，各民族相互融合，頻繁交往，但由于民族眾多導(dǎo)致的民族差異始終客觀存在。各民族有自身獨(dú)特的歷史、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣，因而各少數(shù)民族內(nèi)部自發(fā)形成的鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)治理制度也內(nèi)容迥異，不盡相同。甚至很多少數(shù)民族之間的沖突和矛盾就是因?yàn)楦髅褡鍍?nèi)部處理的制度和規(guī)定不一致所引發(fā)的。這也迫切要求從各民族內(nèi)部的社會(huì)治理制度入手，協(xié)同推進(jìn)社會(huì)治理，使之與法治化要求相符。

珠江流域桂滇黔交界處的民族地區(qū)，都處于三地經(jīng)濟(jì)落后的邊緣區(qū)域。經(jīng)濟(jì)落后這一共同特質(zhì)使這一區(qū)域缺乏協(xié)同推進(jìn)社會(huì)治理法治化的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。該區(qū)域主要為喀斯特地貌，大石山區(qū)面積大，土壤條件惡劣，自古以來就是農(nóng)耕水平落后的區(qū)域，貧困人口眾多。三地在該區(qū)域的扶貧形勢都較嚴(yán)峻，廣西百色市、云南文山壯族苗族自治州、貴州黔西南布依族苗族自治州所轄的縣（縣級(jí)市）中超過半數(shù)皆為國家級(jí)貧困縣。由于該區(qū)域分屬于桂滇黔的不同行政區(qū)域，原來缺乏省際協(xié)同發(fā)展意識(shí)，交界處的很多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃未能統(tǒng)一協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目同質(zhì)化傾向明顯，互補(bǔ)性不足，經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目重復(fù)上馬，相互間惡性競爭時(shí)有發(fā)生。該區(qū)域的共性在于礦產(chǎn)資源比較豐富，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，四州（市）都紛紛大力上馬與礦產(chǎn)相關(guān)的煤炭、鋼材、電力等產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)的商品化率卻很低，第三產(chǎn)業(yè)都普遍落后。這些都導(dǎo)致該區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)競爭水平都比較低。“老、少、邊、窮、山”是該區(qū)域的顯著特征。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，沒有充裕的資金投入到與社會(huì)治理密切相關(guān)的社會(huì)治安、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、扶貧等領(lǐng)域中去，社會(huì)治理的規(guī)范化、法治化缺乏堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)支撐，社會(huì)治理法治化水平的提升面臨較大的挑戰(zhàn)。

三、珠江流域桂滇黔交界地區(qū)少數(shù)民族社會(huì)治理法治化協(xié)同推進(jìn)的路徑

（一）搭建政府間協(xié)同推進(jìn)社會(huì)治理法治化的制度平臺(tái)

政府應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)在社會(huì)治理中的角色轉(zhuǎn)變?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在闡述改進(jìn)社會(huì)治理方式時(shí)，提出“政府主導(dǎo)”而不是“政府負(fù)責(zé)”，這一提法標(biāo)志著從社會(huì)管理向社會(huì)治理的重大轉(zhuǎn)變，以往的社會(huì)管理是政府自上而下地對社會(huì)實(shí)施統(tǒng)領(lǐng)，而社會(huì)治理則是政府應(yīng)充分發(fā)揮自身的公共服務(wù)功能，不再是以往居高臨下地對社會(huì)事務(wù)發(fā)號(hào)施令。因此，在珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)社會(huì)治理法治化協(xié)同推進(jìn)過程中，桂滇黔三地政府，下至市（州）政府、縣政府，再下至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，都應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，積極從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。切實(shí)將各級(jí)政府真正建設(shè)成為社會(huì)提供公共服務(wù)，維護(hù)人民切身利益的民生政府。

