《立法法》（2015）實(shí)施后地方環(huán)境立法現(xiàn)狀分析與研究

徐祥民 宛佳欣 孔曉雨

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)實(shí)施近15年的《立法法》進(jìn)行了首次修正。修正后的《立法法》（以下稱《立法法》（2015））賦予設(shè)區(qū)的市、自治州等對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。這一新的賦權(quán)大大增加了享有地方環(huán)境立法權(quán)的主體數(shù)量。

《立法法》（2015）實(shí)施已逾三年。在這三年中，地方環(huán)境立法，特別是《立法法》（2015）新賦予地方環(huán)境立法權(quán)的市、自治州的環(huán)境立法進(jìn)展如何？本文嘗試回答這一問(wèn)題。

一、《立法法》（2015）的地方環(huán)境立法權(quán)賦權(quán)及其運(yùn)行情況

《立法法》（2015）第72條、第82條作了擴(kuò)大地方環(huán)境立法權(quán)的規(guī)定。第一，規(guī)定“設(shè)區(qū)的市”可以對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的地級(jí)市的范圍，從較大的市擴(kuò)大到全部設(shè)區(qū)的市（包括較大的市和較大的市以外的其他設(shè)區(qū)的市）。第二，規(guī)定“自治州”也可以對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。第72條、第82條還明確了就環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限。根據(jù)《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》的說(shuō)明：“從環(huán)境保護(hù)看，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等”。〔1〕《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》雖然提出“按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定”，但實(shí)際并非如此。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第2條的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》所稱的“環(huán)境”，既包括“大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡”，還包括“自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村”。

《立法法》（2015）新賦予地方環(huán)境立法權(quán)的主體（以下簡(jiǎn)稱“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”）共有274個(gè)市、自治州。這274個(gè)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”包括三種類型。第一種類型：較大的市以外的其他設(shè)區(qū)的市。除2015年《立法法》修改前已經(jīng)獲得地方環(huán)境立法權(quán)的較大的市以外，我國(guó)還有其他設(shè)區(qū)的市240個(gè)。第二種類型：自治州。我國(guó)目前共有30個(gè)自治州。第三種類型：不設(shè)區(qū)的市?！度珖?guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》特別規(guī)定：“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定?！边@些不設(shè)區(qū)的市（以下簡(jiǎn)稱“特別授權(quán)市”）也獲得了地方環(huán)境立法權(quán)，也屬于“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”。到2017年底，除西藏自治區(qū)那曲市以外，全國(guó)其余“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”均已按照《立法法》（2015）有關(guān)規(guī)定，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定了開始進(jìn)行地方環(huán)境立法的步驟和時(shí)間。這樣，到2017年底，全國(guó)實(shí)際享有地方環(huán)境立法權(quán)的主體（以下簡(jiǎn)稱“地方環(huán)境立法權(quán)主體”）總數(shù)為473個(gè)，其中“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”273個(gè)?！?〕經(jīng)濟(jì)特區(qū)與其所在省、市按一個(gè)單位計(jì)算。473個(gè)主體包括：22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、49個(gè)較大的市、239個(gè)設(shè)區(qū)的市、4個(gè)“特別授權(quán)市”、30個(gè)自治州、117個(gè)自治縣、3個(gè)自治旗。

自2015年3月15日《立法法》（2015）實(shí)施至2017年12月31日，全國(guó)473個(gè)“地方環(huán)境立法權(quán)主體”共制定和修改地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例等法律文件1042部（見表1）。

273個(gè)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”中，已經(jīng)進(jìn)行環(huán)境立法的有159個(gè)，包括設(shè)區(qū)的市148個(gè)、自治州9個(gè)、“特別授權(quán)市”2個(gè)。這159個(gè)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”共制定、修改環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章258部，平均每個(gè)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”的立法業(yè)績(jī)?yōu)?.6部。

《立法法》（2015）實(shí)施后我國(guó)地方環(huán)境立法權(quán)運(yùn)行呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

第一，“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”對(duì)地方環(huán)境立法的貢獻(xiàn)不突出。1042部法律文件中，屬于原有地方環(huán)境立法權(quán)主體制定、修改的法律文件有784部，占75%；屬于“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定、修改的法律文件有258部，占25%。從表1所列數(shù)據(jù)看，除“2017年”的“制定”和“綜合環(huán)境法”兩項(xiàng)外，原有地方環(huán)境立法權(quán)主體的立法數(shù)量均多于“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”的立法數(shù)量。

第二，地方環(huán)境立法的主要立法形式是地方性法規(guī)。1042部法律文件具體包括：699部地方性法規(guī)，占67.1%；295部地方政府規(guī)章，占28.3%；33部自治條例和單行條例，占3.2%；15部經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，占1.4%。地方性法規(guī)約占全部地方環(huán)境立法的七成。具體來(lái)看，原有地方環(huán)境立法權(quán)主體制定、修改的736部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，地方性法規(guī)有482部，占65%，地方政府規(guī)章有254部，占35%；“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定、修改的258部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，地方性法規(guī)有217部，占84%，地方政府規(guī)章僅有41部，占16%。以地方性法規(guī)為地方環(huán)境立法的主要立法形式，成為原有地方環(huán)境立法權(quán)主體和“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”的共同選擇。

第三，“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”的立法主要是制定新法，出于原有地方環(huán)境立法權(quán)主體的立法多為修改舊法。原有地方環(huán)境立法權(quán)主體制定、修改法律文件合計(jì)784部，其中屬于制定的法律文件有341部，占43%；屬于修改的法律文件有443部，占57%。而在443部修改形成的法律文件中，有許多都經(jīng)歷了多次修改。具體修改情況包括：第一次修訂30部、第一次修正202部；第二次修訂8部、第二次修正107部；第三次修正58部；第四次修正28部；第五次修正7部；第六次修正2部；第七次修正1部?！靶略龅胤江h(huán)境立法權(quán)主體”制定、修改地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章合計(jì)258部，其中僅修改了1部地方性法規(guī)，即《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》。〔3〕《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》由東營(yíng)市第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第46次會(huì)議于2017年3月10日審議通過(guò)，自2017年5月1日起施行。2017年10月24日，東營(yíng)市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第6次會(huì)議審議通過(guò)《東營(yíng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例〉的決定》，修正后的《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》自2017年12月5日起施行。值得注意的是，“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章逐年增多，同時(shí)保持了較快增速：2015年5部，2016年96部，2017年157部。如此快速的增長(zhǎng)說(shuō)明，“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”在環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域具有較為強(qiáng)烈的立法需求?！?〕《吐魯番市林木保護(hù)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)是可以用來(lái)說(shuō)明“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”具有強(qiáng)烈立法需求的一個(gè)事例。2017年1月3日，新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于確定吐魯番市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間的決定》，批準(zhǔn)吐魯番市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)自《決定》公布之日起可以開始制定地方性法規(guī)?！稕Q定》作出一個(gè)多月后，2017年2月25日，吐魯番市人大常委會(huì)就審議通過(guò)了《吐魯番市林木保護(hù)管理?xiàng)l例》。

