論環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序

于文軒 楊勝男*

環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序〔1〕環(huán)境行政公益訴訟訴前程序，是檢察機關(guān)為督促違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)在一定期限內(nèi)自覺履行法定職責(zé)或者糾正自身違法行為，而向其提出檢察建議的程序。是提起訴訟的前置性程序，為2017年6月修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）所正式確立。訴前程序在制度設(shè)計上以節(jié)約司法資源為目標，但是若要起到督促行政機關(guān)履職的良好效果，必須以“提起訴訟”為后盾。因此，如何協(xié)調(diào)訴前程序中檢察建議的非強制性與司法機關(guān)司法裁判的強制性，發(fā)揮司法權(quán)在維護環(huán)境公共利益方面最后一道防線的作用，值得深思。在此情形下，需要對訴前程序的基本理論進行分析，厘清訴前程序在環(huán)境行政公益訴訟中的地位，探討訴前程序與訴訟程序的具體銜接規(guī)則。

一、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序之理論分析

作為前置性程序的環(huán)境行政公益訴訟訴前程序，區(qū)別于廣義上的訴訟前的準備程序和行政復(fù)議前置程序。訴前程序與美國的窮盡行政救濟原則、臺灣地區(qū)的訴愿前置主義在理論上相通，其前置性地位決定了訴前程序本身具有獨立的價值。

（一）環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的概念辨析

環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序與廣義上存在于各類訴訟中的訴訟活動前的準備程序存在差別。前者指檢察機關(guān)在提起訴訟之前，向違法行使職權(quán)或不作為的具有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)提出檢察建議，督促其在合理期限內(nèi)履職、維護公共利益的一種程序。經(jīng)訴前程序的審查，行政機關(guān)未糾正違法行為或仍不履行法定職責(zé)，致使環(huán)境公共利益仍遭損害的，檢察機關(guān)可以提起訴訟。此種訴前程序為2017年《行政訴訟法》新增的第25條第4款所確立，而后者泛指訴訟前的準備程序，包括訴前財產(chǎn)保全、訴前禁令、訴前證據(jù)保全等。

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序與行政復(fù)議前置也存在較大差別。從外在來看，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序是對行政機關(guān)的外部監(jiān)督；從內(nèi)在來看，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序又是行政機關(guān)自我監(jiān)督的一種啟動方式。二者均以監(jiān)督行政機關(guān)自我改正為目的，但強制性程度存在不同：行政復(fù)議前置是行政機關(guān)上級對下級的監(jiān)督，具有強制約束力；而前者則是通過檢察建議的形式發(fā)揮檢察機關(guān)的外部監(jiān)督作用，只起到督促的作用，因而不具有強制約束力。

（二）環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的經(jīng)驗借鑒

檢察公益訴訟雖然是中國特色檢察制度的創(chuàng)新，但是其理念與美國的窮盡行政救濟原則、我國臺灣地區(qū)的訴愿前置主義相通，都涉及檢察權(quán)、行政權(quán)和司法審判權(quán)三者關(guān)系的平衡。美國和我國臺灣地區(qū)對窮盡行政救濟原則和訴愿前置主義的堅持，為我們創(chuàng)設(shè)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了“窮盡行政救濟原則”。在麥卡特訴美國一案〔2〕McKart v.United States, 395 U.S.185(1969).中，美國聯(lián)邦最高法院從兩個方面闡釋了窮盡行政救濟的理由：行政機關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域較之法院具有更專業(yè)的知識背景，從而有利于提高行政效率、保持行政機關(guān)的自主性；同時，該原則也有利于節(jié)約司法資源，確保司法審查的全面性和司法干預(yù)的有效性。我國檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序中督促行政機關(guān)自我糾正違法行政行為或者履行法定職責(zé)，同樣起到這樣的作用。

