索賠與問責：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設計的兩難選擇

張梓太 程飛鴻*

引言

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）規(guī)定：“省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟?！睋?jù)此，《方案》賦予了省市兩級政府和其他行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權。但是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點期間（2015-2017），各地解決的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件僅為23件?！?〕張梓太、席悅：《生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機制分析與重構》，載《江淮論壇》2018年第6期。相比之下，截至2018年1月，全國檢察機關立案辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領域公益訴訟案件6335件。〔2〕徐日丹、閆晶晶：《最高檢召開新聞發(fā)布會通報檢察公益訴訟案件辦理情況》，最高人民檢察院網(wǎng)，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368643.shtml，2019年1月10日訪問。這種強烈的對比讓人們不得不思考是何種原因?qū)е抡姓C關消極提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴。與索賠機制相對的還有對黨政領導干部的生態(tài)環(huán)境行政問責機制，這一制度是否抑制了政府行政機關的索賠積極性？由此看來，探尋政府行政機關在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中面對索賠選擇的困境并對其加以消解，就成了深化推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的應有之意。

一、生態(tài)環(huán)境損害索賠與問責的應然邏輯

（一）政府行政機關生態(tài)環(huán)境損害索賠權的正當性分析

生態(tài)環(huán)境是典型的社會公眾財產(chǎn)，這種社會公共性使得一般私主體不能主張生態(tài)環(huán)境損害的賠償請求權。不僅如此，在生態(tài)環(huán)境受到損害后，索賠主體以及相關的配套制度也長期缺失。這種法理與制度的雙重缺位，使得生態(tài)環(huán)境保護陷入了一種“企業(yè)污染、政府買單”的困局，〔3〕高敬：《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關負責人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案〉》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-12/17/c_1122124266.htm，2019年1月10日訪問。而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的產(chǎn)生正是回應了此種現(xiàn)實需求。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的原先構想中，制度設計者試圖借鑒民法中的物權制度，為生態(tài)環(huán)境尋找一個“具有直接利害關系”的主體，并且憑借這種“直接利害關系”延伸發(fā)展出生態(tài)環(huán)境救濟的法理正當性。因此，這種制度構想的關鍵就落在找到符合條件的“直接利害關系”主體上，而自然資源國家所有權制度當然就首先跳入制度設計者的視野中。我國的憲法和物權法規(guī)定了自然資源國家和集體的雙軌制所有權。根據(jù)物權理論,當所有權受到侵害時,所有權人當然可以主張侵害排除或者損害賠償?；谶@種邏輯,不少學者認為國家索賠訴訟實際上是基于民事物權訴訟的“環(huán)境私益訴訟”〔4〕最高人民法院環(huán)境資源審判庭編：《最高人民法院關于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第27頁?；蛘哒f“環(huán)境國益訴訟”,而非“環(huán)境公益訴訟”?！?〕肖建國：《利益交錯中的環(huán)境公益訴訟原理》, 載《中國人民大學學報》2016年第2期。

但是，自然資源國家所有權的私法屬性一直飽受質(zhì)疑。有學者主張，這種所謂的國家所有權并非是一種國家權利，而應當是一種國家義務，即國家保護公民環(huán)境權利和增進社會公共福祉的義務?！?〕張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權與監(jiān)管權的適用關系辨析》，載《法學論壇》2017年第5期。筆者認為這種觀點具有相當程度的合理性，因為自然資源的國家所有權制度的設置并非一時興起，而是基于一種對于私主體的不信賴。例如眾所周知的“公地悲劇”的理論，其理論預設前提就是私主體擁有了自然資源，但是私主體具有的天然逐利性最終損害了公共利益。所以，對自然資源設置國家所有權的根本原因并非在于國家享有一種物上所有權，而是在于自然資源不能交遞到私主體的手中。況且，生態(tài)環(huán)境是社會公眾共有，屬于公眾公用物。這樣一種被全人類共有的“物”，是否還能繼續(xù)沿用基于個人權利的物權制度，有待商榷。