第四，自然資源損害防治法是地方環(huán)境立法的最大分支?！?〕除綜合環(huán)境法以外，環(huán)境法還包括環(huán)境保護(hù)事務(wù)法、環(huán)境保護(hù)手段法兩個(gè)子系統(tǒng)。其中，環(huán)境保護(hù)事務(wù)法系統(tǒng)可以進(jìn)一步分為污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、環(huán)境退化防治法等四個(gè)支系統(tǒng)；環(huán)境保護(hù)手段法系統(tǒng)也可以進(jìn)一步分為環(huán)境規(guī)劃法、環(huán)境管制與許可法、環(huán)境稅法、環(huán)境監(jiān)測(cè)法、環(huán)境信息法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、清潔生產(chǎn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境訴訟法等若干支系統(tǒng)。參見徐祥民主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》，科學(xué)出版社2008年版，第31—32頁(yè)。1042部法律文件具體包括：149部綜合環(huán)境法，占14%；782部環(huán)境保護(hù)事務(wù)法，占75%；111部環(huán)境保護(hù)手段法，占11%。而782部環(huán)境保護(hù)事務(wù)法又具體包括：158部污染防治法、496部自然資源損害防治法、〔6〕關(guān)于自然資源損害防治法的界定，參見徐祥民：《環(huán)境保護(hù)法部門中的資源損害防治法》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。86部生態(tài)保護(hù)法、42部環(huán)境退化防治法。496部自然資源損害防治法占782部環(huán)境保護(hù)事務(wù)法的63%，占1042部環(huán)境保護(hù)法的48%。自然資源損害防治法這個(gè)分支在“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件中的地位同樣突出?！靶略龅胤江h(huán)境立法權(quán)主體”制定、修改法律文件合計(jì)258部，其中綜合環(huán)境法64部，占25%；環(huán)境保護(hù)事務(wù)法174部，占67%；環(huán)境保護(hù)手段法20部，占8%。174部環(huán)境保護(hù)事務(wù)法中，污染防治法、生態(tài)保護(hù)法和環(huán)境退化防治法三個(gè)分支共66部，而資源損害防治法一個(gè)分支就有108部，占42%。這一情況與有關(guān)學(xué)者就我國(guó)個(gè)別省區(qū)環(huán)境立法所得的研究結(jié)論相近?！?〕楊莉英：《河北省地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，載《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。

第五，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市均進(jìn)行了地方環(huán)境立法活動(dòng)而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)貢獻(xiàn)更大。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)（見表2），31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市地方環(huán)境立法的平均數(shù)量為32部。其中，排名前六的地區(qū)是：江蘇?。?4部）、浙江省（62部）、廣東省（60部）、黑龍江?。?4部）、山東省（53部）、遼寧?。?0部）。地方環(huán)境立法數(shù)量最少的地區(qū)是青海?。?部）和西藏自治區(qū)（5部）。31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市省級(jí)地方環(huán)境立法的平均數(shù)量為16部。其中，排名前三的地區(qū)依次是黑龍江省（38部）、河北?。?5部）和廣西壯族自治區(qū)（32部）。這三個(gè)地區(qū)的省級(jí)地方環(huán)境立法的數(shù)量均超過(guò)了30部。排名后四位的地區(qū)依次是湖南?。?部）、青海省（4部）、陜西?。?部）和西藏自治區(qū)（1部）。這四個(gè)地區(qū)的省級(jí)地方環(huán)境立法數(shù)量均不足5部。

表2 31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市地方環(huán)境立法統(tǒng)計(jì)表（單位：部）

續(xù)表

從地域分布來(lái)看，“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”的地方環(huán)境立法狀況還可以用以下幾個(gè)數(shù)據(jù)說(shuō)明：第一，159個(gè)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”在地域上覆蓋了26個(gè)省、自治區(qū)。第二，江蘇省和浙江省的所有“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”都已進(jìn)行了地方環(huán)境立法工作。與此形成鮮明對(duì)比的是，甘肅、黑龍江、江西三省的大多數(shù)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”還都沒有正式開展地方環(huán)境立法工作（見表3）。26個(gè)省、自治區(qū)地方環(huán)境立法的平均數(shù)量為10部。其中，排名前四的地區(qū)依次是安徽?。?3部）、江蘇?。?3部）、廣東?。?2部）和山東?。?1部），它們地方環(huán)境立法的數(shù)量均超過(guò)了20部；海南省和西藏自治區(qū)地方環(huán)境立法的數(shù)量?jī)H有3部；甘肅省、黑龍江省、江西省以及寧夏回族自治區(qū)地方環(huán)境立法的數(shù)量?jī)H有2部；新疆維吾爾自治區(qū)地方環(huán)境立法數(shù)量?jī)H有1部。

表3 26個(gè)省、自治區(qū)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”及其地方環(huán)境立法統(tǒng)計(jì)表

此外，以表3所列26個(gè)省、自治區(qū)2016年地區(qū)生產(chǎn)總值作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，還可以發(fā)現(xiàn)：地區(qū)生產(chǎn)總值排名前13位的省、自治區(qū)的“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件的數(shù)量，占全部26個(gè)省、自治區(qū)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件總數(shù)的76%；其中僅排名前三的廣東省、江蘇省、山東省的合計(jì)數(shù)量就占到26%。而生產(chǎn)總值排名后一半的省、自治區(qū)的“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件的數(shù)量，僅占全部26個(gè)省、自治區(qū)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件總數(shù)的24%。其中，地區(qū)生產(chǎn)總值不足1萬(wàn)億元的新疆、甘肅、海南、寧夏、西藏五省區(qū)“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”的合計(jì)數(shù)量?jī)H僅占4%。〔8〕本文中的地區(qū)生產(chǎn)總值排名取自中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2017年版，第69頁(yè)。這說(shuō)明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方環(huán)境立法的多少具有一定的正相關(guān)關(guān)系。事實(shí)上，已有相關(guān)研究得出了類似的結(jié)論。比如有學(xué)者就曾指出：“各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的數(shù)量和省、自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量之間存在較高的正相關(guān)性?！薄?〕譚波：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀及改進(jìn)機(jī)制分析——以河南省為例》，載《河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期。

