人民法院在國家治理中的功能定位分析

施新州

摘 要：人民法院依法行使審判權(quán)體現(xiàn)了工具理性與價值理性的統(tǒng)一，其本身應(yīng)該作為特定的研究對象，將其結(jié)構(gòu)與功能看作是一對基本研究范疇，需要從比較歷史研究的維度、跨學科的綜合分析維度和系統(tǒng)分析的維度進行研究。從國外法院發(fā)展史角度來看，法院具有共通的四個基本特征：即其成長的漸進性、結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、功能的科學性和組織自身的變革性。隨著全面依法治國基本方略的推進，人民法院在國家治理中的角色和功能不斷得到強化，逐步從工具理性走向價值理性，明晰其定位并充分發(fā)揮其司法審判和法治引領(lǐng)功能，將為國家法治建設(shè)奠定堅實的法治價值基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：人民法院；結(jié)構(gòu)與功能；比較研究；法政治學

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）01-0044-09

引言：從《法院組織法》的修改說起

新修訂的《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）增加了制定這部法律的目的這一條目，即“為了規(guī)范人民法院的設(shè)置、組織和職權(quán)，保障人民法院依法履行職責”；在“人民法院的功能”方面增加了“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，維護國家安全和社會秩序，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行”等內(nèi)容[1]。這是《法院組織法》自1979年頒行以來一次重大的理念轉(zhuǎn)型，標志著黨對人民法院的功能在思想認識上實現(xiàn)了從工具理性向價值理性的轉(zhuǎn)變。這也意味著人民法院在國家治理體系中的角色將發(fā)生重大變化。那么，各級人民法院將發(fā)揮什么樣的功能？如何去發(fā)揮其功能？回答這些問題要求在理論上將其作為研究對象進行專門研究。以何種學科視野，用什么研究方法去研究，是一個需要認真對待的問題。只有合適的視角和方法，才能厘清人民法院的角色與功能，進而明晰其在國家治理中的功能定位。

法院是行使審判權(quán)的國家機關(guān)。不同的人對法院的理解不同，本文中的人民法院是特指中國法院系統(tǒng)，包括從最高人民法院、高級人民法院到中級人民法院和基層人民法院的四級法院及相關(guān)專門法院。其建設(shè)與發(fā)展史是伴隨著中國政治發(fā)展和法治發(fā)展進程而展開的，至今時間并不長，但在不同的歷史階段具有不同的作用和特征[2]（P89）。從政治學角度來看，法院作為國家政治系統(tǒng)的重要組成部分，法院系統(tǒng)及其政治權(quán)力與其他政治子系統(tǒng)及其政治權(quán)力之間的關(guān)系應(yīng)作為重要的研究內(nèi)容，這是分析法院政治屬性的前提。從行政學角度來看，法院具有自己特有的管理屬性、規(guī)律和特點，將其政治屬性和司法屬性分析清楚，是厘清法院系統(tǒng)及其司法審判權(quán)得以良性運行的前提。從法學角度來看，法院是最能體現(xiàn)法律原則和法律精神的場所，在厘清上述兩個層次理論問題的基礎(chǔ)上，深入分析人民法院的屬性、角色、功能和特征是實現(xiàn)法院系統(tǒng)自身各層次功能的前提。借用奧地利法學家歐根·埃利希關(guān)于法的討論來說，法院的功能應(yīng)該是通過司法審判在法律適用過程中彰顯國家意志[3]（P15）。誠然，作為國家政權(quán)不可或缺的組成部分，當前法政治學研究應(yīng)該把中國法院系統(tǒng)作為研究對象之一，并將其結(jié)構(gòu)與功能作為基本研究范疇。

一、問題的提出：作為研究對象的人民法院

要研究人民法院的角色與功能，作為解決當前現(xiàn)實困境之理論回應(yīng)，首先就要選擇適當?shù)难芯抗ぞ呋蜓芯糠椒?。筆者認為，在研究方法的選擇上，應(yīng)當兼顧以下三個基本維度。

（一）比較歷史研究的分析維度

人民法院的結(jié)構(gòu)與功能是一對基本研究范疇，要對它們進行分析，就要首先了解一般法院的基本狀況。因此，運用比較歷史研究的方法就不可或缺，諸如研究英國、法國、德國、美國等國的法院在世界法治史中的地位和持久的影響力，而南非、印度、巴西等國是新興大國的代表，考察這些國家的法院的結(jié)構(gòu)與功能及其形成歷史，有助于我們在理解轉(zhuǎn)型國家法院屬性和特點的基礎(chǔ)上把握人民法院的本質(zhì)屬性。一般而言，通過歷史研究法和比較分析法，研究不同國家在縱向（歷史）和橫向（國別）上的差異，可以更切實地實現(xiàn)研究目標。就中國法院系統(tǒng)的研究來說，從中國歷史尤其是現(xiàn)當代史中尋找其發(fā)展的內(nèi)在邏輯就顯得尤為重要，并在此基礎(chǔ)上比較分析中國法院系統(tǒng)與國外其他國家法院系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)與功能上的異同，更有助于全方位地審視研究對象，從而為其重構(gòu)打下必要且堅實的理論基礎(chǔ)。

