索賠與問(wèn)責(zé)：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)的兩難選擇

張梓太 程飛鴻*

引言

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）規(guī)定：“省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。”據(jù)此，《方案》賦予了省市兩級(jí)政府和其他行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)。但是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)期間（2015-2017），各地解決的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件僅為23件?！?〕張梓太、席悅：《生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制分析與重構(gòu)》，載《江淮論壇》2018年第6期。相比之下，截至2018年1月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件6335件?！?〕徐日丹、閆晶晶：《最高檢召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)檢察公益訴訟案件辦理情況》，最高人民檢察院網(wǎng)，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368643.shtml，2019年1月10日訪問(wèn)。這種強(qiáng)烈的對(duì)比讓人們不得不思考是何種原因?qū)е抡姓C(jī)關(guān)消極提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴。與索賠機(jī)制相對(duì)的還有對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，這一制度是否抑制了政府行政機(jī)關(guān)的索賠積極性？由此看來(lái)，探尋政府行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中面對(duì)索賠選擇的困境并對(duì)其加以消解，就成了深化推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的應(yīng)有之意。

一、生態(tài)環(huán)境損害索賠與問(wèn)責(zé)的應(yīng)然邏輯

（一）政府行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的正當(dāng)性分析

生態(tài)環(huán)境是典型的社會(huì)公眾財(cái)產(chǎn)，這種社會(huì)公共性使得一般私主體不能主張生態(tài)環(huán)境損害的賠償請(qǐng)求權(quán)。不僅如此，在生態(tài)環(huán)境受到損害后，索賠主體以及相關(guān)的配套制度也長(zhǎng)期缺失。這種法理與制度的雙重缺位，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入了一種“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”的困局，〔3〕高敬：《破解“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-12/17/c_1122124266.htm，2019年1月10日訪問(wèn)。而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的產(chǎn)生正是回應(yīng)了此種現(xiàn)實(shí)需求。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的原先構(gòu)想中，制度設(shè)計(jì)者試圖借鑒民法中的物權(quán)制度，為生態(tài)環(huán)境尋找一個(gè)“具有直接利害關(guān)系”的主體，并且憑借這種“直接利害關(guān)系”延伸發(fā)展出生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的法理正當(dāng)性。因此，這種制度構(gòu)想的關(guān)鍵就落在找到符合條件的“直接利害關(guān)系”主體上，而自然資源國(guó)家所有權(quán)制度當(dāng)然就首先跳入制度設(shè)計(jì)者的視野中。我國(guó)的憲法和物權(quán)法規(guī)定了自然資源國(guó)家和集體的雙軌制所有權(quán)。根據(jù)物權(quán)理論,當(dāng)所有權(quán)受到侵害時(shí),所有權(quán)人當(dāng)然可以主張侵害排除或者損害賠償?；谶@種邏輯,不少學(xué)者認(rèn)為國(guó)家索賠訴訟實(shí)際上是基于民事物權(quán)訴訟的“環(huán)境私益訴訟”〔4〕最高人民法院環(huán)境資源審判庭編：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第27頁(yè)?；蛘哒f(shuō)“環(huán)境國(guó)益訴訟”,而非“環(huán)境公益訴訟”?！?〕肖建國(guó)：《利益交錯(cuò)中的環(huán)境公益訴訟原理》, 載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

但是，自然資源國(guó)家所有權(quán)的私法屬性一直飽受質(zhì)疑。有學(xué)者主張，這種所謂的國(guó)家所有權(quán)并非是一種國(guó)家權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)是一種國(guó)家義務(wù)，即國(guó)家保護(hù)公民環(huán)境權(quán)利和增進(jìn)社會(huì)公共福祉的義務(wù)。〔6〕張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》，載《法學(xué)論壇》2017年第5期。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)具有相當(dāng)程度的合理性，因?yàn)樽匀毁Y源的國(guó)家所有權(quán)制度的設(shè)置并非一時(shí)興起，而是基于一種對(duì)于私主體的不信賴。例如眾所周知的“公地悲劇”的理論，其理論預(yù)設(shè)前提就是私主體擁有了自然資源，但是私主體具有的天然逐利性最終損害了公共利益。所以，對(duì)自然資源設(shè)置國(guó)家所有權(quán)的根本原因并非在于國(guó)家享有一種物上所有權(quán)，而是在于自然資源不能交遞到私主體的手中。況且，生態(tài)環(huán)境是社會(huì)公眾共有，屬于公眾公用物。這樣一種被全人類(lèi)共有的“物”，是否還能繼續(xù)沿用基于個(gè)人權(quán)利的物權(quán)制度，有待商榷。