以自然資源國家所有權為核心的理論還存在一個重大的理論缺漏。如前所述，生態(tài)環(huán)境是自然資源的上位概念，生態(tài)環(huán)境可以涵攝自然資源，但自然資源卻不能對生態(tài)環(huán)境進行反向涵攝。換言之，自然資源具備國家所有權屬性并不能順延成生態(tài)環(huán)境也具有國家所有權屬性。例如，大氣就是一種沒有被“國有化”的生態(tài)環(huán)境，該如何解釋國家對向大氣排污的企業(yè)收取排污費，或者對排污企業(yè)索賠的正當性呢？因此，政府行政機關生態(tài)環(huán)境損害索賠正當性的法律基礎就還需進一步從別處尋找。

正是基于前述的理論困境，人們試圖以“環(huán)境權”這一方式突破民法的桎梏，對生態(tài)環(huán)境提供一種全新的權利本源和法理基礎的論證，所以環(huán)境權是一種對于傳統(tǒng)民事法律制度在環(huán)境保護上的局限的應然訴求。更為重要的是，環(huán)境權也具有基本人權的屬性，這也是不少學者一直呼吁環(huán)境權入憲的理論基礎，從這個意義上而言，國家有義務對公民提供更為充分的保障。因此，當面臨生態(tài)環(huán)境問題時，國家為了維護公民基本人權，就有義務對生態(tài)環(huán)境問題進行管理、保護和救濟；與這一義務相對，國家在履行了生態(tài)環(huán)境管理、保護和救濟的義務后，當然也能享有生態(tài)環(huán)境的損害賠償請求權。

由此可見，行政機關的生態(tài)環(huán)境損害索賠權的正當性來源即是環(huán)境權。因為其索賠權的權源來自于所有公民環(huán)境權的集合，所以政府作為所有公民的代表只能代表全體公民進行索賠請求，而不可任意處分索賠權。換言之，政府只是公民環(huán)境權的“代言人”，而非“所有人”。正是因為受制于政府不能任意處分生態(tài)環(huán)境損害索賠權這一前提，制度設計者才配套設計了生態(tài)環(huán)境行政問責機制，以期對行政機關行使索賠權作出有效監(jiān)督。

（二）對行政機關生態(tài)環(huán)境行政問責的合理性論證

2014年修訂的《環(huán)境保護法》對政府和企事業(yè)單位的生態(tài)環(huán)境責任作了嚴格且細致的要求。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》（以下簡稱《生態(tài)環(huán)境行政問責辦法》）又對黨政領導干部的生態(tài)環(huán)境評估考核和責任追究制度作了進一步規(guī)定。結合從2016年起全國掀起的環(huán)保督查風暴，這些都對生態(tài)環(huán)境行政問責制度的合理性提出了論證要求。

對行政機關的生態(tài)環(huán)境行政問責的合理性分析，可以從法律邏輯、生態(tài)文明建設和黨內(nèi)建設三個層面加以論證：

就法理邏輯而言，生態(tài)環(huán)境行政問責是對公民環(huán)境權的關鍵保障。按照《社會契約論》的論述，政府是所有公民讓渡一部分權利后所形成的集合，是公民部分權利的“管理者”與“代言人”。行政機關行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權的正當性在于政府是所有公民環(huán)境權的代言人。由于生態(tài)環(huán)境損害的受害主體范圍廣大且不特定，以政府作為其代表行使索賠權是一個合理且高效的舉措。正是基于此種考量，必須對行政機關行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權進行監(jiān)督，以期能夠預防行政機關消極行使權利和追究其消極履行索賠權的責任。

就生態(tài)文明建設而言，生態(tài)環(huán)境行政問責是生態(tài)文明建設的必然要求。我國工業(yè)化和城市化的進程長期處于一種粗放式經(jīng)濟增長模式的框架下。雖然近年來國家和政府大力整治和改進這一增長模式，并試圖調(diào)整經(jīng)濟結構實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，但是這種“以資源換增長”的模式仍然存在。不僅如此，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾也始終沒有得到妥善的解決。為了追求經(jīng)濟發(fā)展，一些地方政府和官員會割裂對待經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，導致兩者之間的矛盾愈發(fā)不可調(diào)節(jié)。因此，必須從長遠出發(fā)，以發(fā)展的眼光看問題。在這樣的背景下，生態(tài)環(huán)境行政問責的重要性和緊迫性就得以進一步顯現(xiàn)。