我國臺灣地區(qū)的訴愿〔3〕我國臺灣地區(qū)的“訴愿”即大陸所稱之“復(fù)議”。前置主義是環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的又一參照。臺灣地區(qū)的“行政訴訟法”仿照德國，以復(fù)議前置為原則，不前置為例外。在臺灣地區(qū)的制度背景下，復(fù)議程序?qū)嵸|(zhì)上不僅是一種行政程序（具有內(nèi)部行政監(jiān)督的作用），而且同時也是行政訴訟的前置程序?！?〕[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯,法律出版社2000年版，第245頁。大陸法系對設(shè)置行政復(fù)議前置的必要性之爭議，與行政公益訴訟訴前程序的設(shè)立必要性或者功能價值之探討如出一轍。臺灣地區(qū)對于行政訴愿前置的設(shè)立理由之闡釋，主要包括尋求行政權(quán)之尊重與確保行政的統(tǒng)一、減輕法院之負擔(dān)、協(xié)助法院查明事實明確爭點、擴大救濟之機會?！?〕胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序，也是對環(huán)境公共利益救濟機會的擴大，通過檢察機關(guān)檢察建議的監(jiān)督，又給予行政機關(guān)一次改正的機會，同時也體現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)保持一種“克制”姿態(tài)。

（三）環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的獨立價值

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的前置性地位決定了其具有獨立的價值，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，司法資源的節(jié)約。訴前程序為起到分流的效果而設(shè)置，即通過檢察建議的程序來監(jiān)督行政機關(guān)自我履職。部分案件經(jīng)過訴前程序即告結(jié)案，不再需要提起行政公益訴訟，這仍然可以起到公益訴訟維護環(huán)境公共利益的目標。因此，訴前程序通過督促行政機關(guān)自我糾正，可以實現(xiàn)節(jié)約司法資源之目的。〔6〕前引〔5〕，胡衛(wèi)列、遲曉燕文。

第二，補救機會的擴大。從行政機關(guān)的角度，檢察機關(guān)向違法行使行政職權(quán)，或者不作為的具有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)提出相應(yīng)的檢察建議時，行政機關(guān)為避免成為被告，多數(shù)情況下會自覺履行法定的監(jiān)督管理職責(zé)。換言之，對于行政機關(guān)而言，除了傳統(tǒng)的行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序中的行政復(fù)議后補救，以及進入司法程序后在審判機關(guān)生效裁判約束下，對已經(jīng)做出的行政違法行為或者行政不作為進行補救以外，通過訴前程序，借助檢察權(quán)的外部監(jiān)督，增加了行政機關(guān)彌補行為之缺漏的機會。

第三，環(huán)境公益的及時保護。在訴前程序中，檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。其中，回復(fù)期限的設(shè)置有利于環(huán)境公共利益得到及時的救濟，而不履行檢察建議的行政機關(guān)，將面臨被提起訴訟的法律后果。這種法律后果的設(shè)置，也能夠確保行政機關(guān)救濟環(huán)境公共利益的及時性和主動性。

第四，國家權(quán)力的制約與平衡。我國環(huán)境行政公益訴訟的實踐涉及三項國家權(quán)力，即行政機關(guān)的行政權(quán)、檢察機關(guān)的檢察權(quán)（或監(jiān)督權(quán)）以及審判機關(guān)的審判權(quán)。在環(huán)境行政公益訴訟中，這三種權(quán)力在司法實踐中如何平衡，尤其是檢察機關(guān)的特殊地位如何實現(xiàn)？檢察權(quán)的內(nèi)涵是否內(nèi)在地包含對行政權(quán)的監(jiān)督？審判權(quán)對行政權(quán)可以介入到何種程度？對此，環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序平衡了行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系、行政權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系。檢察機關(guān)通過檢察建議的形式對行政機關(guān)的行政權(quán)進行監(jiān)督，行政機關(guān)不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)的，由審判權(quán)介入行政領(lǐng)域、保護環(huán)境公共利益，三種權(quán)力的相互制約與平衡在訴前程序得到全面展現(xiàn)?！?〕前引〔5〕，胡衛(wèi)列、遲曉燕文。

二、我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序之實踐檢視

環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序尚處于起步階段，要找出制度設(shè)計中存在何種問題，需要持續(xù)地對司法實踐中呈現(xiàn)出的實施效果進行檢視。