政府將依法行政落到實(shí)處。政府在社會(huì)治理法治化中起主導(dǎo)作用，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化，政府要真正落實(shí)依法行政?！胺o授權(quán)不可為，法有授權(quán)可為之”，這是珠江流域桂滇黔交界處民族地區(qū)各級(jí)政府實(shí)施行政行為的座右銘。各級(jí)政府要簡政放權(quán)，列出權(quán)力清單，還要將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，堅(jiān)決杜絕“權(quán)大于法”“以權(quán)代法”的現(xiàn)象。在珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)社會(huì)治理法治化協(xié)同推進(jìn)進(jìn)程中，該區(qū)域所涉及的各級(jí)政府應(yīng)通過制定完善的法規(guī)、制度以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化的協(xié)同推進(jìn)，為珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)社會(huì)治理的協(xié)同推進(jìn)提供法律制度保障。

培育政府間契約精神。珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)社會(huì)治理法治化要協(xié)同推進(jìn)，必須依靠該區(qū)域各級(jí)政府間互相協(xié)作、密切配合、共同推進(jìn)。在當(dāng)前政府主導(dǎo)的社會(huì)治理過程中，培養(yǎng)政府間的契約精神十分重要。桂滇黔的各級(jí)政府在社會(huì)治理中要依據(jù)政府間的契約，協(xié)同制定出統(tǒng)一治理各省跨界民族地區(qū)社會(huì)事務(wù)的制度和規(guī)定，改變以往三地的行政機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃內(nèi)各自為陣、只從本地區(qū)域出發(fā)想問題、辦事情的思維定式，要依靠政府間行政契約，協(xié)同推進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)治理法治化。政府間行政契約簽訂的主體可以是各級(jí)政府，也可以是各級(jí)政府中對口的職能部門，契約涉及的范圍可以是治安、教育、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)治理的方方面面，制訂契約的共同目標(biāo)是更好地協(xié)同推進(jìn)珠江流域交界處民族區(qū)域社會(huì)治理的制度化、法治化。如廣西西林縣馬蚌鄉(xiāng)、云南羅平縣魯布革鄉(xiāng)、貴州興義市三江口鎮(zhèn)地處桂滇黔交界處，民風(fēng)民俗相近，生活習(xí)性相同，隨著改革開放的進(jìn)行，這三地的社會(huì)治安日益復(fù)雜，犯罪率居高不下。犯罪分子往往在廣西西林縣馬蚌鄉(xiāng)境內(nèi)盜竊，跑到云南羅平縣魯布革鄉(xiāng)銷贓，再藏身于貴州興義市三江口鎮(zhèn)。過去三地沒有建立警務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，三地警方以行政區(qū)劃為界辦案，像前述盜竊案最終哪一省警方都不好管，造成犯罪分子逍遙法外。為此，三地的政府部門、公安部門通過協(xié)商，建立了三地跨區(qū)域警務(wù)合作框架協(xié)議，協(xié)議規(guī)定，不論三地哪一地出現(xiàn)警情，離案發(fā)現(xiàn)場最近一地的派出所可直接出警，無論出警地是否為該派出所所在的行政管轄區(qū)，三地任一派出所根據(jù)案件需要，可調(diào)動(dòng)其他兩地派出所的警力共同打擊犯罪。類似于這樣的行政契約的簽訂，大大地提高了社會(huì)治理的效率和法治化水平，是值得大力推廣的社會(huì)治理法治化協(xié)同推進(jìn)模式。

（二）構(gòu)建社會(huì)治理法治化的民間協(xié)調(diào)機(jī)制

珠江流域桂滇黔交界民族地區(qū)少數(shù)民族人口眾多，各民族有不同的文化、習(xí)俗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也參差不齊。在桂滇黔三?。ㄗ灾螀^(qū)）的少數(shù)民族地區(qū)當(dāng)中，各地都有歷史積淀而成的自身的社會(huì)治理模式，要協(xié)同推進(jìn)桂滇黔交界地區(qū)的社會(huì)治理法治化除了構(gòu)建政府間協(xié)調(diào)機(jī)制之外，形成民間的協(xié)調(diào)機(jī)制也尤為重要。具體而言，可從以下路徑入手：