就黨內(nèi)建設而言，生態(tài)環(huán)境行政問責是約束黨員領導干部的重要因素。合理的制度安排可以積極引導黨政領導干部，產(chǎn)生正面效應；反之，不合理的制度安排會消極引導，產(chǎn)生負面效應?！?〕蔣洪強等：《建立完善生態(tài)環(huán)境績效評價考核與問責制度》，載《環(huán)境保護科學》2015年第11期。傳統(tǒng)的以GDP為核心的政績考核制度是符合當時時代背景和國情需要的。這種模式極大地調(diào)動了政府、企業(yè)和民眾發(fā)展經(jīng)濟，促進生產(chǎn)，加快城市化和工業(yè)化的積極性，實現(xiàn)了中國式的快速崛起。但是，隨著社會主要矛盾的轉變，這種唯GDP的增長模式已經(jīng)不能適應當下中國的社會發(fā)展。因此，必須轉變既往的政績評價考核體系，建立與完善生態(tài)環(huán)境行政問責制度，從根本上確保黨政領導干部政績觀的改變，以此推動經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變。真正把生態(tài)文明建設落實到各個層面、各個領域。

由此可見，建立健全生態(tài)環(huán)境行政問責制度，不僅是當下中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉型升級和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善優(yōu)化的迫切需要，更是生態(tài)文明建設的根本價值訴求。在此基礎上，生態(tài)環(huán)境行政問責制度也對進一步完善國家生態(tài)環(huán)境治理體系和促進環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要的制度保障作用。

二、生態(tài)環(huán)境損害索賠與問責的兩難選擇

（一）生態(tài)環(huán)境行政問責事由和特征

1.生態(tài)環(huán)境行政問責事由

生態(tài)環(huán)境行政問責的事由主要集中在《生態(tài)環(huán)境行政問責辦法》的第5條至第8條，基本囊括了行政機關從事前決策預防到事中監(jiān)督檢查再至事后處理修復的全過程。

以問責的事由為劃分依據(jù)，可以分為如下四類：第一類即決策、審批和文件制定不科學甚至違法類，如貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴重后果的；作出的決策嚴重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃的；制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；批準開發(fā)利用規(guī)劃或者進行項目審批（核準）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的。第二類即消極履職類，如地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護協(xié)作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的；本地區(qū)發(fā)生主要領導成員職責范圍內(nèi)的嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災害）事件處置不力的；對公益訴訟裁決和資源環(huán)境保護督察整改要求執(zhí)行不力的。第三類即故意違法類，如指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設項目審批（核準）、建設或者投產(chǎn)（使用）的；對分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的。第四類即違法干預類，如限制、干擾、阻礙生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管執(zhí)法工作的；干預司法活動，插手生態(tài)環(huán)境和資源方面具體司法案件處理的；干預、插手建設項目，致使不符合生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設項目得以審批（核準）、建設或者投產(chǎn)（使用）的；指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)的。

在前述分類基礎上，針對具體追究責任主體的不同，可以進行進一步的界分，以更為清晰地看出針對不同級別和職務權限黨政領導干部的問責事由演變脈絡（見表1）。

表1 對不同級別黨政領導干部的問責事由

通過上述對《生態(tài)環(huán)境行政問責辦法》的縱橫雙向梳理，可以總結出生態(tài)環(huán)境行政問責事由的兩大特征：

首先，生態(tài)環(huán)境行政問責事由在對行政行為的處理上，不僅包括違法行政行為，也包括消極履職行為。

其次，在問責主體上，對地方黨政主要領導成員的問責集中在宏觀決策層面，對各級別有關部門的領導成員問責集中在微觀執(zhí)行層面。

但是，對于生態(tài)環(huán)境行政問責事由的梳理尚不能展現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政問責制度的全貌，還需對其特征進行分析。