（一）我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的立法演進

2005年12月3日，國務(wù)院《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”“推動環(huán)境公益訴訟”。彼時，環(huán)境行政公益訴訟尚處于理論探討和立法呼吁階段，尚未上升到法律制度層面，更沒有“訴前程序”的概念。2014年10月23日，中共中央強調(diào)要“優(yōu)化司法職權(quán)配置”“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”?！?〕參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

2015年7月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》）中提到，人民檢察院對行政機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)履行訴前程序。〔9〕提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。隨后發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）從監(jiān)督形式、糾正或履行期限、回復(fù)形式三個方面對訴前程序作出進一步規(guī)定。檢察機關(guān)在訴前程序中的監(jiān)督形式是：提出督促行政機關(guān)在一個月內(nèi)糾正違法或者自覺履職的檢察建議；且必須采用書面形式回復(fù)。2015年12月24日，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中專設(shè)一章，從線索來源、案件范圍、檢察院的案件管轄、辦理部門、線索移送、立案程序、調(diào)查核實證據(jù)、移送犯罪線索、審查決定、審查期限、終結(jié)審查情形、檢察建議、提起訴訟等角度細化了訴前程序案件的具體流程。2017年4月1日，最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》（以下簡稱《法院工作規(guī)范試行》）中，從立案標準角度對訴前程序作出規(guī)定。

2017年6月27日《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條增加第4款，從立法層面確立了環(huán)境行政公益訴訟制度中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行訴前程序。同年7月24日，最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《檢察院辦案規(guī)定試行》）總結(jié)試點經(jīng)驗，進一步完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的有關(guān)規(guī)定。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》從案件范圍、提交材料、登記立案、撤訴和訴訟請求變更、判決形式等方面對環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序與訴訟程序作出規(guī)定。

（二）我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的司法實踐

2015年7月檢察機關(guān)全面展開公益訴訟試點之后，各地檢察院積極響應(yīng)。試點期間，在可以提起行政公益訴訟的四大領(lǐng)域〔10〕這四大領(lǐng)域分別是：生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓。中，生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域訴訟案件數(shù)量最多，約占總數(shù)的70%。2017年6月30日，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會，公布了26起檢察公益訴訟案件，其中絕大部分為環(huán)境行政公益訴訟。從試點情況總體來看，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的司法實踐呈現(xiàn)兩方面特點：

第一，訴前程序結(jié)案數(shù)量約占八成，分流效果顯著。根據(jù)最高人民檢察院對公益訴訟試點工作的幾次新聞發(fā)布會實錄，以及曹建明檢察長關(guān)于試點情況中期報告的有關(guān)數(shù)據(jù)，試點不同階段行政公益訴訟案件數(shù)量情況如表1。由于《試點方案》要求各州市檢察院以生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域為重點提起行政公益訴訟，實踐中生態(tài)環(huán)境與資源保護案例占70%，從表1中可以窺見人民檢察院辦理環(huán)境行政公益訴訟案件的情況。從實踐效果來看，訴前程序結(jié)案的數(shù)量占訴訟程序結(jié)案數(shù)量的八成以上。

表1 行政公益訴訟案件數(shù)量統(tǒng)計表〔11〕 以上數(shù)據(jù)均來自最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟試點新聞發(fā)布會信息，最高人民檢察院向全國人大常委會所做的《最高人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》。

第二，訴前程序案件的實際效果顯著。在實踐中，絕大部分行政機關(guān)在收到檢察建議后能主動改正違法行政行為或者自覺履行環(huán)境監(jiān)督管理的法定職責(zé)，案件不會進入到環(huán)境行政公益訴訟的“提起訴訟”階段。訴前程序的設(shè)立增強了行政機關(guān)糾正違法行為或者履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的自覺性和主動性，更好地發(fā)揮了訴前程序的分流作用?！?2〕彭波：《試點半年，最高檢首曬成績單——公益訴訟：好做法，擬立法》，載《人民日報》2016年1月7日第11版。

