論行政行為的過程性

徐鑫

摘要：傳統(tǒng)的行政法學(xué)以行政行為的概念為分析核心，其更加側(cè)重于對行政行為本身成立和生效要件的分析和考察，而相對忽視將行政行為放在一個(gè)更大的系統(tǒng)中從動態(tài)的角度進(jìn)行分析和研究。由于，受到傳統(tǒng)規(guī)范分析法學(xué)的影響，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門更習(xí)慣于以靜態(tài)的眼光去理解行政法的基本原則，對誠信原則的評價(jià)理所應(yīng)當(dāng)亦是如此，即把主要精力都放在具體考察行政行為和行政結(jié)果等靜態(tài)因素上，從而嚴(yán)重缺乏對行政過程性、整體性、階段性、程序性、互動性、關(guān)聯(lián)性、連續(xù)性、因果性、宏觀性、戰(zhàn)略性等動態(tài)因素地應(yīng)有關(guān)注和尊重。

關(guān)鍵詞：行政行為；不足；過程性；轉(zhuǎn)化

一、“行政過程”概念在中國行政法學(xué)中的導(dǎo)入與展開

從廣義上來講，行政行為是指行政主體及其工作人員實(shí)施的產(chǎn)生法律效果的行為。傳統(tǒng)行政法學(xué)理論以“民事法律行為”的概念和特點(diǎn)為榜樣，并結(jié)合公法的特性，從而創(chuàng)造出了“行政行為”的概念。傳統(tǒng)的行政法學(xué)以行政行為的概念為分析核心，主要以微觀的視角考察行政行為本身，從而產(chǎn)生了行政命令、行政控權(quán)、法治政府等規(guī)范行政行為的理論，可見行政行為是傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的研究核心。隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論難以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)社會的需求和發(fā)展，因此“行政過程”理論逐步進(jìn)入了行政法學(xué)的視野。

1997年，朱維究教授在《行政法論壇》上發(fā)表了《程序行政行為初論》，于1998年，又在《中國法學(xué)》上發(fā)表了《行政行為過程性論綱》。2005年，中國政法大學(xué)博士李琦在其博士論文《行政行為效力新論——行政過程的研究進(jìn)路》中專門對“行政過程”理論進(jìn)行了研究。2008年，江利紅教授在其博士論文《日本行政過程論研究》以及在《公法研究》上發(fā)表的《論現(xiàn)代日本行政法學(xué)理論之發(fā)展》中積極介紹日本行政法學(xué)中的行政過程理論，并建議將其引入國內(nèi)，結(jié)合中國本土特色對其進(jìn)行完善和發(fā)展，用以深入研究行政法現(xiàn)象，促進(jìn)法治政府的建設(shè)。中國行政法學(xué)者在引入“行政法過程”概念的同時(shí)，結(jié)合基本國情和現(xiàn)有的研究成果對該理論進(jìn)行了深入地完善和發(fā)展。例如，有學(xué)者對“行政過程”的特征和性質(zhì)進(jìn)行了專門的研究，認(rèn)為“行政行為不是靜止的事物，而是一個(gè)不斷發(fā)展的動態(tài)過程”。有學(xué)者倡導(dǎo)對行政行為進(jìn)行整體性的考察，認(rèn)為“任何一個(gè)完整的行政活動都是頗復(fù)雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)（步驟）組成并分階段進(jìn)行”。也有的學(xué)者認(rèn)為，“任何一個(gè)特定的行政行為都是包含若干發(fā)展階段的動態(tài)過程”，“為了實(shí)現(xiàn)國家職能和社會職能而實(shí)施的一系列行政行為，且形成的一個(gè)承前啟后的動態(tài)過程”。還有的學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)代公共行政活動體現(xiàn)平衡性和互動性等柔性特點(diǎn)，行政主體與相對人之間的關(guān)系呈現(xiàn)出合作與服務(wù)的柔然關(guān)系。上述研究成果為構(gòu)建我國行政法過程理論提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、行政行為“過程性”特征

行政行為過程性是行政行為天生所具有的固有屬性?！靶姓^程性”就是行政行為在具體實(shí)施中的過程性，它在客觀上表現(xiàn)為一個(gè)有機(jī)集合的過程，包含行政行為的各個(gè)環(huán)節(jié)和發(fā)展階段，它是行政行為時(shí)空與時(shí)限表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合。每一個(gè)行政行為的特性體現(xiàn)在與其相對應(yīng)的概念和特征上，而行政行為的本質(zhì)及活力則完全體現(xiàn)在其“過程”中。進(jìn)而言之，符合理性的行政行為過程是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的有效途徑。換句話說，行政行為過程性是其本質(zhì)屬性、天然屬性，并非立法者或者執(zhí)法者在頂層制度設(shè)計(jì)中或者行政權(quán)力運(yùn)作時(shí)賦予其的屬性，它是獨(dú)立于立法者或者執(zhí)法者意志力以外的客觀屬性，具有本源性的特征。比如，行政活動在運(yùn)作過程中，必須符合口頭形式、書面形式、動作形式等形式標(biāo)準(zhǔn)，否則就有損行政行為“過程性”。所謂時(shí)間形式就是指行政行為的過程的先后次序和每個(gè)環(huán)節(jié)需要遵守的時(shí)間。又比如，行政過程具有一定的參與性，這是民主原則的一個(gè)重要體現(xiàn)。行政決定作出之前，必須經(jīng)過公示環(huán)節(jié)、聽證環(huán)節(jié)、咨詢環(huán)節(jié)以及訴愿環(huán)節(jié)等。每個(gè)環(huán)節(jié)的功能以及彼此之間的配合和協(xié)調(diào)能夠保證行政主體及時(shí)和有效地達(dá)到正確的目標(biāo)。