二、《立法法》（2015）實(shí)施后我國(guó)地方環(huán)境立法的突出貢獻(xiàn)

自《立法法》（2015）開始實(shí)施，至2017年底，我國(guó)地方環(huán)境立法取得了巨大的成就。突出貢獻(xiàn)主要有以下九個(gè)方面：

（一）以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為直接立法目的的立法成就斐然

《立法法》（2015）實(shí)施前，我國(guó)只有極少數(shù)地方針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行過(guò)專門立法?！?0〕一共有4部地方性法規(guī)、2部經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，依次是2010年的《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》（后被《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》廢止）、2013年的《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》、2013年的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》、2014年的《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》、2014年的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》和2015年的《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》?！读⒎ǚā罚?015）實(shí)施后，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為立法目的的環(huán)保地方立法取得了迅速的發(fā)展?！逗菔猩鷳B(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》和《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》的相繼出臺(tái)是典型例證。

《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》是《立法法》（2015）實(shí)施后第一部以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為立法目的的地方性法規(guī)?！逗贾菔猩鷳B(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》共9章62條，從多方面對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行規(guī)定?！逗贾菔猩鷳B(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》的特點(diǎn)，同時(shí)是地方立法的應(yīng)有的特點(diǎn)之一是充分考慮本地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)部分特殊環(huán)境區(qū)域作出特別的立法安排。比如，第26條規(guī)定：“市和區(qū)、縣（市）人民政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)采取措施，最大限度保留、保護(hù)包括錢塘江、運(yùn)河、苕溪、西湖、千島湖、西溪濕地在內(nèi)的原有江、河、湖、溪、山、林、田、濕地等自然生態(tài)要素”。

《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》是繼《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》后另一部促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)。二者的不同之處是，《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》是由原有地方環(huán)境立法權(quán)主體制定的，而《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》則是由“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的?！逗菔猩鷳B(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》還是我國(guó)首部關(guān)于生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的地方性法規(guī)?！?1〕管安達(dá)：《〈湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例〉7月1日起施行》， 湖州在線，http://www.hz66.com/2016/0607/256371.shtml，2019年1月10日訪問(wèn)。湖州市是經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的全國(guó)首個(gè)地市級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)，也是“兩山”理論的誕生地、中國(guó)美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地?！逗菔猩鷳B(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》的制定為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)提供了法律保障。〔12〕張鋒、黃君：《〈湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例〉公布》，載《湖州日?qǐng)?bào)》2016年6月8日第A01版。從內(nèi)容方面看，《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》的重要?jiǎng)?chuàng)新之一是規(guī)定了生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的指標(biāo)體系和考評(píng)機(jī)制。比如，第6條規(guī)定：“市人民政府建立生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系，確定具體的目標(biāo)和完成時(shí)間。”“森林覆蓋率、林木蓄積量、耕地保有量、單位生產(chǎn)總值能耗、單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放量、單位生產(chǎn)總值用水量、主要污染物排放總量、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等生態(tài)文明建設(shè)主要指標(biāo)應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?！钡?0條規(guī)定：“市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)完成情況作為對(duì)本級(jí)人民政府相關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人、下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人考核的重要內(nèi)容?！薄笆小⒖h（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體功能定位，實(shí)行差別化考核制度。對(duì)以保護(hù)生態(tài)為主的地區(qū)，提高資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)考核權(quán)重?！薄皩?duì)發(fā)生嚴(yán)重?fù)p毀自然資源資產(chǎn)和重大生態(tài)破壞、環(huán)境污染事件的地區(qū)，取消綜合考核評(píng)優(yōu)資格?！?/p>

（二）城市市容和環(huán)境衛(wèi)生立法數(shù)量眾多、內(nèi)容豐富

我國(guó)十分重視城市市容和環(huán)境衛(wèi)生法制建設(shè)。早在1982年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部就制定了《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。1992年，國(guó)務(wù)院又制定了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。在地方立法層面，南京市于1984年制定了我國(guó)首部關(guān)于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的地方性法規(guī)《南京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，北京市于1993年制定了我國(guó)首部關(guān)于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的省級(jí)地方性法規(guī)《北京市城市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》。《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)，城市市容和環(huán)境衛(wèi)生立法成為地方環(huán)境立法的熱點(diǎn)之一。一方面，原有地方環(huán)境立法權(quán)主體繼續(xù)對(duì)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生立法保持熱情，共制定各類法律文件12部；另一方面，“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”對(duì)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生立法集中立法資源，共制定法律文件56部。

這些新頒布的法律文件針對(duì)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理建立了一些制度。其中比較有代表性的制度有：（1）責(zé)任區(qū)制度。比如《日喀則市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定：“市容和環(huán)境衛(wèi)生工作實(shí)行責(zé)任區(qū)制度。居住在轄區(qū)內(nèi)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)做好責(zé)任區(qū)內(nèi)的市容和環(huán)境衛(wèi)生工作。”《黃山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》直接將“市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度”設(shè)為第二章的章名。（2）考核評(píng)價(jià)制度。比如《陵水黎族自治縣城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第39條規(guī)定：“自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理行政執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府落實(shí)‘門前三包’責(zé)任制的情況進(jìn)行定期考核?？己私Y(jié)果納入年度績(jī)效考核指標(biāo)，并對(duì)考核不達(dá)標(biāo)的進(jìn)行問(wèn)責(zé)?！薄皩?duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位和學(xué)校等非經(jīng)營(yíng)性單位的責(zé)任人不履行‘門前三包’責(zé)任制的，自治縣人民政府應(yīng)直接或者協(xié)調(diào)其主管單位約談單位負(fù)責(zé)人，并由自治縣人民政府對(duì)其公開通報(bào)批評(píng)。”“對(duì)其他責(zé)任人不履行‘門前三包’責(zé)任制的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處以五十元以上五百元以下的罰款?！保?）監(jiān)督檢查制度。比如《通遼市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第10條第1款規(guī)定：“城市市容和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)責(zé)任區(qū)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管理，并定期組織檢查?！?/p>