三、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的典型案例及其問題分析

檢察機關(guān)啟動公益訴訟試點工作之后，最高人民檢察院公布了四份環(huán)境行政公益訴訟指導(dǎo)案例以及若干檢察公益訴訟試點工作典型案例，最高人民法院發(fā)布了環(huán)境公益訴訟典型案例、生態(tài)文明建設(shè)典型案例。這些典型案例為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的理論研究提供了第一手資料，同時也反映出司法實踐中遇到的疑難問題。

（一）環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的典型案例

訴前程序是提起訴訟的前置性程序和必經(jīng)程序，在環(huán)境行政公益訴訟制度中具有獨立的價值。在實踐中，訴前程序之所以成效斐然，是因為它以檢察機關(guān)能夠“提起訴訟”為支撐。換言之，訴前程序中檢察建議本質(zhì)上沒有強制約束力，其威懾力來源于檢察機關(guān)訴前程序后可以提起訴訟的權(quán)利。如果訴前程序中行政機關(guān)不按照檢察建議履職，將面臨進入訴訟程序的巨大風(fēng)險。因此，可以說，“提起訴訟程序”是懸在行政機關(guān)之上的一把達摩克利斯之劍。〔13〕王春業(yè)：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，載《社會科學(xué)》2018年第6期。表2的典型案例均來自中國裁判文書網(wǎng)以及最高人民法院、最高人民檢察院公布的指導(dǎo)案例或者典型案例。對這些案例開展深入研究，對于梳理和總結(jié)現(xiàn)行檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序規(guī)則之缺漏具有重要價值。

表2 環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的典型案例

續(xù)表

1.被訴行政行為的類型

按照被訴行政行為進行分類，環(huán)境行政公益訴訟案例可以分為違法行使職權(quán)和不作為（或者不履行法定職責(zé)）〔14〕試點前相關(guān)文件的表述既有“違法行使職權(quán)或者不作為”，又有“違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)”。例如《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》中使用的表述是“違法行使職權(quán)或者不作為”，而《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》中使用的表述則為“違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)”。試點后法律及有關(guān)司法解釋中則全部改用“違法行使職權(quán)或者不作為”，如《行政訴訟法》第24條第4款、《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定（試行）（征求意見稿）》第32條、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條。兩大類。在具體案件中，行政機關(guān)違法行使職權(quán)的同時，往往也存在不作為的情形，二者往往相伴相生。如案例1中江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局在江源區(qū)中醫(yī)院未提供環(huán)評合格報告的情況下，對區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗結(jié)果評定為合格的行為屬于違法行使職權(quán)；與此同時，未采取有效措施，制止江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水的行為則屬于不履行監(jiān)管職責(zé)的不作為；案例5中銅仁市國土局在未取得國務(wù)院授權(quán)的行政主管部門同意，未辦理環(huán)境影響評價的情況下在自然保護區(qū)設(shè)置采礦權(quán)并許可紫玉公司采礦系違法行使職權(quán)，對紫玉公司破壞性開采，浪費礦產(chǎn)資源、破壞生態(tài)環(huán)境等行為怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為系不作為；案例17中花溪區(qū)城管局在第三人池海園林公司和海百合公司提交的申請資料不齊備的情況下，向第三人發(fā)放《貴陽市××區(qū)建筑垃圾消納（渣土回填）場核準證書》的行為系違法行使職權(quán)，未依法履行市容環(huán)境衛(wèi)生管理職責(zé)并采取補救措施的行為系不作為。

此外，行政機關(guān)不作為的案件中既包括未履行法定職責(zé)的情形，也涵蓋未全面履行法定職責(zé)的情形，且后者情形居多。如案例2中鄖陽區(qū)林業(yè)局作出行政處罰后，“在法定期限內(nèi)既未催告三名行政相對人履行行政處罰決定所確定的義務(wù)，也未向人民法院申請強制執(zhí)行，致使其作出的行政處罰決定未得到全部執(zhí)行”即屬于未全面履行法定職責(zé)。案例11中永登縣獎俊埠林場行政主管單位原永登縣林業(yè)局“未對被損毀林地進行修復(fù)，也未對造成的損失予以追回”的行為則屬于未履行法定職責(zé)。