三、傳統(tǒng)行政法學(xué)對行政行為考察的不足

受到傳統(tǒng)行政法學(xué)——以“行政行為概念”為研究中心的影響，致使對行政行為的研究范式較為單一，更多受限于一種定點(diǎn)或相對靜止的研究模式。傳統(tǒng)行政法學(xué)的關(guān)鍵在于如何對行政行為下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，對該行政行為的基本構(gòu)成要素進(jìn)行識別和考察，判斷其是否具備行政行為的特點(diǎn)和性質(zhì)，是否與現(xiàn)行的法律規(guī)范一致。例如，必須準(zhǔn)確把握各種行政行為、事實(shí)行為的實(shí)際內(nèi)涵，將這些被分析的行政行為與所產(chǎn)生的結(jié)果結(jié)合起來考察，得出是否違反原則的結(jié)論。換言之，分析者需對行政行為的性質(zhì)和概念進(jìn)行判斷和識別，對其所產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行判定，標(biāo)準(zhǔn)就在于是否符合法律規(guī)范的要求。例如：誠實(shí)守信的行政行為要求，行政主體不得欺騙相對人、行政主體禁止反言、行政主體必須謹(jǐn)慎承諾、不可溯及既往、意思表示必須真實(shí)和準(zhǔn)確。從以上列舉的情形來看，傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論僅關(guān)注到了禁止性和限制性的行為，完全忽視了互動性，而互動性不是一個(gè)結(jié)果和某個(gè)行為，它是一個(gè)過程，一個(gè)從相互了解到相互信任的積累過程。傳統(tǒng)的分析范式忽視了誠實(shí)守信行為的過程性和動態(tài)性，殊不知誠實(shí)守信不僅是一個(gè)結(jié)果，更是一個(gè)互動的過程，即相互見面、互相認(rèn)識、彼此認(rèn)知、彼此熟悉、相互承諾、相互信任、信守諾言、敬職敬責(zé)的動態(tài)過程，如果缺少了其中的一個(gè)環(huán)節(jié)或者忽略它們之間的關(guān)聯(lián)性，就勢必造成失信于人的后果?，F(xiàn)代公共行政理論是以“行政過程”為研究中心的理論，該理論有助于對誠信原則的正確理解和適用，將誠信原則視為動態(tài)而連續(xù)的問題，更能有效地指導(dǎo)行政主體進(jìn)行理性的共行政活動，與此同時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)真實(shí)的癥結(jié)所在。簡單來說，如何正確理解和適用誠信原則，其關(guān)鍵不在于對行為和結(jié)果的分析，而在于促使雙方信守諾言的過程和環(huán)節(jié)。

四、從“行為”到“過程”的轉(zhuǎn)變

以行政法的基本原則為例，我認(rèn)為正確理解原則的基本內(nèi)涵固然重要，但如何實(shí)現(xiàn)其固有價(jià)值，讓抽象的原則轉(zhuǎn)化為具體的過程，將似是而非的概念轉(zhuǎn)變?yōu)轱@而易見、一望而知的步驟或者環(huán)節(jié)，更加是當(dāng)務(wù)之急要做的工作。我們要讓行政法律關(guān)系的主體清晰明了地領(lǐng)會行政過程的運(yùn)行方式和步驟，自己到底處于整個(gè)有機(jī)過程中的哪個(gè)環(huán)節(jié)，還需要通過哪些環(huán)節(jié)才能最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化需求，而不是讓他們僅僅領(lǐng)略含含糊糊、不陰不陽的原則概念。

據(jù)此，一切行政行為都是一個(gè)動態(tài)的過程，必須涉及以下基本環(huán)節(jié)：（1）行政目標(biāo)的確立；（2）關(guān)于行政目標(biāo)的相關(guān)調(diào)查研究；（3）擬定方案，以便進(jìn)行討論和論證；（4）相關(guān)部門提出意見，集體討論，并進(jìn)行可行性分析，選擇最具可行性的方案；（5）將方案具體化，制定具體的執(zhí)行計(jì)劃、方案；（6）對事實(shí)過程進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題；（7）通過反饋信息來調(diào)整決策或?qū)嵤┓桨?；?）實(shí)施調(diào)整后的方案，并再次進(jìn)行反饋。從本質(zhì)上來看，以上8各環(huán)節(jié)就是從“行政行為”到“行政過程”的轉(zhuǎn)化的過程，也即行政法實(shí)施過程的動態(tài)考察模式，切莫忽視對同一行政過程中各連續(xù)行為之間的關(guān)聯(lián)性的考察。由于，行政活動具有整體性、動態(tài)性等特征，相關(guān)概念和特征的界定在考察行政行為時(shí)存在局限性、靜態(tài)性等缺陷。因此，現(xiàn)代行政法學(xué)必須引進(jìn)“行政過程”的概念，以實(shí)現(xiàn)對同一行政目的而實(shí)施的一系列行政行為所構(gòu)成的“行政過程”進(jìn)行考察，將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，并著眼于同一政過程中各行為以及同一行為內(nèi)部的各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，對行政過程進(jìn)行全面、動態(tài)的法律規(guī)范與控制。

參考文獻(xiàn)

[1]翁岳生編：《行政法（二版）》（下），中國法制出版社2002年版。

[2]應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2017年版。