（二）跨學科的綜合分析維度

從政治學、行政學和法學的研究視角來分析人民法院，是由其本身的政治屬性和法律屬性所決定的。事實上，交叉性的邊緣性學科已經(jīng)初露端倪，這就是法政治學的產(chǎn)生，它已經(jīng)為本文的研究提供了方法論上的支持。從管理學的屬性及其具體要求來分析，法院管理的內(nèi)涵可以分為三個層次。而這三個層次我們也可以將之對應(yīng)到政治學、行政學和法學的研究中，這恰恰也說明了綜合性研究方法對研究人民法院的重要性及其客觀性要求。第一個層次是政治管理，這涉及兩個層面的內(nèi)容：一是法院與整個政治框架的關(guān)系。這包括黨和人民代表大會及其常委會對法院的管理事項，監(jiān)察委、檢察院對法院的監(jiān)督關(guān)系，以及人民法院對政府的制約關(guān)系；二是法院自身的政治管理功能。這包括法院圍繞審判所展開的各項工作對社會發(fā)展的意義和對整個政治系統(tǒng)的政治影響。第二個層次是行政管理，這涉及縱向和橫向兩個方面的內(nèi)容：一是縱向上的法院層級管理，即不同層級法院之間的相互關(guān)系；二是橫向上的法院內(nèi)部管理，包括法院內(nèi)部的審判（執(zhí)行）管理、行政管理和法官管理。審判管理是指圍繞審判及審判權(quán)進行的管理活動，涉及法官與合議庭、合議庭與審判委員會之間的關(guān)系，等等。行政管理是指法院司法行政及其人員事務(wù)的管理活動，涉及法院的組織人事管理、會議管理、財務(wù)管理、信息技術(shù)、后勤保障、基礎(chǔ)建設(shè)管理等內(nèi)容。法官管理有著較為特殊的屬性，主要是對具有專業(yè)技能的法官群體的管理活動。而執(zhí)行是對審判裁決（刑事部分除外）的落實，執(zhí)行管理則是對執(zhí)行組織、人員和具體事務(wù)的管理活動，這與法院審判管理又具有不同屬性。第三個層次是審判管理，它涉及刑事審判、民事審判和行政審判三個方面的內(nèi)容，三類審判管理就在具體實踐中既有共性又存在著各自的差異：一是刑事審判管理，指刑事審判事務(wù)的相關(guān)管理活動；二是民事審判管理，指民事審判事務(wù)的相關(guān)管理活動；三是行政審判管理，指行政審判事務(wù)的相關(guān)管理活動。這三類審判管理涉及各自特點和審判流程上的要求。上述三個層次的管理活動又有著內(nèi)在的聯(lián)系與互動，共同構(gòu)建了一個錯落有致且紛繁復(fù)雜的審判管理樣態(tài)。

（三）系統(tǒng)分析的維度

辯證唯物主義認為物質(zhì)世界是由無數(shù)相互聯(lián)系、相互依賴、相互制約、相互作用的事物及其運行過程共同形成的統(tǒng)一體，這是系統(tǒng)普遍存在的哲學基礎(chǔ)。國家治理體系本身就是一個系統(tǒng)，運用系統(tǒng)的分析方法以及結(jié)構(gòu)功能主義理論的方法有助于優(yōu)化該系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能。制度是系統(tǒng)的規(guī)范表達。在轉(zhuǎn)型期的中國社會，舊的制度規(guī)范正在失去其功能，而新的制度規(guī)范尚處于孕育形成階段，如何研究制度規(guī)范的轉(zhuǎn)換，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在規(guī)律并促進新制度規(guī)范的樹立，是一個不容回避的問題。人民法院作為國家治理體系的一部分，其本身也是一個系統(tǒng)，研究它就要關(guān)注其制度本身的功能及其變遷的過程、特點和規(guī)律。研究對象的系統(tǒng)性客觀上要求研究方法的綜合性，僅從法學視角來觀察和分析人民法院司法審判的一個方面，往往會局限于相關(guān)法律問題而忽略其實際運行狀況，回避了圍繞司法審判而存在的其他法院事項而未觸及系統(tǒng)性問題。這對全面審視和研究人民法院的結(jié)構(gòu)與功能就會留下盲區(qū)。在實踐中，法院實務(wù)部門早已不得不直接面臨其結(jié)構(gòu)與功能進一步優(yōu)化的現(xiàn)實要求。例如，法院管理在司法審判管理方面包括司法決策管理、司法審判管理、司法政務(wù)管理和法院監(jiān)督管理，在法官管理方面包括司法人事管理、法院工作人員分類管理、法院領(lǐng)導干部管理、法官管理、人民陪審員管理、司法輔助人員管理、司法行政人員管理以及法院文化管理，等等1。為了迎合時代訴求和應(yīng)對法院管理中存在的問題，也為擺脫當時法院的困境，廣東、山東、河南、浙江、四川等地的法院在法院管理方面都有不同程度的探索，積累了較為豐富的改革經(jīng)驗，為當前司法改革提供了重要參考。這不僅為法院管理的科學化提供了條件，也為法院管理理論的科學化、系統(tǒng)化奠定了必要的基礎(chǔ)。