2.檢察建議的內(nèi)容

在試點期間，對于檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議的次數(shù)和份數(shù)沒有明確的規(guī)定，實踐中存在檢察機關(guān)針對同一行政機關(guān)連發(fā)兩份檢察建議的情況。在案例17中，花溪區(qū)人民檢察院于2016年10月19日向花溪區(qū)城管局發(fā)出兩份《檢察建議書》分布針對兩個行政相對人。需要注意的是，檢察機關(guān)的檢察建議是對行政機關(guān)行為的督促，不應(yīng)區(qū)分相對人，對同一行政機關(guān)發(fā)出多份檢察建議。〔15〕此后，最高人民檢察院在《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南 （征求意見稿）》中明確，“對于同一侵害國家利益或者社會公共利益的損害后果，數(shù)個行政機關(guān)均存在未依法履行職責(zé)情形的，可以分別發(fā)出檢察建議。同一行政機關(guān)對同類多個違法事實存在未依法履行職責(zé)情形的，可以合并為一案發(fā)出檢察建議。”

在實踐中，檢察建議的具體內(nèi)容也存在很大差別，有些檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議內(nèi)容較為具體，有些則彈性較大、就如何執(zhí)法或履職給予了行政機關(guān)充分的決定權(quán)。如在案例3中，檢察建議的內(nèi)容為“建議其對扣押的電子垃圾和焚燒后的電子垃圾殘留物進行無害化處置”；在案例5中，檢察建議的內(nèi)容為“要求依法撤銷向紫玉公司頒發(fā)的證號為5222000610002的采礦許可證?！边@兩份檢察建議內(nèi)容都相對具體，行政機關(guān)自主決定空間較小。而在大部分案例中，檢察建議的內(nèi)容則相對抽象概括，如案例13中的“針對因煤矸石露天焚燒熏死的影響區(qū)林木采取任何行政執(zhí)法措施”、案例16中的“建議該局依法督促南灣村委會、金銀崗公司恢復(fù)南灣埡占用林地的林業(yè)生產(chǎn)條件”等等。

3.訴前程序中履職情況的判斷

檢察機關(guān)對履職情況的判斷標準，包括以未能有效制止行政相對人的違法行為且環(huán)境公共利益仍然遭受損害為標準、以未依法履行職責(zé)為標準、單純以環(huán)境公共利益遭受損害為標準等。如案例2中，檢察機關(guān)直接以“未按檢察建議進行整改落實”這一行為作為判斷標準，未考慮社會公共利益受損情況是否持續(xù)。案例3中，清流縣人民檢察院以“縣環(huán)保局逾期仍未對扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進行無害化處置，也未對劉文勝作出行政處罰”作為標準判斷行政機關(guān)未履行法定職責(zé)。在案例14中，貴陽市觀山湖區(qū)人民檢察院以“公共利益持續(xù)處于被侵害狀態(tài)”為標準認定行政機關(guān)未全面履行監(jiān)管職責(zé)。

另外，對檢察建議未予回復(fù)是否構(gòu)成“不自覺糾正違法行為、履行法定職責(zé)”的問題也存在爭議。在案例14中貴陽市觀山湖區(qū)生態(tài)文明建設(shè)局“履行了相應(yīng)管理職責(zé)”，但“未及時回復(fù)”檢察機關(guān)，檢察機關(guān)認定其未履行法定職責(zé)并提起訴訟，最終行政機關(guān)敗訴。