（三）大氣污染防治是污染防治立法的主要事務(wù)領(lǐng)域

自《立法法》（2015）實(shí)施至2017年底，我國(guó)地方環(huán)境立法權(quán)主體共制定有關(guān)大氣污染防治的各類法律文件50部，占全部污染防治立法的45%。這些法律文件大致可以分為三類：一是有關(guān)大氣污染防治的綜合性法律文件。比如《寧夏回族自治區(qū)大氣污染防治條例》《紹興市大氣污染防治條例》。二是有關(guān)具體類型大氣污染防治的法律文件。比如《三明市建筑工程施工揚(yáng)塵防治管理辦法》《佛山市揚(yáng)塵污染防治條例》等有關(guān)揚(yáng)塵污染防治的法律文件，《威海市飲食業(yè)油煙污染防治辦法》《四川省灰霾污染防治辦法》等有關(guān)餐飲油煙和灰霾污染防治的法律文件。三是有關(guān)大氣污染污染物、污染源管理的法律文件。比如《哈爾濱市重點(diǎn)污染物排放總量控制條例》《佛山市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》。

從立法內(nèi)容看，為了有效防治當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴?，一些立法采取了一些具體措施。例如，《保定市大氣污染防治條例》對(duì)大氣污染防治的監(jiān)管分工做了十分詳盡的規(guī)定。《保定市大氣污染防治條例》在明確“市、縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的同時(shí)，要求“市、縣級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。同時(shí)，《保定市大氣污染防治條例》第6條還以列舉的方式具體劃分了其他有關(guān)部門在其職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的職責(zé)?！捌渌嘘P(guān)部門”共16個(gè)，幾乎涵蓋了所有的政府部門。它們是：發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、供熱管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公用事業(yè)、城市管理、交通運(yùn)輸、水利、國(guó)土資源、公安、商務(wù)、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門。

（四）固體廢物污染防治立法在污染防治立法中占比較大

如果說(shuō)大氣污染防治是地方污染防治立法的主要事務(wù)領(lǐng)域，那么，緊隨大氣污染防治立法之后的是固體廢物污染防治立法。到2017年底，我國(guó)地方環(huán)境立法權(quán)主體共制定有關(guān)固體廢物污染防治的法律文件43部，占地方環(huán)境立法權(quán)主體制定的污染防治法總量的38%。在前述43部法律文件中，有關(guān)固體廢物污染防治的綜合性法律文件有2部，即《陜西省固體廢物污染環(huán)境防治條例》和《河北省固體廢物污染環(huán)境防治條例》；有關(guān)具體類型固體廢物污染防治的法律文件有41部。有關(guān)具體類型固體廢物污染防治的法律文件大致可以分為四類：一是建筑垃圾管理類，比如《東營(yíng)市建筑垃圾管理辦法》《上海市建筑垃圾處理管理規(guī)定》；二是農(nóng)業(yè)（養(yǎng)殖業(yè)）廢物管理類，比如《寬甸滿族自治縣畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《浙江省畜禽養(yǎng)殖污染防治辦法》；三是餐廚廢物管理類，比如《太原市餐廚廢棄物管理?xiàng)l例》《日喀則市禁止生產(chǎn)、銷售和提供一次性不可降解塑料購(gòu)物袋、塑料餐具管理辦法》；四是生活垃圾管理類，比如《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》。

在眾多固體廢物污染防治立法中，比較有特點(diǎn)的是《日喀則市禁止生產(chǎn)、銷售和提供一次性不可降解塑料購(gòu)物袋、塑料餐具管理辦法》。從名字上就可以看得出來(lái)，該文件是針對(duì)十分具體的污染物質(zhì)制定的污染防治法。此外，該文件的處罰規(guī)定設(shè)置較嚴(yán)、處罰力度較大。比如，第12條規(guī)定：“銷售不可降解塑料購(gòu)物袋、塑料餐具的，由工商行政管理部門責(zé)令停止銷售，并沒收違法銷售的產(chǎn)品；對(duì)違法的個(gè)人處以五千元以下罰款；對(duì)違法的企業(yè)處以五千元以上五萬(wàn)元以下罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得?！?/p>

（五）出現(xiàn)了土壤污染防治立法

在2015年修正《立法法》之前，我國(guó)并沒有針對(duì)土壤污染防治進(jìn)行專門立法，《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等法律法規(guī)對(duì)土壤污染防治只有一些零散的原則性的規(guī)定。比如《土地管理法》第35條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。”這些規(guī)定并沒有為土壤污染防治提供具體的可操作的規(guī)范，所以有學(xué)者判定，我國(guó)土壤污染防治立法基本是一片空白。〔13〕羅吉：《我國(guó)土壤污染防治立法研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期。

作為中國(guó)改革開放的前沿，云南具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是“一帶一路”、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中國(guó)—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊的重要節(jié)點(diǎn)，是中國(guó)唯一可以同時(shí)從陸上溝通東南亞、南亞的省，并可以通過(guò)中東聯(lián)接歐洲、非洲，開拓西向貿(mào)易通道的省份。獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，決定了云南將在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮不可替代的作用。

《立法法》（2015）實(shí)施后，地方環(huán)境立法使這一局面發(fā)生了改變，具體來(lái)說(shuō)就是《福建省土壤污染防治辦法》《湖北省土壤污染防治條例》先后頒布實(shí)施。從法律位階看，《福建省土壤污染防治辦法》屬于地方政府規(guī)章，《湖北省土壤污染防治條例》屬于地方性法規(guī)。從條文和篇章結(jié)構(gòu)看，《福建省土壤污染防治辦法》共6章49條，《湖北省土壤污染防治條例》共8章65條。從內(nèi)容看，兩部法律文件都規(guī)定了有關(guān)土壤污染防治的一些重要法律制度，比如土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、土壤環(huán)境調(diào)查制度、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、污染土壤檔案制度、土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)制度等。