長期以來，我國法院層級管理體制依附于政府的行政體制，這在客觀上造成司法審判的地方化和行政化，嚴重扭曲了司法屬性及其功能發(fā)揮。因此，在法院層級管理方面，高級人民法院對下級法院的管理方式是一個典型的需要研究的問題。目前的管理現(xiàn)狀一般分為三種狀況：一是垂直管理模式，這包括“直轄市模式”“海南模式”和“漢江模式”2；二是分院管理模式，如新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院設(shè)置的伊犁分院；三是上下指導模式，就是高院與中院一般的工作指導和審級管理關(guān)系。前兩種模式對于克服司法的地方化和行政化有著重要作用。普遍存在的第三種模式則不然，但在審判機制、法院管理方式和方法上的改革實踐則呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭鳴”的狀況。作為當前司法改革重要內(nèi)容之一的人財物省級統(tǒng)管改革就是希望汲取其有益經(jīng)驗而進行的探索。然而，目前我們對這些具體實踐模式進行系統(tǒng)研究與分析還顯得極為不夠，雖然也有相關(guān)的研究成果對如上改革進行過總結(jié)和理論探討，但是總體上與法院改革和發(fā)展的現(xiàn)實要求還不相適應(yīng)。

因此，有必要在此基礎(chǔ)上梳理法院結(jié)構(gòu)的演變史以總結(jié)和分析其運行模式，在把握其基本屬性和運行規(guī)律的前提下開展對人民法院結(jié)構(gòu)與功能及其運行狀況的系統(tǒng)研究，進而梳理出其運行中存在的問題與制約因素，最后綜合研究其在國家治理中的功能及其實現(xiàn)路徑，厘清其功能實現(xiàn)的政治法律制度等條件。

二、比較視野：法院結(jié)構(gòu)的不同形態(tài)

清末修律前，司法隸屬行政是歷朝相沿的舊制。一般來說，在中央除三法司（刑部、都察院、大理寺）外，內(nèi)閣、軍機處及各部院都兼理司法。近代中國法院的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型始自清末修律，開始引進西方近代司法制度與原則，逐漸形成一整套與傳統(tǒng)體系迥異的司法制度和程序[4]（P32）。一百多年來，中國法院的建設(shè)與發(fā)展形成了自己的特有圖景，但也離不開外域經(jīng)驗的借鑒。考察英國、法國、德國等西方傳統(tǒng)大國和南非、印度、巴西等新興發(fā)展中大國以及轉(zhuǎn)型大國俄羅斯的法院及其司法權(quán)發(fā)展史，有助于我們借鑒具體內(nèi)容及其價值。通過比較就會發(fā)現(xiàn)，各國法院本身皆有各自的產(chǎn)生背景、結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能定位，并伴隨一個自身結(jié)構(gòu)與功能不斷演進的過程，且與國家政治演進過程相一致。不同國家在不同的歷史時期對法院內(nèi)涵和外延的界定是不同的，雖因國家政治系統(tǒng)演進、法學理論發(fā)展和社會階段變革等不同情勢而有所不同，但其在各自政治系統(tǒng)中都處于重要地位，擁有不可或缺的功能。通過考察分析即可發(fā)現(xiàn)，各國法院具有共通的四個基本特征：即其成長的漸進性、結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、功能的科學性和組織自身的變革性。