2.生態(tài)環(huán)境行政問責的特征

第一，生態(tài)環(huán)境行政問責的基層效應。根據(jù)原環(huán)保部對于首輪環(huán)保督察的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，首輪環(huán)保督察約談黨政領導干部18448人，問責18199人。在這18199人中，處級以上875人，占比5%左右；科級干部6386人，占比35%；其他人員包括村委干部等10938人，占比達到60%?！?〕丁瑤瑤：《首輪中央環(huán)保督察全面收官》，載《環(huán)境經(jīng)濟》2018年第2期。這一數(shù)據(jù)明顯地顯示了生態(tài)環(huán)境行政問責的基層效應，這一效應表現(xiàn)在對黨政領導干部微觀層面具體環(huán)境行政行為的追責上，在一些較大的環(huán)境決策或重大環(huán)境規(guī)劃方面，問題相對較少。這是因為，生態(tài)環(huán)境損害事件大多發(fā)生在基層，很多都是群眾身邊舉報的問題，而宏觀決策一般都配套了完善公開的決策機制。

第二，生態(tài)環(huán)境行政問責的波及效應。為了更好地展示波及效應，筆者以2016年11月26日至12月26日中央第三環(huán)保督察組對湖北省環(huán)保督查情況為樣本作了系統(tǒng)梳理（見表 2）。〔9〕中共湖北省委、湖北省人民政府：《湖北省通報中央環(huán)境保護督察移交生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題問責情況》，荊楚網(wǎng)，http://news.cnhubei.com/xw/zw/201803/t4091936.shtml， 2019年1月10日訪問。

表2 2016年11月26日至12月26日湖北省生態(tài)環(huán)境行政問責情況

續(xù)表

上述表格共計18個典型案例，其中一共涉及52個部門和公司，平均每起案例牽涉2.9個。在湖北省的此次督察中共計問責221人，平均每起案例問責12.3人。由此可見生態(tài)環(huán)境損害賠償問責波及面之廣。

其中緣由，筆者認為可以主要歸結為兩點：首先，生態(tài)環(huán)境問題的無邊界性。不少生態(tài)環(huán)境問題并不局限在某一行政區(qū)劃內(nèi)，極有可能涉及多個行政區(qū)域。例如，某一河段存在環(huán)境問題，該河段流經(jīng)區(qū)域的政府機關和部門就都有被問責的可能。正是生態(tài)環(huán)境損害事件的這一特點，導致在生態(tài)環(huán)境行政問責時常常會涉及多個政府機關和部門。其次，環(huán)境相關部門間環(huán)境法律責任不明確。換言之，各部門間任務不明確，職責邊界清晰度低。這就容易造成一個環(huán)境問題很多部門都有職責管轄，無論這些部門管或是不管，當生態(tài)環(huán)境損害問題發(fā)生后，他們都會被牽扯其中。

第三，生態(tài)環(huán)境行政問責的嚴厲效應。嚴厲效應可以分為兩點：首先是處罰的嚴重性。再以湖北省為例，在上文的生態(tài)環(huán)境問責中，給予黨紀處分97人次（其中撤職3人），政紀處分101人次（其中行政降級以上10人），組織處理36人次（其中免職9人）,移送司法機關處理8人。而在全國范圍內(nèi)，首輪環(huán)境督察更是立案偵查1518起，拘留1527人。由此看來，生態(tài)環(huán)境行政問責處罰是非常嚴厲的。其次是問責的終身性?！渡鷳B(tài)環(huán)境行政問責辦法》規(guī)定了黨政領導干部生態(tài)環(huán)境終身問責制。這主要是因為現(xiàn)階段出現(xiàn)的很多環(huán)境問題不少都與政府行政機關有關。有的是黨政領導干部為了追求其在任期間的政績，不顧經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的規(guī)律，盲目地追求經(jīng)濟增速；有的是政企之間的利益勾結；有的是純粹的決策失誤或者行政失職?！?0〕常紀文：《黨政同責、一崗雙責、失職追責：環(huán)境保護的重大體制、制度和機制創(chuàng)新——〈黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)〉之解讀》，載《環(huán)境保護》第2015年第4期。于此種種，不一而足。所以，以終身制為追責時限要求，不僅對黨政領導干部任期內(nèi)的行為進行了約束，還延伸至其任期后，可以使他們在任期內(nèi)對于涉環(huán)境的決策和舉措慎之又慎。最后，波及效應亦對嚴厲效應推波助瀾，造成一種“聞責色變”的現(xiàn)象。