這兩部法律文件中，特別值得關(guān)注的是有關(guān)污染地塊治理責(zé)任的規(guī)定?！陡＝ㄊ⊥寥牢廴痉乐无k法》第33條規(guī)定：“污染地塊列入修復(fù)地塊名單，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修復(fù)的，由造成污染的單位和個(gè)人負(fù)責(zé)被污染土壤的修復(fù)?！薄拔廴镜貕K未列入修復(fù)地塊名單的，由造成污染的單位和個(gè)人負(fù)責(zé)控制土壤污染的擴(kuò)大?！薄拔廴镜貕K的所有權(quán)人、使用權(quán)人和實(shí)際使用人負(fù)有控制土壤污染擴(kuò)大的責(zé)任，所有權(quán)人、使用權(quán)人和實(shí)際使用人不一致的，實(shí)際使用人負(fù)有控制土壤污染擴(kuò)大的主要責(zé)任，所有權(quán)人、使用權(quán)人依法負(fù)連帶責(zé)任，產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用由造成污染的單位和個(gè)人承擔(dān)。造成污染的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)被污染土壤的責(zé)任。”“無(wú)法確定污染責(zé)任人的，由污染地塊所在地縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)控制土壤污染的擴(kuò)大和修復(fù)被污染土壤的責(zé)任，產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用在確定污染責(zé)任人后，可以依法向污染責(zé)任人追償?！薄逗笔⊥寥牢廴痉乐螚l例》第32條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織開展污染地塊的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提出控制地塊名單和修復(fù)地塊名單。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括需要實(shí)施污染控制或者修復(fù)的土壤面積、范圍、措施、期限和用途建議等內(nèi)容。污染地塊的控制和修復(fù)，由造成污染的單位和個(gè)人負(fù)責(zé)。無(wú)法確定污染責(zé)任主體的，由縣級(jí)以上人民政府依法承擔(dān)土壤污染控制或者修復(fù)責(zé)任?！?/p>

此外，《湖北省土壤污染防治條例》還針對(duì)某些特定用途土壤規(guī)定了特殊的保護(hù)制度。比如對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地實(shí)行分級(jí)管理制度，即根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查結(jié)果和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地劃分為清潔、中輕度污染和重度污染三級(jí)，設(shè)立標(biāo)志，統(tǒng)一編號(hào)，建立檔案，實(shí)行分級(jí)管理。又比如，應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)用地中的居住、公共管理與服務(wù)、商業(yè)服務(wù)用地進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量狀況評(píng)估，從而確定其用途；第47條規(guī)定：“未按照規(guī)定進(jìn)行評(píng)估或者經(jīng)評(píng)估認(rèn)定可能損害人體健康的建設(shè)用地，不得作為居住、公共管理與服務(wù)、商業(yè)服務(wù)用地使用，相關(guān)部門不得辦理供地等手續(xù)。”

（六）頒布了一些具有地方特色的自然資源損害防治立法

《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)，從調(diào)整的事務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，我國(guó)地方環(huán)境立法權(quán)主體制定的法律文件中數(shù)量最多的一類是自然資源損害防治法，共265部。這些法律文件內(nèi)容涉及范圍寬泛，較為集中的有以下五類：一是有關(guān)水資源損害防治的法律文件，比如《淮安市地下水資源管理辦法》《云南省大理白族自治州水資源保護(hù)管理?xiàng)l例》；二是有關(guān)森林資源損害防治的法律文件，比如《遼寧省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》《西安市森林資源保護(hù)發(fā)展責(zé)任制辦法》；三是有關(guān)濕地資源損害防治的法律文件，比如《連云港市濱海濕地保護(hù)條例》《河南省濕地保護(hù)條例》；四是有關(guān)氣象氣候資源損害防治的法律文件，比如《寧波市氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)條例》《延邊朝鮮族自治州氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)條例》；五是有關(guān)土地資源損害防治的法律文件，比如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》《江蘇省土地利用總體規(guī)劃管理辦法》。

《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)，自治地方立法權(quán)主體制定了一批防治當(dāng)?shù)靥赜谢蛑匾匀毁Y源損害的法律文件。這部分法律文件共有16部，具體包括：《楚雄彝族自治州元謀土林保護(hù)管理?xiàng)l例》《黔西南布依族苗族自治州古茶樹資源保護(hù)條例》《貴州省古茶樹保護(hù)條例》《伊犁河谷新疆黑蜂資源保護(hù)條例》《廣西壯族自治區(qū)古樹名木保護(hù)條例》《咸寧市地?zé)豳Y源保護(hù)條例》《廣東省嶺南中藥材保護(hù)條例》《海南省珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》《臨滄市古茶樹保護(hù)條例》《廣西壯族自治區(qū)無(wú)居民海島保護(hù)條例》《延邊朝鮮族自治州天然礦泉水水源環(huán)境保護(hù)條例》《黔南布依族苗族自治州古樹名木保護(hù)條例》《阜新蒙古族自治縣古樹名木保護(hù)管理?xiàng)l例》《海北藏族自治州高原型藏羊保護(hù)條例》《洛陽(yáng)市古樹名木保護(hù)條例》《海西蒙古族藏族自治州野生枸杞保護(hù)條例》。

（七）生態(tài)修復(fù)立法空白得到填補(bǔ)

我國(guó)以往的環(huán)境退化防治立法主要關(guān)注水土保持和防沙治沙，包括生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的其他事項(xiàng)并未成為環(huán)境退化防治立法的重點(diǎn)。《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)，這種情況發(fā)生了改變。到2017年底，地方環(huán)境立法權(quán)主體共制定環(huán)境退化防治法20部。其中，有關(guān)水土保持的法律文件10部，有關(guān)生態(tài)修復(fù)的法律文件7部，其他法律文件3部。7部生態(tài)修復(fù)專門立法可以看作是對(duì)以往環(huán)境退化防治法的立法空白的填補(bǔ)，大致可以分為兩類：一是有關(guān)地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)的法律文件，共5部，具體包括《宿州市采石場(chǎng)修復(fù)條例》《朝陽(yáng)市礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理?xiàng)l例》《廣西壯族自治區(qū)土地整治辦法》《山東省土地整治條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理辦法》；二是有關(guān)水文環(huán)境生態(tài)修復(fù)的法律文件，共2部，即《山西省汾河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》和《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)若干規(guī)定》?？傮w上看，這些法律文件內(nèi)容涉及生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、責(zé)任分工、治理措施、管理監(jiān)督等。