（一）法院成長的漸進性

法院是一個國家歷史與文化相結(jié)合的產(chǎn)物。法院本身是否合乎理性取決于國家政治體制的理性程度，法院的成長、發(fā)展與國家政治權(quán)力的發(fā)展在某種意義上是同步的。因此各國法院的成長都有其漸進性。所謂漸進性，是指法院的產(chǎn)生、發(fā)展與變革都是在其所屬民族國家的具體歷史情境中展開的，并與該國的社會政治、經(jīng)濟和文化的歷史密不可分。比如英國的法院在發(fā)展上較行政權(quán)而言是超前的，因此“決定了英國的行政機關(guān)很難超越和凌駕于司法機關(guān)之上”[5]（P120），這是由英國的歷史文化、政治背景及其傳統(tǒng)所決定，在此基礎(chǔ)上就形成了行政司法化的歷史文化特點，這在當時的歐洲是獨樹一幟的。但在19世紀司法改革以前，英國產(chǎn)生于不同歷史時期的各種各樣的法院組織卻同時并存著，這些法院“根源于各種不同的原則和權(quán)利，如國王的權(quán)利、教會的權(quán)利、封建領(lǐng)主的權(quán)利、古代居民的權(quán)利等等”[5]（P2），進而形成了英國獨具特色的法院景象。法國法院的演變也是基于其歷史過程，在中世紀，其經(jīng)歷了從領(lǐng)主權(quán)向王權(quán)司法的過渡和舊制度下的委任司法與保留司法，因此，在法國大革命前，法官處于社會的中心階層，但在法國，法院與法官長期以來只是被當作政治斗爭的工具[6]（P8-21）。20世紀前期，德國的法院及其司法權(quán)的“一個明顯特征是刑事司法的政治化”，“在整個19世紀，法院在審理具有政治性質(zhì)的刑事案件時，就經(jīng)常發(fā)生不公正和不正常的情況，總體上是明顯偏愛右派、無情打擊左派[7]（P14）?！蹦戏窃诼?lián)邦成立時實行的是種族隔離政策，頒布了具有歧視性的通行證法、酒法、稅法等法律，而其法院也相應(yīng)地淪為實施種族隔離政策的工具[8]。也許，在法院及其司法權(quán)所創(chuàng)造和適用的法律的民族性中[9]（P87），才能看清楚法院的結(jié)構(gòu)與功能及其演進歷程。法院成長的漸進性特征告訴我們，任何國家的法院建設(shè)都不是一蹴而就的，是與國家歷史文化共同成長的。

（二）法院結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

法院的結(jié)構(gòu)與功能及其成長過程皆漫長而曲折。由于各個國家都有著自身的歷史傳統(tǒng)和文化形態(tài)，使得其法院結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性特征。所謂復(fù)雜性，是指每個國家的法院結(jié)構(gòu)都是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)，不同國家的法院共同構(gòu)筑了一個更為復(fù)雜的世界法院圖景。比如英國法院系統(tǒng)的特點是“總體單一，具體復(fù)雜，中央單一，地方復(fù)雜”[10]（P34），事實上，在亨利三世之后逐步形成了成熟的法院制度，“文秘署掌管簽發(fā)訴訟開始令，國王及其諸議會行使最高的司法管轄權(quán)，皇家民事法庭、財稅法庭和王座法庭分別管轄普通民事案件、財稅方面的案件、刑事及涉及國王利益的案件，巡回法庭及地方的郡法庭、百戶區(qū)法庭則行使地方上的司法管轄權(quán)[11]（P74）?！毙姓ㄔ杭葱姓门兴╝dministrative tribunals）的產(chǎn)生是基于社會發(fā)展的需要，“自20世紀以來，隨著城市規(guī)劃、住房建設(shè)、交通運輸、衛(wèi)生保健、商標專利等各種社會事務(wù)的發(fā)展，特別是隨著福利國家的興起，政府社會調(diào)控范圍的擴大和力度的加強，行政立法和行政訴訟急劇增加，行政法院成為必不可少的一種法律機制。”為了回應(yīng)這種需求，“英國議會于1921年頒布了《裁判所和調(diào)查法》，正式建立了行政裁判所。隨后，英國議會又通過了新的《裁判所和調(diào)查法》，成立了全國‘裁判所委員會，負責指導各類行政裁判所的工作，其成員由大法官和蘇格蘭事務(wù)大臣任命[5]（P114）?！狈▏纬闪俗约邯毺氐亩ㄔ合到y(tǒng)即行政法院和普通法院同時存在。相較而言，德國則在借鑒法國行政法院的基礎(chǔ)上形成了多元的法院系統(tǒng)[7]（P38），具體包括憲法法院系統(tǒng)、普通法院系統(tǒng)、行政法院系統(tǒng)、財稅法院系統(tǒng)、勞動法院系統(tǒng)和社會法院系統(tǒng)，這些法院的組織制度和法官制度分別由《聯(lián)邦憲法法院法》《聯(lián)邦行政法院法》《財稅法院法》《勞動法院法》和《社會法院法》予以規(guī)定。事實上，在第二次世界大戰(zhàn)后的一個時期，社會保障方面的法律得以法典化，法院結(jié)構(gòu)隨之進一步趨向分散與專業(yè)化[12]（P55）。法院在結(jié)構(gòu)體系上的復(fù)雜性特征告訴我們，法院并不存在一個放之四海而皆準的統(tǒng)一的或理想化的模式，其形態(tài)或構(gòu)成是在本國歷史和現(xiàn)實、國內(nèi)和國際各因素的互動中形成的，復(fù)雜性恰恰是法院與生俱來的。