以社會(huì)組織為依托，設(shè)立民間的社會(huì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制。民間的社會(huì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制所依托的是非政府性質(zhì)的社會(huì)組織。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，有利于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，有利于激發(fā)社會(huì)活力。珠江流域桂滇黔交界地區(qū)少數(shù)民族眾多，如果還是各自為陣，社會(huì)治理法治化的協(xié)同推進(jìn)很難實(shí)現(xiàn)，因此可以逐級(jí)設(shè)立各種類型的社會(huì)組織來協(xié)調(diào)民族地區(qū)的社會(huì)治理。首先，就分級(jí)而言，可設(shè)立省級(jí)、市（自治州）級(jí)、城區(qū)（縣）級(jí)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)、村級(jí)等非政府性質(zhì)的社會(huì)組織。其次，從類型來說，凡是與社會(huì)治理相關(guān)的事務(wù)都可以設(shè)立相關(guān)的社會(huì)組織，像社會(huì)治安、就業(yè)、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、教育等各個(gè)方面都可以設(shè)立社會(huì)組織。各級(jí)各類社會(huì)組織設(shè)立后，要打破行政區(qū)劃意識(shí)，更要杜絕官僚主義，社會(huì)組織之所以分級(jí)設(shè)立、分類設(shè)立，主要是為了讓協(xié)調(diào)工作更加有序地進(jìn)行。讓各級(jí)、各類社會(huì)組織各司其職，并不是要在社會(huì)組織當(dāng)中強(qiáng)化等級(jí)觀念及門類觀念，因此，各級(jí)各類社會(huì)組織在協(xié)調(diào)桂滇黔交界民族地區(qū)社會(huì)治理過程中應(yīng)使跨行政區(qū)劃、跨級(jí)別協(xié)調(diào)、跨種類協(xié)調(diào)成為一種常態(tài)。只有如此，才能讓珠江流域桂滇黔間民族地區(qū)的社會(huì)治理打破行政分割、門類分割、等級(jí)界定，協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、有序地向前發(fā)展。2011年由百色市民族局牽頭，聯(lián)合曲靖市民族局、文山州民族局、黔西南州民族局，成立了桂滇黔毗鄰四州（市）民族工作聯(lián)誼會(huì)，這是一個(gè)協(xié)調(diào)四州（市）民族工作的橫向協(xié)調(diào)組織，這個(gè)組織嚴(yán)格來說不是一個(gè)政府間的組織，而是類似于民間社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)，這個(gè)組織的成立是四州（市）協(xié)調(diào)構(gòu)建社會(huì)治理機(jī)制的典型案例。今后四州（市）間應(yīng)越來越多地開展類似的合作，讓更多的社會(huì)組織參與到社會(huì)治理進(jìn)程中來，更好地發(fā)揮社會(huì)組織分擔(dān)政府職能、貼近群眾解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題的作用。

（三）依托民族文化的共通性，對鄉(xiāng)規(guī)民約的應(yīng)用加強(qiáng)協(xié)調(diào)引導(dǎo)

桂滇黔交界地區(qū)少數(shù)民族種類高度重合，各民族的語言、習(xí)俗相近相通，各民族所處的地理?xiàng)l件相似，生產(chǎn)方式長期以來都以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，因此形成了共同的區(qū)域文化；且該文化在幾千年的歷史長河中不斷相互交融，令桂滇黔交界地區(qū)的民族形成了你中有我，我中有你的文化格局；且該地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，外來的文化很難滲透進(jìn)來。客觀上加強(qiáng)了該地區(qū)文化的凝聚力和一體性，一定程度上形成了較統(tǒng)一的文化內(nèi)核，這為用法治精神來引導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)民約的應(yīng)用提供了較好的基礎(chǔ)條件。