值得贊賞的是，對(duì)學(xué)界討論和實(shí)踐中存在的“生態(tài)修復(fù)費(fèi)用使用管理”“由誰(shuí)承擔(dān)及如何履行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任”等問(wèn)題，〔14〕朱曉琴：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度探析》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。這些法律文件也做了相應(yīng)的規(guī)定。比如《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)若干規(guī)定》第11條第2款規(guī)定：“財(cái)政、審計(jì)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)使用政府資金的治理修復(fù)項(xiàng)目資金使用情況的審核和審計(jì)。”又比如《朝陽(yáng)市礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：“由礦山所在地縣人民政府負(fù)責(zé)組織礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作?！钡?條規(guī)定：“吸引社會(huì)投資對(duì)由于歷史原因無(wú)法確定責(zé)任人或者責(zé)任人滅失的礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)捐贈(zèng)、提供志愿服務(wù)等方式，對(duì)由于歷史原因無(wú)法確定責(zé)任人或者責(zé)任人滅失的礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。”

（八）新增城市綠化立法制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理

許多國(guó)家都制定了關(guān)于城市綠化的法律。例如日本的《城市綠地保護(hù)法》《首都圈近郊綠地保護(hù)法》，美國(guó)的《西雅圖市公園法》?！?5〕呂中誠(chéng)：《城市綠化法初論：概念與立法目的》，載《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。我國(guó)自20世紀(jì)80年代開始開展與城市綠化有關(guān)的法制建設(shè)。1982年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部制定了《城市園林綠化管理暫行條例》，1992年國(guó)務(wù)院制定了《城市綠化條例》。在地方立法層面，1982年北京市制定了我國(guó)首部關(guān)于城市綠化的地方政府規(guī)章《北京市城市綠化管理暫行辦法》；1983年沈陽(yáng)市制定了我國(guó)首部關(guān)于城市綠化的地方性法規(guī)《沈陽(yáng)市城市園林綠化管理暫行條例》。初步統(tǒng)計(jì)，在2015年修正《立法法》之前，我國(guó)各級(jí)地方制定的關(guān)于城市綠化的法律文件數(shù)量已近百部。

《立法法》（2015）實(shí)施后，我國(guó)地方環(huán)境立法權(quán)主體制定環(huán)境保護(hù)手段法合計(jì)64部，其中城市綠化立法33部，占總數(shù)的52%。這些城市綠化立法大多都從規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面對(duì)城市綠化作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)的城市綠化立法也取得了一些創(chuàng)新，防止綠地減少就是其中之一。例如，《石家莊市城市園林綠化管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定：“納入城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的綠線，不得擅自修改。因城市建設(shè)確需修改的，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定程序進(jìn)行，涉及綠線整體性、系統(tǒng)性調(diào)整或減少綠地規(guī)模的，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在修改前應(yīng)當(dāng)征求園林綠化行政主管部門意見?！薄耙蚓G線調(diào)整減少原規(guī)劃城市綠地規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)異地補(bǔ)足城市綠地面積，并不得減少規(guī)劃的城市綠地總量?！绷硪粋€(gè)創(chuàng)新是在一些立法中實(shí)現(xiàn)了城市綠化與城市規(guī)劃的結(jié)合。比如《開封市城市綠化條例》第10條第1款規(guī)定：“市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同城市綠化行政主管部門共同組織編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后納入城市總體規(guī)劃?！?/p>

（九）環(huán)境教育法立法增長(zhǎng)緩慢

環(huán)境教育法作為環(huán)境保護(hù)手段法系統(tǒng)的一個(gè)重要部分，對(duì)于“提高人們的環(huán)境意識(shí)、增強(qiáng)人們參加環(huán)境保護(hù)的能力等具有極為重要的意義”?！?6〕時(shí)軍：《我國(guó)的環(huán)境教育立法及其發(fā)展》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第5期。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境教育立法沒有取得應(yīng)有的進(jìn)展。可以找到的地方立法層面的環(huán)境教育法，只有2011年的《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》和2012年的《天津市環(huán)境教育條例》?！读⒎ǚā罚?015）實(shí)施后，由地方環(huán)境立法權(quán)主體制定的環(huán)境教育法有所增加，但增長(zhǎng)較為緩慢。在近3年的時(shí)間里只出現(xiàn)了2部地方政府規(guī)章，即2015年的《南京市環(huán)境教育促進(jìn)辦法》和2016年的《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》。

盡管數(shù)量不多，但新頒布的兩部環(huán)境教育法的內(nèi)容較以前的立法更加充實(shí)。比如，《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》不僅設(shè)置了若干章節(jié)，而且條文數(shù)量也多于此前的《天津市環(huán)境教育條例》?！稄B門市環(huán)境教育規(guī)定》共6章31條，從學(xué)校環(huán)境教育、社會(huì)環(huán)境教育、環(huán)境教育的保障等方面對(duì)環(huán)境教育進(jìn)行了規(guī)定。與其他幾部法律文件相比，《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》還有以下兩個(gè)方面的不同：第一，根據(jù)教育對(duì)象的不同，規(guī)定不同的教育形式。《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》第10條規(guī)定：“小學(xué)和初級(jí)中學(xué)學(xué)生每學(xué)年接受環(huán)境教育不得少于12學(xué)時(shí)，高級(jí)中學(xué)學(xué)生每學(xué)年接受環(huán)境教育不得少于8學(xué)時(shí)。其中環(huán)境實(shí)踐教育環(huán)節(jié)不得少于4學(xué)時(shí)?！薄肮膭?lì)本市行政區(qū)域內(nèi)的高等院校和職業(yè)學(xué)校開設(shè)環(huán)境教育課程?！薄碍h(huán)境教育可以采取下列形式進(jìn)行：（一）課堂教學(xué)；（二）主題班會(huì)；（三）參加環(huán)境保護(hù)實(shí)踐活動(dòng)；（四）參觀環(huán)境教育基地；（五）其他教育形式。”此前的《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》并未規(guī)定學(xué)時(shí)和具體教育形式，《天津市環(huán)境教育條例》則統(tǒng)一將小學(xué)和中學(xué)的環(huán)境教育規(guī)定為4學(xué)時(shí)。第二，較為全面、詳細(xì)地規(guī)定了社會(huì)環(huán)境教育的對(duì)象及其學(xué)時(shí)?！稄B門市環(huán)境教育規(guī)定》對(duì)國(guó)家工作人員、企業(yè)員工以及企業(yè)的法定代表人、分管環(huán)保的負(fù)責(zé)人、環(huán)保設(shè)施運(yùn)行管理部門的責(zé)任人接受環(huán)境教育的學(xué)時(shí)都有明確規(guī)定?！?7〕《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》第11條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)本單位的環(huán)境教育工作，每年應(yīng)當(dāng)至少組織一次環(huán)境教育活動(dòng)?！钡?4條第1款規(guī)定：“排污單位應(yīng)當(dāng)將環(huán)境教育納入員工教育和培訓(xùn)計(jì)劃，明確環(huán)境教育工作的責(zé)任部門和人員，采取多種形式對(duì)員工進(jìn)行環(huán)境教育，員工每年應(yīng)當(dāng)接受不少于4學(xué)時(shí)的環(huán)境教育?！钡?5條第2款規(guī)定：“新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的單位法定代表人、分管環(huán)保的負(fù)責(zé)人以及環(huán)保設(shè)施運(yùn)行管理部門的責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開工建設(shè)前接受由市級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批部門組織的不少于4學(xué)時(shí)的環(huán)境教育?！?/p>

