國(guó)家治理視域下中國(guó)特色 新型智庫(kù)建設(shè)現(xiàn)實(shí)審視與發(fā)展策略

劉風(fēng)光 柴韜 李海紅 梁娜 劉晉偉

摘 要：國(guó)家治理需要催生了智庫(kù)的產(chǎn)生，智庫(kù)作為國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分，在國(guó)家治理中的作用日益凸顯。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，迫切需要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；中國(guó)特色智庫(kù)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2019）01-0080-04

在中國(guó)由大向強(qiáng)的發(fā)展過程中，智庫(kù)作為咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)、公共外交的“專智”組織，以其特有的軟實(shí)力越來越廣泛、越來越深刻地參與和影響著國(guó)家治理決策和治理過程。為加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理規(guī)范化、程序化、法治化，不斷提高科學(xué)治理、民主治理、依法治理水平，迫切需要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，提升智庫(kù)發(fā)展水平，充分發(fā)揮其在國(guó)家和社會(huì)治理中的強(qiáng)大智力支撐作用。

一、國(guó)家治理需要是智庫(kù)產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力

智庫(kù)譯自于英文thinktank，即思想庫(kù)、智囊?guī)靃1]，發(fā)端于西方啟蒙運(yùn)動(dòng)和工業(yè)革命。對(duì)科學(xué)精神、理性觀念的強(qiáng)化和社會(huì)生產(chǎn)專業(yè)化分工細(xì)化，致使西方國(guó)家政府在決策中越來越注重科學(xué)、知識(shí)、專業(yè)和理性的力量，各類咨詢研究組織應(yīng)運(yùn)而生。

第一次世界大戰(zhàn)之后，西方國(guó)家面臨復(fù)雜的社會(huì)矛盾和問題，內(nèi)政、外交決策能力受到空前挑戰(zhàn)，迫使西方國(guó)家政府向?qū)I(yè)、系統(tǒng)的思想庫(kù)尋求幫助。為此，1916年，美國(guó)政府成立了政府研究所（布魯金斯學(xué)會(huì)前身），英國(guó)政府于1920年成立了英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所，它們是現(xiàn)代思想庫(kù)起源的兩個(gè)典型代表。之后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼成立了思想庫(kù)，其中最突出的是美國(guó)。

智庫(kù)概念首用于描述二戰(zhàn)期間由美國(guó)國(guó)防專家、軍事參謀人員組成的討論戰(zhàn)略和作戰(zhàn)計(jì)劃的軍情保密室。二戰(zhàn)后，被用來描述與美國(guó)國(guó)防部門有密切關(guān)系的非政府研究機(jī)構(gòu)，如蘭德公司等。20世紀(jì)60年代，智庫(kù)概念在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)延伸到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)防、外交、科技等公共管理領(lǐng)域，成為國(guó)家治理不可或缺的力量。

在我國(guó)，早在兩千多年前，就已出現(xiàn)智庫(kù)萌芽。“養(yǎng)士”“謀士”“諫議大夫”“食客”“軍師”“幕僚”（師爺）等是我國(guó)不同歷史階段智庫(kù)的表現(xiàn)形式和稱謂。早期智庫(kù)形態(tài)以智輔政，體現(xiàn)了權(quán)力對(duì)智慧、思想的倚重。

新中國(guó)成立后，黨中央、國(guó)務(wù)院根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)需要，于1949年成立了中國(guó)科學(xué)院，1977年至1988年間先后成立了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中共中央政策研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)務(wù)院研究室等國(guó)家級(jí)決策咨詢機(jī)構(gòu)，隨后，各國(guó)家部委和各級(jí)地方黨委、政府依照國(guó)家機(jī)構(gòu)體制，設(shè)立政策研究室和政府發(fā)展研究中心等，成為服務(wù)行業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決策咨詢機(jī)構(gòu)。