以自然資源國(guó)家所有權(quán)為核心的理論還存在一個(gè)重大的理論缺漏。如前所述，生態(tài)環(huán)境是自然資源的上位概念，生態(tài)環(huán)境可以涵攝自然資源，但自然資源卻不能對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行反向涵攝。換言之，自然資源具備國(guó)家所有權(quán)屬性并不能順延成生態(tài)環(huán)境也具有國(guó)家所有權(quán)屬性。例如，大氣就是一種沒(méi)有被“國(guó)有化”的生態(tài)環(huán)境，該如何解釋國(guó)家對(duì)向大氣排污的企業(yè)收取排污費(fèi)，或者對(duì)排污企業(yè)索賠的正當(dāng)性呢？因此，政府行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境損害索賠正當(dāng)性的法律基礎(chǔ)就還需進(jìn)一步從別處尋找。

正是基于前述的理論困境，人們?cè)噲D以“環(huán)境權(quán)”這一方式突破民法的桎梏，對(duì)生態(tài)環(huán)境提供一種全新的權(quán)利本源和法理基礎(chǔ)的論證，所以環(huán)境權(quán)是一種對(duì)于傳統(tǒng)民事法律制度在環(huán)境保護(hù)上的局限的應(yīng)然訴求。更為重要的是，環(huán)境權(quán)也具有基本人權(quán)的屬性，這也是不少學(xué)者一直呼吁環(huán)境權(quán)入憲的理論基礎(chǔ)，從這個(gè)意義上而言，國(guó)家有義務(wù)對(duì)公民提供更為充分的保障。因此，當(dāng)面臨生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，國(guó)家為了維護(hù)公民基本人權(quán)，就有義務(wù)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行管理、保護(hù)和救濟(jì)；與這一義務(wù)相對(duì)，國(guó)家在履行了生態(tài)環(huán)境管理、保護(hù)和救濟(jì)的義務(wù)后，當(dāng)然也能享有生態(tài)環(huán)境的損害賠償請(qǐng)求權(quán)。

由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的正當(dāng)性來(lái)源即是環(huán)境權(quán)。因?yàn)槠渌髻r權(quán)的權(quán)源來(lái)自于所有公民環(huán)境權(quán)的集合，所以政府作為所有公民的代表只能代表全體公民進(jìn)行索賠請(qǐng)求，而不可任意處分索賠權(quán)。換言之，政府只是公民環(huán)境權(quán)的“代言人”，而非“所有人”。正是因?yàn)槭苤朴谡荒苋我馓幏稚鷳B(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)這一前提，制度設(shè)計(jì)者才配套設(shè)計(jì)了生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，以期對(duì)行政機(jī)關(guān)行使索賠權(quán)作出有效監(jiān)督。

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的合理性論證

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府和企事業(yè)單位的生態(tài)環(huán)境責(zé)任作了嚴(yán)格且細(xì)致的要求。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)辦法》）又對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境評(píng)估考核和責(zé)任追究制度作了進(jìn)一步規(guī)定。結(jié)合從2016年起全國(guó)掀起的環(huán)保督查風(fēng)暴，這些都對(duì)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度的合理性提出了論證要求。

對(duì)行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的合理性分析，可以從法律邏輯、生態(tài)文明建設(shè)和黨內(nèi)建設(shè)三個(gè)層面加以論證：

就法理邏輯而言，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)是對(duì)公民環(huán)境權(quán)的關(guān)鍵保障。按照《社會(huì)契約論》的論述，政府是所有公民讓渡一部分權(quán)利后所形成的集合，是公民部分權(quán)利的“管理者”與“代言人”。行政機(jī)關(guān)行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的正當(dāng)性在于政府是所有公民環(huán)境權(quán)的代言人。由于生態(tài)環(huán)境損害的受害主體范圍廣大且不特定，以政府作為其代表行使索賠權(quán)是一個(gè)合理且高效的舉措。正是基于此種考量，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以期能夠預(yù)防行政機(jī)關(guān)消極行使權(quán)利和追究其消極履行索賠權(quán)的責(zé)任。