三、地方環(huán)境立法存在的幾點(diǎn)不足

從各地實(shí)施《立法法》（2015）開展地方環(huán)境立法工作的實(shí)際情況看，我國(guó)地方環(huán)境立法既取得了極大成就，呈現(xiàn)出許多亮點(diǎn)，但也存在著諸多不足。這些不足主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件本地特色不顯著

地方立法的主要任務(wù)是解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題，尤其是解決中央立法不能解決、沒有解決或不便解決的問(wèn)題。地方立法的重要特征之一是具有鮮明的地方特色，〔18〕周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2004年版，第216頁(yè)。比如立法內(nèi)容的獨(dú)特性。不同地區(qū)自然條件、人文狀況各不相同，地方立法應(yīng)當(dāng)反映本地特點(diǎn)，適應(yīng)本地需要，解決本地問(wèn)題。

然而，在《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)的地方環(huán)境立法實(shí)踐中，地方特色表現(xiàn)不明顯，主要存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件與其上位法之間存在重復(fù)現(xiàn)象。比如，《佛山市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》與其上位法《廣東省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》之間就存在大量重復(fù)?！?9〕于群、葉昌藝：《設(shè)區(qū)的市地方立法中須關(guān)注的問(wèn)題》，載《中國(guó)人大》2017年第8期。還有研究者發(fā)現(xiàn)，《河北省大氣污染防治條例》的篇章結(jié)構(gòu)與其上位法《大氣污染防治法》的篇章結(jié)構(gòu)幾乎沒有差別?！?0〕郭粹：《地方大氣污染防治立法技術(shù)分析》，載《沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期。

二是不同“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件之間存在雷同現(xiàn)象。以四川省為例，其省域范圍內(nèi)的自貢、達(dá)州、眉山三個(gè)城市先后進(jìn)行了有關(guān)集中式飲用水水源保護(hù)方面的立法，但三個(gè)不同立法主體制定的不同法律文件，章節(jié)設(shè)置幾乎相同（見表4），許多條文表述相同或相近。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，《達(dá)州市集中式飲用水水源保護(hù)管理?xiàng)l例》共有6章，包括總則、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃定、集中式飲用水水源的保護(hù)、集中式飲用水水源的監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則，《眉山市集中式飲用水水源地保護(hù)條例》也有6章，包括總則、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃定與調(diào)整、集中式飲用水水源地的保護(hù)、集中式飲用水水源地的監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則。二者除個(gè)別字詞存在不同外，章名幾乎完全一樣。盡管很難判斷是否存在抄襲，但是前述兩部法律文件在章節(jié)設(shè)置、法律規(guī)定等方面的重復(fù)現(xiàn)象十分明顯。浙江省也存在類似情況。比如在中央干預(yù)較少、地方自主空間較大的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，設(shè)區(qū)的市立法重復(fù)上位法的平均值為22%，而“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的法律文件存在更為嚴(yán)重的重復(fù)現(xiàn)象?！?1〕黃鍇：《地方立法“不重復(fù)上位法”原則及其限度——以浙江省設(shè)區(qū)的市市容環(huán)衛(wèi)立法為例》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。有學(xué)者就曾指出：“地方立法并不要求完全創(chuàng)新，但應(yīng)根據(jù)本地的情況進(jìn)行制定，而對(duì)兄弟城市幾乎照搬條文的做法，不可能具有本地特色，也更談不上解決本地實(shí)際問(wèn)題了?！薄?2〕王春業(yè)：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀之考察》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

表4 自貢、達(dá)州、眉山集中式引用水源地法規(guī)章節(jié)設(shè)置一覽表

（二）一些立法設(shè)定處罰超越上位法的規(guī)定

《立法法》（2015）第72條第2款明確規(guī)定了制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，即“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”。然而，考查《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)的地方環(huán)境立法發(fā)現(xiàn)，“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”制定的地方性法規(guī)存在與上位法（主要是省級(jí)地方性法規(guī)）調(diào)整幅度不一致的情況。比如，同樣處罰“隨地吐痰、便溺”和“亂扔果皮、紙屑、煙蒂、飲料罐、口香糖、塑料袋等廢棄物”，《臺(tái)州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定“處五十元罰款”（第36條），而作為其立法依據(jù)的《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定“處二十元以上五十元以下的罰款”（第33條）?！杜_(tái)州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》明顯縮小了罰款的幅度范圍?！?3〕李昌華、孫林劍：《設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題——以〈臺(tái)州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例〉為例》，載《現(xiàn)代國(guó)企研究》2017年第6期。又比如，《菏澤市大氣污染防治條例》將其上位法《山東省大氣污染防治條例》規(guī)定的“未按照規(guī)定要求編制重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)操作方案”（第70條），擴(kuò)展規(guī)定為“未按照規(guī)定要求編制重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)操作方案或者采取相應(yīng)應(yīng)急措施”（第61條），同時(shí)將責(zé)令形式由“責(zé)令改正”限縮規(guī)定為“責(zé)令限期改正”。