（二）生態(tài)環(huán)境行政問責的事由和特征演進的兩難選擇

結合前述對生態(tài)環(huán)境行政問責的事由及其特征的論證比較，我們已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境行政問責制度有了一個大致了解。但是，僅限于此還遠遠不夠，如欲深刻挖掘政府行政機關在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的困境，還需以政府行政機關的視角，從生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)端到生態(tài)環(huán)境問責為止進行制度運行推演。具體的制度運行推演流程如圖1所示：

圖1 “生態(tài)環(huán)境損害索賠-問責”制度推演圖

該圖以前述的問責事由及其特征為邏輯基礎，較為清晰地展現(xiàn)了政府行政機關從生態(tài)環(huán)境事件發(fā)生后的制度演進路線。對于其中一些問題還需進一步做下列說明：

首先，政府行政機關在選擇索賠時存在兩難困境。以政府行政機關要求索賠為例，由于政府行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，故不存在消極履職的可能。但有時政府行政機關自身卻可能存在環(huán)境行政違法行為。在其明知存在或可能存在環(huán)境行政違法事實的前提下，又要求其對自己違法行為提起訴訟并要求獲得賠償，不符合一般常理；更何況在生態(tài)環(huán)境損害索賠后相關政府還可能面臨被問責的處罰?；诖朔N分析，在生態(tài)環(huán)境事件發(fā)生后，政府可能會考慮消極索賠，但是在消極索賠的情況下，政府行政機關卻又可能因行政不作為走向另一條被問責的道路。于是，從整個制度演進的流程來看，除非政府行政機關對生態(tài)環(huán)境事件無任何責任，無論其積極或消極地處理索賠事宜，都有可能走向被問責的方向。

其次，政府行政機關消極索賠與被問責間存在邏輯關聯(lián)。第一，生態(tài)環(huán)境損害索賠權應當被明確界定為一種法定的不能任意處分的公權力。索賠本身作為明確的行政履職行為，怠于索賠或索賠不力將面臨法律問責，即對于單位而言可能被檢察機關提起行政公益訴訟，對于黨政領導而言可能面臨瀆職的公訴。第二，退一步言之，即使將生態(tài)環(huán)境損害賠償理解為一般意義上的民事賠償，索賠主體的索賠權仍然不可以像私權一樣隨意處分。這主要是因為政府被賦予的生態(tài)環(huán)境損害索賠權是基于全體公民的環(huán)境權，是一種公共性的權利。政府作為全體公民意志的代表，享有這一環(huán)境權的代表資格而無處分資格。從這個角度來看，消極地行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權即使不能被算作行政不作為，但從其消極行使全體公民賦予的權利而造成環(huán)境損害得不到救濟的角度進行考量，行政機關及相關責任人仍然不能擺脫問責。