這些智庫(kù)機(jī)構(gòu)因國(guó)家治理需要而立，以其在政府決策中的智囊作用而興，改革開放后，又逐步向民間拓展演化，經(jīng)過40年的建設(shè)和發(fā)展形成了官方、半官方、民間三大智庫(kù)體系。

二、智庫(kù)建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

國(guó)家治理是指在既定的歷史背景下，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，由政府通過制度供給、政策激勵(lì)、外部約束等方式管理社會(huì)、行使權(quán)力、維持平衡機(jī)制的活動(dòng)總和。這其中無(wú)不隱含著智庫(kù)的影響和作用。

黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平指出，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！盵2]黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面性、系統(tǒng)性、制度化、法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的鮮明特征，提升國(guó)家治理能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段。

從國(guó)家管理到國(guó)家治理，體現(xiàn)了我黨治理理念的不斷進(jìn)步和治理水平的不斷提高。改革開放以來，黨和政府對(duì)智庫(kù)在國(guó)家治理中作用的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。

黨的十八大提出，“發(fā)揮思想庫(kù)作用”，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)”。2014年3月，習(xí)近平訪德時(shí)，把智庫(kù)建設(shè)提上了國(guó)家外交層面。2014年10月，中央提出，形成中國(guó)特色新型智庫(kù)體系，充分發(fā)揮智庫(kù)咨政建言和理論創(chuàng)新等重要功能。2015年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》[3]中指出，中國(guó)特色新型智庫(kù)是黨和政府科學(xué)民主依法決策的重要支撐、是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容、是國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分。

從決策咨詢到咨政建言、理論創(chuàng)新再到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，智庫(kù)在國(guó)家治理中的地位和作用逐漸清晰、豐富、深入。

三、我國(guó)智庫(kù)建設(shè)存在的問題

智庫(kù)伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而產(chǎn)生、發(fā)展、壯大。國(guó)家治理水平的提高使智庫(kù)咨政輔政、啟迪民智、平衡分歧、聚賢薦才等方面的作用不斷加強(qiáng)。但與國(guó)際一流智庫(kù)相比，我國(guó)智庫(kù)建設(shè)還處于初級(jí)階段。

（一）發(fā)展不平衡

中國(guó)的智庫(kù)體系沿襲國(guó)家機(jī)構(gòu)體系而建，分為各級(jí)各類政策研究室、黨校、社科院、高校、民間智庫(kù)五大類。智庫(kù)成果被決策層采信才能發(fā)揮最大效用。政策研究室（也稱黨政機(jī)關(guān)附屬智庫(kù)）是決策層首選和倚重的智庫(kù)，以出手快、針對(duì)性強(qiáng)見長(zhǎng)；黨校、社科院、高校智庫(kù)，擁有基礎(chǔ)性、理論性研究的天然稟賦；民間智庫(kù)，與市場(chǎng)結(jié)合最緊密，專業(yè)性最強(qiáng)，通常由某一方面專家組成。五類智庫(kù)以決策層為中心，形成了官方、半官方、民間智庫(kù)三大體系。

從總量上說，官方、半官方智庫(kù)約占90%以上，一邊倒現(xiàn)象突出，可以說遍布全國(guó)各地各個(gè)領(lǐng)域。民間智庫(kù)屬新生弱小群體，雖然近年來數(shù)量激增，但總體實(shí)力不強(qiáng)、良莠不齊，部分民間智庫(kù)有名無(wú)實(shí)，本質(zhì)上還只是信息公司、調(diào)查公司、咨詢公司。

從作用上講，五類智庫(kù)一頭沉情況顯著。黨政機(jī)關(guān)附屬智庫(kù)因決策需要而設(shè)，自然是首選，滿負(fù)荷、超負(fù)荷已屬常態(tài)；黨校、社科院、高校智庫(kù)雖然也積極投身新型智庫(kù)建設(shè)中，但相對(duì)于教學(xué)科研工作，智庫(kù)角色還處于“副業(yè)”，有活干、沒活看，可有可無(wú)、隨性而為，既沒有硬任務(wù)，又缺少評(píng)價(jià)機(jī)制；而民間智庫(kù)關(guān)注度小，勢(shì)微言輕。我國(guó)智庫(kù)無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量，與國(guó)際一流智庫(kù)尤其是頂尖智庫(kù)相比，還有相當(dāng)大的差距。