只有將現(xiàn)代法律制度融入少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約，才能真正達(dá)到社會(huì)治理法治化的效果。長期以來，少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)都以鄉(xiāng)規(guī)民約作為維護(hù)社會(huì)秩序的重要手段，相較法律而言，鄉(xiāng)規(guī)民約在人們心目中的地位更貼近自身生活和自身實(shí)際，一旦法律制度與鄉(xiāng)規(guī)民約相融合，會(huì)大大增強(qiáng)其在少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)人們心目中的權(quán)威性和約束力。然而，各民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約并非全是與國家法律法規(guī)相一致的，在很多時(shí)候，鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律法規(guī)甚至?xí)l(fā)生劇烈的矛盾和沖突，因?yàn)樵谏贁?shù)民族長期生活的鄉(xiāng)土社會(huì)的特定環(huán)境中，受民族文化意識(shí)和傳統(tǒng)人情觀念的影響，人們的正義觀是“一種以倫理為本位的觀念，這種正義是指‘義’要依情而定，合乎情的就是義，反之就是不義?！盵2]這是一種特殊的正義，而現(xiàn)代社會(huì)的正義是基于社會(huì)契約對全體社會(huì)成員約束而形成的普遍的正義。正是由于民族地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法正義觀的差異，導(dǎo)致民族地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法在內(nèi)容上、程序上都會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。在珠江流域桂滇黔交界地區(qū)的少數(shù)民族地區(qū)中，鄉(xiāng)規(guī)民約普遍有召集全村人到被處罰人家“吃一餐”的財(cái)產(chǎn)處罰制度，還有分別罰米、酒、肉各一百二斤的“三個(gè)一百二十”制度。這些處罰有可能加重被處罰人的負(fù)擔(dān)，與國家法的過錯(cuò)與責(zé)任相一致的理念產(chǎn)生沖突。此外，鄉(xiāng)規(guī)民約的處罰程序過于簡單、武斷。往往是由少數(shù)民族村寨的“寨老”或“頭人”等個(gè)別人決定處罰事宜，被處罰人往往沒有申訴的權(quán)利，這與國家法要經(jīng)過一審、二審，充分聽取被處罰人的申訴、抗辯意見才作出最終處罰的司法程序不符，不利于保障被處罰人的合法權(quán)利。而且每個(gè)少數(shù)民族的鄉(xiāng)規(guī)民約只對本民族適用，這不利于國家法在少數(shù)民族當(dāng)中統(tǒng)一實(shí)施。因此，很有必要加強(qiáng)對民族地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約的引導(dǎo)，使之與國家法實(shí)現(xiàn)良性互補(bǔ)。一個(gè)重要的手段是加強(qiáng)國家法在民族地區(qū)的普及與推廣，可以建立專門面向各民族地區(qū)村寨“寨老”和“頭人”的培訓(xùn)機(jī)制。因?yàn)樵诿褡宓貐^(qū)當(dāng)中，“寨老”和“頭人”往往享有崇高的威望，也是鄉(xiāng)規(guī)民約重要的執(zhí)行者，引導(dǎo)他們將鄉(xiāng)規(guī)民約的施行與國家法統(tǒng)一起來，會(huì)消除少數(shù)民族群眾對國家法的抵觸情緒，心悅誠服地接受國家法律法規(guī)，從而收到推進(jìn)社會(huì)治理法治化的良好效果。

（四）完善發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，為社會(huì)治理法治化提供有力物質(zhì)保障