再次，政府行政機關在兩難困境中更傾向于消極索賠。第一，制度設計并非是政府行政機關選擇消極索賠的原因。從“生態(tài)環(huán)境損害索賠-問責”制度推演圖中可以較為直觀地看到，以圖表分析的視角，無論是選擇積極索賠亦或是消極索賠，其所面臨被問責的概率都是相當?shù)摹！?1〕筆者在此處需要補充說明一點的是，在考慮政府選擇“積極”還是“消極”索賠時，應當將“消極索賠”中的“無違法事實+消極履職”項予以剔除。這是因為，在此種情形下，政府行政機關沒有任何責任，“積極索賠”是最符合其利益的；但是由于其在工作中因疏忽大意沒有注意到損害事實的發(fā)生，因此選擇了“消極索賠”的路徑，此時其并無決策層面的意圖。第二，生態(tài)環(huán)境行政問責的特征影響了索賠路徑的選擇。如前文所述，由于生態(tài)環(huán)境行政問責具有基層效應、波及效應和嚴厲效應，因此對于一些最基層的環(huán)境問題，索賠權力機關未必能夠及時知悉，所以導致不少政府行政機關消極履職，選擇了消極索賠。不僅如此，即使政府行政機關選擇積極索賠后，還可能被波及到自身并被嚴厲問責。鑒于生態(tài)環(huán)境行政問責的波及之大及嚴厲之重，這種“出力不討好”的心態(tài)也對政府行政機關的決策產(chǎn)生重要影響。

最后，生態(tài)環(huán)境行政問責終身制加劇了索賠兩難的困境。由于問責終身制的存在，使得黨政領導干部在其任期內(nèi)和其卸任后都有被問責的可能。因此，他們在任期間作出宏觀決策或者微觀操作時會更為慎重。不僅如此，當發(fā)生生態(tài)環(huán)境事件后，黨政領導干部更傾向選擇“風險”較小的方式。而在前述論證中，筆者已然得出當政府行政機關選擇消極索賠時對其更有利的結論。因此，政府行政機關在面對強有力的“督察問責風暴”時，其選擇就變得不言自明。

綜上所述，政府行政機關在面對生態(tài)環(huán)境損害賠償時，會面臨積極索賠與消極索賠的兩難困境。但在生態(tài)環(huán)境問責的特征影響下，兩難困境中的天平往往會倒向消極索賠一方。既然生態(tài)環(huán)境行政問責基層效應一時無法消解，〔12〕這是因為，環(huán)保督察的問題大多都根據(jù)基層群眾舉報發(fā)現(xiàn)的。發(fā)動基層群眾以對環(huán)境問題進行監(jiān)督，是環(huán)保督查的一大利器。如何破解波及效應和嚴厲效應即成為打破天平平衡，促進政府行政機關選擇積極索賠的關鍵一環(huán)。

三、破解索賠與問責兩難的進路

（一）依法問責化解波及效應

如前文所述，造成生態(tài)環(huán)境行政問責波及效應的原因主要是生態(tài)環(huán)境問題的無邊界性和相關環(huán)境部門間環(huán)境法律責任不明確。但是生態(tài)環(huán)境問題的無邊界性不能被人類意志所調(diào)整，因此消解生態(tài)環(huán)境行政問責波及效應的關鍵只能落在明晰環(huán)境相關部門的法律責任上。要解決這一難題，必須圍繞以下兩點展開：

1.建立健全生態(tài)環(huán)境行政問責法律制度。雖然現(xiàn)有的《生態(tài)環(huán)境行政問責辦法》以黨內(nèi)法規(guī)的方式對領導干部的生態(tài)環(huán)境行政問責事項進行了規(guī)定，但是這種規(guī)定既缺乏嚴密的法律邏輯和體系，又缺乏制度約束，是造成生態(tài)環(huán)境問責波及效應的根源。在依法治國的當下，以法律手段進行問責，不僅可以明確問責的范圍，還確立了界限分明的問責標準，使被問責人“心中有數(shù)”。除此之外，建立健全生態(tài)環(huán)境行政問責法律制度，也可賦予問責救濟機制實體性內(nèi)容和程序性內(nèi)容，以提供全面的問責救濟途徑。

有鑒于此，筆者認為在法律制度設計的總體方向上應當采取如下措施：首先，在《環(huán)境保護法》中明確生態(tài)環(huán)境行政問責的相關制度，對一些原則性、基礎性的問題作出規(guī)定；其次，制定一部《行政問責法》或者對《行政訴訟法》《行政處罰法》等法律進行修改，在其中對生態(tài)環(huán)境行政問責作出專門、系統(tǒng)的規(guī)定，提高生態(tài)環(huán)境行政問責制度的法律層級和可操作性。