就生態(tài)文明建設(shè)而言，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。我國(guó)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程長(zhǎng)期處于一種粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的框架下。雖然近年來(lái)國(guó)家和政府大力整治和改進(jìn)這一增長(zhǎng)模式，并試圖調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但是這種“以資源換增長(zhǎng)”的模式仍然存在。不僅如此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾也始終沒(méi)有得到妥善的解決。為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些地方政府和官員會(huì)割裂對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致兩者之間的矛盾愈發(fā)不可調(diào)節(jié)。因此，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，以發(fā)展的眼光看問(wèn)題。在這樣的背景下，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的重要性和緊迫性就得以進(jìn)一步顯現(xiàn)。

就黨內(nèi)建設(shè)而言，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)是約束黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重要因素。合理的制度安排可以積極引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，產(chǎn)生正面效應(yīng)；反之，不合理的制度安排會(huì)消極引導(dǎo)，產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)?！?〕蔣洪強(qiáng)等：《建立完善生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)考核與問(wèn)責(zé)制度》，載《環(huán)境保護(hù)科學(xué)》2015年第11期。傳統(tǒng)的以GDP為核心的政績(jī)考核制度是符合當(dāng)時(shí)時(shí)代背景和國(guó)情需要的。這種模式極大地調(diào)動(dòng)了政府、企業(yè)和民眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)，加快城市化和工業(yè)化的積極性，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)式的快速崛起。但是，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，這種唯GDP的增長(zhǎng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)發(fā)展。因此，必須轉(zhuǎn)變既往的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核體系，建立與完善生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度，從根本上確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀的改變，以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。真正把生態(tài)文明建設(shè)落實(shí)到各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域。

由此可見(jiàn)，建立健全生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度，不僅是當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善優(yōu)化的迫切需要，更是生態(tài)文明建設(shè)的根本價(jià)值訴求。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度也對(duì)進(jìn)一步完善國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系和促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要的制度保障作用。

二、生態(tài)環(huán)境損害索賠與問(wèn)責(zé)的兩難選擇

（一）生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)事由和特征

1.生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)事由

生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的事由主要集中在《生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)辦法》的第5條至第8條，基本囊括了行政機(jī)關(guān)從事前決策預(yù)防到事中監(jiān)督檢查再至事后處理修復(fù)的全過(guò)程。

以問(wèn)責(zé)的事由為劃分依據(jù)，可以分為如下四類(lèi)：第一類(lèi)即決策、審批和文件制定不科學(xué)甚至違法類(lèi)，如貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問(wèn)題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果的；作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的；制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的。第二類(lèi)即消極履職類(lèi)，如地區(qū)和部門(mén)之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的；本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)成員職責(zé)范圍內(nèi)的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件處置不力的；對(duì)公益訴訟裁決和資源環(huán)境保護(hù)督察整改要求執(zhí)行不力的。第三類(lèi)即故意違法類(lèi)，如指使、授意或者放任分管部門(mén)對(duì)不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；對(duì)分管部門(mén)違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的。第四類(lèi)即違法干預(yù)類(lèi)，如限制、干擾、阻礙生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管執(zhí)法工作的；干預(yù)司法活動(dòng)，插手生態(tài)環(huán)境和資源方面具體司法案件處理的；干預(yù)、插手建設(shè)項(xiàng)目，致使不符合生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目得以審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的。

在前述分類(lèi)基礎(chǔ)上，針對(duì)具體追究責(zé)任主體的不同，可以進(jìn)行進(jìn)一步的界分，以更為清晰地看出針對(duì)不同級(jí)別和職務(wù)權(quán)限黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)事由演變脈絡(luò)（見(jiàn)表1）。

表1 對(duì)不同級(jí)別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)事由

通過(guò)上述對(duì)《生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)辦法》的縱橫雙向梳理，可以總結(jié)出生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)事由的兩大特征：

首先，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)事由在對(duì)行政行為的處理上，不僅包括違法行政行為，也包括消極履職行為。

其次，在問(wèn)責(zé)主體上，對(duì)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)成員的問(wèn)責(zé)集中在宏觀決策層面，對(duì)各級(jí)別有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)成員問(wèn)責(zé)集中在微觀執(zhí)行層面。

但是，對(duì)于生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)事由的梳理尚不能展現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度的全貌，還需對(duì)其特征進(jìn)行分析。