（三）法院功能的科學性

法院在功能上的配置和司法權(quán)的運行上均有著客觀標準。盡管法院具有上述復(fù)雜性，但因承擔著法律實施功能則自然要遵循相關(guān)的司法程序和規(guī)則，以確保司法公正這一核心價值的實現(xiàn)。法院在運行中需保持主觀上不受干擾、客觀上公正無偏的理性本質(zhì)，就是其科學性之所在。所謂科學性，是指法院在整個政治系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)與功能、法院自身功能的配置和司法權(quán)運行方式都有著合理科學的設(shè)計，在現(xiàn)實中還有著法律和政治制度的保障。在司法功能與程序上，不同的法系在理論上都存在著一個目標：即司法功能和程序的發(fā)展，是為了使沖突的解決可以在客觀性原則和規(guī)范化程序的基礎(chǔ)上，確保社會公義得以實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，不同國家的政治系統(tǒng)都形成了把專職司法人員和法官的角色同其他私人及公共角色區(qū)分開來的制度安排。所以，“以正當程序和專業(yè)司法決策為基礎(chǔ)的客觀性標準，在大多數(shù)法系中仍然是司法功能和程序的中心原則[13]（P324）?！蓖瑫r，在法院的保障方面，各國法律和制度也有著較為完備的規(guī)定，目的是保障其具有在訴訟當事人雙方的爭執(zhí)中聽取和評判案情并作出最后裁定的能力。同時我們也看到，凡在法院配置與運行中有不科學和不合理的地方時，法院的功能就會受到影響[14]（P17）。法院的科學性要求同樣見之于國家國民的性格與精神、理性與激情，它告訴我們，法院的科學構(gòu)建是法院功能得以充分發(fā)揮的前提，但它也不是一蹴而就的，需要在不同歷史時期內(nèi)，政治家和學者甚至是每一個人的智慧與努力。

（四）法院組織自身的變革性

所謂變革性，是指法院始終堅持滿足社會發(fā)展的需要并為此在改革發(fā)展中尋求其功能的適應(yīng)性。變革性使法院具有了歷史意義上的權(quán)變特征，這一點與法院的保守性或穩(wěn)定性并不矛盾，后者是法院在社會穩(wěn)定狀態(tài)下的特征，而變革性是把法院放在歷史大背景下，特別是在歷史轉(zhuǎn)折或社會轉(zhuǎn)型的特殊階段里所呈現(xiàn)出的特征。司法變革的目的就是滿足社會需要，在特定歷史時期，對于非司法機構(gòu)運用類似司法方式解決社會矛盾的做法，就是一種較為靈活的司法實踐，較為典型的是英國各種裁判所的建立。法院組織自身的變革性特征告訴我們，法院的結(jié)構(gòu)是在歷史實踐中變革而成的，而其功能則是始終不變的，它以保障國家政權(quán)的穩(wěn)定、社會發(fā)展的有序和維護公民權(quán)利為依歸，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)其法治功能。

盡管不同國家的法院在結(jié)構(gòu)與功能上的演變總是基于其所在國家社會政治、經(jīng)濟、文化和歷史發(fā)展狀況，但其核心要求或宗旨是不變的，即保障法院能夠適應(yīng)并滿足社會發(fā)展需求，通過其司法審判限制國家權(quán)力保障公民權(quán)利，進而向國家治理系統(tǒng)和社會治理系統(tǒng)傳遞法律理性與公平正義的觀念。

三、從工具理性到價值理性：人民法院在國家治理中的角色變遷

按照社會角色理論的界定，所謂角色，即指個人在相互交往中存在可以預(yù)見的互動行為模式，一般來說則是指“與人的社會地位、身份相一致的一整套權(quán)利、義務(wù)和行為模式[15]”。事實上，“角色”與“功能”的概念是結(jié)構(gòu)功能主義理論對傳統(tǒng)理論中“地位”和“作用”概念的替換。因此，人民法院的角色就是它在國家政治和社會生活中的地位，我們也可以用與之相對應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和行為模式來表示。

人民法院的角色在當前呈現(xiàn)出一個“角色集”，包括其政治角色、法律角色、社會角色和文化角色等等。所謂政治角色，就是指人民法院在國家政治體制及其政治生活中的角色，我們常說的人民法院是實現(xiàn)人民民主專政的工具，就是對其政治角色的一種表達。當然其政治角色并不限于此，還體現(xiàn)在它與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委和檢察院之間的關(guān)系中，除了在國內(nèi)政治中的角色，有時還會體現(xiàn)在國際政治中的角色扮演。所謂法律角色，即指人民法院在國家和社會生活中對實施法律所起的作用。除了司法審判者和案件執(zhí)行者的角色之外，還有司法解釋者、司法建議者和法治宣傳者等諸多角色，這些角色扮演對國家推行法治有著不可或缺性。所謂社會角色，即指人民法院在社會經(jīng)濟生活中所扮演的角色，具體體現(xiàn)在社會糾紛的裁判者、調(diào)解者以及由此帶來的社會公正的維護者等角色。所謂文化角色，即指人民法院在社會主義法治文化建設(shè)中所扮演的角色，具體體現(xiàn)在它所彰顯的社會主義法治精神和法治理念。