在具體內(nèi)容上應包括如下方面：第一，明確問責主體。明確問責主體是生態(tài)環(huán)境行政問責的前提，也是防止任意擴大問責范圍，化解波及效應的保證。與此同時，問責主體也應堅持多元化。這是因為環(huán)境問題往往較為復雜，常常牽涉多個部門。所以應當在明確問責主體的同時，以多元的問責主體作依托。

第二，明確問責標準。明確的問責標準是生態(tài)環(huán)境行政問責制度公平的保證。不僅如此，對于多元主體的問責，如何確保異體同則是關鍵。立法中應當依據(jù)不同情形對問責的各項標準進行審慎合理規(guī)定，使問責工作有明確的依據(jù)。

第三，明確問責程序。問責程序是整個生態(tài)環(huán)境問責法律制度的核心。明確問責程序一方面能夠減少生態(tài)環(huán)境行政問責制度運行中存在的隨機性和不確定性，一方面也能夠保障被問責主體的權利。所以，在生態(tài)環(huán)境問責程序的明確過程中，不僅要設計出一整套符合行政問責流程的制度，也要注重對被問責主體的救濟。具體而言，程序設定應分為立案、調(diào)查、通知、執(zhí)行、救濟五個階段，并輔以回避、申辯等配套措施。〔13〕李璐瑤：《對完善我國政府環(huán)境問責制的探討》，中共中央黨校2017年碩士學位論文，第27頁。

2.依法厘清政府行政機關生態(tài)環(huán)境法律責任?；谇拔牡恼撌龊蛿?shù)據(jù)分析，不少被問責主體之所以被問責，其中一個重要原因即是政府行政機關的生態(tài)環(huán)境法律責任界限模糊。誠然，這其中有環(huán)境事件本身的特點所導致的原因，但也不能否認，不少基層環(huán)保工作人員對自身應當履行的環(huán)保工作職能認識不清、政府之間的職責劃分有重疊或空白。

因此，務必要全面厘清每一級環(huán)保部門和每一個工作崗位對應的環(huán)保職責。對此，筆者認為應從四個方面著手：首先，《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《土地污染防治法》等環(huán)保法律法規(guī)賦予的職責；其次，《森林法》《水法》等自然資源類法律法規(guī)賦予的職責；再次，像《方案》這樣國家賦予的工作職責；最后，地方政府的行政規(guī)章和工作任務。不僅如此，在環(huán)保機關的系統(tǒng)內(nèi)，也要從縱橫兩個維度明確劃分環(huán)保職責，將每一個職責落到具體的對應的工作人員上，盡力做到環(huán)保工作不缺位、不越位、不錯位?！?4〕但家文：《環(huán)境執(zhí)法者如何做到盡職免責》，載《中國環(huán)境監(jiān)察》2016年第8期。

（二）適度問責緩和嚴厲效應

首先，需要明確的是適度問責并不能等同于變相免責、減責。從制度設計的角度而言，對有相關責任的黨政領導干部采取嚴厲的法律措施，并以生態(tài)環(huán)境行政問責終身制為時限進行追究無可厚非。因此，筆者認為不能對嚴厲效應進行“消解”，而應“緩和”嚴厲效應。只有保持適當?shù)膰绤栃庞欣诃h(huán)境保護工作的展開。

不僅如此，“緩和”嚴厲效應的一個更重要的原因在于行政權的有限性。行政法是典型的公法，其最基本的原則即合法性原則。依法行政首要一點就是權限合法，所謂“法無授權即禁止”就是這個道理。環(huán)保行政承延了行政權的有限性，因此其功能亦是有限的。正如警察的存在并不能消滅犯罪，環(huán)保行政的存在也不可能完全杜絕環(huán)境污染、生態(tài)破壞和生態(tài)環(huán)境損害。所以，環(huán)保行政功能的有限性決定了生態(tài)環(huán)境行政問責的有限性。換言之，生態(tài)環(huán)境行政問責的邊界應當適度而不能盲目擴張。