2.生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的特征

第一，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的基層效應(yīng)。根據(jù)原環(huán)保部對(duì)于首輪環(huán)保督察的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，首輪環(huán)保督察約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18448人，問(wèn)責(zé)18199人。在這18199人中，處級(jí)以上875人，占比5%左右；科級(jí)干部6386人，占比35%；其他人員包括村委干部等10938人，占比達(dá)到60%?！?〕丁瑤瑤：《首輪中央環(huán)保督察全面收官》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2018年第2期。這一數(shù)據(jù)明顯地顯示了生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的基層效應(yīng)，這一效應(yīng)表現(xiàn)在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部微觀層面具體環(huán)境行政行為的追責(zé)上，在一些較大的環(huán)境決策或重大環(huán)境規(guī)劃方面，問(wèn)題相對(duì)較少。這是因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境損害事件大多發(fā)生在基層，很多都是群眾身邊舉報(bào)的問(wèn)題，而宏觀決策一般都配套了完善公開(kāi)的決策機(jī)制。

第二，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的波及效應(yīng)。為了更好地展示波及效應(yīng)，筆者以2016年11月26日至12月26日中央第三環(huán)保督察組對(duì)湖北省環(huán)保督查情況為樣本作了系統(tǒng)梳理（見(jiàn)表 2）?！?〕中共湖北省委、湖北省人民政府：《湖北省通報(bào)中央環(huán)境保護(hù)督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問(wèn)題問(wèn)責(zé)情況》，荊楚網(wǎng)，http://news.cnhubei.com/xw/zw/201803/t4091936.shtml， 2019年1月10日訪問(wèn)。

表2 2016年11月26日至12月26日湖北省生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)情況

續(xù)表

上述表格共計(jì)18個(gè)典型案例，其中一共涉及52個(gè)部門(mén)和公司，平均每起案例牽涉2.9個(gè)。在湖北省的此次督察中共計(jì)問(wèn)責(zé)221人，平均每起案例問(wèn)責(zé)12.3人。由此可見(jiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)責(zé)波及面之廣。

其中緣由，筆者認(rèn)為可以主要?dú)w結(jié)為兩點(diǎn)：首先，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的無(wú)邊界性。不少生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并不局限在某一行政區(qū)劃內(nèi)，極有可能涉及多個(gè)行政區(qū)域。例如，某一河段存在環(huán)境問(wèn)題，該河段流經(jīng)區(qū)域的政府機(jī)關(guān)和部門(mén)就都有被問(wèn)責(zé)的可能。正是生態(tài)環(huán)境損害事件的這一特點(diǎn)，導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)時(shí)常常會(huì)涉及多個(gè)政府機(jī)關(guān)和部門(mén)。其次，環(huán)境相關(guān)部門(mén)間環(huán)境法律責(zé)任不明確。換言之，各部門(mén)間任務(wù)不明確，職責(zé)邊界清晰度低。這就容易造成一個(gè)環(huán)境問(wèn)題很多部門(mén)都有職責(zé)管轄，無(wú)論這些部門(mén)管或是不管，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題發(fā)生后，他們都會(huì)被牽扯其中。

第三，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的嚴(yán)厲效應(yīng)。嚴(yán)厲效應(yīng)可以分為兩點(diǎn)：首先是處罰的嚴(yán)重性。再以湖北省為例，在上文的生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)中，給予黨紀(jì)處分97人次（其中撤職3人），政紀(jì)處分101人次（其中行政降級(jí)以上10人），組織處理36人次（其中免職9人）,移送司法機(jī)關(guān)處理8人。而在全國(guó)范圍內(nèi)，首輪環(huán)境督察更是立案?jìng)刹?518起，拘留1527人。由此看來(lái)，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)處罰是非常嚴(yán)厲的。其次是問(wèn)責(zé)的終身性?！渡鷳B(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)辦法》規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境終身問(wèn)責(zé)制。這主要是因?yàn)楝F(xiàn)階段出現(xiàn)的很多環(huán)境問(wèn)題不少都與政府行政機(jī)關(guān)有關(guān)。有的是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求其在任期間的政績(jī)，不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的規(guī)律，盲目地追求經(jīng)濟(jì)增速；有的是政企之間的利益勾結(jié)；有的是純粹的決策失誤或者行政失職?！?0〕常紀(jì)文：《黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)：環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新——〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)〉之解讀》，載《環(huán)境保護(hù)》第2015年第4期。于此種種，不一而足。所以，以終身制為追責(zé)時(shí)限要求，不僅對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的行為進(jìn)行了約束，還延伸至其任期后，可以使他們?cè)谌纹趦?nèi)對(duì)于涉環(huán)境的決策和舉措慎之又慎。最后，波及效應(yīng)亦對(duì)嚴(yán)厲效應(yīng)推波助瀾，造成一種“聞責(zé)色變”的現(xiàn)象。