桂滇黔交界地區(qū)的四州（市）遠(yuǎn)離省城，屬于老區(qū)、山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)。相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，該區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，一定程度上阻礙了社會(huì)治理的法治化、規(guī)范化進(jìn)程。社會(huì)治理法治化的建設(shè)、各項(xiàng)社會(huì)問題的處理和解決都需以強(qiáng)大的發(fā)展為后盾。桂滇黔交界地區(qū)在新的時(shí)代條件下，對該地區(qū)的發(fā)展應(yīng)建立富有成效的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)該地區(qū)的不斷發(fā)展，為社會(huì)治理法治化提供強(qiáng)有力的支撐。當(dāng)前國家“統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策也為該地區(qū)建立協(xié)同發(fā)展的有效機(jī)制提供了良好的外部環(huán)境。桂滇黔交界地區(qū)的四州（市）內(nèi)部條件也符合協(xié)調(diào)發(fā)展、互利共贏的要求，四州（市）“山同脈、水同源”，有著豐富的水利資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源。該地區(qū)位于珠江流域的上游，具有充沛的水利水電資源，已建有國家重點(diǎn)水電工程魯布格、天生橋一級(jí)、天生橋二級(jí)三界河大型水電站，還有一批在建和籌建的大中型水電站；曲靖是云南的煤炭基地，煤炭探明儲(chǔ)量83.5億噸，占云南全省總儲(chǔ)量的36%，黔西南州被譽(yù)為“中國金州”，黃金遠(yuǎn)景儲(chǔ)量達(dá)1000噸以上[3]；廣西百色市的鋁儲(chǔ)藏量在世界上名列前茅，其境內(nèi)的平果鋁業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備及生產(chǎn)工藝都是世界一流的；該區(qū)域少數(shù)民族眾多，山水風(fēng)光秀美，具有光明的旅游開發(fā)前景，旅游資源豐富。外部的政策及內(nèi)部條件都充分表明，桂滇黔交界地區(qū)的四州（市）具備了協(xié)調(diào)發(fā)展的良好基礎(chǔ)。

近年來，該區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的帶動(dòng)下，桂滇黔交界區(qū)的四州（市）已成為泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分，也是大湄公河次區(qū)域合作的組成部分，又成為南貴昆經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要區(qū)域。黔西南州與百色市、文山州、曲靖市結(jié)成經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)區(qū)，建立了長期的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)合作關(guān)系，建立了桂滇黔交界區(qū)四州（市）經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)每兩年召開一次聯(lián)席會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制；四州（市）還成立了氣象協(xié)調(diào)區(qū)，共同研究區(qū)域氣象動(dòng)態(tài)、共享研究成果；在礦產(chǎn)的合作開發(fā)方面，四州（市）也廣泛進(jìn)行著協(xié)調(diào)合作。這些都是該區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成功示范，未來該區(qū)域還需根據(jù)新的時(shí)代要求，在交通運(yùn)輸、旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域建立更具深度、更有效率的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，將區(qū)域發(fā)展水平提高到更高的層次，為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理法治化提供更有力的保障。

四、結(jié) 語

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，人們的需求也從最基本的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)轳R斯洛需求理論中的“歸屬與愛，自尊與自我實(shí)現(xiàn)”的高級(jí)需求。黨的十八屆三中全會(huì)上提出了將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一[4]。從原來的社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著黨和國家更為關(guān)注民生，政府服務(wù)社會(huì)的功能將會(huì)更為突出，民眾將越來越成為社會(huì)治理的主體。而作為惠及桂滇黔民生的重大國家建設(shè)戰(zhàn)略，珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)將把該經(jīng)濟(jì)帶打造成為我國西南、中南地區(qū)開放發(fā)展新的增長極，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和流域生態(tài)文明建設(shè)提供示范。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理相輔相成，沒有良好的社會(huì)氛圍，經(jīng)濟(jì)建設(shè)寸步難行，桂滇黔作為珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶的重要成員，其社會(huì)治理的成效會(huì)對珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)產(chǎn)生重要影響。桂滇黔在珠江流域的交界處共性頗多：都為少數(shù)民族眾多的地區(qū)、都為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、在發(fā)展中皆有互補(bǔ)的需求、社會(huì)治理的協(xié)同性不足、社會(huì)治理的法治化程度不高等等。珠江流域桂滇黔交界少數(shù)民族地區(qū)要提升社會(huì)治理的水平，必須在協(xié)同理念的指引下進(jìn)行，只有不斷加強(qiáng)桂滇黔在官方、民間領(lǐng)域社會(huì)治理法治化的協(xié)同創(chuàng)新，才能使該區(qū)域的社會(huì)治理法治化不斷取得進(jìn)步，也才能更好地為珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)服務(wù)。