從前文可以自然而然地得出這樣的觀點，即生態(tài)環(huán)境行政問責應當具有適當?shù)臉藴?。這一點在前文已有相關論述，不過前文主要從立法內(nèi)容的層面，建議明確問責標準，但是僅有明確的問責標準還遠遠不夠。實踐操作中，生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生始終伴隨著當?shù)厝罕姷摹胺序v民意”，因此生態(tài)環(huán)境行政問責也就變成一種“發(fā)泄民憤”“疏導民怨”的渠道和手段。但是，如果僅把問責當成一種疏導“民怨”“民憤”的手段，那只能“享一時之快”。因為被民意綁架的問責標準即是沒有標準，無標準的問責只能使得環(huán)保相關人員人人自危，無心專注本職工作，進而陷入惡性循環(huán)。環(huán)保是高危行業(yè)，不能僅依靠情懷留住人，要依靠制度激勵人、保護人、吸引人，這樣才能將人才優(yōu)勢轉化為環(huán)保優(yōu)勢。因此，生態(tài)環(huán)境行政問責的標準也應適當和明確。只有這樣，才能做到適度問責并真正緩和生態(tài)環(huán)境行政的嚴厲效應。

（三）完善問責推動積極索賠

首先，出臺生態(tài)環(huán)境行政問責的免責規(guī)定。在前文，筆者已經(jīng)提到了明確問責標準的重要性。但明確的問責標準不僅給予問責以依據(jù)，也給予了盡職免責以憑證。通過出臺生態(tài)環(huán)境行政問責的免責規(guī)定，可以使得那些盡職的環(huán)保工作人員免于處罰，這也是保證問責制度公平正義的基礎。當然，出臺免責的規(guī)定，還需要紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督等部門的大力配合。在出現(xiàn)因不可抗力因素引起的生態(tài)環(huán)境問題時，問責監(jiān)督部門要客觀地對環(huán)保部門及其工作人員作出履職盡責的公允評價，公正地對待和處理環(huán)保工作人員的工作失誤，最大限度地保護和調(diào)動環(huán)保工作人員的工作積極性和主動性。

其次，完善生態(tài)環(huán)境行政問責的救濟機制。任何一個制度的設計都不是完美的，必須輔以救濟機制予以適時的糾偏。我國當下的生態(tài)環(huán)境行政問責制度亟需完善。從問責主體的角度，可以從兩個方面出發(fā)。第一，針對一般環(huán)保工作人員問責后的救濟?，F(xiàn)階段我國公務員面臨行政問責的救濟途徑主要還是在行政機關內(nèi)部。但這一救濟方式的時間過長，因此需要對救濟時長予以限定。第二，針對黨政領導干部問責后的救濟。誠然，黨政領導干部的問責對于警示其他公務人員有著更為顯著的作用，但也會造成人才的流失。況且生態(tài)環(huán)境行政問責的基層效應也決定了不少案件實際上與領導干部并無直接聯(lián)系，那么在此種情況下發(fā)生生態(tài)環(huán)境事件，黨政領導干部引咎辭職是否就顯得矯枉過正了呢？因此，需要針對不同的問責對象，規(guī)定不同的救濟方式，區(qū)別處理?！?5〕張思琪：《突發(fā)環(huán)境事件行政問責制度研究》，中南林業(yè)科技大學2018年碩士學位論文，第35頁。

最后，允許通過積極索賠和磋商等方式，減輕或免除對黨政領導干部的問責。在前文的論述中，筆者已經(jīng)得出這樣的結論，即必須打破既有的兩難困境，并使天平的方向向“積極索賠”傾斜。因此，除了消解生態(tài)環(huán)境問責的波及效應和嚴厲效應外，還必須激勵黨政領導干部積極索賠，對采取積極索賠和磋商并取得生態(tài)環(huán)境損害及時修復成果的，應當允許將功補過，減輕或免除法律責任和政治責任。