（二）生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的事由和特征演進(jìn)的兩難選擇

結(jié)合前述對(duì)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的事由及其特征的論證比較，我們已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度有了一個(gè)大致了解。但是，僅限于此還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如欲深刻挖掘政府行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的困境，還需以政府行政機(jī)關(guān)的視角，從生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)端到生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)為止進(jìn)行制度運(yùn)行推演。具體的制度運(yùn)行推演流程如圖1所示：

圖1 “生態(tài)環(huán)境損害索賠-問(wèn)責(zé)”制度推演圖

該圖以前述的問(wèn)責(zé)事由及其特征為邏輯基礎(chǔ)，較為清晰地展現(xiàn)了政府行政機(jī)關(guān)從生態(tài)環(huán)境事件發(fā)生后的制度演進(jìn)路線。對(duì)于其中一些問(wèn)題還需進(jìn)一步做下列說(shuō)明：

首先，政府行政機(jī)關(guān)在選擇索賠時(shí)存在兩難困境。以政府行政機(jī)關(guān)要求索賠為例，由于政府行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，故不存在消極履職的可能。但有時(shí)政府行政機(jī)關(guān)自身卻可能存在環(huán)境行政違法行為。在其明知存在或可能存在環(huán)境行政違法事實(shí)的前提下，又要求其對(duì)自己違法行為提起訴訟并要求獲得賠償，不符合一般常理；更何況在生態(tài)環(huán)境損害索賠后相關(guān)政府還可能面臨被問(wèn)責(zé)的處罰。基于此種分析，在生態(tài)環(huán)境事件發(fā)生后，政府可能會(huì)考慮消極索賠，但是在消極索賠的情況下，政府行政機(jī)關(guān)卻又可能因行政不作為走向另一條被問(wèn)責(zé)的道路。于是，從整個(gè)制度演進(jìn)的流程來(lái)看，除非政府行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境事件無(wú)任何責(zé)任，無(wú)論其積極或消極地處理索賠事宜，都有可能走向被問(wèn)責(zé)的方向。

其次，政府行政機(jī)關(guān)消極索賠與被問(wèn)責(zé)間存在邏輯關(guān)聯(lián)。第一，生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)應(yīng)當(dāng)被明確界定為一種法定的不能任意處分的公權(quán)力。索賠本身作為明確的行政履職行為，怠于索賠或索賠不力將面臨法律問(wèn)責(zé)，即對(duì)于單位而言可能被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)而言可能面臨瀆職的公訴。第二，退一步言之，即使將生態(tài)環(huán)境損害賠償理解為一般意義上的民事賠償，索賠主體的索賠權(quán)仍然不可以像私權(quán)一樣隨意處分。這主要是因?yàn)檎毁x予的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)是基于全體公民的環(huán)境權(quán)，是一種公共性的權(quán)利。政府作為全體公民意志的代表，享有這一環(huán)境權(quán)的代表資格而無(wú)處分資格。從這個(gè)角度來(lái)看，消極地行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)即使不能被算作行政不作為，但從其消極行使全體公民賦予的權(quán)利而造成環(huán)境損害得不到救濟(jì)的角度進(jìn)行考量，行政機(jī)關(guān)及相關(guān)責(zé)任人仍然不能擺脫問(wèn)責(zé)。

再次，政府行政機(jī)關(guān)在兩難困境中更傾向于消極索賠。第一，制度設(shè)計(jì)并非是政府行政機(jī)關(guān)選擇消極索賠的原因。從“生態(tài)環(huán)境損害索賠-問(wèn)責(zé)”制度推演圖中可以較為直觀地看到，以圖表分析的視角，無(wú)論是選擇積極索賠亦或是消極索賠，其所面臨被問(wèn)責(zé)的概率都是相當(dāng)?shù)??！?1〕筆者在此處需要補(bǔ)充說(shuō)明一點(diǎn)的是，在考慮政府選擇“積極”還是“消極”索賠時(shí)，應(yīng)當(dāng)將“消極索賠”中的“無(wú)違法事實(shí)+消極履職”項(xiàng)予以剔除。這是因?yàn)?，在此種情形下，政府行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何責(zé)任，“積極索賠”是最符合其利益的；但是由于其在工作中因疏忽大意沒(méi)有注意到損害事實(shí)的發(fā)生，因此選擇了“消極索賠”的路徑，此時(shí)其并無(wú)決策層面的意圖。第二，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的特征影響了索賠路徑的選擇。如前文所述，由于生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)具有基層效應(yīng)、波及效應(yīng)和嚴(yán)厲效應(yīng)，因此對(duì)于一些最基層的環(huán)境問(wèn)題，索賠權(quán)力機(jī)關(guān)未必能夠及時(shí)知悉，所以導(dǎo)致不少政府行政機(jī)關(guān)消極履職，選擇了消極索賠。不僅如此，即使政府行政機(jī)關(guān)選擇積極索賠后，還可能被波及到自身并被嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。鑒于生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的波及之大及嚴(yán)厲之重，這種“出力不討好”的心態(tài)也對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的決策產(chǎn)生重要影響。