4.訴訟中的履行情況及訴訟請求的變更情況

在環(huán)境行政公益訴訟中，行政機關(guān)在訴前、訴中都有機會主動糾正自身的違法行為或者履行法定職責(zé)。訴前完成自我糾正的效果是免于進入訴訟程序，而行政機關(guān)在判決作出前自覺履行的，法院則面臨裁判對象不復(fù)存在的情況，使得履行判決沒有意義。根據(jù)行政訴訟法原理，檢察機關(guān)作為公益訴訟人可以撤回訴訟請求或者變更訴訟請求解決這一操作上的問題。實踐中，在行政機關(guān)自覺糾正和履行的相關(guān)案例中，僅有部分檢察機關(guān)提出變更訴訟請求或者撤回訴訟請求。在案例3中，清流縣環(huán)保局在訴中已對行政相對人的違法行為進行行政處罰并依法處置危險廢物，檢察機關(guān)提出了“變更訴訟請求為確認被告清流縣環(huán)保局處置危險廢物的行為違法”。在案例15中，被訴行政機關(guān)在訴中主動履行了法定職責(zé)，檢察機關(guān)申請撤回“請求判令被告依法履行垃圾管理職責(zé)，采取補救措施”這項訴訟請求。在案例17中，被告貴陽市花溪區(qū)政府下發(fā)花府辦發(fā)（2017）14號文件關(guān)停涉案兩家倒土場，花溪區(qū)人民檢察院“當(dāng)庭提交申請撤回第二項訴訟請求，即請求判令被告依法履行市容環(huán)境衛(wèi)生管理職責(zé)并采取補救措施”。

5.判決類型

在實踐中，環(huán)境行政公益訴訟案件的判決類型主要包括履行判決、確認違法判決這兩類，尚未見有其他的判決類型。法院在作出裁判時要么單獨適用確認違法判決，要么單獨適用履行判決，或者綜合適用確認違法和履行判決。單獨適用確認違法判決的案件往往都是行政機關(guān)在訴訟中自覺履行法定職責(zé)，并且檢察機關(guān)申請變更訴訟請求。如案例3，法院在公益訴訟人申請變更訴訟請求后依法作出“確認被告清流縣環(huán)保局處置危險廢物的行為違法”的確認違法判決。單獨適用履行判決的案例數(shù)量相對較少，如案例11，法院直接作出履行判決，即“判令被告永登縣農(nóng)林局依法履行法定監(jiān)管職責(zé)，于判決生效后追回損失，恢復(fù)獎俊埠林地的受損植被”。在大部分案例中，確認違法與履行判決同時適用。如在案例5中，法院作出“確認違法+履行判決”，即確認林西縣國土資源局未積極履行職責(zé)違法，并判令其對李殿有的非法采礦行為繼續(xù)履行監(jiān)督管理法定職責(zé)。在案例14中，法院也做出了“確認違法+履行判決”，即確認被告貴陽市觀山湖區(qū)生態(tài)文明建設(shè)局2017年之前對清鎮(zhèn)市昕昕農(nóng)民養(yǎng)殖場未依照法律規(guī)定履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；被告貴陽市觀山湖區(qū)生態(tài)文明建設(shè)局應(yīng)繼續(xù)履行行政監(jiān)管職能，并會同相關(guān)部門一起，在三個月內(nèi)徹底解決清鎮(zhèn)市昕昕農(nóng)民養(yǎng)殖場存在的環(huán)境污染問題。

（二）訴前程序典型案例的問題分析

通過對典型案例的深入剖析，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序主要呈現(xiàn)出以下幾方面的問題：

1.未全面履行的界定過寬

未全面履行法定職責(zé)是被訴行為的一種，但是實踐中出現(xiàn)對“未全面履行法定職責(zé)”界定過寬的現(xiàn)象。由于一些不可歸責(zé)于行政機關(guān)的事由，而使得環(huán)境公共利益無法得到全面救濟，有時檢察機關(guān)認定此情形為未全面履行法定職責(zé)。由于環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)分散于不同的主管部門，有些案件可能需要多個部門之間的相互配合才能實現(xiàn)環(huán)境公共利益的圓滿救濟，在這種情況下，通過行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督更有利于問題的解決。另一方面，有時行政機關(guān)的全面履行受制于諸如氣候、季節(jié)等自然條件的約束，對未全面履行法定職責(zé)的行政機關(guān)施以過重的苛責(zé)不甚合理?！?6〕劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，載《法學(xué)》2018年第1期。