人民法院的角色分為應(yīng)然與實然兩個方面。按照社會角色理論的分析，人民法院的角色扮演還會出現(xiàn)角色失調(diào)、角色不清、角色中斷和角色失敗等情況。這些情況在現(xiàn)實中都出現(xiàn)過，因此，人民法院就會產(chǎn)生應(yīng)然角色與實然角色的反差，最終導致人民法院的功能失調(diào)。這是由于制度沒有嚴格執(zhí)行而產(chǎn)生的“破窗效應(yīng)”和“司法掮客”現(xiàn)象。因此，有必要厘清人民法院的價值定位。套用霍姆斯的話：就是要了解法院是什么，我們就“必須知道它曾經(jīng)是什么，以及它將要變成什么[16]（P365）”。人民法院的形成有其自身的歷史背景，從革命時期根據(jù)地司法的“零星”實踐到中華蘇維埃共和國司法的“系統(tǒng)”建構(gòu)，從陜甘寧邊區(qū)政府的司法探索到社會主義新中國的司法建設(shè)，從“文革”時期對司法的踐踏與拋棄到改革開放后對司法的重建與改革，就可清晰地看到，人民法院的價值目標與黨和國家的政治目標緊密相連、相輔相成。正是在中國政治發(fā)展的進程中，人民法院才獲得了不斷發(fā)展和進步，反過來，它又促進了中國政治本身的發(fā)展。在政治發(fā)展中，人民法院的角色呈現(xiàn)出一個從工具理性向價值理性的轉(zhuǎn)變過程。

（一）作為實現(xiàn)革命目標的政治手段

革命根據(jù)地時期司法實踐的價值目標在于革命斗爭目標的實現(xiàn)，即無產(chǎn)階級專政政權(quán)的獲得與鞏固。中國共產(chǎn)黨很早就重視司法機關(guān)的審判工作及其對革命事業(yè)的政治功能。革命斗爭的形勢和惡劣環(huán)境要求一切政權(quán)機關(guān)的工作必須是有效率的，審判機關(guān)也經(jīng)歷了一個從“合一”到“獨立設(shè)置”的逐步演化過程。在土地革命時期和抗日戰(zhàn)爭時期，司法機關(guān)設(shè)置在行政部門之中。中華蘇維埃共和國實行的就是審判權(quán)和行政權(quán)“合一”的原則；陜甘寧邊區(qū)抗日民主政府的法制建設(shè)相對較為完備，但在司法機關(guān)與同級政府的關(guān)系上也繼承了這一傳統(tǒng)。在解放戰(zhàn)爭后期，司法機關(guān)開始統(tǒng)一改稱為“人民法院”并實行司法權(quán)的統(tǒng)一行使原則。新中國成立后，人民法院及其司法審判權(quán)的定位依然延續(xù)了革命時期的傳統(tǒng)。

1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會標志著我國政治發(fā)展進入到制度化階段，會議通過的《中華人民共和國憲法》（也稱“五四憲法”）首次以國家根本大法的形式對人民法院及其審判權(quán)進行了專門規(guī)定。自此，人民法院產(chǎn)生于同級人大并向人大負責，開始實行獨立審判。從上述過程看，我國法院系統(tǒng)是在摧毀舊法制的過程和適應(yīng)國家建設(shè)的迫切需要中逐步建立起來的，也是建立在“實事求是地總結(jié)了人們斗爭的經(jīng)驗”和“貫徹了群眾路線”的基礎(chǔ)之上的，因此它還是“有力量”的[17]（P344-345）。但不難發(fā)現(xiàn)，當時對法院司法權(quán)在國家治理中的認知還缺乏價值層面的理解。

（二）作為保障經(jīng)濟發(fā)展的護航者

1978年以后，黨對“文革”等歷史教訓進行深刻反省，并提出了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本路線。同時，鄧小平提出“一手抓建設(shè)，一手抓法制”“法律面前人人平等”，以及“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”等法制建設(shè)的重要原則，并對國家治理進行全新的思考與改革。此后又強調(diào)注意通過“國家的形式”來管理國家[18]，要把黨的正確政策通過人大表決程序成為國家法律。1982年憲法明確“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的政治原則，黨的十四大首次提出“保障人民法院和檢察院依法獨立進行審判和檢察”。這一階段是國家治理進行調(diào)整和規(guī)劃的重要階段，但主要的注意力還是放在法制健全方面，重點是加強立法，實現(xiàn)有法可依。1992年以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會事務(wù)日漸復(fù)雜，人民法院的功能逐步凸顯，黨的十五大首次提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。相對于黨的十四大時的概念式提法，黨的十五大是把司法權(quán)放在了一個更為宏大的政治目標下，即“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。這些法制建設(shè)的舉措在當時狀況下在增量上促進了人民法院的建設(shè)與發(fā)展，其基本定位還是為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。此時法院的認知雖有價值上的認同，但實踐中還停留在工具層面。