最后，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)終身制加劇了索賠兩難的困境。由于問(wèn)責(zé)終身制的存在，使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在其任期內(nèi)和其卸任后都有被問(wèn)責(zé)的可能。因此，他們?cè)谌纹陂g作出宏觀決策或者微觀操作時(shí)會(huì)更為慎重。不僅如此，當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境事件后，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更傾向選擇“風(fēng)險(xiǎn)”較小的方式。而在前述論證中，筆者已然得出當(dāng)政府行政機(jī)關(guān)選擇消極索賠時(shí)對(duì)其更有利的結(jié)論。因此，政府行政機(jī)關(guān)在面對(duì)強(qiáng)有力的“督察問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”時(shí)，其選擇就變得不言自明。

綜上所述，政府行政機(jī)關(guān)在面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償時(shí)，會(huì)面臨積極索賠與消極索賠的兩難困境。但在生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)的特征影響下，兩難困境中的天平往往會(huì)倒向消極索賠一方。既然生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)基層效應(yīng)一時(shí)無(wú)法消解，〔12〕這是因?yàn)椋h(huán)保督察的問(wèn)題大多都根據(jù)基層群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的。發(fā)動(dòng)基層群眾以對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，是環(huán)保督查的一大利器。如何破解波及效應(yīng)和嚴(yán)厲效應(yīng)即成為打破天平平衡，促進(jìn)政府行政機(jī)關(guān)選擇積極索賠的關(guān)鍵一環(huán)。

三、破解索賠與問(wèn)責(zé)兩難的進(jìn)路

（一）依法問(wèn)責(zé)化解波及效應(yīng)

如前文所述，造成生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)波及效應(yīng)的原因主要是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的無(wú)邊界性和相關(guān)環(huán)境部門(mén)間環(huán)境法律責(zé)任不明確。但是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的無(wú)邊界性不能被人類(lèi)意志所調(diào)整，因此消解生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)波及效應(yīng)的關(guān)鍵只能落在明晰環(huán)境相關(guān)部門(mén)的法律責(zé)任上。要解決這一難題，必須圍繞以下兩點(diǎn)展開(kāi)：

1.建立健全生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)法律制度。雖然現(xiàn)有的《生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)辦法》以黨內(nèi)法規(guī)的方式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，但是這種規(guī)定既缺乏嚴(yán)密的法律邏輯和體系，又缺乏制度約束，是造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)波及效應(yīng)的根源。在依法治國(guó)的當(dāng)下，以法律手段進(jìn)行問(wèn)責(zé)，不僅可以明確問(wèn)責(zé)的范圍，還確立了界限分明的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，使被問(wèn)責(zé)人“心中有數(shù)”。除此之外，建立健全生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)法律制度，也可賦予問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制實(shí)體性內(nèi)容和程序性內(nèi)容，以提供全面的問(wèn)責(zé)救濟(jì)途徑。

有鑒于此，筆者認(rèn)為在法律制度設(shè)計(jì)的總體方向上應(yīng)當(dāng)采取如下措施：首先，在《環(huán)境保護(hù)法》中明確生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)制度，對(duì)一些原則性、基礎(chǔ)性的問(wèn)題作出規(guī)定；其次，制定一部《行政問(wèn)責(zé)法》或者對(duì)《行政訴訟法》《行政處罰法》等法律進(jìn)行修改，在其中對(duì)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)作出專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)的規(guī)定，提高生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度的法律層級(jí)和可操作性。

在具體內(nèi)容上應(yīng)包括如下方面：第一，明確問(wèn)責(zé)主體。明確問(wèn)責(zé)主體是生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的前提，也是防止任意擴(kuò)大問(wèn)責(zé)范圍，化解波及效應(yīng)的保證。與此同時(shí)，問(wèn)責(zé)主體也應(yīng)堅(jiān)持多元化。這是因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題往往較為復(fù)雜，常常牽涉多個(gè)部門(mén)。所以應(yīng)當(dāng)在明確問(wèn)責(zé)主體的同時(shí)，以多元的問(wèn)責(zé)主體作依托。