（二）發(fā)展不充分

智庫(kù)的發(fā)展水平可從反應(yīng)力、命中率、影響力、受信力四方面衡量。反應(yīng)力是對(duì)國(guó)內(nèi)外重大事件、問題、政策的敏感度及應(yīng)激能力，即當(dāng)這些問題出現(xiàn)或被提出時(shí)智庫(kù)發(fā)出聲音，引起決策層、民眾關(guān)注的速度，直接影響智庫(kù)的產(chǎn)品價(jià)值。命中率主要體現(xiàn)在智庫(kù)成果有多少引起決策者關(guān)注，進(jìn)一步影響決策或成為決策內(nèi)容，體現(xiàn)準(zhǔn)度。影響力表現(xiàn)為決策、學(xué)術(shù)和公眾影響力，體現(xiàn)廣度。受信力是指由于智庫(kù)本身發(fā)揮重大作用，反過來受到政府和民眾信任的程度，體現(xiàn)強(qiáng)度。

黨政機(jī)關(guān)附屬智庫(kù)憑借天然比較優(yōu)勢(shì)，反應(yīng)力穩(wěn)居第一，產(chǎn)品多是臨“?！笔苊?，命中率最高，決策影響力最大，但學(xué)術(shù)影響力、公眾影響力還沒有充分發(fā)揮出來。黨校、社科院、高校智庫(kù)面對(duì)重大政策、重大問題、突發(fā)事件時(shí)不能及時(shí)回應(yīng)、適時(shí)闡釋、提出對(duì)策，存在反應(yīng)慢半拍現(xiàn)象，降低了影響力和受信力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能和執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，使中國(guó)民間智庫(kù)得以快速增長(zhǎng)，少數(shù)民間智庫(kù)在國(guó)內(nèi)外都擁有了較高的美譽(yù)度，但總體上看，我國(guó)民間智庫(kù)無(wú)論是反應(yīng)力、影響力、命中率、受信力都尚有很大的發(fā)展空間。

（三）發(fā)展不協(xié)調(diào)

智庫(kù)主體意識(shí)與國(guó)家治理客觀需要不匹配。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正在發(fā)生深刻復(fù)雜的變化，挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。面對(duì)新的政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考驗(yàn)，黨和政府對(duì)智庫(kù)提出了新的更高要求。但我國(guó)官方、半官方智庫(kù)絕大部分都隸屬于相應(yīng)的國(guó)家政府機(jī)構(gòu)，甘于、善于作好參謀助手的同時(shí)，部分智庫(kù)主體意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)生動(dòng)力不足，習(xí)慣于讓我干、催我干，我要干、我想干、我能干的主體意識(shí)不明朗不強(qiáng)烈，主動(dòng)性欠缺，必然導(dǎo)致部分智庫(kù)不作為、慢作為，進(jìn)一步影響決策咨詢作用的發(fā)揮。

智庫(kù)產(chǎn)品供給與國(guó)家治理客觀需要不相稱。一方面是有效供給不足。目前，我國(guó)已發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，隨著經(jīng)濟(jì)向縱深方向發(fā)展，各種新事物、新情況、新矛盾、新問題層出不窮，決策的難度越來越大，迫切要求黨和政府不斷提高科學(xué)決策能力和水平。作為決策層的參謀助手，智庫(kù)理應(yīng)根據(jù)黨和政府決策需要，適時(shí)提供新思想、新理論、新主張，但受思想認(rèn)識(shí)、理論水平、技術(shù)手段、傳遞渠道等影響，部分智庫(kù)反應(yīng)力不足，不能緊跟國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，適時(shí)、及時(shí)提出相應(yīng)對(duì)策，有慢半拍、跟著跑的現(xiàn)象；另一方面是供給過剩。智庫(kù)產(chǎn)品的根本目的和著力點(diǎn)應(yīng)是解決重大現(xiàn)實(shí)問題，但因決策層與智庫(kù)溝通不暢、智庫(kù)生產(chǎn)者偏好雷同，導(dǎo)致同質(zhì)化產(chǎn)品多、滿足決策預(yù)期的產(chǎn)品少。有效供給不足，低效、無(wú)效供給過剩，降低了智庫(kù)的影響力和受信力。