（三）作為促進政治系統(tǒng)優(yōu)化的價值載體

成熟的政治體系能夠產(chǎn)生成熟的司法體系，成熟的司法體系必然彰顯其價值理性。黨的十八大以來，黨中央對于司法的價值理性有了充分的認識，明確了法治是治國理政的基本方式。人民法院在黨的領(lǐng)導下逐步凸顯其司法理性。各級人民法院維護以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導的社會主義國家政權(quán)的穩(wěn)定與以社會主義市場經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的社會秩序，實現(xiàn)的方式并不僅僅在于直接參與，更為重要的是人民法院自身通過司法理性來踐行社會主義憲法和法律，從而實現(xiàn)整個政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化，進而克服了一般政府行為和社會行為的隨意性和政治行為的不確定性。也正是通過其司法理性的踐行，將憲法和法律的精神傳遞到政治系統(tǒng)及社會系統(tǒng)之中，進而推進國家治理和社會治理的“善治”。此時的人民法院，其功能定位已經(jīng)被提升到為國家發(fā)展提供法治基礎(chǔ)的層面上，即為國家與社會及其相互關(guān)系的法治化提供制度和觀念上的保障。

四、法治價值：人民法院在國家治理中的功能定位

現(xiàn)代政治中的國家治理，即對國家各政治權(quán)力要素乃至整個政治系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)與功能上的配置與協(xié)調(diào)，其目標是通過政治權(quán)力的有序運行，對政治秩序進行有效治理，進而維護社會秩序。相對于國家統(tǒng)治這樣的傳統(tǒng)概念，它更強調(diào)政治結(jié)構(gòu)各系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。因此，國家治理的善治程度具體表現(xiàn)為政治系統(tǒng)自身科學性、合理性及其運行的法治化程度。

“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[19]，其中包含著人民法院的法律實施能力。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化對人民法院也提出了新要求。這種現(xiàn)代化的實質(zhì)就是法治化。所謂法治化，是指國家政治系統(tǒng)及其各子系統(tǒng)能夠在憲法和法律的軌道上運行。事實上，社會發(fā)展與改革的全面深化對國家治理產(chǎn)生了前所未有的挑戰(zhàn)，在這一進程中，國家治理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)——人民法院及其司法權(quán)的運行最能體現(xiàn)法律精神，發(fā)揮著不可替代的功能，在這個意義上，它更能集中體現(xiàn)法律的“規(guī)范主義和功能主義特質(zhì)[20]（P85）”。如前所述，在國家統(tǒng)治的話語體系中，人民法院就是統(tǒng)治階級的工具，它在政治決定之后發(fā)揮作用，是一個涉及法制事項的政治決定和政策執(zhí)行的機關(guān)，在國家統(tǒng)治系統(tǒng)中是一個輔助性的子系統(tǒng)或者是一個依附性的子系統(tǒng)。在國家管理的話語體系中，人民法院是實施政治管理的工具，在政治管理過程中遵循的是上下級的等級關(guān)系，在國家管理系統(tǒng)中雖然是不可或缺的組成部分，但遵循的是行政層級關(guān)系而缺乏基本的法理關(guān)系。在國家治理的話語體系中，人民法院是實施國家治理不可或缺的重要組成部分，它通過司法審判及其相關(guān)功能向國家和社會輸送著可以看得見的公平和正義。之所以說其不可或缺，在于沒有人民法院就難以通過實現(xiàn)國家治理體系的自我矯正而維系其完整性與合理性。

在明確了人民法院的基本角色與功能之后，鑒于當前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，還很必要明確一下人民法院應(yīng)有的具體功能。如前所述，中國社會正處于重要的轉(zhuǎn)型期，亟須解決國家治理和社會治理的法治化問題，而人民法院作為最能體現(xiàn)法律精神的政治子系統(tǒng)責無旁貸。“在當代以及任何其他的時代，法的發(fā)展的重心既不在于立法，也不在于法學或司法判決，而在于社會本身[3]。”因此，法院的功能在于通過對爭議和糾紛事件給予公正裁判而給整個社會帶來和平。就政治發(fā)展而言，我國人民法院更為重要的功能則是優(yōu)化國家治理體系并提升其治理能力。法院司法權(quán)的終極價值追求是實踐司法理性，通過司法審判及其相關(guān)司法行為客觀上保障其法律理性。這也是任何一個政治系統(tǒng)固有的政治理性所不可或缺的。因此，在司法理性、法律理性、政治理性之間就構(gòu)成了一個法治理念形成的基礎(chǔ)。社會主義法治國家作為法治中國建設(shè)的目標，必然需要孕育中國特色社會主義法治文化和中國特色社會主義法治精神，而人民法院的司法審判實踐是其中的重要環(huán)節(jié)。具體來說，它在國家治理中的功能具體體現(xiàn)在五個方面：一是通過行政審判監(jiān)督政府依法行政；二是通過司法服務(wù)推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理和基層公共事務(wù)服務(wù)，推進公益事業(yè)以及基層各類組織協(xié)同，以保障人民依法實現(xiàn)其民主權(quán)利；三是通過司法理性的傳遞推進人民代表大會制度和社會主義協(xié)商制度的法治化；四是通過司法工作的績效和司法理性的傳遞推進黨的依法執(zhí)政、科學執(zhí)政及民主執(zhí)政進程；五是通過司法合作維護國家主權(quán)和根本利益。