第二，明確問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。明確的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度公平的保證。不僅如此，對(duì)于多元主體的問(wèn)責(zé)，如何確保異體同則是關(guān)鍵。立法中應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同情形對(duì)問(wèn)責(zé)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審慎合理規(guī)定，使問(wèn)責(zé)工作有明確的依據(jù)。

第三，明確問(wèn)責(zé)程序。問(wèn)責(zé)程序是整個(gè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)法律制度的核心。明確問(wèn)責(zé)程序一方面能夠減少生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)行中存在的隨機(jī)性和不確定性，一方面也能夠保障被問(wèn)責(zé)主體的權(quán)利。所以，在生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)程序的明確過(guò)程中，不僅要設(shè)計(jì)出一整套符合行政問(wèn)責(zé)流程的制度，也要注重對(duì)被問(wèn)責(zé)主體的救濟(jì)。具體而言，程序設(shè)定應(yīng)分為立案、調(diào)查、通知、執(zhí)行、救濟(jì)五個(gè)階段，并輔以回避、申辯等配套措施?！?3〕李璐瑤：《對(duì)完善我國(guó)政府環(huán)境問(wèn)責(zé)制的探討》，中共中央黨校2017年碩士學(xué)位論文，第27頁(yè)。

2.依法厘清政府行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任?；谇拔牡恼撌龊蛿?shù)據(jù)分析，不少被問(wèn)責(zé)主體之所以被問(wèn)責(zé)，其中一個(gè)重要原因即是政府行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任界限模糊。誠(chéng)然，這其中有環(huán)境事件本身的特點(diǎn)所導(dǎo)致的原因，但也不能否認(rèn)，不少基層環(huán)保工作人員對(duì)自身應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)保工作職能認(rèn)識(shí)不清、政府之間的職責(zé)劃分有重疊或空白。

因此，務(wù)必要全面厘清每一級(jí)環(huán)保部門(mén)和每一個(gè)工作崗位對(duì)應(yīng)的環(huán)保職責(zé)。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)從四個(gè)方面著手：首先，《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土地污染防治法》等環(huán)保法律法規(guī)賦予的職責(zé)；其次，《森林法》《水法》等自然資源類(lèi)法律法規(guī)賦予的職責(zé)；再次，像《方案》這樣國(guó)家賦予的工作職責(zé)；最后，地方政府的行政規(guī)章和工作任務(wù)。不僅如此，在環(huán)保機(jī)關(guān)的系統(tǒng)內(nèi)，也要從縱橫兩個(gè)維度明確劃分環(huán)保職責(zé)，將每一個(gè)職責(zé)落到具體的對(duì)應(yīng)的工作人員上，盡力做到環(huán)保工作不缺位、不越位、不錯(cuò)位?！?4〕但家文：《環(huán)境執(zhí)法者如何做到盡職免責(zé)》，載《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察》2016年第8期。

（二）適度問(wèn)責(zé)緩和嚴(yán)厲效應(yīng)

首先，需要明確的是適度問(wèn)責(zé)并不能等同于變相免責(zé)、減責(zé)。從制度設(shè)計(jì)的角度而言，對(duì)有相關(guān)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部采取嚴(yán)厲的法律措施，并以生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)終身制為時(shí)限進(jìn)行追究無(wú)可厚非。因此，筆者認(rèn)為不能對(duì)嚴(yán)厲效應(yīng)進(jìn)行“消解”，而應(yīng)“緩和”嚴(yán)厲效應(yīng)。只有保持適當(dāng)?shù)膰?yán)厲效應(yīng)才有利于環(huán)境保護(hù)工作的展開(kāi)。

不僅如此，“緩和”嚴(yán)厲效應(yīng)的一個(gè)更重要的原因在于行政權(quán)的有限性。行政法是典型的公法，其最基本的原則即合法性原則。依法行政首要一點(diǎn)就是權(quán)限合法，所謂“法無(wú)授權(quán)即禁止”就是這個(gè)道理。環(huán)保行政承延了行政權(quán)的有限性，因此其功能亦是有限的。正如警察的存在并不能消滅犯罪，環(huán)保行政的存在也不可能完全杜絕環(huán)境污染、生態(tài)破壞和生態(tài)環(huán)境損害。所以，環(huán)保行政功能的有限性決定了生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的有限性。換言之，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的邊界應(yīng)當(dāng)適度而不能盲目擴(kuò)張。