四、中國(guó)特色智庫(kù)治理策略

在中國(guó)參與全球治理的實(shí)踐中，不斷折射出中國(guó)智庫(kù)的貢獻(xiàn)，中國(guó)智庫(kù)在國(guó)際上的影響力正逐步加強(qiáng)。2018年1月30日發(fā)布的《全球智庫(kù)報(bào)告2017》[4]表明，2017年，我國(guó)擁有智庫(kù)512家，位列世界第二。但與世界頂級(jí)智庫(kù)相比，我國(guó)智庫(kù)的國(guó)內(nèi)影響力不大，國(guó)際認(rèn)可度不高。究其原因，一方面是對(duì)智庫(kù)的界定標(biāo)準(zhǔn)不一；另一方面也說明我國(guó)智庫(kù)缺少自己的話語(yǔ)體系，智庫(kù)建設(shè)水平還有待進(jìn)一步提高。

（一）構(gòu)建中國(guó)特色智庫(kù)話語(yǔ)體系

構(gòu)建中國(guó)特色智庫(kù)話語(yǔ)體系不是自說自話，而是要得到國(guó)際認(rèn)可，讓世界了解中國(guó)、讀懂中國(guó)、認(rèn)同中國(guó)。

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家憑借“先行者優(yōu)勢(shì)”，對(duì)我國(guó)智庫(kù)的獨(dú)立性多有詬病。事實(shí)上，即使是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，智庫(kù)的獨(dú)立性也并非絕對(duì)。其標(biāo)榜的獨(dú)立不過是相對(duì)于當(dāng)局政府而言，似乎與政府瓜葛越少越獨(dú)立，越與政府相左越受推崇，甚至在一些國(guó)家，智庫(kù)已成為執(zhí)政黨與在野黨利益紛爭(zhēng)的工具，“你方唱罷我登場(chǎng)”，民眾期待無(wú)處安放。

中國(guó)智庫(kù)從不回避“獨(dú)立性”。我們的智庫(kù)探索從無(wú)禁區(qū)，我們的智庫(kù)研究從不缺少學(xué)術(shù)獨(dú)立。我們認(rèn)為智庫(kù)水平的衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)建立在形式上的獨(dú)立，而應(yīng)體現(xiàn)于智庫(kù)研究和智庫(kù)產(chǎn)品的客觀性，因?yàn)樾问缴系莫?dú)立不必然決定智庫(kù)效能的高低。智庫(kù)在國(guó)家治理中的作用和貢獻(xiàn)才是對(duì)智庫(kù)效能的最終檢驗(yàn)。

中國(guó)智庫(kù)無(wú)須標(biāo)榜“通常獨(dú)立于政府或政黨”，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是代表中國(guó)最廣大人民根本利益的黨，中國(guó)智庫(kù)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的為提高黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家治理能力建言獻(xiàn)策的思想庫(kù)。毛澤東曾指出：“沒有正確的政治觀點(diǎn)，就等于沒有靈魂?！敝袊?guó)智庫(kù)植根于中國(guó)的土壤，致力于為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)貢獻(xiàn)智慧，繁盛于黨和國(guó)家治國(guó)理政的偉大實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)正是我國(guó)智庫(kù)得以建立、發(fā)展、壯大的偉大力量。

（二）增強(qiáng)智庫(kù)主體意識(shí)