2.檢察建議的規(guī)范性不足

檢察建議是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的方式之一，是環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的啟動條件。作為公權(quán)力的行使方式，檢察建議理應(yīng)納入制度化軌道。〔17〕朱春莉：《檢察建議的實踐運用與規(guī)范》，載《人民檢察》2009年第6期。雖然試點期間《檢察院辦案規(guī)定試行》所附的《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》對檢察建議的規(guī)范性作出了規(guī)定，但是在實踐中，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議仍然存在不規(guī)范的現(xiàn)象，檢察建議的對象、內(nèi)容等方面隨意性較大。有的檢察建議內(nèi)容為行政機關(guān)如何履職提出較為具體明確的要求，如明確到罰款數(shù)額等，而有些檢察建議則比較抽象概括，僅指出行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行法定職責(zé)。對于未回復(fù)檢察建議行為是否必然承擔(dān)提起訴訟的后果，現(xiàn)有規(guī)范也未予回應(yīng)。

3.行政機關(guān)履職情況判斷標準偏于寬松

對履職的判斷標準界定的寬嚴，決定了司法機關(guān)對行政行為的審查范圍。行政機關(guān)依照檢察建議的內(nèi)容履行了法定職責(zé)的，就沒有必要進入訴訟程序、由法院救濟環(huán)境公共利益。然而，對行政機關(guān)在收到檢察建議后的履職情況應(yīng)當(dāng)適用什么樣的審查和判斷標準，在司法實踐中并不統(tǒng)一。部分案件中，檢察機關(guān)在審查判斷時，僅考慮行政機關(guān)是否按照檢察建議的內(nèi)容依法糾正或自覺履行，而不考慮環(huán)境公共利益在多大程度上因行政機關(guān)的履行行為得到救濟。這種寬泛的判斷標準，不足以發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的威懾力，難以確保行政機關(guān)履職的能動性和有效性。

4.檢察建議與訴訟請求不一致

檢察機關(guān)在訴前程序中提出的檢察建議與提起訴訟階段的訴訟請求在邏輯上一脈相承。檢察建議是訴前程序的核心，以要求行政機關(guān)自覺履職或者糾正違法行為為目的。訴訟請求是法院審理的對象和所有訴訟活動的基礎(chǔ)，是檢察機關(guān)向法院提出要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)或者糾正違法行為的請求。行政機關(guān)未自覺履行或者糾正檢察建議提出的內(nèi)容，檢察機關(guān)就會在提起訴訟階段在訴訟請求中要求法院的強制力介入。而對于檢察建議中未明確指出的問題，則不能直接提出相應(yīng)的訴訟請求。在實踐中存在檢察機關(guān)忽視訴前程序中的檢察建議與訴訟程序中的訴訟請求之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，二者不一致的情形常常發(fā)生。

四、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的銜接規(guī)則

訴前程序作用的發(fā)揮需要“提起訴訟”這一后置性程序作為保障，當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟制度的完善應(yīng)將重心落在如何銜接訴前程序與訴訟程序之上。在完善銜接規(guī)則上，可從以下幾個方面著手：

（一）行政機關(guān)不履職的判斷標準

判斷行政機關(guān)是否履職，應(yīng)當(dāng)兼采行為標準和利益標準。易言之，行政機關(guān)在訴前程序中是否履行法定職責(zé)，既要考察該機關(guān)在收到檢察建議之后的行為，也要考察公共利益是否仍然遭受損害。其中，在利益標準方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)排除不具備訴的利益的情形。當(dāng)行政機關(guān)窮盡行政執(zhí)法手段，也無法救濟公共利益的時候，檢察機關(guān)即使提起訴訟也無法使公共利益得到維護，也就不具備訴的利益。此種情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政機關(guān)的糾正情況，在訴前審查中判定行政機關(guān)已經(jīng)履行法定職責(zé)，不再提起訴訟?？傊?，若負有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)已糾正違法行為或已經(jīng)履行職責(zé)，且環(huán)境公共利益得到了救濟，則應(yīng)當(dāng)認定行政機關(guān)履行了法定職責(zé)，不再提起訴訟。當(dāng)行政機關(guān)糾正違法行為或履行職責(zé)，但公共利益仍然遭受損害且排除不具備訴的利益情況，則應(yīng)當(dāng)認定行政機關(guān)未履行法定職責(zé)，對其提起訴訟。當(dāng)行政機關(guān)未糾正違法行為或履行職責(zé)時，不再需要考慮公共利益是否仍處于受害狀態(tài)，直接判斷行政機關(guān)未履職，并對其提起訴訟。