從前文可以自然而然地得出這樣的觀點(diǎn)，即生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這一點(diǎn)在前文已有相關(guān)論述，不過(guò)前文主要從立法內(nèi)容的層面，建議明確問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，但是僅有明確的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)踐操作中，生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生始終伴隨著當(dāng)?shù)厝罕姷摹胺序v民意”，因此生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)也就變成一種“發(fā)泄民憤”“疏導(dǎo)民怨”的渠道和手段。但是，如果僅把問(wèn)責(zé)當(dāng)成一種疏導(dǎo)“民怨”“民憤”的手段，那只能“享一時(shí)之快”。因?yàn)楸幻褚饨壖艿膯?wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)即是沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)責(zé)只能使得環(huán)保相關(guān)人員人人自危，無(wú)心專(zhuān)注本職工作，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)。環(huán)保是高危行業(yè)，不能僅依靠情懷留住人，要依靠制度激勵(lì)人、保護(hù)人、吸引人，這樣才能將人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為環(huán)保優(yōu)勢(shì)。因此，生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適當(dāng)和明確。只有這樣，才能做到適度問(wèn)責(zé)并真正緩和生態(tài)環(huán)境行政的嚴(yán)厲效應(yīng)。

（三）完善問(wèn)責(zé)推動(dòng)積極索賠

首先，出臺(tái)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的免責(zé)規(guī)定。在前文，筆者已經(jīng)提到了明確問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的重要性。但明確的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不僅給予問(wèn)責(zé)以依據(jù)，也給予了盡職免責(zé)以憑證。通過(guò)出臺(tái)生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的免責(zé)規(guī)定，可以使得那些盡職的環(huán)保工作人員免于處罰，這也是保證問(wèn)責(zé)制度公平正義的基礎(chǔ)。當(dāng)然，出臺(tái)免責(zé)的規(guī)定，還需要紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督等部門(mén)的大力配合。在出現(xiàn)因不可抗力因素引起的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，問(wèn)責(zé)監(jiān)督部門(mén)要客觀地對(duì)環(huán)保部門(mén)及其工作人員作出履職盡責(zé)的公允評(píng)價(jià)，公正地對(duì)待和處理環(huán)保工作人員的工作失誤，最大限度地保護(hù)和調(diào)動(dòng)環(huán)保工作人員的工作積極性和主動(dòng)性。

其次，完善生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的救濟(jì)機(jī)制。任何一個(gè)制度的設(shè)計(jì)都不是完美的，必須輔以救濟(jì)機(jī)制予以適時(shí)的糾偏。我國(guó)當(dāng)下的生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度亟需完善。從問(wèn)責(zé)主體的角度，可以從兩個(gè)方面出發(fā)。第一，針對(duì)一般環(huán)保工作人員問(wèn)責(zé)后的救濟(jì)。現(xiàn)階段我國(guó)公務(wù)員面臨行政問(wèn)責(zé)的救濟(jì)途徑主要還是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。但這一救濟(jì)方式的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，因此需要對(duì)救濟(jì)時(shí)長(zhǎng)予以限定。第二，針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)后的救濟(jì)。誠(chéng)然，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)對(duì)于警示其他公務(wù)人員有著更為顯著的作用，但也會(huì)造成人才的流失。況且生態(tài)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)的基層效應(yīng)也決定了不少案件實(shí)際上與領(lǐng)導(dǎo)干部并無(wú)直接聯(lián)系，那么在此種情況下發(fā)生生態(tài)環(huán)境事件，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職是否就顯得矯枉過(guò)正了呢？因此，需要針對(duì)不同的問(wèn)責(zé)對(duì)象，規(guī)定不同的救濟(jì)方式，區(qū)別處理?！?5〕張思琪：《突發(fā)環(huán)境事件行政問(wèn)責(zé)制度研究》，中南林業(yè)科技大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文，第35頁(yè)。

最后，允許通過(guò)積極索賠和磋商等方式，減輕或免除對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)。在前文的論述中，筆者已經(jīng)得出這樣的結(jié)論，即必須打破既有的兩難困境，并使天平的方向向“積極索賠”傾斜。因此，除了消解生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)的波及效應(yīng)和嚴(yán)厲效應(yīng)外，還必須激勵(lì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部積極索賠，對(duì)采取積極索賠和磋商并取得生態(tài)環(huán)境損害及時(shí)修復(fù)成果的，應(yīng)當(dāng)允許將功補(bǔ)過(guò)，減輕或免除法律責(zé)任和政治責(zé)任。