（三）高度倚重以罰款為主的財(cái)產(chǎn)罰，法律威懾力不足

根據(jù)《行政處罰法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可設(shè)定的行政處罰措施包括三類：一是申誡罰，主要是警告；二是財(cái)產(chǎn)罰，包括罰款、按日連續(xù)處罰、沒收財(cái)物；三是能力罰（也稱資格罰或行為罰），包括責(zé)令停工、責(zé)令停產(chǎn)、責(zé)令停業(yè)、暫扣或者吊銷除企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的其他證照。考查《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)地方環(huán)境立法發(fā)現(xiàn)，其設(shè)定的行政處罰措施基本都是以罰款為主的財(cái)產(chǎn)罰。比如，64部環(huán)境保護(hù)手段法中，關(guān)鍵詞含“警告”的行政處罰措施有14個(gè)；關(guān)鍵詞含“罰款”“按日連續(xù)處罰”“沒收”的行政處罰措施分別有375個(gè)、1個(gè)、8個(gè)；關(guān)鍵詞含“責(zé)令停工”“責(zé)令停產(chǎn)”“責(zé)令停業(yè)”“暫扣”“吊銷”的行政處罰措施分別有1個(gè)、0個(gè)、12個(gè)、0個(gè)、12個(gè)。其中，屬于財(cái)產(chǎn)罰的行政處罰措施合計(jì)占91%，僅“罰款”一種就占89%。這種情況在以省、自治區(qū)、直轄市的地方環(huán)境立法為統(tǒng)計(jì)對(duì)象的檢索結(jié)果中同樣存在。〔24〕以安徽省為例，其省域內(nèi)地方環(huán)境立法權(quán)主體共制定法律文件23部，其中關(guān)鍵詞含“警告”的行政處罰措施有14個(gè)；關(guān)鍵詞含“罰款”“按日連續(xù)處罰”“沒收”的行政處罰措施分別有256個(gè)、0個(gè)、23個(gè)，關(guān)鍵詞含“責(zé)令停工”“責(zé)令停產(chǎn)”“責(zé)令停業(yè)”“暫扣”“吊銷”的行政處罰措施分別有0個(gè)、1個(gè)、6個(gè)、0個(gè)、12個(gè)。其中，屬于財(cái)產(chǎn)罰的行政處罰措施合計(jì)占89%，僅“罰款”一種就占82%。

行政處罰高度倚重以罰款為主的財(cái)產(chǎn)罰本身并不是一個(gè)問(wèn)題，合理的行政處罰體系也離不開行政處罰類型的多樣性。但是，我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等設(shè)置的罰款數(shù)額遠(yuǎn)低于違法成本，比如有研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)定的罰款數(shù)額中“最高額在10萬(wàn)元以下的罰款占到了72.6%，最高額在50萬(wàn)元以上的罰款僅占16.6%……而調(diào)查發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門對(duì)環(huán)境違法行為給予罰款處罰的案例中，80%的罰款數(shù)額不超過(guò)2萬(wàn)元／次?！薄?5〕汪勁：《創(chuàng)新環(huán)境違法制裁條款，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度》，載《環(huán)境保護(hù)》2013年第7期。因此，“行政處罰高度倚重以罰款為主的財(cái)產(chǎn)罰勢(shì)必極大地削弱環(huán)境法的威懾效果，甚至可能造成‘屢罰不改’的困局?！薄?6〕宛佳欣：《新獲地方立法權(quán)的市環(huán)境立法實(shí)證分析》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。

（四）對(duì)環(huán)境的空間自然規(guī)定性挑戰(zhàn)缺乏回應(yīng)

各級(jí)地方制定的各種法律文件都存在空間效力范圍，但因?yàn)闊o(wú)法與存在于一定空間中的環(huán)境實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”，所以面臨環(huán)境的空間自然規(guī)定性的挑戰(zhàn)。適應(yīng)環(huán)境空間自然規(guī)定性的方法主要有三種：跨法域合作、總量分解、權(quán)力主體與責(zé)任主體合一?！?7〕徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對(duì)環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。然而，考查《立法法》（2015）實(shí)施以來(lái)的地方環(huán)境立法實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，不論原有地方立法權(quán)主體還是“新增地方環(huán)境立法權(quán)主體”，它們制定的法律文件，特別是其中的污染防治法和自然資源損害防治法，很少適應(yīng)甚至似乎根本不試圖去適應(yīng)環(huán)境的空間自然規(guī)定性。發(fā)展?fàn)顩r、治理需求、管理體制等原因?qū)е驴绶ㄓ蚝献骱茈y開展，〔28〕例如有學(xué)者認(rèn)為，由于區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r和治理需求的不同，跨行政區(qū)協(xié)同治理立法很難因地制宜、因事制宜地滿足有區(qū)域特點(diǎn)的跨行政區(qū)協(xié)同治理的法律目標(biāo)。參見肖萍、盧群：《跨行政區(qū)協(xié)同治理“契約性”立法研究——以環(huán)境區(qū)域合作為視角》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)水環(huán)境管理體制容易導(dǎo)致部門之間的管理重復(fù)、矛盾從而影響跨行政區(qū)的水環(huán)境治理立法。參見王燦發(fā)：《跨行政區(qū)水環(huán)境管理立法研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第5期。地方環(huán)境立法在總量分解、權(quán)力主體與責(zé)任主體合一等方面的制度建設(shè)也乏善可陳。比如，《襄陽(yáng)市漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》雖然明確了地下水的開發(fā)、利用應(yīng)當(dāng)實(shí)行總量控制制度，并且遵循“分層取水、采補(bǔ)平衡的原則”（第33條第1款），但對(duì)于如何分層取水、如何平衡采補(bǔ)并沒有直接或者通過(guò)實(shí)施細(xì)則加以規(guī)定。也就是說(shuō)，這種立法實(shí)踐很可能導(dǎo)致，即使它的某些制度接受了總行為控制的法理，寫入了總行為控制的內(nèi)容，也未必具備總行為控制的真正的法律制度功能?！?9〕例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了重點(diǎn)海域排污總量控制制度，但除了僅有的兩個(gè)條文外，沒有再為該制度的運(yùn)行設(shè)計(jì)操作規(guī)范。因此，這類法律文件僅表明有關(guān)立法已經(jīng)接受了總行為控制的法理，而沒有準(zhǔn)備付諸實(shí)施該制度。參見徐祥民：《論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期。又比如，《河北省大氣污染防治條例》第15條第2款規(guī)定：“省人民政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)，分解落實(shí)到設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府。設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府按照公開、公平、公正的原則，將重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位?！钡牵摽钜?guī)定的“總量分解”的依據(jù)是“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，并不充分，而因此不必然帶來(lái)環(huán)境保護(hù)的良好成果，甚至可能妨礙環(huán)境保護(hù)?！?0〕徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期。