（二）管轄方面的銜接

訴前程序設(shè)立之后，同一環(huán)境行政公益訴訟中出現(xiàn)了兩類管轄問題：一是人民檢察院對訴前程序案件的管轄，二是人民法院對于訴訟案件的管轄。兩類機關(guān)對于案件的管轄看似獨立，但當(dāng)訴前程序案件進入訴訟程序后，就會存在管轄方面的銜接問題。我國法律規(guī)定，檢察機關(guān)檢察權(quán)的行使在程序上遵循級別對應(yīng)的規(guī)則。因此在制度設(shè)計上，檢察機關(guān)對訴前程序案件的管轄，應(yīng)當(dāng)與人民法院對訴訟案件的管轄一致。首先，級別管轄與地域管轄?wèi)?yīng)當(dāng)保持一致，即一般情況下訴前程序案件由行政機關(guān)所在地基層人民檢察院管轄，進入訴訟程序的由行政機關(guān)所在地基層人民法院管轄。其次，在訴前程序案件中，上級人民檢察院指定非行政機關(guān)所在地的人民檢察院管轄的，若進入訴訟程序，由上級法院指定非行政機關(guān)所在地人民法院管轄，以防止出現(xiàn)訴訟“主客場”的現(xiàn)象。再次，當(dāng)訴前程序中出現(xiàn)管轄權(quán)轉(zhuǎn)移到上級或者下級人民檢察院管轄時，進入訴訟程序后也應(yīng)相應(yīng)地實行管轄權(quán)向上級或者向下級法院轉(zhuǎn)移。最后，涉及人民法院實行跨行政區(qū)劃集中管轄的，檢察機關(guān)可以將案件移送對應(yīng)級別的人民檢察院起訴。

（三）檢察建議的對象與被告選擇的銜接

訴前程序與訴訟程序銜接，還涉及檢察建議的對象與被告的銜接。當(dāng)同一事件中存在多個行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為時，若檢察機關(guān)只向負有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)中的部分行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，而未對其他行政機關(guān)提出糾正的檢察建議，在進入起訴時如何列明被告？對于這一問題，檢察機關(guān)既不能增加未被提起檢察建議的行政機關(guān)作為被告，也不能針對檢察建議的對象提起訴訟。理由有二：一方面，針對未被提出檢察建議的行政機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟違背了訴前程序的法定規(guī)則；另一方面，檢察機關(guān)只針對某一個或某幾個行政機關(guān)提出檢察建議，且在該事項必須由多個部門協(xié)同配合方能完成的情況下，以利益標準去衡量行政機關(guān)是否履行法定職責(zé)過于苛刻；而且，檢察機關(guān)在此種情況下亦不具備訴的利益，即使起訴也不能實現(xiàn)訴訟目的、確保環(huán)境公共利益得到有效維護。

結(jié)語

行政機關(guān)負有維護環(huán)境公共利益的法定職責(zé)，環(huán)境行政公益訴訟中的訴前程序能夠起到督促行政機關(guān)發(fā)揮自身履職的積極性和主動性的作用。但是，訴前程序作用的充分發(fā)揮，同時也依賴于訴訟程序。因此，加強訴前程序與訴訟程序銜接，對環(huán)境行政公益訴訟制度進行完善非常重要。具體而言，可從行政機關(guān)不履職的判斷標準、訴前程序管轄與訴訟程序管轄的銜接、檢察建議的對象與被告選擇的銜接、檢察建議內(nèi)容與訴訟請求的銜接等方面對訴前程序與訴訟程序的銜接規(guī)則進行細化。這將有助于行政機關(guān)在訴前程序中發(fā)揮自覺履職的能動性和有效性，也有助于實現(xiàn)環(huán)境公共利益的有力救濟。