黨的十八大以來，中央出臺(tái)了一系列綱領(lǐng)性文件，確立了智庫(kù)在國(guó)家治理中的重要地位，強(qiáng)調(diào)了其在現(xiàn)代公共決策中的重要作用。2015年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》更是從戰(zhàn)略層面為我國(guó)智庫(kù)建設(shè)指明了方向，自此我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色智庫(kù)建設(shè)新階段。黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)。當(dāng)前，部分智庫(kù)并沒有處理好主體地位與決策參謀作用的關(guān)系，主體意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感弱化，不履行主體責(zé)任或履行主體責(zé)任不力等現(xiàn)象并不鮮見。“勝人者有力，自勝者強(qiáng)?！敝菐?kù)要以主動(dòng)為社會(huì)發(fā)展而謀、為民心所向而謀的主體意識(shí)和行動(dòng)自覺，充分利用新技術(shù)，建設(shè)各類新型智庫(kù)，實(shí)現(xiàn)自我創(chuàng)新，為國(guó)家建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)智慧和力量。

（三）建立智庫(kù)評(píng)價(jià)機(jī)制

先進(jìn)、科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)體系是推動(dòng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的重要手段。成立“智庫(kù)評(píng)估與認(rèn)證中心”，在深入研究國(guó)際智庫(kù)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)實(shí)際，構(gòu)建科學(xué)健全的指標(biāo)體系，引導(dǎo)智庫(kù)科學(xué)建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展。以評(píng)價(jià)機(jī)制激發(fā)智庫(kù)內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)智庫(kù)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，避免智庫(kù)沉默寡言，減少專家決策咨詢的空洞化和符號(hào)化，建立完善智庫(kù)公共監(jiān)督機(jī)制。

（四）建立人才培養(yǎng)機(jī)制

智庫(kù)之要，唯在得才。吸納、擁有高水平專家的能力是影響智庫(kù)水平的重要因素，也是提升智庫(kù)影響力的重要手段。智庫(kù)對(duì)外要廣開進(jìn)賢之門，聚天下英才而用之，同時(shí)也要涵養(yǎng)自己的人才隊(duì)伍，建立長(zhǎng)期的人才培養(yǎng)機(jī)制?！霸囉褚獰諠M，辨才需待七年期?！比瞬排囵B(yǎng)不能急功近利，必須克服只用不育、竭澤而漁等短視行為，用長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和戰(zhàn)略思維進(jìn)行人才培養(yǎng)，以項(xiàng)目帶人，以項(xiàng)目推人，并使之成為“新常態(tài)”，建立可持續(xù)發(fā)展的智庫(kù)人才隊(duì)伍。

（五）打通智庫(kù)與決策層溝通渠道

目前，我國(guó)智庫(kù)建設(shè)與應(yīng)用同時(shí)存在著“有勁使不上”“有活干不好”“有活干不了”的問題，這固然與某些智庫(kù)本身內(nèi)功不強(qiáng)有關(guān)，但在一定程度上是因?yàn)檎c智庫(kù)之間缺少明確的、實(shí)時(shí)的雙向?qū)悠脚_(tái)。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！睘閷?shí)現(xiàn)智庫(kù)效用最大化，可以通過法定程序建立政府與智庫(kù)之間的決策咨詢通道，建立決策問詢制度，公開項(xiàng)目在公共平臺(tái)明示需求，使智庫(kù)不再揣度“上意”，少做無(wú)用功，政府決策也能夠借力智庫(kù)了解民意，把握輿論焦點(diǎn)，解決社會(huì)痛點(diǎn)，提高決策的科學(xué)性、有效性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉寧.智庫(kù)的歷史演進(jìn)、基本特征及走向[J].重慶社會(huì) 科學(xué)，2012（3）：103.

[2] 習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問 題的決定》的說明[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16-（01）.

[3] 《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》全文[EB/OL]. 中國(guó)記協(xié)網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/21/ c_133934292_2.htm，2015-01-21.

[4] 全球智庫(kù)報(bào)告2017[EB/OL].中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心， http：//www.cciee.org.cn/Detail.aspx？TId=9&newsId= 14697，2018-02-02.