隨著改革進入全面深化階段，人民法院在國家治理和社會治理中的功能越來越凸顯且日益無可替代。優(yōu)化我國法院系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，以推進中國特色社會主義司法事業(yè)的科學發(fā)展，使之適應(yīng)全面建成小康社會和法治國家建設(shè)的要求，是當前必須認真對待的時代命題。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，反映了中國政治學理論研究者的“學識積累和獨特貢獻”[21]被執(zhí)政黨所接納和吸收；而黨的十八屆四中全會以“全面推進依法治國”為主題，也反映了中國法學理論研究者多年的努力與研究成果。在這樣的現(xiàn)實背景下，從法政治學的視角探討人民法院在國家治理中的地位和作用，就具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

綜上所述，法院在國家政治結(jié)構(gòu)中的功能就是保障其司法權(quán)的有效運行，進而對整個國家治理體系輸送理性和公正觀念，我國的人民法院更應(yīng)如此。那么，在現(xiàn)實中，人民法院的功能發(fā)揮如何得到保障，就是一個值得關(guān)注和研究的問題。在法律規(guī)范層面，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第5條規(guī)定了各級人大常委會對同級人民法院工作所實施的監(jiān)督，其目的是促進“公正司法”，在其法律釋義中更是明確指出這一規(guī)定是為了確?！八痉?quán)得到正確行使”[22]；《中華人民共和國檢察院組織法》第20條規(guī)定了人民檢察院所行使的職權(quán)，其中包括對人民法院訴訟活動和執(zhí)行工作的法律監(jiān)督。另外，第21條進一步規(guī)定了人民檢察院在行使此項法律監(jiān)督職權(quán)時，還可以進行調(diào)查核實“并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”[23]，等等。這些都是法治觀念的制度化成果，客觀上從法律制度和現(xiàn)實層面保障人民法院依法獨立公正行使職權(quán)。然而，就人民法院自身而言，在具體實踐層面上如果要真正發(fā)揮其應(yīng)有功能，還需要進一步深化司法改革，從制度、體制、技術(shù)和理念等層面做好保障和支撐。

結(jié)語：新時代法治建設(shè)對人民法院提出新要求

法治國家的核心要素是法律及其實施，因此，法律的制定與法律的實施及其制度保障在法治國家中就居于舉足輕重的地位。因此，社會主義法治國家建設(shè)對立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)都提出了相應(yīng)的法治化要求。人民法院作為國家審判機關(guān)，是要通過其審判過程與裁定結(jié)果來體現(xiàn)國家法律的效力和權(quán)威，而在審判過程中法官需要秉承法律的意志和精神準確運用相應(yīng)的規(guī)則來適用法律，結(jié)果具體體現(xiàn)在其判決書中。因此，法院與法官的工作就是保障國家法律得到精細化的適用和執(zhí)行。在這個意義上，人民法院最能體現(xiàn)法律原則及其精神。保障司法機關(guān)中各部門在功能上的協(xié)調(diào)，是法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)性要求，也是當前司法改革所要解決的根本問題。

習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)涵之一就是“明確全面推進依法治國總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家[24]”。這就明確了法治中國建設(shè)的目標。事實上，黨的十八屆四中全會通過的《決定》就是中國法治建設(shè)的一個里程碑，為法治中國建設(shè)描繪了政治圖景和具體部署。當然黨中央也充分認識到了厲行法治所面臨的困難，“全面推進依法治國涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等各個領(lǐng)域，必須立足全局和長遠來統(tǒng)籌謀劃[25]”。這是法治雄心的一次宣誓，彰顯了黨領(lǐng)導法治中國建設(shè)的政治決心?！耙粋€國家致力于推行法治的決心是否堅定是決定該國發(fā)展軌道的重要因素[26]（P5）”，我們有充分的理由相信法治中國建設(shè)的光明前景。全面推進依法治國就是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。而實現(xiàn)全面依法治國則離不開人民法院這一角色及其功能的發(fā)揮?！斗ㄔ航M織法》的修訂強化了對其職權(quán)的保障，但還需要配套的法律制度具體支撐。當前人民法院的改革正處于重要攻堅階段，只有充分厘清其在國家治理體系中的角色與功能，才能在阻力重重的改革實踐中開拓進取，構(gòu)建起具有中國特色、以審判為中心的法院管理體系，讓司法審判真正發(fā)揮其應(yīng)有功能，為法治中國建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)，才能通過其司法理性增益政治理性，進而真正實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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